环境民事公益诉讼研究

环境民事公益诉讼研究（精选12篇）

环境民事公益诉讼研究 篇1

2012年8月31日通过的《关于修改 (中华人民共和国民事诉讼法) 的决定》 (以下称为新民事诉讼法) 第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的增设使环境公益诉讼从理论应然和司法实践层面上升到立法层面, 然而此次修订只进行概括性规定, 尚未明确和细化适格原告范围及其适格条件。在当前立法背景下, 环境民事公益诉讼第一步要解决的乃是原告资格问题, 唯有如此才能将环境公益纳入司法保护范围。本文以近十年的环境民事公益诉讼司法案例为基础, 着重对行公民的环境民事诉讼原告资格进行分析。

一、环境民事公益诉讼性质

环境民事公益诉讼定性的关键点在于“环境”、“公益”和“民事诉讼”, 而这些概念的界定为诉讼适格原告设定了两道门槛:一是起诉主体范围的划定, 二是纳入范围内的主体应当具备的适格条件。

(一) 何为公益

公益, 即公共利益, 其抽象之处表现在两个方面:一是利益内容的抽象;二是受益主体的不确定。立法上对于公共利益的不同表述 (1) , 以及以往将国家、集体和个人利益三者在法律条文中并列提出的作法 (2) 容易使法律人在“公共利益”的界定上出现分歧。

本文认为, 环境民事公益诉讼中的公共利益是一种社会公共利益, 不包括国家利益, 因为在环境公益中, 国家利益与社会公共利益并不一致, 甚至存在相冲突的情况。国家、集体和个人利益的表述只是政治上的概念, 是对我国所有制的客观描述, 不应作为普适性的利益划分方法。庞德将利益划分为个人利益、公共利益和社会利益, 其中公共利益是“政治上有组织的社会生活的要求或希望, 并被断定为这一组织的权利, ”社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求” (3) , 事实上其所述的公共利益更偏向于国家利益 (4) , 是掌握了国家政权的阶级所代表之利益, 而社会利益则为现代所述的社会公共利益, 它包括了一般安全、个人生活、保护社会资源的利益 (5) 。庞德的这种分类说明了国家利益和公共利益并不完全一致, 而“这种不一致只有在共产主义社会才会消灭, 因为在共产主义社会人和人的利益不是彼此对立而是一致的”。 (6) 在环境诉讼中, 政府是国家利益的代表 (7) , 由政府提起的环境诉讼是基于国家对环境要素的所有权 (8) , 这种所有者权益属于国家利益或政府利益, 并非社会公共利益, 社会公共利益的代表者并非作为国家意志的执行者政府, 而应当是直接受益的社会公众。

(二) 环境民事公益诉讼性质

环境民事公益诉讼, 是指为维护环境公益, 由有关公民或组织依法对侵害环境公益者提起并要求其承担民事责任的诉讼。本文提出环境民事公益诉讼的概念是建立在其责任承担方式的特殊性上, 即环境民事公益诉讼中产生的是民事责任, 而这种民事责任有其特定的承担方式, 足以使其与其他环境公益诉讼相区别。另外, 公共利益概念本身就具有极大的模糊性, 因而它与私益也很难有清晰的界限, 一些私益也可以升格为公益, 一是如不特定多数人的利益, 二是具有特定性质的私益, 例如涉及私人健康与生命方面的利益 (9) , 这点在环境公益中尤为明显, 环境公共利益具有自然人独立享受性 (10) , 虽然其受益主体是不特定的社会公众, 但享受主体则具体到每一自然人, 从这点上说, 环境民事公益诉讼在保护公益的同时也兼顾了私益, 并不完全违背民事诉讼的基本理念。

二、环境民事公益诉讼原告资格法律规范

民事诉讼的原告资格并非权利也非义务, 而是调整民事公益诉讼制度的相关法律所规定的特定诉讼主体在民事公益诉讼法律关系中所具有的法律地位或法律身份。目前有关环境公益诉讼原告资格立法可分为全国性法律规范和地方性法律规范。

(一) 全国性规范

2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护决定》提出了推动环境公益诉讼, 但目前有关环境民事公益诉讼的全国性规范并不多, 主要为2012年8月31日通过的《关于修改 (中华人民共和国民事诉讼法) 的决定》第55条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定于《民事诉讼法》范围内, 因而涉及的也是环境民事公益诉讼, 此条用语概括, 唯一能够确定的是未将公民个人纳入原告范围, 但对于何为“有关”组织并未予以明确。

(二) 地方性规范

尽管全国性立法寥寥无几, 但环境公益诉讼制度近几年发展迅速, 除理论界的百家争鸣外, 得益于地方环保法庭基于司法实践而制定的法律规范, 其中较为典型是无锡、贵阳及云南等设有环保法庭的省市。江苏无锡市认可的环境公益诉讼适格原告包括检察机关和环保组织11;云南省昆明市认可的适格原告包括环保行政机关、检察机关和环保组织12;贵阳市认可的适格原告范围最广, 包括检察机关、环境行政部门、环保组织和公民个人。13虽然各地方之间有关环境公益诉讼的原告范围有所差异, 也无专门涉及环境民事公益诉讼原告资格的规定, 但将某一主体排除在环境公益诉讼原告范围之外, 也就否认了其作为环境民事公益诉讼原告的资格。地方司法实践对于检察机关、环保组织和行政机关原告资格予以认可, 但对于公民个人却予以排除, 这与理论所提倡的赋予公民个人环境公益诉讼资格的观点有很大不同。

三、环境民事公益诉讼司法实践中的适格原告

(一) 国内环境民事公益诉讼实践中的适格原告

从本文收集的2000-2012年间主要的20起环境民事公益诉讼案件中, 行政机关作为原告的案件共5起, 胜诉4起;检察机关作为原告的案件10起, 其中胜诉6起, 4起双方达成调解协议;由环保团体起诉案件4起, 其中胜诉1起, 双方达成和解1起, 法院未予受理2起;由公民个人提起诉讼2起, 其中1起法院已受理但未宣判, 1起法院未予受理。

在上述公民个人提起环境民事公益诉讼的案例中, 北大法学院教授及研究生向黑龙江省高院提起的松花江污染赔偿案法院并未予以受理, 严格意义上说, 该案的原告并非公民, 而是自然物, 法院并未明示不予受理理由;而蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂水污染案中, 法院对原告公益诉讼资格的认定是基于其作为环保志愿者, 认领了相关河流水域, 对相关河流水域的环境保护负有责任。14

(二) 域外环境公益诉讼适格原告———以美国公民诉讼制度为例

除了传统普通法的妨害法等诉讼, 美国环境公民诉讼制度在于保护环境, 维护公民和其他法律主体的环境利益上发挥重要作用。美国公民诉讼制度中的“公民”并不仅限于自然人, 从判例来看, 其原告范围包括了民间环保团体, 检察官, 联邦、州和城市以及公民个人。就公民个人而言, 法院在United States v.Students Challenging Regulatory Agency Precedure (以下简称SCRAP案) 案中肯认了五个法学院学生作为环境生态诉讼原告的资格, 因其事实上受有损害, 至于损害的程度及范围并不能成为否认原告资格的理由15。也就是说, 无论是公民个人还是环保团体, 都必须证明其本人或其成员事实上受有损害方能获得原告资格, 但这种损害是质而非量的判断。然而, 在之后的Lujan v.National Wildlife Federation案中, 法院严格了环保团体当事人适格的条件, 否认原告的起诉资格, 法院认为SCRAP案所设立的当事人适格条件只用于驳回而不适用于原告寻求的简易诉讼情形, 原告必须证明其受到内政部变更土地用途所造成的具体损害事实 (specific facts) , 而原告所主张的坐落于土地附近 (in the vicinity) 不能满足该要件。16

美国法院在当事人适格判断方面经历了由放宽到严格的变化, 但无论何种情形, 对公民诉讼原告资格条件的限制都存在, 如《清洁空气法》中规定公民提起诉讼前60天需通知行政机关、违反行为所在州或违法行为本人17;再如限制对非重要的环境违法行为起诉以及穷尽行政救济原则等。

四、公民环境民事公益诉讼原告适格重构

基于上述对环境民事公益诉讼性质的分析, 从适格原告的“第一道门槛”即主体范围而言, 应当将公民个人纳入其中。但出于防止滥诉和投机行为的考量, 公民个人提起环境公益诉讼也并非任意, 还应当满足进入诉讼程序的“第二道门槛”, 即原告资格条件。

(一) 公民原告适格理论基础

我国立法上并未承认公民个人环境明示公益诉讼的原告资格, 但理论和司法实践18都肯定了公民个人的原告适格。理论上有将公共信托和私人检察长理论作为依据19, 然而公共信托的前提是对信托财产的所有权, 人们只能成为环境的受益者而非所有者;私人检察长理论针对的是行政违法行为, 更多体现的是对公权力的监督, 不适合作为环境民事公益诉讼的理论基础。我们肯定公民环境民事公益诉讼的原告适格, 主要基于以下正当性及合理性的考量。

公民作为环境民事公益诉讼的正当性体现在三个方面:首先, 法律规定了公民享有环境权益○20, 这为公民诉权提供请求权基础。我国虽然没有在法律中明确表述公民享有环境权益, 但《宪法》第9、10、26条, 以及《中华人民共和国环境法》第6条○21都有所涉及, 可以作为公民环境权益的权源;其次, 民事诉讼法从直接利害关系人到程序当事人的理念变迁为公民原告适格提供了理论支撑。公民虽然享有广义上的环境权益, 但不是所有环境损害行为都直接侵犯个体权利, 我国现行民事诉讼法“直接利害关系人”的起诉要件成为公民提起环境民事公益诉讼的障碍。本文认为现行法律中的起诉要件存在逻辑上的不合理, 实体权利的确认应当在进入审判程序后进行, 如果在起诉时就因未有直接利害关系予以否认, 就等于未进行审理而进行实体权利上的确权。民事诉讼中的程序当事人理论将诉讼当事人与实体上权利关系主体分开, 不以实体法标准来判断谁是案件中的当事人○22, 无论其是否与所主张的利益有关, 只要以自己的名义起诉或应诉并且符合诉讼行为能力的基本要求, 法院就应当承认其原告适格;最后, 我国法律明确保护社会公共利益, 而环境公益是一种社会公共利益, 公民是社会公共利益的所有者, 允许公民提起环境公益诉讼符合有权利必有救济的法律精神。

公民环境民事公益诉讼原告适格的合理性主要表现在:首先, 允许公民提起环境民事公益诉讼是环境公众参与有效性的必然需求。虽然公民可以通过申请信息公开申请、听证、行政复议等行政程序参与环境管理, 但这些方式是通过“由行政中间人组成的结构插入到公民和他在环境质量方面的利益之间, 而这种结构降低了我们对作为公众成员的公民本来就享有某项权利的敏感度”, “没有在根本上对权利作出重新调整, 仍然把公民视为局外人, 亦即最终的受益人, 而不是一个有权影响权利天平的积极发动者。”23允许公民以诉讼的方式参与环境保护, 能够使公民绕过复杂的行政机构和程序设计, 成为环境公益的“捍卫者”而不是“乞求者”;其次, 允许公民提起环境民事公益诉讼能够提高环境公益保护的效率。即使是天衣无缝的制度设计, 如果不跨出行政机关“内部视角”的范畴, 环境公益的保护仍然会面临永无止境的行政拖延, 而司法过程一旦启动则受审理期限限制而随之跟进并且必须作出裁决。并且, 公民作为环境利益的直接受益者, 较之国家机关或环保团体等法律拟制主体应当更具有维护环境公益的动力, 在对环境违法行为的监督惩罚上, 国家机关存在滥用或怠于行使职权的情况, 公民个人的环境民事公益诉讼将作为其他救济手段的有益补充。

(二) 公民环境民事公益诉讼原告适格条件

公民提起环境民事公益诉讼是把双刃剑, 它有可能鼓励公民为谋取一己私利而滥用公益诉权, 甚至损害整体的环境公共利益, 这也是有学者反对赋予公民原告资格的理由之一24, 因而必须加以限制。笔者认为公民个人除了满足民事诉讼法上正当当事人的要件外, 在环境民事公益诉讼中还应当设置其他程序性的限制条件。

1. 穷尽救济原则

首先, 承认公民原告适格应当遵循“穷尽救济原则”, 这种救济包括其他主体诉讼和非诉救济方式的穷尽。就非诉救济方式而言, 可以借鉴美国1972年颁布的《清洁水法》 (Clean Water Act) 第505条 (b) (1) 的诉前通告制度, 设置公民环境民事公益诉讼的通告期, 如果公民在起诉前60天内将起诉通告通知行政机关或违法者本人由他们采取补救措施, 则禁止起诉, 只有在通告期满后, 行政机关行政行为违法或其他违法者未采取任何补救措施, 才可提起诉讼;诉讼救济穷尽实际上涉及起诉主体的诉权行使顺位问题, 即当检察机关、环保团体都不起诉或拖延起诉时, 才允许公民提起公益诉讼。由于环境损害常具有严重性和不可逆性, 此时也应设置合理宽限期, 如自环境损害行为发生之日起30日内, 以确保公民环境公益诉讼能够及时发挥效用。

