行政环境

行政环境（通用12篇）

行政环境 篇1

摘要：环境行政处罚是指国家环境保护行政机关、法定授权组织及其环境保护行政主管部门委托的机构, 依照法定权限和程序对违反环境保护行政法律规范, 尚未构成犯罪或者虽构成犯罪但仍需追究行政责任的自然人、法人或其他组织给予行政法律制裁的具体行政行为。在我国, 政府和公众均习惯运用或诉诸行政权力解决环境问题。行政手段相对于刑事手段和民事手段是现阶段解决环境问题最普遍最有效的手段。

关键词：环境行政处罚,缺陷,完善

一、环境行政处罚权的概念

基于“行政处罚权”的狭义和广义两种定义, 其下位概念“环境行政处罚权”相应地也存在狭义和广义的概念。狭义的“环境行政处罚权”, 是指环境行政主管机关及法定授权组织对实施违反环境行政法律规范的公民、法人和其他组织依法给予制裁的权力。广义的“环境行政处罚权”由环境行政处罚设定权和环境行政处罚实施权两部分构成。

二、环境行政处罚权运行中存在的主要问题

(一) 环境行政处罚权运行力度不足

近年来制定或修订的环境法律规定了许多威力较大的行政措施或处罚条款, 但遗憾的是环保部门由于种种原因也很少使用。如环保部门呼吁多年限期治理决定权实施主体应由政府转变为环保部门, 《水污染防治法》实现了这个转变, 并规定了环保部门在限期治理期间有权对行政相对人采取限产。

(二) 环境行政处罚权运行广度不够

由于现行环境法律法规存在一些立法空白, 导致环保部门对某些环境违法行为缺乏环境行政处罚权, 而往往这些处罚权在环境执法中是迫切需要的。如环境法律缺乏对偷排偷放、屡查屡犯等严重违法行为的明确界定和相应的处罚措施, 还是与一般环境违法行为一样处罚, 只是自由裁量中一个从重处罚的考量情节。这样使一些违法企业的气焰更加嚣张, 肆无忌惮地违法排污。

(三) 环境行政处罚权运行强度不足

目前, 我国环保机关拥有的行政强制措施很少, 行政强制执行权几乎没有。一是缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段。环保部门拥有有限的行政强制手段主要为间接强制, 如行政代履行制度、产品和包装物的强制回收制度以及采取强制性应急措施等。二是申请法院强制执行往往难落实。

三、环境行政处罚权运行的完善

(一) 加强环境立法对环境行政处罚权运行的保障

环境立法对环境行政处罚权的运行起着保驾护航的重要基础性作用, 完善环境立法主要体现在加大处罚权的力度、扩展处罚权的广度、增加处罚权的强度和保障处罚权的独立性等方面。第一, 增强环境行政处罚权的独立性。第二, 赋予环保部门区域限批权和行业限批权, 即对超过环境容量总量控制指标的地区或行业, 暂停审批该地区或该行业的新增污染物排放总量的建设项目。第三, 扩展环境行政处罚权的广度。基于环境执法中发现某些环境违法行为对环境产生危害, 但因缺乏法律规定, 环保部门只能调查违法行为却不能处罚, 这样将放纵违法行为。

(二) 增强环保部门环境行政处罚权的自行保障能力

在现阶段, 环境立法、体制、机制尚未取得突破性进展的情况下, 环保部门也不能坐等或者一味抱怨, 而是应当积极运用法律的、经济的以及必要的行政手段, 制定行之有效的政策、制度来保障环境行政处罚权的运行, 并且将力度较小的处罚的效果进行放大。第一, 建立与其他政府机构联动的绿色经济政策。好的经济政策, 同时也是好的环境政策。充分运用经济手段, 有助于推进环境执法工作的深度和高度。绿色经济政策是环境行政执法的重要手段, 是环保部门与经济管理部门建立的一种合作机制, 充分尊重经济规律, 通过经济杠杆原理, 增加环境违法成本, 激励环境守法, 改善环境行政处罚权运行的外部环境, 从而放大环境执法效应。第二, 建立环境执法后督察制度。

(三) 健全环境行政处罚权与相关权力的配合与衔接机制

首先, 环境行政处罚权与司法权的配合与衔接。环境行政处罚权与司法权都属于国家权力。司法权中的刑罚权对惩戒严重违法行为更有威慑力, 因此, 环境行政处罚权需要刑罚权强有力的支持做后盾, 发挥各自的优势, 共同惩治严重的环境违法行为。其次, 与相关行政处罚权的配合与衔接。环境行政处罚往往涉及面比较广, 除环保部门外, 可能涉及其他管理部门的行政处罚权, 因此需要加强环境执法机构与政府其他部门间的执法协作, 创新执法协作与沟通机制, 形成监管合力, 提升环境执法监督力度。

结束语

综上所述, 本论文择取“环境行政处罚权”这一较小的命题, 论述涉及立法、执法、司法、守法等法律运行领域, 跨越行政法、环境法等法律部门, 兼顾实体法和程序法, 理清众多理论、学说、原则、体制、机制、制度等多层面问题, 层层脱离多重利益纠葛, 从“权力”与“权利”相互关系的维度界定了环境行政处罚权的性质和特征, 系统探寻了环境行政处罚权的理论基础和价值追求, 全面剖析其存在的主要问题, 并从学术角度提出了符合我国国情的完善建议, 进而构建一个“结构合理、配置科学、程序正当、运行有序、保障有力、监督有效”的环境行政处罚权体系, 力图破解困扰环境行政执法的难题, 进而保障行政相对人正当权利、维护环境公益和推动环境法治进程。

参考文献

[1]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究.北京:中国人民大学出版社, 2004.

[2]周珂.环境法学研究.北京:中国人民大学出版社, 2008.

[3]王灿发.环境纠纷处理的理论与实践.北京:中国政法大学出版社, 2002.

[4]吕忠梅.环境法新视野.北京:中国政法大学出版社, 2000.

[5]王名扬.美国行政法.北京:中国法制出版社, 1995.

[6]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究.北京:法律出版社, 1996.

[7]姜明安.行政执法研究.北京:北京大学出版社, 2007.

[8]关保英.行政处罚法新论.北京:中国政法大学出版社, 2007.

[9]陈慈阳.环境法总论.北京:中国政法大学出版社, 2003.

行政环境 篇2

——观《中印战争》有感

纪录片《中印战争》真实反映了1962年10月20日开始，至11月21日结束的中印边界自卫反击战的一幕幕。观看完毕，为中国感到骄傲的同时，也叹惋印度曾经的贪婪与愚昧。

仅仅独立于英国殖民统治10年的印度，竟以大国主义的傲慢态度宣布，它要继承英帝的衣钵，企图让臭名昭著的“麦克马洪线”为世界所认可。更为甚者，印度当局不仅继承了殖民主义者对中国领土的侵占，而且还妄图对中国领土进行新的蚕食。但印度方面却是错误估计了形势，它以为它会得到美国和前苏联等国的援助和赏识；以为当时中国经济困难已严重到不可克服的程度；以为美国支持台湾国民党正企图侵犯我东南沿海，牵制了我主要国防力量;以为中苏裂痕加深，中国“孤立无援”。所以，它认定此时是在中印边界全线进攻的“良好时机”，不管它怎样进攻，中国是不敢还手的，因而利令智昏，走上了军事冒险主义的道路。这一而再、再而三的挑衅与侵犯，让一心想要以和平方式解决中印纠纷的中国忍无可忍了。印度的夜郎自大，换来的是中印边界之处残酷的战争。其贪婪与愚昧使其自食恶果，以惨败收场，印度军队阵亡4383人，负伤1047人，同时也带来了国内的形势混乱，人心动荡。此等结局，之于印度乃是必然。作为刚刚独立于英国殖民统治下的印度，理应好好修生养息，巩固国防，慢慢恢复经济，谋求发展。但其却看不清当下的形势，自以为是地想要走军事侵略强国之路。可惜印度有心无力，一则自身国防实力不强，军队战斗力薄弱;二则竟撕下不结盟国家的旗帜，天真地接受美国等国家的军事援助，与前苏联等国家反目，失了人心，结果自然不言而喻。