2. 公民个人资质的诉前审查

此所指的公民个人资质是公民进行环境公益诉讼相关的进行的自身条件, 如知识技能背景、所处地域等25。这种诉前审查应分情况对待:对于纯粹的环境民事公益诉讼, 即不涉及起诉主体私益的情况下, 应当要求公民本身从事与环境资源相关行业, 具备一定的知识和技能背景, 如某环保团体的志愿者26, 或进行环境资源相关专业教学人员27 (包括自然科学与人文社会科学) 、环境影响评价工程师等等;对于公益与私益竞合的环境民事公益诉讼, 则不要求起诉主体具备专业知识, 例如今年3月的松花江死猪水污染事件中, 如果该流域内居民提起民事公益诉讼要求违法者停止侵害或建立赔偿基金, 由于猪尸漂浮造成空气污染以及饮用水污染28, 实际上也是兼顾其自身的环境权益, 但同时这种权益受损又涉及不特定多数人, 因而又是公益诉讼;如果是该流域外居民等不受该环境损害直接影响的公民提起诉讼, 如北京某一热心环境公益事业的公民意欲就此提起环境民事公益诉讼, 则应当具备一定的知识或技能条件。此外, 诉前审查主体应当由法院担任, 有观点主张由地方政府设立专门审查机关对公民提起的环境公益诉讼案件进行分析和审查29, 本文认为此非良方, 一则由行政机关对案件进行审查还是将公众参与纳入“内部视角”, 环境公益保护仍然受对行政体制弊端的束缚;二则诉前审查不宜涉及实体性的判断, 否则环境民事公益诉讼又会陷入未经司法程序就进行权利义务确认的逻辑错误中。

环境民事公益诉讼研究 篇2

杨朝霞

摘要：从长远来看，让检察机关成为环境民事公益诉讼的“主力军”，不仅会造成司法体制上的混乱和实际运作上的困难，也不利于建构科学理性的环境公益诉讼制度。检察机关应当通过积极支持起诉、督促起诉、提起刑事附带民事诉讼以及作为“替补”性原告而提起环境民事公益诉讼，来参与和辅佐环境民事公益诉讼，以实现对环境公益的维护。换言之，在根本定位上，不是检察机关而是公众才是未来环境民事公益诉讼的“主力军”。不过，基于现实主义考虑，在公益精神稀缺、公众力量稚嫩的当下，还需检察机关充当“先锋”，以期推进我国的环境民事公益诉讼早日走出当前困境，率先取得突破性进展。

环境执法、公众参与和环境公益诉讼，是防治环境危机，应对环境问题，维护公共环境权益的三大“利剑”。然而，关于环境民事公益诉讼（仅指为预防和救济“对环境本身的损害”而提起的诉讼，而不包括因环境侵害致使不确定多数人的人身和财产遭受损害而提起的私益性群体诉讼），谁应当有资格成为适格原告，一直是法学界争论不休的重大理论问题。对此，许多学者主张公民、法人、环保组织、环保部门、检察机关等主体都有资格，甚至部分学者和实务界人士还主张检察机关应当成为“主力军”。从环境司法实践来看，全国各地也涌现出多起由检察机关（广州、贵阳、无锡、昆明、海南等地的检察机关较为活跃）作为原告提起环境民事公诉的成功案例，如海珠区检察院提起的广东首例环境公益诉讼案等。但问题是，检察机关是否真正应当成为环境民事公益诉讼的“主力军”？如果答案是否定的，那么，检察机关在环境公益诉讼中到底应当担当怎样的角色，发挥何种的作用呢？

一、检察机成为环境民事公益诉讼原告面临诸多难题

尽管“公共信托理论”为检察机关提起环境民事公益诉讼奠定了一定的理论基础，况且国际上也存在由检察机关担当环境公益诉讼原告的世界通例，然而，就我国而言，检察机关作为原告直接提起环境民事公益诉讼，还面临如下诸多难题： 其一，同检察机关的“法律监督者”地位存在一定的冲突。与美国等西方国家的检察机关是作为国家行政机关之国家公诉人的司法体制不同，我国的检察机关在组织属性上属于法律监督机关，以对政府部门、法院等进行法律监督为基本职责。若允许检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，势必在诉讼中产生类似于“监督员”兼“运动员”的角色冲突。

其二，可能违背当事人诉讼地位平等原则。检查机关在性质上属于国家权力机构，如果让其作为原告，在法庭上起诉污染企业（往往也具有经济上的正当性），明显违背民事诉讼中当事人诉讼地位平等的原则，很可能损害被告的权益。因为，只要是对簿公堂，就有输有赢，换言之，检察作为原告有可能败诉，但与此同时，检察院不仅有抗诉的权力，而且最后还能作为法律监督者启动审判监督程序，这焉能保证法院的公正裁判，又如何保证被告的正当权益？

其三，缺乏现行立法框架下明确的法律依据。在国家层面，我国《宪法》、《人民检察院组织法》以及2010年6月29日出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（确认了环保行政部门代表国家提起环境公益诉讼的原告地位）等相关立法和司法解释中，并无授权检察机关提起民事诉讼的明文规定。只是一些地方性立法或内部规范性文件，做了诸多大胆的创新，赋予了检察机关提起环境民事公诉和环境行政公诉的诉权，譬如《贵阳市促进生态文明建设条例》、贵阳市中级人民法院《关于大力推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》、无锡市中级人民法院和市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、云南省高院发布的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》等。但是，严格说来，这些规范性文件均不足以成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。

当然，以上这些难题并不能绝对否定检察机关提起环境公益诉讼的原告地位，再者，有些难题也是可以通过修改现行立法或进行制度设计予以解决的。首先，关于“监督员”兼“运动员”的角色冲突问题，我们可通过限制检察机关的审判监督权，予以解决。其次，关于可能违背“当事人诉讼地位平等原则”的问题，我们可通过采取对检察机关提起环境民事公益诉讼科加较为严格的起诉条件；诉讼规则上仍沿用传统的“谁主张谁举证”以及“因果关系推定”的原则，而不适用《侵权责任法》中的举证责任倒置规则；规定检察机关应主要致力于提起环境行政公益诉讼等措施，来减少这种负面效应。再次，关于“缺乏明确法律依据”的问题，我们可通过司法解释或立法修改，直接确认检察机关的原告地位，而圆满解决。然而，进一步的问题是，检察机关是否应当成为提起环境公益诉讼的主力军呢？

二、检察机不应成为提起环境民事公益诉讼的“主力军”

尽管检察机关拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，相较于公众和环保部门等其他类型原告而言，其诉讼的能力更强和水平更高，然而，在诉讼地位上若把其定位为原告中的“主力军”，则会遭遇诸多不可克服的挑战：

其一，缺欠充足的理论基础。有学者认为，在我国，既然作为法律监督者的检察机关能够唯一代表国家，对破坏环境刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人（环境致害人和行政渎职者等）提起环境刑事公诉，那么，其同样也能够作为主力甚至唯一原告，代表国家对破坏环境民事法律秩序、导致国家和社会公共环境利益受到损害和威胁的当事人提起环境民事公诉。其实，这种推理是很牵强甚至荒谬的。这是由因为，环境民事公益诉讼和环境刑事公诉所涉及的公共利益，在利益属性和利益层次上有着显著的不同（前者属于一般公益后者则属于基本公益），绝不能基于检察机关可以唯一代表公益提起刑事公诉，就简单地推导出应作为主力甚至唯一原告而提起环境民事公益诉讼。因为，二者之间并不存在类比推理的逻辑基础。

其二，缺乏作为主力原告的客观条件。这主要是因为检察机关并不具备启动环境民事公益诉讼程序的便利性和及时性。事实上，检察机关受理环境案件往往具有被动性：除了职务犯罪的自侦案件外，普通刑事案件往往需由侦查部门发现犯罪事实，并移交公诉；侦查监督工作，一般也是对侦查部门提出的逮捕请求进行核实；至于民事行政检察案件的来源，部分源于当事人基于对法律判决不服而提出的申诉，更多的则源于举报或控告。可见，检察机关在发现环境损害案件事实并启动公益诉讼的案源方面，存在严重的不足。相比较而言，同是作为环境公益代表机关的环保部门，由于其往往工作在同违法环境行为作斗争的广大第一线，在发现环境公益侵害案件事实（案源），并及时启动公益诉讼程序方面，显然具有检察机关难以比拟的优势。

其三，偏离法定的核心使命和当前环境法治的工作重心。就当前法律框架下环境保护不力的根源而言，对政府和环保部门出于地方保护、权力寻租等动因而不依法履行环境监管职责的失职和渎职行为，对企业为追求高额利润不惜污染和破坏环境的违法犯罪行为，缺乏有效监督和严厉打击，才是最主要和更深层次的原因。因此，正如王灿发教授所言，检察机关更应该做的是，充分利用现有的法律授权，把主要精力放在加大对破坏环境资源犯罪的打击，加强对环境监管失职罪的查处，增强对环境诉讼案件的监督抗诉以及对公安机关的环境犯罪侦查、法院的行政非诉执行和审判执行的监督上来，从而确保环境公益保护不力的问题在现有权力资源结构体系内得到有序和高效的解决。

其四，难以摆脱公益选择的难题。众所周知，利益是具有多样性和层次性的，同样，公共利益也具有多样性和层次性。所谓多样性，是指不同公益在利益性质上的不同，如国防公益、经济公益（又可细分为农业公益、工业公益等）、教育公益、交通公益、环境公益（又可细分为空气公益、水体公益、土壤公益等）等。所谓层次性，是指同一类型的不同公益在利益层次上具有重要性和广泛性的不同，譬如经济公益具有国家公益、省域公益、市域公益、县域公益等不同层次。受资源的稀缺性、利益主体范围以及利益主体偏好的影响，不同类型公益以及不同层次公益之间，可能会存在不可避免的冲突和矛盾。此时，公益的选择，将是检察机关不可回避的问题。譬如，厦门的PX项目事件存在经济公益和环境公益的尖锐冲突，如果检察机关选择代表经济公益（108亿PX项目的建成对于厦门的经济发展以及促进就业来说无疑意味着巨大的经济公益），其当然不会提起环境公益诉讼，那么，环境公益将得不到保护。简言之，由检察机关作为环境公益诉讼的主力或唯一原告，将使环境公益置于无可保护的境地。然而，由不同类型的行政部门来代表相应的公益就可以很好地解决检察机关的这一难题，譬如，由环保部门代表环境公益来提起环境公益诉讼。

其五，有违我国环境法治道路实现历史性转变的要求。受历史性因素的影响，中国环境法治建设主要走的是一条“政府推进型”的道路，其典型特征是过于强调政府的主导作用，而忽视社会公众的自发和自觉性力量。这不仅不利于克服“政府失灵”的潜在风险，也不利于市民社会的发育和成长。站在历史发展和法治进步的高度，我们务必逐步推进环境法治道路从“政府推进型”向“社会演进型”的转变，大力发展和培植社会、民间法治资源，发挥社会、民间法治资源对中国社会法治化进程的推进作用，增强社会公众在环境法治中的贡献力量。正如台湾柯泽东教授所言：现代社会，国民（包括社会团体）乃至社会大众，对自然或文化环境破坏及对公害之产生，直接或间接不无关系，故国民对环境保全之遵守及努力之意愿，应为最普遍，最广大之第一线！换言之，公众才是环境公益诉讼未来的“主力军”。

可见，由检察机关担当提起环境民事公益诉讼的主力军，从长远来看，不仅会造成司法体制上的混乱和实际操作上的困难，甚至还会阻碍公众参与环境保护法治事业的蓬勃发展，反而不利于确立科学理性的环境公益诉讼制度和建立维护环境公益的长效司法机制。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的准确定位

从理论上看，尽管检察机关不宜作为提起环境民事公益诉讼的主力军，但是，其在环境民事公益诉讼中绝不是消极无为的，事实上，它还可以通过支持起诉、督促起诉、提起环境刑事附带民事诉讼以及作为最后“替补”而提起环境民事公诉等形式，积极参与到环境公益诉讼活动中来。

其一，支持起诉，即由检察机关支持公民、法人、环保组织等主体提起环境公益诉讼。关于支持起诉，我国《民事诉讼法》第15条明确规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”所谓“机关”，顾名思义，当然包括检察机关在内。事实上，检察机关支持起诉是法律赋予的一项职权，也是当事人合法权益获得司法救济的有效途径。尤其当原告处于弱势地位的情况下，检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民的诉讼权利、维护司法公正而言，具有十分积极的意义。对此，江苏省无锡市人民检察院和中级人民法院做了有益的尝试，其在2008年8月共同发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》指出：“人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合下列条件的，可以支持相关单位或者个人起诉：当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；受害人有起诉意愿的。”在司法实践上看，2009年12月，嘉兴市南湖区检察院就通过支持当地居民起诉的方式，成功维护了环境公益。

其二，督促起诉，即对负有环境公益监管职责的行政部门（如环保部门以及土地、海洋、森林、渔政、草原等资源监管部门）不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关可以法律监督者的身份，督促其履行职责，依法提起环境民事公益诉讼。督促起诉，最初是针对国有资产流失问题而创设的制度，此后，针对环境问题日益凸显，环境公益难以有效维护的现象，有的检察机关便把督促起诉制度智慧性地拓展适用于环境司法领域。譬如，前述无锡市两院发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》就明确规定了督促起诉制度：对于侵害环境公益的违法行为，相关环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察院应当向其发出《检察建议书》，建议其依法履行查处职责；对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为相关环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的环境损害后果尚未处理的，可制作《民事督促起诉书》，督促相关环保部门提起诉讼。