这便是行政管理不适应行政环境的典型案例。当时的印度，独立初始，国内形势尚且一片动荡，各种纠纷不断。在此种行政环境下，相对应的行政管理工作自是发展经济，固本培元。但印度当局却果断乱用行政管理手段，走军事主义路线，最终引火烧身，让本就脆弱不堪的国力下滑，最终失去第三世界国家老大的宝座。

反观中国，在中印战争爆发前夕，中国也才踏入建立新中国的13年，国内局势同样动荡不安，内忧外患不断：内有十年文革，大跃进留下的祸患，外有台湾国民党蒋介石虎视眈眈。在此行政环境之下，与印度的鲁莽截然相反，中国正确认识当前环境，坚决避免战端，希望采取解决边界问题的方法。但印度一再咄咄逼人，退无可退的中国只好理直气壮地反击自卫。印度军队的不堪一击与中方军队的骁勇善战不可同日而语，一击不敌下印军便溃不成军、仓皇逃窜。在此新的行政环境之下，中国审时度势，保持清醒的头脑，夺回属于本国的领土后便及时撤军，而未如印度般妄图军事侵略别国。中印战争自此落下帷幕，中方无一人被俘而大获全胜，胜而不骄，见好就收，赢得了世界对中国的刮目相看，更加赢得了第三世界国家第一的宝座。中国的胜利，胜在必然。

这又恰是行政管理成功的典型。中国看清了当前局势，抓住了行政环境的典型特点，适应了行政环境的发展方向，采取了正确的行政管理手段，因势利导，最终走向成功。

由以上中、印两国在中印战争中不同的表现，我们可以看出，行政环境的正确把握对行政管理尤为重要。对于一个国家来说，行政环境可以划分为政治环境、经济环境、文化环境、自然环境还有国际环境。这五大重要环境一起，构成了一个国家的行政环境。政治环境关乎一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况还有法律制度，对行政管理有着决定性的影响。经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度，有社会生产力和生产关系构成，对行政管理也起到决定性作用。文化环境涉及作用于行政系统的历史背景、价值观念、行为规范、社会心理、科学技术、人伦关系等各种要素的总和，对行政管理的影响具有持久性和广泛性。自然环境是指国家的地理位置、自然条件和资源等因素，而国际环境则是指一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。行政环境包含的范围甚为广泛，上至天文地理，下至鸡毛蒜皮，无不涉及行政环境。因而，行政环境呈现出广泛性、复杂性、差异性、变化性、互动性。

而行政环境是行政管理赖以产生和发展的基本条件，它决定、影响或制约行政管理目标的制定、机构设置、机制运行和活动方式的选择等。所以，对于现有的行政环境，行政管理应适应其性质、现状以及发展方向。适应行政环境的性质首先就是要适应这一国家的政治和社会制度，建立与之相适应的行政管理体制和行政思想。而适应其现状，则是指行政管理适应这一时期、这一国家、这一地区行政环境的要求，平衡行政生态。行政环境不是一成不变的，而是处在不断的变化之中，因而行政管理对其适应的过程又是不断变化的过程。

行政环境如此复杂多变，给行政管理带来了难度。如何适应行政环境，成为行政管理面临的首要任务。

在当今的21世纪，科学技术飞速发展，环境日新月异，变化莫测。经济全球化、信息技术化、全球自然环境危机等频频袭来，令人应接不暇。小至纳米颗粒、大至宇宙星系，每一日几乎总有新发现。而行政环境，更加是呈现出前所未有的复杂与多变。目前世界总体行政环境是和平与发展为主的国际环境，在此总的国际环境下，呈现出的特点为政治多极化、经济全球化和文化多元化。而我国现阶段的基本国情是处在社会主义的初级阶段：政治稳定、民族团结、经济发展、社会繁荣，更有着传统与现代相融合的文化环境。因而在大的国际环境下，中国的行政环境还是较为理想的。但居安思危，我们不能安于眼前安逸的现状，应看到安逸背后存在着的新的挑战。

一、社会转型对行政管理的挑战。目前中国社会的转型特点是文明转型与体制转型并行，我国行政管理必须适应这一特点，做出正确的战略选择，保证中国社会转型的顺利推进。

二、经济全球化对行政管理的挑战。经济乃国之根本，经济环境对行政环境起着决定性作用。在经济全球化的条件下，我国政府应当维持本国稳定，抓住机遇，迎接挑战。

三、信息技术时代对行政管理的挑战。如今，信息技术已经广泛渗透到国民经济和人类生活的各个领域。新的信息技术环境既向政府提出了改革其政府管理模式的要求，又为改革政府管理模式提供了先进的物质条件。

四、全球自然环境危机对行政管理的挑战。地球生态环境的恶化已经成为国际社会广泛关注的问题。中国改革开放30年来经济得到了快速发展，但在经济增长的同时，环境也遭到了严重的破坏。作为人口大国的中国理应倍感压力，大力治理环境问题，逐步减轻环境危机。

总而言之，行政环境对行政管理至关重要，同时行政管理反过来也影响着行政环境。行政管理与行政环境是一个不可分割的统一整体。正确的行政管理方法，会带来正确的决策与正确的前进方向，能使得组织不断走向进步与发展。但做到正确的行政管理的前提则是认清当前所处的行政环境，行政管理必须适应行政环境。观之《中印战争》，真实的历史案例与鲜明的对比，印度的惨败与中国的完胜，客观验证了行政管理至关重要、不可撼动的地位，也突出了行政管理必须适应行政环境这一亘古不变的真理。以铜为镜，可以正衣冠；以史为鉴，可以知成败。我们在知晓历史过往的同时，也应牢记历史的教训，以史为鉴，面向未来。

环境纠纷行政处理制度研究 篇3

·含义

环境纠纷的行政处理是指环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门，应当事人之请求，依法对当事人之间的环境纠纷进行处理的程序。

·环境纠纷行政处理的必要性

可以充分发挥行政机关在环境管理中的专业优势。环境行政机关具有环境管理的权能和职责，拥有相应的监测技术和手段，积累有基本资料，对环境状况及污染、破坏环境的情况了解得最为及时和清楚，便于较快地查明事实，作出妥善处理，维护国家和受害者的合法权益。

由环境行政机关处理环境纠纷，有利于纠纷的及时、公正的解决。由于环境侵害的复杂性、广泛性等特点，若不能及时、有效地加以解决，会对人的财产乃至健康等造成严重的损害。然而司法程序程序繁琐、取证困难、费时费力，这些问题都可能使当事人望而却步。与诉讼程序相比，行政机关处理相对简便灵活，通常行政机关能及时掌握证据, 较快确定环境纠纷的成因，计算损害后果，确定责任承担，高效、及时地解决纠纷。

对未来环境管理和经济发展政策的制定和协调产生重大影响。“以个别的纠纷处理为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题和谋求更具一般性的根本解决，正是行政性纠纷处理机关的最大优势”。行政机关在解决个别的环境纠纷的过程中，可以发现一些普遍的环境问题和管理漏洞，从而结合相关信息和资料，总结经验教训，反映到环境方针政策中去，为制定和协调未来的环境和经济政策提供了一定的根据。

我国环境纠纷行政处理制度的现状及其缺陷

·我国环境纠纷行政处理制度的现状

我国目前尚未制定环境纠纷行政处理的专门立法，仅仅存在一些较为原则的零散规定。

我国《环境保护法》第 41 条第 2款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷, 可以根据当事人的请求, 由环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理; 当事人对处理决定不服的, 可以向人民法院起诉, 当事人也可以直接向人民法院起诉。”该条款是我国环境纠纷行政处理制度的法律依据。《环境保护法》中的“处理”一词由于立法用语模糊，曾引起理论界和实务界的不同理解和争议。1992年1月全国人大常委会法制工作委员会在《关于正确理解和执行 < 环境保护法 > 第 41 条第 2 款的答复》中明确指出“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的, 可以向人民法院民事起诉，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”，由此明确了此处“处理”仅为行政机关居间的“调解”。