尽管“督促起诉”和“支持起诉”有一些相同之处，如理论基础相同，都是基于国家干预理论，由检察机关干预民事法律关系；目的相似，都是为了矫治民事违法行为、伸张公平正义、维护社会秩序等。但另一方面，两者毕竟有诸多显著的不同(肖建华)：（1）行为目的和法治理念稍有不同。支持起诉，目的是鼓励和发动权利人，积极同各种侵犯环境权益的违法行为作斗争，以保护处于弱势地位的环境受害者的权益，其体现了维护公平正义和保护弱势群体的法治理念。督促起诉，目的是监督和敦促环境资源监管部门，认真履行法定职责，保护自然资源和生态环境，其体现了一种维护公共利益以及权力监督和权力制约的法治理念。（2）针对的案件性质和适用范围不同。督促起诉一般适用于旨在预防和救济“对环境本身的损害”的环境公益诉讼案件。而支持起诉的适用范围则十分广泛，不仅适用于前一类型的环境公益诉讼，还可适用于因人身、财产权益遭受环境侵害而提起的环境私益诉讼。（3）角色定位和实施方式不同。支持起诉中，检察机关是直接作为公益代表者的角色，对环境受害者给予道义上的支持以及法律咨询、证据获取和资金物质上的帮助，鼓励受害者以自己的名义向法院起诉，积极行使诉权。督促起诉中，检察机关是作为法律监督者的角色，向有关环境资源监管部门（如环保部门）发出督促起诉书，敦促其履行职责，提起环境公益诉讼。（4）法律依据不同。支持起诉是《民事诉讼法》规定的一项法律原则。督促起诉则是检察机关根据《人民检察院组织法》所赋予的法律监督职能，并结合社会实际需要所开展的一种制度探索。对此，《民事诉讼法》尚未确认，目前只是一些地方规范性文件（尚不属于地方性立法性质）进行了尝试性的规定。（5）适用对象和法律效力不同。在支持起诉中，针对的对象是公众（主要是环境受害者），是否起诉，仍由环境受害者自愿决定，检察机关不可强制；在督促起诉中，针对的对象是环境资源监管部门，由于关涉国家和社会公益，被督促的环保机部门必须接受检察机关的督促，若无正当理由不得拒绝或拖延。

其三，提起环境刑事附带民事诉讼，即检察机关在环境刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，为附带解决因被告人的犯罪行为对公共环境所造损害的预防和救济问题而进行的诉讼活动。《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”因此，对于因环境犯罪行为而对公共环境资源所造成的损害，检察机关可以通过环境刑事附带民事诉讼的形式，来实现对其的救济。当然，从理论上讲，相关环境权人和环境资源监管部门才是提起附带环境民事公益诉讼的优先原告，之所以赋予检察机关提起环境刑事附带民事诉讼的原告资格，主要是基于节约诉讼资源和行政资源以及提高诉讼效率等方面的考虑。在我国的司法实践中，确实也发生过多起由检察机关运用环境刑事附带民事诉讼程序而保护环境公益的成功范例，典型的案例如2002年的黎伯伦毁林刑事附带民事诉讼案。

其四，作为最后的“替补”，提起环境民事公益诉讼，即公民、环保组织、环保部门等均未起诉的，检察机关为维护环境公益，可作为替补原告而直接提起环境民事公益诉讼。尽管公民、社会组织、环保部门和检察机关均可作为原告提起环境公益诉讼，但他们之间应有一个起诉的顺位问题。笔者试作初步设计： 首先，有资格的公众应是第一顺位的原告。当环境侵害行为所致害的公共环境中，有人享有环境权（如清洁空气权、清洁水体权、景观权等）时，环境权人（主要是公民）凭借其诉权毋庸置疑地应成为第一顺位的原告（笔者反对原告范围的无限扩大，而应以享有环境权为条件。譬如对于松花江水污染事故案，北大师生是无权作为原告的，因为其没有足够的证据证明其享有相应的环境权）；当然，公民也可以不自己起诉，而委托有关环保组织代为提起环境公益诉讼。不过，公众在起诉前一定期间内（如60天）应就起诉一事先行告知环保部门，以期通过其环境执法活动而保护环境。另外，环保部门和检察机关，都可以对原告进行支持起诉。

其次，环保部门为第二顺位的原告。即没有第一顺位的原告（没有环境权人），或第一顺位的原告在合理期限内不愿或不敢起诉的，环保部门为维护环境公益可直接提起诉讼。环保部门未积极起诉的，检察机关可对其督促起诉。

再次，检察机关应作为第三顺位的替补原告。即第一顺位原告（环境权人）缺失或在合理期限内未能起诉，且第二顺位的原告（环保部门）经督促起诉也未在合理期限内起诉的，检察机关可作为原告直接提起环境公益诉讼。另外，当环保部门被当作被告提起环境行政诉讼时，它便不能再担任原告而提起环境民事公益诉讼，此时若第一顺位的原告均未提起环境民事公益诉讼的话，那么环境公益可能陷入无人保护的境地。因此，在此种情形下，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，便成为了通过司法手段保护环境公益的最后一道保障。换言之，检察机关作为环境公益诉讼的原告，在某种情况下也是必须而不可或缺的。

当然，从现实情况出发，在公民社会尚未成熟、公益精神淡薄、势单力薄的当下，由诉讼能力强、起诉意愿积极的检察机关来担当环境民事公益诉讼的“开路先锋”，对于救济分散、弱势的环境受害者、对抗猖獗的地方保护主义和打击嚣张的环境致害企业，启蒙社会大众的公益精神，以及推动环境公益诉讼走出当前“十诉九败”的困境来说，确实有着十分积极的意义。

四、展望

当前，我国已步入建设生态文明的新时代，应对环境问题和生态危机的环保事业面临日益严峻的形势。然而，正如环保部副部长潘岳所言，“流域限批”和“区域限批”已是环保部门所能动用最大限度的行政手段，面对环境危急，环境执法已然“心力不济”。因此，中国的环境法治需要创新思路，那就是在优化环境决策和改进环境执法的基础上，不断改革环境司法体制，理性设立环保法庭，科学建立环境公益诉讼制度，循序渐进地强化环境司法和公众参与在维护环境公益事业中的地位和作用。其中，检察机关除了应当在打击环境资源犯罪、加强环境监管失职查处、增强对公安机关的环境犯罪侦查以及法院的环境司法审判和执行的法律监督等传统领域积极作为以外，还应在支持起诉、督促起诉以及提起环境刑事附带民事诉讼等新兴领域，奋发有为！

当然，立足当下，基于现实主义考虑，还需充分发挥检察机关在诉讼能力方面的显著优势，让其暂且充当“开路先锋”，积极起诉，披荆斩棘，籍以推进中国环境公益诉讼尽快走出当前困境、率先取得突破性胜利。

不过，放眼未来，我们务必努力培养和提高社会公众的公益精神和参与能力，大力发展环保NGO，以期早日让公民和民间环保组织真正成为我国环境民事公益诉讼的“主力军”，从而促进我国环境公益诉讼事业的蓬勃、健康、持续和长远发展。

本文为北京林业大学“中央高校基本科研业务费专项资金”资助项目，课题号为BLRW200937和RW2010-10。工作单位：北京林业大学 人文学院 法律系； 邮编 100083。

注：博文为原文，刊发文稍有修改，衷心感谢汪毓楠先生宝贵的编辑处理工作！！来源：《绿叶》2010年第9期。

转引自：http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm

社会、政治、法律与环境SOPLE

Society, Politics, Law and the Environment

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王小钢 编

Edited by Philip Wang

2010年第3卷第4期

Vol.3, No.4, Autumn 2010

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环境民事公益诉讼研究 篇3

关键词：检察机关 民事公益诉讼 环境污染案件 诉讼结构

随着《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修改，检察机关在民事公益诉讼中的角色与定位引起了诸多讨论。因此，有必要明确检察机关的角色定位，使检察机关在民事公益诉讼中发挥积极作用。

一、检察机关提起民事公益诉讼的优劣

修改后的《民事诉讼法》在第55条新增了民事公益诉讼制度的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”近年来，以环保法庭为主要依托，我国各级人民法院已经受理的环境民事公益诉讼至少有17件。原告主要涉及检察机关、环境保护行政机关、环境非政府组织三种类型，其比例分别为35%、18%和47%。[1]但客观来看，检察机关以原告身份提起公益诉讼，有着其他主体无法比拟的优点。

（一）检察机关提起民事公益诉讼的优势

1.检察机关提起公益诉讼，在证据调查方面更为有利。其他主体在提起公益诉讼时，通常会遇到调查事实取证难的问题，但这对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。从此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更有利于社会公益的司法保护。

2.检察机关提起民事公益诉讼，不会涉及利益问题。公益诉讼主体资格较为宽松，这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。而检察机关作为公益诉讼的启动者，是以宪法所赋予的法律监督权为出发点，监督法律的遵守与实施是其唯一的追求，别无任何私人的独立利益。因此，与其他主体相比，检察机关提起民事公益诉讼，无需考虑诉讼激励机制的问题。

3.检察机关提起民事公益诉讼，有助于公共政策的生成。公益诉讼不同于私益诉讼，它能够形成适应于将来社会发展的公共政策，从而促进法治的进步。检察机关提起公益诉讼，有助于更直接地彰显此功能，突出诉讼中的重点内容和主要目标。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的劣势

1.法律依据缺失。修改后的《民事诉讼法》第55条仅仅是关于民事公益诉讼的原则性规定，并非制度性规定。《人民检察院组织法》第5条也只规定检察机关有行使公诉、侦查和法律监督的职能，没有代表国家提起民事诉讼的职能。因此，检察机关以原告身份提起公益诉讼在法律上存在一定的障碍。

2.诉讼理论难题。一是检察机关的原告身份可能造成双方当事人诉讼地位不平等。检察机关既是公益诉讼的原告，又是公益诉讼的法律监督者。“运动员”和“裁判员”的身份集于一身，两种角色的一体化导致民事诉讼中原告、被告和法院“等腰三角形”的结构被破坏，容易影响法院作为中立第三方的地位和立场，引发个案裁判不公正。二是检察机关的原告身份可能带来双方当事人诉讼权利义务不对等。三是检察机关的原告身份可能会违背当事人处分原则。

二、检察机关提起民事公益诉讼的经验借鉴与实践

（一）检察机关提起民事公益诉讼的经验借鉴

从世界范围来看，许多国家都认同检察机关在民事诉讼中应享有广泛的职权，把“多元化的职权配置模式”作为检察机关在民事诉讼中职权配置的主流和发展趋势[2]，因此规定享有国家公权力的检察机关可以代表利益受损的国家或公民提起公益诉讼。目前，检察机关提起公益诉讼的经验主要有以下两点。

一是检察机关是提起民事公益诉讼的重要主体，但并非“一枝独秀”。检察机关定位为社会正义的守护神，具有维护法制统一的重任。民事公益诉讼的提起既是为了维护一国法制的统一，也是为了维护公共利益不受侵犯。[3]再加上检察机关对诉讼的专业性，因此各国越来越倾向于把检察机关作为提起民事公益诉讼的重要主体。但检察机关只是“官方公益代表人”的其中之一，这个群体中还包括其他政府机构，如法国的官方公益代表人为国库法务、检察官、（行政）监察使、政府特派员。

二是以原告身份起诉是检察机关在民事公益诉讼中发挥作用的重要方式，但并非唯一方式。如《德国民事诉讼法》规定，在婚姻无效、禁治产及取消死亡宣告案件中检察官作为主当事人，在其他人事诉讼中检察官只能参与诉讼。检察机关参与民事公益诉讼的根本目的是为了维护社会公共利益，如果有更适合的政府机构作为原告提起诉讼，或者公民、社会团体及组织为保护公共权益积极起诉，检察机关既可以支持原告提起诉讼，也可以作为共同原告一同提起诉讼。[4]

（二）我国检察机关提起民事公益诉讼的实践

自1997年第一件检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的案例出现以来，各地对公益诉讼的探索不断深化。除刑事附带民事公益诉讼、督促起诉、支持起诉这三项常规工作外，检察机关提起民事公益诉讼的工作在全国逐渐展开，制度化探索也在不断深入。实践中，检察机关提起民事公益诉讼有两个方面的特点。

一是近年来各地以制度化方式确认的案件范围以及出现的司法个案大多限于环境污染案件。例如，昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》中明确规定：“人民检察院、环保机构、环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人，人民检察院可以督促、支持环保机构或者支持环保社团组织向人民法院提起环境民事公益诉讼，也可以直接向人民法院提起环境民事公益诉讼。”近几年为媒体所广泛宣传报道的直接起诉案件，也均为环境污染案件。

二是案件的结案方式与地方有无规范性文件密切相关。实践中，许多地方的公益诉讼案件，因为法院和检察院没有达成共识，并且也没有地方立法支持，大多数公益诉讼案均是以调解方式结案。[5]如果有地方相关规范性文件的支持，才有可能提起诉讼。

三、检察机关提起民事公益诉讼的制度设计

为了保护公共利益，虽然需要赋予检察机关以民事诉权，但如果检察机关对民事诉讼过多干预，则与民法私权自治、契约自由的基本精神相背离。况且任何一种机制也都存在被滥用的可能，检察机关直接提起民事公益诉讼也不例外。因此，现阶段检察机关提起民事公益诉讼，应当坚持“有限介入”的原则，在法治的轨道上尽量扬长避短，完善民事公益诉讼制度。

（一）法律地位

在直接提起民事公益诉讼的案件中，检察机关的法律地位是“当事人”还是“监督者”，或是兼而有之，直接影响到检察机关在诉讼中的权力、权利和义务。如果集“运动员”和“裁判员”于一身，的确与诉讼原理不符，也与程序公正的要求不符。但如果在民事公益诉讼中只让检察机关当一个普通的当事人，又会使公平正义失去了重要保障，让民事公益诉讼中的法律监督弱于其他民事案件。鉴于此，可以考虑保留检察机关的“双重身份”，同时在诉讼程序中寻找一个恰当的时间点，使“当事人”与“监督者”的身份在时间上隔断，既确保审判之中双方当事人地位的平等，又避免了民事公益诉讼中法院外部监督的缺位。这个时间点，正是判决裁定生效之时。判决裁定生效之前，检察机关只能是案件当事人。既然检察机关已经以原告身份提起了诉讼，那么也就应当定位为当事人，不宜再对法庭的民事审判活动进行监督，否则将会导致诉讼结构失衡，甚至让人对法庭审判的公正性产生质疑。当判决裁定生效之后，检察机关作为当事人的职责已经履行完毕。这时，检察机关理应履行法律监督职责，至少应当赋予对符合再审条件的案件的抗诉，以及对案件执行的监督这两项职权。事实上，此时法院的一审、二审程序已经结束，当事人主要的诉讼权利义务已经履行完毕，检察机关恢复监督者身份也不会导致双方当事人地位失衡的危险。从抗诉和执行监督两项监督权来看，执行监督不涉及案件的实体处理，由检察机关履行不影响判决公正，而抗诉除最高人民检察院之外，只能由上级检察机关对下级法院的生效裁判提出，这就意味着作为“当事人”的检察机关与作为“抗诉人”的检察机关并非同一人，在制度上实现了“双重身份”的隔离，也减小了抗诉权影响法院判决的担忧。

（二）案件范围

起诉的范围应当严格限制，在修改后的《民事诉讼法》规定的环境保护、众多消费者权益保护案件之中，目前限制为仅环境污染案件检察机关可以提起民事公益诉讼。对消费者权益保护案件检察机关可采取督促起诉、支持起诉等方式解决。

（三）前置程序

检察机关对环境污染案件以原告身份直接起诉时，还依法享有抗诉等权力，这对被告方来说毕竟是不公平的。客观来讲，被起诉的“污染者”与检察机关在诉讼过程中的力量对比处于严重失衡状态。为了尽量减少这种“污染者”与检察机关直接对抗的情况，鼓励其他主体积极参与到环境公益诉讼中，有必要对检察机关的诉权予以限制。

1.审查程序。只有在环境污染对社会公共利益造成严重损害时，检察机关才能直接提起环境公益诉讼。因此在提起诉讼之前，检察机关必须衡量公共利益受损的标准，避免公权力对市民社会的过度干预。

2.督促程序。只有在原告缺位情况下，检察机关才能直接提起环境公益诉讼。环境污染案件中原告的缺位有两种可能：一是没有具体确定的实体权利人，二是适格的原告怠于行使诉权。同时，检察机关在提起环境公益诉讼之前，应当首先督促行政机关的职能部门采取措施，给行政机关以执法或起诉方式解决问题的机会，督促公民个人或社会团体提起诉讼。当督促其他主体起诉无效时，检察机关可以直接提起环境公益诉讼。

（四）举证责任

在环境污染案件中，往往平时没有人注意保存受害证据，容易造成证据的灭失与毁损。即使有证据存留，由于受害范围广，取证也比较困难，证明污染行为系被告方所为还相对容易，但要求索赔时，则往往涉及到专业鉴定问题，举证十分困难。因此，在举证责任的分配上，环境公益诉讼可以借鉴医疗事故的责任证明。原告方包括检察机关及其他主体，只需要承担一般举证责任，即证明污染与被告方行为有关即可，被告方应当承担解释证明其行为合法的责任。

（五）诉讼费用

检察机关作为公益代表人提起民事诉讼，其维护的是国家和社会公共利益，应属于“执行公务”的行为，不应缴纳诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用;在检察机关败诉的情况下，诉讼费用可由国家承担。如《日本人事诉讼程序法》第17条规定：“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担。”昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院会签的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》也规定，“公益诉讼人提起环境民事公益诉讼可以缓缴诉讼费，公益诉讼人败诉的，免缴诉讼费;被告败诉的，由被告缴纳诉讼费。”

（六）后果承担

任何诉讼都有败诉的风险，环境公益诉讼也不例外。如果检察机关胜诉，则不利的后果当然由被告人承担。如果检察机关败诉，则被告方的污染行为不能得到确认，检察机关还应当协助被告方就因诉讼造成的损失获得国家赔偿。

（七）反诉问题

反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵销或吞并原告诉讼请求的反请求。根据该定义，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。而在直接起诉的民事公益案件中，检察机关是作为公共利益的代表提起诉讼的，其本身不是实体权益的主体，而只是程序意义上的原告。因此在这类案件中，被告不得提起反诉。

（八）调解与和解

检察机关在民事公益诉讼中只是代表人而非真正的权利人，因此对检察机关在诉讼中的实体处理权应当有所限制。鉴于调解与和解一般都需要双方当事人各自作出一定的让步，考虑到对公共利益最大程度的维护，以及避免滋生腐败等问题，因此不宜赋予检察机关进行调解或自行与对方当事人和解的权利。

注释：

[1]宋宗宇，郭金虎：《扩展与限制：我国环境民事公益诉讼原告资格之确立》，载《法学评论》2013年第6期。

[2]甄贞，温军：《检察机关在民事诉讼中的职权配置研究》，载《法学家》2010年第3期。

[3]陈桂明，刘鹏：《俄罗斯民事诉讼法典的修改》，载《比较法研究》2005第3期。

[4]唐郁恺：《检察机关与公益诉讼主体制度构建》，载《中国检察官》2010年第3期。

环境民事公益诉讼研究 篇4

( 一) 新《民事诉讼法》对于环境民事公益诉讼费用负担提出了新要求

2013 年1 月1 日施行的新《民事诉讼法》第55 条规定, 法定机关和有关组织对污染环境等损害社会公共利益的行为, 有权向人民法院提起诉讼。此次修订扩大了环境公益诉讼的原告范围, 赋予了有关组织提起环境公益诉讼的权利, 但其只对于环境公益诉讼制度作出了简单和原则性的规定, 成为提起环境民事公益诉讼的障碍。

( 二) 滞后的诉讼费用负担机制使环境法庭的工作步履维艰

为了更好适应环境公益诉讼的需要, 从2007 年, 中国第一个专门的环保法庭- —贵阳市中级人民法院环境保护审判庭成立起, 到2014 年, 全国已设立130 多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。但立案难、案件少, 大部分形同虚设。环境民事公益诉讼产生的诉讼费用对于社会组织来说, 是一个沉重的负担和包袱, 使其在具体的司法实务中较难发挥应有的作用。

( 三) 《诉讼费用交纳办法》规定过于笼统, 缺少相应的配套机制

2007 年由国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》开始施行。但是环境民事公益诉讼以保护社会公共的环境权利为目的而提起的诉讼, 与传统诉讼有所不同, 因此, 虽然该办法在制定时大大降低了诉讼费用的标准, 但国家却未给环境民事公益诉讼匹配相应的资金投入, 也使该《办法》的实施阻力重重。

( 四) 最高院积极探索合理的诉讼成本负担机制

2014 年最高院印发了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》, 该《意见》顺应当前环境公益诉讼的要求, 加大了对环境公益诉讼原告的司法救助力度, 探索构建合理的诉讼成本负担机制。这很大程度上迎合了新《民事诉讼法》的需求, 但其对于很多规定还是不够完善的。

二、社会组织作为原告提起环境民事公益诉讼费用负担的特殊性

( 一) 社会组织经费有限, 不同于可以得到财政支持的检察院

新的《环境保护法》正式将“公众参与”作为环境保护法的基本原则, 对于社会组织来讲是一种对于自身存在的一种肯定, 但这种力量是微弱的, 很多现实问题摆在我们面前。由于我国现在正处在经济的高速发展时期, 以经济发展为中心的发展模式还未彻底改变, 对于环境保护的重视不够。经费不足是其面临的难题, 成为环境民事公益诉讼的瓶颈。而检察院提起环境公益诉讼有国家财政作为其强有力的后盾, 不必为诉讼费用而苦恼。

( 二) 环境民事公益诉讼费用种类有别于一般民事诉讼费用

根据国务院《诉讼费用交纳办法》第6 条的规定, 诉讼费用仅仅包括裁判费用, 不包括当事人费用。但环境公益诉讼涉及问题复杂, 科学技术和专业性强, 诉讼时间和周期漫长, 这过程中要花费大量的人力、物力、财力, 导致其产生高昂的律师费、差旅费、调查费、鉴定费、专家费等相关费用, 远远超出一般的民事诉讼费用。按照传统的诉讼费用承担方式, 仅仅诉讼费用由败诉方承担, 相关的当事人费用不包括在其中, 但当事人费用在环境民事公益诉讼中是一个不可回避的较大支出, 这影响社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

( 三) 预付制度与环境民事公益诉讼的宗旨不相适应

诉讼费用预付制度, 虽然在其他案件中可以起到防止滥诉, 对于有关原告可以起到很好的警示和预防, 保证法院工作正常开展的作用。但是在环境民事公益诉讼中却可能会产生适得其反的效果。环境民事公益诉讼是为了公共利益而提起的诉讼, 需要较高的环保意识和维权能力, 虽然社会组织作为一个环保组织, 其目标是致力于环境保护和环境公共利益, 但不代表其环保觉悟已经达到较高的程度, 而且社会种种利益较量, 也使得其自身的独立性受到了很大的干扰。如果设置种种阻碍, 社会组织会分析各种利益关系, 以及经费的来源途径不因诉讼而受阻或断绝等因素, 往往不愿行使其诉讼权利。

( 四) 环境民事公益诉讼费用负担方式存在特殊性

环境公益诉讼最鲜明的特点在于其公益性, 即原告提起公益诉讼最主要的目的是维护公共利益, 社会组织提起环境民事公益诉讼也不直接为了自身的利益, 其从此次诉讼中得不到直接的利益, 按照传统的败诉方承担诉讼费用的方式, 一旦社会组织在环境民事公益诉讼中败诉, 其不仅将承担自身支出的相应费用, 还要承担被告因此而支出的费用和损失, 这与环境民事公益诉讼的公益性特征不符, 将不利于调动社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

三、社会组织作为原告提起环境民事公益诉讼费用负担机制的设想

( 一) 变通执行诉讼费用预付制度

介于我国目前的经济发展状况, 还不能完全照搬别国的模式, 我国可以结合自身特点, 实行诉讼费用的比例预付制度, 在原来的比例分段累计交纳基础上, 再根据当地的经济发展水平、案件的耗费时间、环境污染和损害案件的严重程度, 社会组织自身的经费情况和难易程度等因素, 再划分出相应的比例标准, 对于预付制度的作出变通执行的规定。这样可以使社会组织提起环境民事公益诉讼具有相应的制度保障, 便于其提起环境民事公益诉讼, 更好发挥其作为保护环境的强有力的后盾的作用。

( 二) 进一步细化和改进环境公益诉讼成本负担机制

最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中指出要积极探索构建合理的诉讼成本负担机制。该《意见》指出在原告胜诉时, 原告支出的合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用可以判令由被告承担。此项规定赋予了原告“获赔律师费”的权益, 是对传统的诉讼费用承担方式的突破, 将极大调动社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性。但环境民事公益诉讼作为一种新的诉讼方式, 对于其中律师费的具体收取标准和上限以及鉴定费用等具体费用的范围和征收标准并未作出准确具体的规定, 可能在具体实践中出现一些实务上的问题, 因而需要随着我国环境民事公益诉讼的经验积累以及结合社会组织自身的发展特点和特殊性逐步得到完善。

( 三) 采取多种措施保证环境公益诉讼专项基金的建立

在关于环境公益诉讼专项基金的设立方面, 各省之前也进行了尝试。我们可以借鉴昆明市的做法, 其颁布的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》中规定, 资金来源为: ( 1) 财政拨款; ( 2) 人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金; ( 3) 侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金; ( 4) 存款利息。其资金来源呈现多样化, 更利于保障资金的充足, 与环境公益诉讼巨额的诉讼费用相适应。此外, 还可以建立各省市的环境公益诉讼专项资金相互扶持和援助制度, 对于较为落后的地区, 可以由相对发达的地区给予其相应的扶持和援助, 这样可以保证各个地区环境保护工作同步开展, 缩小彼此差距, 使环境民事公益诉讼在全国更加均衡平稳开展。

( 四) 建立相应的奖励机制

社会组织作为一个由人所组成的机构, 难以避免会出现很多人为因素干扰的地方, 尤其是在中国这样一个注重人情的地方。社会组织内部成员可能会出于自身的私心, 而对于环境民事公益诉讼的相关规定进行曲解, 使本该起诉的没有受到应有的惩罚, 本来不严重的案件却穷追不舍。为了防止社会组织受外界因素的干扰, 提高其对于整个社会的环境公共利益的关注程度, 我们可以建立相应的奖励机制。

参考文献

[1]黄丽燕.对我国民事诉讼费用负担制度的若干完善建议[J].科技创新导报, 2009 (12) .

民事公益诉讼制度 篇5

公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼概念”。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼（本文的公益诉讼是广义的公益诉讼）。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。根据提起公益诉讼主体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼还可分为刑事诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。

公益诉讼有其明显的特征：

1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。

2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。

3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。换句话说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。（例如环境污染案件）

4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展，经济组织的力量差距日益分化（如垄断组织、跨国公司的出现），使得许多民事主体由形式上平等变成事实上的不平等。民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益，维护社会公正、公平，而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业等社会强势群体成员推上了被告席。民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。

5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当奖励。公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么，在胜诉后，得到适当的物质补偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。

6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。

7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭做出赔偿数额超出实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。

民事公益诉讼的起诉主体：

（一）法定机关

“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。

鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼；没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。

（二）有关组织

“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。

为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：

投诉作为提起公益诉讼的必要前奏

为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。

设立预审制度

指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案？案件的双方当事人为谁？以何种类型的案件立案？

受诉法院级别应作相应地提高

即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

设立保证金制度

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。

修改有关举证责任的理论

关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。

这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。

撤诉与和解

当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。

裁判的执行应有别于民事裁判执行

公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。

原告胜诉以后应给予一定的奖励

中国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。

论民事公益诉讼立案条件 篇6

关键词：公益诉讼；民诉解释；立案登记制

公益诉讼通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。与国外渐趋成熟的公益诉讼制度相比，我国的公益诉讼从理论到实践均处于起步阶段。2013年1月1日正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律規定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这也是我国首次在普通程序法中列入公益诉讼的相关规定。

由于理论和实践的不成熟，公益诉讼在民事诉讼法中仅仅做了条文化的概念叙述，其具体实施仍需要更加详尽的司法解释和司法实践细则来指导。2015年2月4日颁布实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）的第十三章中对公益诉讼作了进一步的规定。其中，《民诉解释》第284条规定：公益诉讼的成立应当同时符合下列条件：（一）有明确的被告；（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本文结合《民事诉讼法》的相关规定，拟就民诉解释中关于公益诉讼立案条件做出探讨。

一、公益诉讼立案条件与立案登记制

为了有效化解我国长期存在的“立案难”顽疾、切实保障公民依法行使诉权，在新一轮司法改革的过程中，中共中央于2014年10月28日发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中明确提出了“健全公民权利救济渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”的要求，以期实现“有案必立、有诉必理”等目标。与此相配套，在《民诉解释》第十章中初步规范了民事立案登记制，并明确了对恶意诉讼、虚假诉讼、滥用执行异议之诉等非诚信行为的规制措施。为了进一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《立案意见》），为立案机制改革提供了权威的法律基础。

在立案登记制的背景下，公益诉讼的立案条件则显得较为特殊。较之民事诉讼法第一百一十九条之规定，《民诉解释》第284条规定的公益诉讼立案条件则更为具体。明显的不同是《民诉解释》将民诉法中规定的“有具体的诉讼请求和事实、理由”，描述为“（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据”，将原先规定的事实条件，转化为具体的证据条件。这无疑使得公益诉讼的立案条件更为明确，更具有司法实践性。在立案登记制下审查公益诉讼立案条件，需要注意以下几个方面：

（一）公益诉讼的受理不等于公益诉讼的立案

起诉，是指当事人要求法院对诉讼请求行使审判权的诉讼行为。受理，是指人民法院对起诉进行审查，对符合起诉条件的案件，予以立案的审判或诉讼行为。而立案则是诉讼正式开始的程序起始点。在司法实践中，法院受理与法院立案往往被视为同一含义的不同表述，但事实上两者意义不同，不能混为一谈。受理不是一个孤立的行为，而是一个程序过程。当事人的起诉行为通常以起诉状的递交开始，通过起诉状，当事人向法院表达了其诉讼请求以及将讼争提交法院依法裁决的意愿。此时，法院接收起诉状就被视为受理。司法实践中，人民群众集中反应的正是“诉状无人收，告求无人理”的受理难问题。《决定》中关于案件受理制度改革的意见便直接针对这一环节：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权”。《立案意见》明确指出，人民法院仅仅对符合法律规定的起诉、自诉，当场予以登记立案。因此公益诉讼立案条件不是对受理的阻碍，而是对立案程序审查的要求。

（二）对公益诉讼立案条件的审查应是程序性的审查

立案审查工作通常由法院的立案庭进行，人民法院接到原告的起诉状后，应及时依法进行审查。首先审查原告的起诉是否符合法律规定的要件；其次，要审查原告起诉是否符合法定程序，如果起诉状内容欠缺、程序文书不全的，人民法院须告知当事人补全。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第123条的规定，人民法院经审查认为符合条件的，应当在7日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，也应当在7日内做出不予受理的裁定；原告对不予受理的裁定不服的，可以向上一级人民法院提出上诉。根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第13-15条的规定，审查起诉的审判人员可以根据情况决定是否立案，或者报立案庭庭长审批是否立案；重大疑难案件应报法院院长审批或者经审判委员会讨论决定；立案后，应当编立案号，填写立案登记表，向原告发出案件受理通知书；应该在通知书中告知原告应预交的案件受理费。对于公益诉讼立案条件的审查应着重于程序性事项，而非实体性事项。应着重于相关条件的存在与否，相关文书手续是否完备，而无需审查证据的是否真实可信，当事人信息是否准确无误。

（三）对于“有社会公共利益受到损害的初步证据”应做区分性理解

对于相关证据实事实的审查，不需要如庭审阶段一般，严格审查证据事实的客观性，合法性和关联性，而只需要确定其是否存在可能的证明力即可。相关材料的真实性需要在庭审过程中经过质证认证和相关证据链条的检验，由法官依法认定，不需要在立案阶段由受理人员提前审查，越俎代庖。而相关材料的合法性更是只能由法官依据非法证据排除规则来确定其证据资格。对相关证据材料的立案审查，应着重审查其与诉讼的关联性，即证据材料所要证明的事实是否与社会公共利益受到损害有关联性，或有因果关系，或可以直接证明损害后果，或可以直接证明导致损害的行为，至于证明力大小，关联性强弱，则在所不问。立案审查仅仅是形式性审查，只要这些有关联性的证据材料，无明显违背自然规律，社会常识和公序良俗等明显不真实的情况即可。而对于证据的形式，则需要严格遵守民诉法的规定。《民诉解释》将民诉法中的“事实、理由”更加明确的规定为“证据”，就是通过立法明确地指出，在对公益诉讼进行立案审查时，对能够证明“有社会公共利益受到损害”的事实和理由必须符合民诉法第六章证据章节的规定，其表现形式必须是民诉法第六十三条规定的八种证据类型。

二、公益诉讼立案的原告资格

《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国对于公益诉讼原告资格的首个明确的法律规定。《民诉解释》第二百八十四条也重申了此规定：环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理。虽然最新修订的民事诉讼法对公益诉讼作出了原则性规定，将与具体案件不存在“利害关系”的法定机关和有关组织规定为公益诉讼的起诉主体，体现了立法的进步。然而，从我国现行诉讼类型和司法实践中，对起诉主体的规定均要求原告当事人必须与起诉对象具有“利害关系”，并对“利害关系”作缩小解释，即认为应当存在“直接利害关系”。这可以说是传统私益诉讼理论和实践的必然结果。

在宪法对国家政治权力和公共事务管理权力安排框架下，这种管理性事务涉及在由国家机关担当公益诉讼的原告资格授权，《民事诉讼法》第55条并没有对国家机关作“相关”的限定，在按照该条授权由专门法律、法规规定可以提起公益诉讼、作为公益诉讼原告的机关的情形下，调整专门的社会关系和事务的法律、法规会设定该专门社会关系和事务的管理职责及其相应的职权机关；通常由该法定的职权机关担当公益诉讼的原告是具有对于欲保护的公共利益的熟悉性、联系性以及取证等方面的便利性的。

就我国《民事诉讼法》55条规定的“组织”而言，因为该条未对其作限定，其范围就比较广泛，一般理解是机关以外的组织，包括法人组织、非法人组织、法人中的企业组织和非企业组织，等等，均是这类组织。根据职能相关性原则的要求，一般来讲，首先，提起公益诉讼欲保护的公共利益属性与类型与有原告资格的组织的宗旨须有联系性，即要求宗旨相关；其次，相关性原则要求提起公益诉讼请求承担损害公共利益民事责任的行为类型与具有原告资格的组织的合法活动范围具有一致性、类似性；再次，发生损害公益的行为与具有原告资格的社会组织的活动区域范围一致。

参考文献：

[1]李义松.检察机关在我国环境公益诉讼中的定位.兰州学刊.2015（1）.

[2]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究.法律出版社.2013.

作者简介：

李富赛（1992～），男，汉族，山东青岛人，法学硕士，广西师范大学，主要从事訴讼法研究。

我国环境民事公益诉讼制度的构建 篇7

就目前来看, 我国各个地区都有不同程度的环境污染, 对于环境污染的相关诉讼也在逐渐增加, 怎样能够更好地保护经济发展过程中的环境, 怎样能够更好地保障在环境污染过程中相关诉讼的合理审查, 怎样能够更好地构建我国环境民事公益诉讼制度, 这些都是我国目前需要重点解决的问题。在对环境污染进行诉讼的过程中, 由于相关的立法体制自身还有诸多的缺陷与不完善, 造成很多与环境相关的民事诉讼案都得不到有效的处理, 法院在判断相关诉讼时也无法对其进行审理, 我国环境民事公益诉讼制度的构建, 在很大程度上对相关的环境诉讼都有着非常大的作用, 对于我国公民在对相关环境污染问题进行合法起诉时, 能够有一个很好的立法依据, 让公民能够更好地保障自身在环境污染中的相关利益, 在对于我国环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 需要切实根据我国自身的发展情况、各个地区的环境污染程度以及如何能够在经济发展过程中保护好环境等等一系列的实际因素来构建我国的环境民事公益诉讼制度。

二、环境民事公益诉讼制度的出发点

环境权可以理解为“对环境的权利”与“环境的权利”, 在我国环境民事公益诉讼中, 环境权是根本的出发点, 在关于环境污染的一系列问题中, 应当以环境权作为最基本的立法依据, 在环境民事公益诉讼制度的构建过程中应当重视环境权在其中的作用, 要紧紧地围绕环境权这一事项进行构建。

环境权是我国法律法规中界定的权利, 我国在对于权利的法定界定时要对相关环境中各项权利进行法律上的认定, 只有得到我国相关法律上的有效认定, 才能够真正使环境权得到切实的运用与保障, 对于环境权在环境民事公益诉讼制度中应当进行在法律形式上的有效确定, 为了确保公民在相关环境中自身的利益得到保障, 应当对环境权进行有效的法律界定, 环境权是公民权利中一项最基础的权利, 是公民权利的切实体现。环境权不仅仅保障着当代人的权利, 对我们的后代在环境中的权利也有着相当重要的作用, 我国在经济发展中对环境的保护不仅仅是对自身生活环境、发展环境进行改善, 还是对我们后代生活发展的环境进行一种有效的保护, 能够让他们有一个更好的居住环境, 环境权的意义不仅在于对现代发展环境中的权利进行保障, 还在于在我国环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 提供了权利基础, 更好地完善我国环境民事公益诉讼制度在构建过程中的不足与缺陷。

环境权针对的对象, 是人类在生活中的整体环境。在我国环境民事公益诉讼制度的构建中应当充分了解环境权自身所附有的权利, 充分对环境权进行一个有效的分析, 充分了解环境权里对环境权利的细致划分, 让环境权在我国环境民事公益制度的构建过程中发挥出自身的作用。

三、我国构建环境民事公益诉讼制度的具体策略

(一) 构建环境民事公益诉讼制度的方式。

在我国环境民事公益诉讼中进行制度化时, 应当按照相关的方式对我国环境民事公益诉讼的制度化进行有效的开展, 这些方式主要体现在三个方面。一是应当在我国最高的司法机关对环境民事公益诉讼进行相关的法律认定, 对我国环境民事公益诉讼的基本程序进行设定。二是在构建环境民事公益诉讼制度时应当将环境中各类因素进行综合的分析, 在相关环境保护的法律法规中不完善的法律条款进行改进, 再将各类相关的环境保护条款进行有效的综合, 构成环境民事公益诉讼制度。三是在我国环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 应当对相应的民事诉讼法中存在的不足与缺陷进行有效的完善, 在民事诉讼法设定与环境民事公益诉讼制度相关的一系列程序, 有利于我国在构建环境民事公益诉讼制度中对于环境污染的起诉, 在很大程度上促进我国在环境民事公益诉讼制度构建过程中的整体进程。

(二) 我国环境民事公益诉讼中起诉的资格。

在我国环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 应当在制度中明确我国在环境这一问题上进行民事公益诉讼中起诉的相关资格。对于个人而言, 在起诉时要充分了解自身在环境中所具备的权利, 了解在环境污染中环境侵权人对自身所造成的损失与侵权人应当承担的法律责任与义务, 最基本的是要做到对自身在环境中所具备的法律权利范围进行认知, 了解自己在环境中的哪些方面的权利遭到了侵犯。对于群体而言, 因其与个人相比较, 群体本身就存在着一定的力量, 在环境民事公益诉讼中要比个人顺畅一些, 可以与侵权者在一定程度上进行持久的抗衡, 能够发挥出群体的力量, 在对环境污染相关问题进行民事公益诉讼过程中, 应当充分了解自身在环境中的哪些地方遭到了权利的侵犯, 明确起诉在环境中被侵犯的权利, 要具备一定的法律意识, 在针对环境相关问题向法院提起诉讼时, 应当对自身在环境中所持有的权利进行深入的了解, 了解在起诉过程中的相关审查程序。

(三) 对于在环境民事公益诉讼之中的费用。

在我国环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 对于在环境中的相关问题提起诉讼的原告这一方, 应当从环境民事公益诉讼中的“公益”二字进行深入的认识, 原告在对环境中被侵犯的权利进行起诉时, 在这个过程中会有很多繁杂的费用, 而这些繁杂的费用堆集起来之后, 会是一笔不小的数目, 会超过原告自身的承受能力, 所以在原告对自身在环境中所享有的权利受到侵犯时提起诉讼时, 应当在我国环境民事公益诉讼制度中制定出相关的费用承担细则。例如:对于环境中的污染, 由相关的检查机构对环境中的侵权人提起诉讼时, 在诉讼过程中一些必须承受的相关费用, 由国家财政拨款进行支付。再者就是在对侵权人提起诉讼的是社会相关群体或公民个人的时候, 在诉讼过程中对于必须承担相关的诉讼费用, 可以采取购买相关的诉讼费保险, 或者是建立在环境民事公益诉讼中的基金会。

四、结语

我国在环境民事公益诉讼制度的构建过程中, 应当充分重视对环境权的深入分析, 让环境权在环境民事公益诉讼制度中充分发挥自身的作用, 在构建环境民事公益诉讼制度时, 应当对相关的民事公益诉讼法中存在的不足与缺陷进行有效的完善, 构建环境民事公益诉讼制度对我国在经济发展过程中的环境保护有着非常重要的意义, 在经济发展的同时也要注重对环境的保护, 因为环境是我们生存的根本。

摘要：随着我国经济的不断发展, 对环境造成的污染也随之急剧增加, 环境污染这一问题已经不单单是我国需要解决的问题, 环境污染这一现象在全球的各个国家中都或多或少地存在着。对于环境污染这一问题, 我国必须制定出行之有效的民事公益诉讼制度, 在制定这一制度的过程中要切实根据我国自身环境污染的现状进行, 民事公益诉讼制度要根据我国目前环境的现状进行制定。

关键词：环境污染,环境保护,民事公益诉讼制度

参考文献

[1].胡靓.环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[A].中国法学会环境资源法学研究会年会论文集[C], 2009, 12

[2].王曦, 罗文君, 张鹏等.论创立中国环境公民诉讼制度[J].上海交通大学学报 (哲学社会科学版) , 2010, 26

[3].陈冬.环境公益诉讼的限制性因素考察——以美国联邦环境法的公民诉讼为主线[J].河北法学, 2009, 17

[4].江伟, 徐继军.公益诉讼制度写入《民事诉讼法》的若干基本问题的探讨[J].中国司法, 2008, 4

浅论环境民事公益诉讼的原告 篇8

关键词：环境公益诉讼,原告资格,检察机关,社会团体,公民

一、问题的提出

2012年的《民事诉讼法》中增加了公益诉讼的内容, 这是对近年来我国公益诉讼实践特别是环境公益诉讼的经验的总结与回应, 然而, 过于简单、原则化的规定, 对于指导公益诉讼的实践, 作用似乎并不明显。

经过笔者搜索, 在某权威网站上, 2014年1月1日至2015年5月31日, 涉及“环境公益诉讼”的案件仅有8起。我国的环境问题形势严峻, 而环境公益诉讼判决书如此之少, 不禁让人思考我国环境公益诉讼立法仍存在的问题。民事诉讼遵循“不告不理”的原则, 因而, 考虑环境公益诉讼案件之少的原因, 首先就是考察环境公益诉讼的原告。

二、环境民事公益诉讼的原告及国内立法

环境公益诉讼的原告问题, 一直是学术界讨论的热点, 至今仍没有得出统一的结论, 总的来说, 讨论基本在三类主体之间展开:特定的国家机关、社会团体和公民。

(一) 法律规定的有关机关

在我国, 环保行政机关代表国家行使环境保护行政职权, 掌握着环境评价、环境监测等权利与资料, 收集证据的能力也高。因此, 对于侵害环境权益的行为, 环保行政机关以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼, 这是环保行政机关履行环保行政职责的重要形式之一。

人民检察院是否可以提起公益诉讼的问题, 一直存在较大争议。有学者认为, 检察机关在提起公益诉讼时, 可以不受任何政府机关的干涉, 又拥有特别丰富的诉讼资源, 在司法实践中, 检察院提起公益诉讼的案例已不少, 大量实践经验的积累, 有利于检察院支持公益诉讼。但是, 也有学者认为, 我国现行法律并没有明确、直接赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力, 因此, 对一般情况下的侵害环境公共利益的行为不宜由检察机关提起公益诉讼。修改后的《民事诉讼法》拒绝对检察机关是否有权提起公益诉讼做出明确规定, 检察机关提起环境公益诉讼的法律依据问题仍然没有得以解决。对该问题的讨论尚未得到阶段性终结。 (1)

(二) 有关组织

有关组织泛指社会团体、民办非企业单位、基金会等各类组织, 由于其数量庞大且良莠不齐, 因而, 2015年出台的《环境保护法》在第58条对可以提起环境民事公益诉讼的“有关组织”的条件做出了明确规定。环保公益团体作为一种社团组织具有非政府性和公益性的特征。相对于普通诉讼主体来讲, 环保公益团体对环境污染和资源破坏导致的环境公共利益受损更为关注, 且具有人员专业、技术先进以及社会影响力较强等优势, 易于与被告相抗衡。

(三) 自然人

对于赋予公民向人民法院提起环境公益诉讼的资格, 多数学者持赞成态度。公众是环境公益诉讼中不可或缺的主体, 因为其对环境污染和环境破坏感受最深、最直接, 对环境损害发现的最及时, 自然人提起公益诉讼更有利于环境保护。但是, 由于诉讼的成本较高, 自然人举证能力有限, 尤其是环境公益诉讼不能为原告带来直接的利益, 而且, 希望人人参与环境公益诉讼显然与公民的法律意识水平有一定的差距。因此, 必须在诉讼制度上予以保障, 才能使这一规定有效落实。

综上所述, 特定国家机关、社会团体和自然人, 均有提起环境民事公益诉讼的优势与不足。对于环境公益诉讼的原告的规定, 我国法律仍比较模糊。明确规定的能够提起环境民事公益诉讼的主体过少, 是造成我国环境公益诉讼案件数量少的重要原因。

三、结语:对完善我国环境民事公益诉讼的原告的建议

综合近年来我国环境民事公益诉讼的司法实践和国外关于环境民事公益诉讼的法律规定, 从环境民事公益诉讼的原告出发, 我国完善环境民事公益诉讼, 一方面, 就应赋予公民以环境民事公益诉讼原告的资格。公民则是最有效的环境保护监督主体。如果考虑其举证能力有限、容易发生滥诉现象, 公民作为原告提起公益诉讼制度也可以逐步推进, 学习美国、日本等国家的规定, 先设置前置程序, 即自然人提起环境民事公益诉讼的前提, 是应当已经向环境保护机关、社会组织等法律明确规定具有主体资格的机关、团体举报、建议, 在这些机关、团体不作为, 或者自然人对其应对措施不满意, 环境损害仍在发生时, 可以由自然人作为原告提起环境民事公益诉讼。另一方面, 我国应在法律或司法解释中明确诉讼原告中的“国家机关”。这不仅是世界各国环境民事公益诉讼的立法总结, 也是我国司法实践的需要。多年来, 检察机关和行政机关一直在充当环境公益诉讼原告主体资格的主要角色。在司法实践中, 我国也不乏检察机关和行政机关参与环境公益诉讼的成功案例, 在我国公民组织发展并不完善和公民个人诉讼难度较大的情况下, 检察机关和行政机关应该担负起帮助公民或环保组织的责任, 更好的推动我国的环境公益诉讼, 实现保护环境公共利益的目的。因此, 明确提起环境民事公益诉讼的“有关机关”为检察机关和环保行政机关, 是大势所趋, 也是我国面临的刻不容缓的环境问题的现实要求。

注释

环境民事公益诉讼研究 篇9

一、关于原告资格的探索

(一) 立法上“环境权”的肯定

有学者将环境权定义为:“公民享有的在于不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利, 包括四个方面的含义:权利主体包括当代人和后代人;权利对象包括人类环境整体, 既包括天然环境要素和人为环境要素, 又包括各环境要素所构成的环境系统的功能和效应;环境权是一项概括性权利, 可以通过列举而具体化, 其权利和义务是相对应的。”[1]吕忠梅进一步认为:“环境权是一项基本人权, 是确定的权利”。[2]

我国的法律对于环境权的确立一直是犹抱琵琶半遮面, 宪法上能寻到类似的规定, 就是没有明确表态过。建议在《宪法》中规定明确规定环境权为公民的基本人权, 这一权利不受非法限制或者剥夺, 不要让我们在遭遇环境侵权时, 理不直、气不壮。任何公民为保护环境公共利益而提起诉讼的权利应当得到国家宪法的肯定, 国家还应该对环境公益诉讼行为给予鼓励。在《环境保护法》中还要重申公民的环境权利, 规定一切组织和个人有对侵犯国家环境利益、社会公共环境利益的行为提起环境民事公益诉讼的权利。

(二) 原告多元化的探索

现有的诉讼制度对原告资格的规定让我们的环境民事公益诉讼历尽艰辛, 根本没有解决我国日益增加的环境纠纷, 无法遏止我国生态环境的加速破坏。而国外, 无论是大陆法系还是英美法系, 无论具体制度规定上有多少的差异, 有一点是共同的, 即在民事公益诉讼中的原告资格上采用多元化主体制度, 而不是只能由直接利害关系人提起诉讼。在直接利害关系人外, 非直接利益关系人也可以提起诉讼, 当原告。具体而言, 检察机关可以作为原告提起民事公益诉讼, 与案件无直接利害关系的一般民众或社会组织、社会团体, 都具有原告资格, 都能代表他人提起诉讼。恰恰是原告资格多元化的规定, 在很好地调节着经济与环境之间的关系。这说明了在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势, 并被证明实际价值。

1.公民

公民在诉讼意志上很少会受到干扰, 比较敢于举起公益诉讼大旗, 维护自身的环境生存空间, 所以公民提起环境民事诉讼模式有着很大的优越性。但问题是, 我国目前的诉讼原告资格只赋予有“直接利害关系的”公民。这一规定将许多有着正义感的但不能证明利益被直接侵害的公民拒之司法门外。所以当我们面临环境危机的时候, 我们应当发挥公民诉讼的力量, 让公民成为环境保护中的生力军。所以, 建议修改民事诉讼法和行政诉讼法, 取消对原告主体资格不适当的限制, 将我国《环境保护法》第六条的规定真正落到实处。

2.环保部门和社会团体

在环境民事公益诉讼中, 除了我们一般意义上的公民可以成为原告外, 权利主张者还可以为环保部门。因为, 公民诉讼会因为其本身的一些局限性, 如对专业知识了解不够, 主观色彩过强而偏离客观事实等, 导致不能很好地保护环境利益。所以公民诉讼有时虽有心而无力。此时, 环保部门因其特殊的环境管理职责, 成为提起环境公益诉讼的上好选择。在诉讼中, 证据是关键。公民举证有时候非常困难。但环保部门作为环境管理者, 掌握了采集证据的技术手段和监测工具, 能及时有效地采集证据, 最及时、最直接地发现侵害行为。所以, 环保部门在承担诉讼举证责任时最为有利。当然, 非政府环保组织也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体。因为同为专业组织的他们, 可以不受行政的干扰。

3.检察院

检察机关在环境民事公益中的诉讼权问题, 早已成为学者热烈探讨的议题。在我国的司法实践中, 都已经开始了有益的探索。如2003年, 乐陵市人民检察院诉范某非法小炼油项目;2004年5月12日, 四川省资阳市雁江区检察院对严重污染的8家石材厂送达了检察建议书, 并告诫这些企业, 若不积极治理污染, 将对其依法提起民事公诉。[3]2004年12月, 四川省检察院民事行政检察部设立“公益诉讼人”制度, 规定为保护国家和集体公共利益, 除属当事人处分权内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外, 检察机关均可支持起诉。这几个由检察院提起的环境民事公益诉讼, 以检察院最终胜诉告终。

在我国, 检察机关作为国家法律监督机关, 负有监督法律正确实施的职责, 它既不属于立法机关, 又不同于行政机关, 处于一种超然的地位。在社会公共利益受到损害以后, 检察机关应当以国家和社会公益代表人的身份向人民法院提起公益诉讼。原上海市人民检察院吴光裕检察长认为:建立以人民检察院提起诉讼为主体的公益诉讼制度符合我国国情, 符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点, 也是公益诉讼国家干预原则的最佳体现。

二、环境民事公益诉讼请求范围的设想

普通民事损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失, 因此赔偿也一般以实际损失作为确定赔偿数额的衡量标准

这种赔偿标准, 对于环境侵权者来说, 侵权成本太低了。在经济利益最大化的驱使下, 更促成了他们先污染后赔偿的恶劣行径, 在这种情况下, 不谈环境民事公益诉讼的艰难旅程, 就是最后败诉承担赔偿了, 侵权者还很有可能“得”大于“失”。所以, 基于环境污染特性, 在提起诉讼要求损害赔偿时, 就不能从传统的赔偿范畴来衡量。要开启惩罚机制, 交纳罚金, 让环境污染者为自己一己私利而形成的环境污染自担苦果。

三、对环境公益诉讼请求的处分权的限制

环境民事公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益, 而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼, 其诉讼权利是国家和公众赋予的, 因此原告的诉讼处分权应作相应的限制。我们可以参照美国公民诉讼的做法, 对原告作下面的限制。

(一) 除非因证据不足, 被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为, 否则, 原告不能撤回起诉, 防止出现被告诱使或迫使原告撤诉, 造成违法行为依旧存在的现象。

(二) 凡事实清楚, 证据确凿, 被告明显违反法律, 侵害国家环境权益或社会公共环境权益的案件不允许撤诉。

(三) 在诉讼过程中, 如果公民原告丧失法律行为能力或死亡时, 则按照诉讼主体资格的继承原理, 可由符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民继续参加诉讼。如果一审判决公民原告败诉, 原告又放弃上诉权的, 不影响其他机关、团体、公民的再审申请。

(四) 调解制度曾被人称为“中国诉讼之花”, 但我并不欣赏在环境民事公益诉讼中适用调解制度。因为环境公益诉讼的性质决定了原告代表的为公众的意志, 其权利和义务都是特定的, 个体无权公众擅自放弃、处分权利。所以环境纠纷形成的环境民事诉讼中就不应当有调解。

四、环境民事公益诉讼中责任合理分配的探讨

举证责任分配的正确性, 直接牵涉当事人的诉讼命运。考虑到环境污染侵权往往是被告 (加害人) 一方掌握着重要情况, 他们离证据近、容易取证, 而原告 (受害人) 却不易接近证据, 因此, 在环境污染民事公益诉讼中, 我们建议可以借鉴美国的举证责任倒置或转移规则。现在, 我国虽然在有关的司法解释———《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条、《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条中确立了环境污染侵权诉讼中的举证责任倒置规则, 但在主要相关法中都没有得到确认。由于法律没有规定, 最高人民法院的解释在实践中往往不能得到很好的执行。在2004年12月29日, 十届全国人大常务委员会第十三次会议审议通过了重新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》, 该法第八十六条明确规定:“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼, 由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是我国首次以法律的形式明确肯定了环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任倒置和因果关系推定制度。这是我国立法中的一大进步, 但仅靠一步还不够, 我们还需要在其他相关法中加以明确。

五、费用分担的思考

关于构建多元化的原告制度设想是好的, 但在实践中却看不到我们所希望的诉讼合力的出现。原因是多方面的, 其中有一个很重要的原因是诉讼所需费用的问题。这是一个很现实的问题。因为, “我”在为公共利益付出的时候, “我”不一定享有诉讼带来的利益补给, 却有败诉承担损失的风险, 特别是在纯粹的环境公益诉讼中。有时候, 原告是愿意担当, 却出现了担当不起的情形。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外, 这无异于强迫公民放弃对环境公益的保护请求。所以, 原告先行承担诉讼费用的问题, 在环境民事公益诉讼中就应当开始调整, 可以考虑通过免除这些费用的全部或一部分, 或建立基金组织由其出资, 以推动个人提出诉讼。我国可以参照其他国家的做法, 在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。环境民事公益诉讼费用分担可以进行如下的尝试。

(一) 如果是检察院提起的环境民事公益诉讼, 需要承担诉讼费用的, 可以考虑由国库支付。当然, 如果检察院误告而造成损失的, 可以考虑国家赔偿。

(二) 如果是社会组织或公民提起的环境民事公益诉讼, 原告胜诉的, 可以获得一定经济补给。我们甚至可以参照美国做法:给予环境诉讼原告于一定奖励来减轻费用负担, 如给予原告最后赔偿金额总数的15%-30%。原告败诉的, 其诉讼费用可通过两种方式转嫁:一是诉讼费用保险, 二是成立环境公益诉讼基金会。通过制度规定从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金。此基金会向社会开放, 接纳社会捐款, 进行基金运作。环境民事公益诉讼的原告在环境公益诉讼败诉后可以向该基金会申请公益诉讼费用。环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查, 认为是属于环境公益诉讼的, 并有相应的事实和理由, 就可批准将原告先承当的诉讼费用给付原告。

六、结语

在环境民事公益诉讼的制度构想中, 其实还有很多值得深入的地方。本文提出的我国环境民事公益诉讼机制的改革设想中肯定有遗漏和欠缺。但无论结果如何, 设想是否完整和可行, 本文都想抛砖引玉, 让更多学者进入到环境公益诉讼的探讨中去, 摸索出一套适合中国国情的、科学的、更为公正的环境民事公益诉讼保障体系。

摘要：经济的高速发展在创造财富的同时, 也在不断地制造环境污染。现在, 各种环境污染问题不仅成了中国可持续发展的瓶颈, 而且构成了公民自身健康发展的威胁。所以, 完善我国环境民事公益诉讼机制显得尤为重要。

关键词：环境民事公益诉讼,制度构想,改革设想

参考文献

[1]陆文婷, 李响.美国集团诉讼制度与文化.武汉大学出版社, 2005.

[2]范愉.集团诉讼问题研究.北京大学出版社, 2005.

[3]江伟.民事诉讼法学原理.中国人民大学出版社, 1999.

[4]陈桂明.程序理念与程序规则.中国法制出版社, 1999.

环境民事公益诉讼研究 篇10

一、环境公益诉讼制度的概念和特征

环境公益诉讼是指所有社会成员包括公民、企事业单位、社会团体等依据法律相关规定, 当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时, 法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而向法院对行为人提起民事或行政诉讼的制度。它不是一种独立的诉讼类型与领域, 只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。

环境公益诉讼有别于一般诉讼的显着法律特征, 虽然在客观上, 环境公共利益实现的同时某个人或某些人的环境利益也得到了实现, 但环境公益诉讼制度设立的目的及其宗旨都是为了维护环境公共利益, 而不是为了个案救济。民事诉讼法规定案件的起诉人必须是案件的当事人, 而环境公益诉讼因为它没有直接的利害关系人, 因此, 环境公益诉讼涉及不特定多数人的间接利害关系人的环境公益。这种特殊性使得对环境侵害案件中被救济的对象十分广泛。

二、环境公益诉讼制度存在的问题

新《民事诉讼法》规定提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”, 只是笼统的概述, 没有进行明确的规定那些机关和组织可以提起诉讼。笔者认为, 只有在相关国家机关和有关组织的内部进行适当的分工, 更多的应规定由相关的社会团体来提起诉讼, 比如消费者协会, 才能解决此项矛盾。检察机关是我国的法律监督机关, 由检察机关提起环境公益诉讼是最恰当的选择, 而行政机关要是想作为环境公益诉讼的主体还需要相关法律的具体规定。公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任, 而在此新《民事诉讼法》中并没有加入公民。公民的基本权利包括健康、医疗、环境、教育等在内的公益性的权利, 因此新的《民事诉讼法》应该增加公民。目前民法的许多规定仍存在不同的争议, 公益诉讼主体资格的范围、公益诉讼受案范围、审判程序的适用、公益诉讼权利的滥用的防范、证明责任的分配, 希望有关机关在未来的相关法律中进一步的细化和明确。每一个制度的设计都不可能是完美的, 公益诉讼也不例外, 它在实践的运转过程中肯定会暴露公益诉讼制度本身不健全的缺点。权利滥用就是一个很突出的问题, 人们在面对制度本身暴露的问题时只要设计相关的限制制度就可以避免这种问题的出现, 我们不应该因为公益诉讼暴露的问题严重, 我们就拒绝公益诉讼。

毫无疑问公益诉讼保护的是公众的利益, 但是什么是公共利益这个概念很模糊, 在现实的操作中不容易判断, 新《民事诉讼法》中只是规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”, 何为公共利益还需要相关机关作出进一步的解释。公益诉讼首次进入《民事诉讼法》, 我国在这方面以前没有相关的制度, 实践中更是少很多经验, 所以公益诉讼程序规定很模糊。但是社会实践中确实需要这种制度, 如果公益诉讼制度的相关规定很概括, 就会导致这一制度无法发挥应有的作用。所以, 当前公益诉讼还有很多的方面值得我们去仔细的研究, 进一步明确, 包括受理、起诉、审理、执行等具有的特点, 更是要从更本上区分与非公益诉讼的区别。

三、对我国新增环境公益诉讼制度的构建设想

我国新增的环境公益诉讼的出现, 是公众环境意识提高和我国司法进步的表现, 它的出现, 对于公众参与国家和社会事务的管理起到很大的推进作用, 扩大了公民参与环境公共事务的热情, 进一步促进人与自然的和谐相处, 对和谐社会的构建起到积极的作用, 更重要的是环境决策更加民主, 从而提高了法治化的水平。

(一) 环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

民诉、刑诉、行诉都规定了相应的诉讼时效, 当事人必须在规定的期限内起诉, 当事人不起诉就会丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式, 它目的是保护国家利益和社会公共利益。因此, 我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制, 其才能发挥很好的作用。

(二) 行政诉讼与民事诉讼并举

环境公益诉讼的被诉对象既可以是污染或者破坏环境的企业, 也可以是违反法定义务或者疏于管理义务的环境行政机关。比如美国《清洁空气法》第304条就明文规定:任何人均可以自己的名义对任何人 (包括美国政府、政府机关、公司和个人等) 就该法规定的事项提起诉讼。也就是说, 美国将政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。

(三) 诉讼费用的承担

2010年12月30日我国首例环保资金资助的环境公益诉讼案件在贵阳开庭并当庭一审宣判。近年来无锡、昆明等地都成立环保法庭, 由于诉讼费用的问题, 导致案件并不多。环境诉讼的费用很高, 经济实力不是很雄厚的被害者难以承受, 但是从法院角度, 来说诉讼费不交, 法院将按照自动撤诉处理, 这是很大的缺陷。在美国为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用, 美国的《清洁空气法》、《清洁水法》等均规定, 原告的一部分律师费和专家作证费等费用可能会有被告来合理的分担一部分。

(四) 对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行

在一般的民事诉讼案件中, 只有义务人拒不履行义务, 权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多, 即使裁判生效后被告自愿履行, 也往往难以操作。另外, 为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益, 可以由法院直接执行生效的裁判文书, 以达到环境公益诉讼的目的。

四、结论

总之, 公益诉讼制度需要进一步完善, 要正在实现公益诉讼, 环境污染、侵害众多消费者等损害社会公共利益的行为必须得到应有的惩罚, 只有这样我们岌岌可危的公益诉讼才能得到保障。

摘要：新《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”此项公益诉讼制度是一条新增制度。

论我国民事公益诉讼制度的完善 篇11

随着我国社会经济的不断进步和人民生活水平的不断提高，环境污染、国有资产流失、消费者权益保护等社会问题不断涌现，公共利益受到侵害的问题愈演愈烈。民事公益诉讼制度已经成为各国理论研究和司法实践关注的重点，外国的民事公益诉讼制度己经十分成熟。但我国在民事公益诉讼立法和司法实践上都处于刚起步阶段，诉讼制度还不够全面、完善。基于此，本文在全面分析我国现有制度后，为提高制度的可操作性提出自己的一些观点。

【关键词】

民事公益诉讼制度；制度完善

当前，我国对民事公益诉讼的研究以理论研究为主，司法实践较少。 2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。新民事诉讼法第五十五条规定，“对于污染环境、损害消费者合法权益等侵害社会公共利益的违法行为，法律规定的国家机关和有关组织可以向法院提起诉讼”。我国民事公益诉讼制度以立法的形式被确立起来。在司法实践中如何充分发挥民事公益诉讼制度的作用值得我们思考。下面本文通过对当前民事公益诉讼制度的全面分析，提出自己的可操作性建议。

1 我国民事公益诉讼制度分析

本次民事诉讼法的修改添加了第五十五条的规定，是为保护社会公共利益特别做出的新规定。新规定解决了在国内开展民事公益诉讼的两个关键性问题，即受案范围和原告资格，这一突破令人振奋。民事公益诉讼制度的创立体现了我国在立法上对依法治国的落实和创新社会管理方面的重大突破。但是同国外比较成熟的立法相比较，新民诉法对民事公益诉讼制度的规定更多是原则性的规定，仅为构建我国民事公益诉讼制度提供了最基础的法律依据，具体的实施细则仍然需要我们对此进行进一步探索。

1.1对适用范围的分析

从理论的角度来分析，以保护公共利益为目的的所有民事诉讼都应纳入民事公益诉讼的范畴，但是具体界定还应受一国经济发展水平、政治制度、法治进程、传统法律文化等因素的影响。当前我国的民事公益诉讼制度仍处于起步阶段，新民诉法第五十五条以列举加概括的方式规定民事公益诉讼制度的适用范围。通过分析，使用范围主要有以下三个方面：

1.1.1 污染环境案件

由于人们对工业高度发达的负面影响预料不够，预防不利，环境污染已经成为全球性的三大危机之一。环境污染波及范围广、涉及人数多、影响大、后果严重，己经成为危害公共利益的典型行为。我国自上世纪90年代之后才开始关注环境问题，进入21世纪之后，环境污染问题严重制约了我国经济与社会的发展，特别是2013年以来全国大部分地区大范围、持续的雾霆天气都昭示着从法律角度遏制环境污染、保护公共利益己经刻不容缓。

1.1.2 侵害众多消费者合法权益案件

随着市场经济的深入发展，消费者的权益范围进一步扩大。但是，消费者在享受市场经济带来的各种便利的同时也越来越多的遭受到不法商家的侵害，同时我国刚刚建立起来的市场经济制度也受到垄断及不正当竞争行为不同程度存在的危害。我国对经济的运行管理过度依赖行政手段，忽视了社会和公民对市场完善的作用。由于相关立法的缺失，消费者在其权益受到侵害的时候只能向行政部门、有关组织投诉，救济手段单一而且缺乏执行力，大部分消费者权益纠纷案件中，消费者都处于劣势地位，完善立法，畅通消费者权益救济渠道、维护公共利益己经成为社会的迫切需要。

1.1.3 其他类型

新民诉法第五十五条在列举了上述两种适用范围之后又以“等侵害社会公共利益的行为”作为兜底条款，表明我国民事公益诉讼制度的适用不限于以上两种案件类型，适用范围按照司法实践的发展而相应扩大。

1.2 对起诉主体的分析

构建和完善我国民事公益诉讼制度的最大障碍一直都是诉权理论方面的局限。新民诉法第五十五条规定能够提起公益诉讼的主体有“法律规定的有关机关和相关的组织”，这条规定是对原有规定“提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的突破，开启了我国民事公益诉讼制度发展的新里程。

新民诉法将起诉主体规定为：“法律规定的机关和有关组织”，由于到现在还没有出台相关权威司法解释对此进行明确定义，理论界对于新制度起诉主体存在多种解读。笔者运用目的解释的方法对解释该条文，条文中的“法律规定”，只是对“机关”，的限制。虽然“有关组织”不受“法律规定”的限制，但具体所指仍没有明确的法律依据。因此，应尽快出台相关司法解释，对起诉主体做出明确规定，同时还可在具体的司法实践中逐步摸索。

2 完善我国民事公益诉讼制度的建议

2.1明确受案范围

由于我国相关立法的滞后，新民诉法修改后，对民事公益诉讼的受案范围进行明确界定的相关法律解释尚未出台。这就造成在司法实践中处理其他类型的侵害公共利益案件时没有一个明确的法律依据。因此，通过相关立法明确并适当扩大民事公益诉讼的受案范围势在必行。笔者认为，现阶段我国民事公益诉讼的受案范围除了消费者权利保护案件和环境污染案件外，还应该包括不正当竞争垄断案件、弱势群体保护案件、国有资产保护案件、食品安全案件等。国家应尽快出台相关立法或者司法解释明确具体的受案范围，从而保障我国民事公益诉讼制度的稳步健康发展。

2.2扩大起诉主体的范围

世界大多数国家在立法中赋予检察机关、社会团体和个人民事公益诉讼原告主体资格。近年来我国检察院也进行大量的民事公益诉讼实践，例如2011年广东省深圳市宝安区人民检察院提起的“深燃石油气有限公司”环境污染责任纠纷案件、2012年新疆呼图壁县人民检察院提起的毁坏公益林地案件等等。我们应当在吸收国外立法和司法实践的先进经验，民事公益诉讼的起诉主体范围中增加检察机关，逐步实现民事公益诉讼主体的多元化。

2.3优化举证责任分配

民事公益诉讼最大的特点就是诉讼双方法律地位的严重失衡，侵害公共利益的一方往往比受害方掌握着更多的经济资源、法律资源。为了防止当事人诉讼过程中法律地位失衡，实现司法公正，就有必要改变举证规则，降低原告方的证明责任。借鉴最高人民法院《关于使用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中有关举证责任倒置的规定，对原告不易获取的证据（如因被告的行为，导致国家利益、社会公共利益、社会不特定多数人的利益受侵害的具体原因、损害过程等）应由被告进行举证。②笔者认为在民事公益诉讼分配举证责任时，应重点考虑原告的举证能力，优化举证责任分配，可以实行举证责任倒置。

当前我国正处在改革发展的历史转型时期，新的社会问题不断涌现，而我国民事公益诉讼制度建立时间较晚，社会公共利益受到严重侵害。新民诉法第五十五条为民事公益诉讼制度的创立提供了法律依据，但是却存在主体不明、受案范围较窄、可操作性差等问题。笔者通过对民事公益诉讼制度的全面分析，为完善制度的可操作性提出了自己建议。新制度的建立、完善并不是一墩而就的，需要通过深入的理论研究和广泛的实践总结才能逐步对其进行细化完善，只有这样才能在我国建立起有中国特色的成熟的民事公益诉讼制度。

【参考文献】

[1]高民智.关于民事公益诉讼的理解与适用压.[M]，人民法院报2012. 12. 7 ： 2.

[2]叶新火.从代表人诉讼制度之适用分析兼论我国公益诉讼制度的构建日.[J].当代法学，2002， （8）.

【作者简介】

环境民事公益诉讼研究 篇12

公益诉讼, 可解释为有关公共利益的诉讼。首先, 我们应当明确民事公益诉讼的含义: 即针对民事违法行为, 国家机关、组织以及个人可以代表国家或社会, 直接以原告的身份向人民法院提起诉讼的一种诉讼形式。

( 一) 我国民事公益诉讼制度现状

在现代西方国家, 民事公益诉讼制度已经相对比较完善。然而, 在我国, 对于维护社会公共利益的民事公益诉讼制度并没有建立起来。对于“污染环境”, “侵害消费者合法权益”等相类似的侵害大多数人的公共利益的民事案件, 在中国法律实践中一般采取的是共同诉讼和代表人诉讼制度。①

在民事诉讼法第52 条规定: “当事人一方或者双方为二人以上, 其诉讼标的是共同的, 或者诉讼标的是同一种类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的, 为共同诉讼。”从中不难看出, 这一制度有两大要件: 第一是必须基于同一诉讼标的提起共同诉讼, 即当事人之间具有共同的权利和义务; 第二则是诉讼标的为同一种类, 并且法院认为其可以进行一并审理。民事诉讼法中第53 条规定: “对于当事人人数众多的共同诉讼, 可以由当事人推选代表人进行诉讼。”诉讼代表人制度是在共同诉讼的基础上而发展形成的一种诉讼制度, 其与共同诉讼制度有着相同的适用条件。虽然是为适应民事公益诉讼而提出的一种新制度, 其确立历史较短, 法律规范与理论基础尚不完善, 且相关法律人士的法律素养与法治社会的需要有一定差距, 这两种制度有不断发展和完善的必要。

虽然我国法律并没有为维护民事公共利益提供相应的制度, 但是在我国的司法实践中, 主要存在着两种主要的维护公共利益的民事案件: 第一类是由与案件有直接利益关系的个人提起的民事公益诉讼案件, 第二类则是由国家检察机关作为公诉人提起的民事公益诉讼案件。

( 二) 我国民事公益诉讼的法定主体

相关法律制度规定, 公益诉讼的提起主体具有法定化。无论是大陆法系还是英美法系国家, 虽然公益诉讼的提起主体都有所侧重与区别, 但其公益诉讼的主体并没有采取固定的一元化制度———只允许与案件相关的直接利益关系人提起; 相反的是, 他们实施的是公益诉讼合法主体资格多元化, 也就是我们所说的除了与案件相关的直接利益关系人有权提起民事公益诉讼外, 非直接利益关系人也同样可以提起诉讼。②

然而, 我国民事诉讼法第108 条规定: “原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”从中不难看出, 在我国民事公共利益诉讼程序中的合法主体为与案件有直接利害关系的机关、相关组织和公民; 当他们自己的民事权益受到侵害时, 可以作为民事公益诉讼的主体, 向人民法院提起民事公益诉讼, 要求人民法院依法实行判决, 来保障自己合法的民事权益。我国民事公益诉讼起诉主体是比较彻底的一元化, 但在立法中有一处例外, 即针对侵害国家集体利益的经济犯罪行为, 人民检察院可以作为公诉人提起刑事附带民事诉讼。然而, 这样的立法根本不可能保护公共利益。

在当今社会主义市场经济中, 民事违法行为不断滋生, 这些行为的重要特点之一就是其侵害的客体主要是抽象的国家和社会公共利益。这就使得保护国家和社会公共利益的制度必须尽快确立。我国应当借鉴西方国家的先进经验, 拓宽民事公益诉讼的原告资格, 即除了受公益违法行为直接侵害的人和组织可以提起民事公益诉讼外, 其他任何关心公益的公民、社会团体、社会组合和人民检察院都可以代表国家或公众以原告资格向法院提起诉讼。

二、关于检察机关提起民事公益诉讼的制度研究

( 一) 检察机关提起民事公益诉讼制度的缺失

通说认为, 现代检查制度的发端来源于法国, 并在法国得到发展后, 经由德国传至欧洲等世界其他国家。在法国的公益诉讼制度中, 检察官为了维护国家利益、公共利益和公民个人重大利益, 有权针对上述侵害利益的行为向人民法院提起诉讼。从现有法律制度层面上看, 目前我国没有出台一部完整的关于民事公益诉讼的法律, 更不用说形成民事公益诉讼的法律体系, 法律制度的缺失使得民事公益诉讼于法无据。③

2012 年新的《民事诉讼法》中第55 条规定: “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”关于公益诉讼的提起主体, 在我国民事诉讼法中有不断地发展与完善, 最先采用的是“有关机关和社会团体”, 随后被改为“法律规定的有关机关和社会团体”, 最终被确定为“法律规定的机关和有关组织”, 这一过程体现了我国在立法上的严谨。但是, 该法条的表述仍然不够清晰, 仅从法律的文义解释“法律规定的有关机关和组织”, 我们仍然无法确定检察机关是否属于可以提起公益诉讼的合法主体。④关于民事公益诉讼制度, 除了立法有缺失外, 我国民事诉讼法第108条规定: “原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这条规定严格限制了检察机关提起民事公益诉讼的资格, 使得检察机关在提起相关的民事公益诉讼时遭受到了极大的舆论攻击与非议。

( 二) 明确检察机关作为提起民事公益诉讼的主体地位

宪法规定, 我国检察机关是法律监督机关, 其职能是监督法律的实施。而在民事诉讼法中, 检察机关为了维护公共利益而提起的民事公益诉讼也是其在积极行使监督权。一方面, 检察机关在诉讼中作为一方当事人与危害公共利益的另一方进行抗衡, 具有足够的力量支撑其诉讼行为; 另一方面, 民事公益诉讼活动是具有公权性特色的, 检察机关在执行公权行为时, 需在此过程中履行其法律监督权。因此, 在公益诉讼中, 检察机关的法律监督者地位需要通过立法予以明确。检察机关不仅是我国专门的法律监督机关, 且其在参与诉讼的过程中, 又具有诉讼当事人的身份。实现检察机关诉讼当事人身份与法律监督者身份的结合适用有着重大的意义: 明确这种适用更有利于实现和确保双方当事人诉讼地位的平衡; 同时也让检察机关以监督者身份参与民事公益诉讼, 可以充分发挥检察机关作为司法机关的司法能动作用, 使法院的审判与检察机关的监督使命应在共同的司法使命下实现有机的结合。

三、结语

我国虽然并没有建立起保护社会公共利益相适应的诉讼制度, 然而, 现代西方国家公益诉讼制度的蓬勃发展, 对于我国现行民事诉讼法律制度发展是一个重大的契机。可以结合我国国情与实际经验教训, 予以借鉴和继承。我国检察机关在实践摸索中, 已提起民事公益诉讼的案例还是不少见的, 但是同时也遇到了很多困境。完善立法, 逐步建立起来相应的民事公益诉讼制度, 使公益诉讼走上法制轨道, 这是社会发展与法治社会的共同需要与要求。

参考文献

[1]张艳蕊.民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大[M].北京:北京大学出版社, 2007:34-35.

[2]杨金顺.检察机关提起民事公益诉讼若干问题探析[J].宁夏社会科学, 2015, 9 (5) .