另外，《水污染防治法》第 86 条，《大气污染防治法》第 62 条，《环境噪声污染防治法》第 61 条，《固体废物污染环境防治法》第 84 条等单行法中均有相关条款对环境纠纷的行政处理作了规定。此外，许多地方性立法也作出了更为具体的规定，如《湖北省环境污染纠纷调解处理办法》、《河南省环境污染纠纷处理暂行办法》、《山东省环境污染纠纷调解处理办法》等等。

·我国环境纠纷行政处理制度的缺陷

我国缺乏解决环境纠纷的专门立法，仅仅存在一些较为原则的零散规定。相比较发达国家，如日本的《公害纠纷处理法》，美国的《行政解决纠纷法》和韩国《环境纠纷解决法》等，均对环境纠纷的行政处理作出专门规定。而我国而没有专门立法对环境纠纷行政处理机构、形式、程序等问题予以明确，不同法律规范之间也存在交叉和矛盾，在理论研究和实践中常常引发许多分歧与争议。

缺乏专门的环境纠纷行政处理机构。我国目前没有设立专门的环境纠纷处理机构，一般是由享有环境监督管理权的行政机关处理。然而，环境保护行政主管部门既要执行环境法律法规和环境政策，又要追究违法责任，使得环境执法机关和环境司法机关合二为一，不符合公平的要求。另一方面，环境保护行政主管部门作为政府的一个行政部门，没有专门的环境纠纷处理机构和人员编制，也没有专门的经费来源，无论在人事任命上还是在财政上都受其制约。这些因素决定了在解决环境纠纷时难以保证其独立性与中立性。

没有专门的环境纠纷行政处理程序。我国的《环境保护法》及其他单行法中的相关条款中对于环境行政机关处理纠纷的范围、程序、期限等程序性问题都没有加以明确地规定，没有一套完整的、严格的程序规则以保障其处理环境纠纷的过程和结果的正当性和公正性，导致行政机关在处理过程中无法可依，操作时存在很大的不确定性和随意性，各地的实践不统一，影响处理结果的正当性。

环境行政机关之间缺乏协作。环境纠纷的复杂性决定了在很多情况下对其进行行政处理时需要多部门联动。然而我国环境纠纷行政处理制度一方面缺乏专门程序和规则体系，另一方面环保部门与其他部门的环境管理权之间的关系没有明确、详尽的规定，以致于经常出现各个部门之间争夺权力，推诿责任的现象。行政执法部门之间缺乏有效的协调和配合，加大了环境管理的难度和执法成本。

缺乏环境纠纷行政处理的救济机制。为充分保障纠纷当事人的诉讼权利，各国在制定行政处理程序的各个环节时，非常重视行政调解和行政裁决与诉讼的对接，以留下环境纠纷诉讼救济的最后通道，防止行政权对私权的过度干预。而在我国《环境保护法》第 41 条第 2款规定的“处理”指的是“调解”，目前实体法上未明确规定行政调解的法律效力，对调解协议在司法系统中的作用也缺乏规制。这种行政处理结果极易导致行政救济机制失效，当事人一旦反悔，调解协议将形同虚设。

完善我国环境纠纷行政处理制度

·整合法律资源，进行环境纠纷处理方面的专门立法

制度的建设应与立法同步进行，否则就会给我们带来无穷的损害，甚至灾难。一项制度或一种程序如果得到了法律的确认，它就具有合法性和权威性，它的操作和实施便成为可能。否则，制度或程序游离于法律之外，不仅使当事人无所适从，影响该制度或程序的效力的发挥，而且使整个社会离“法治社会”日渐遥远。任何行之有效的制度或程序都离不开法律的保驾护航。因此，我国应该完善环境纠纷行政处理制度的立法。一方面，整合现有的法律资源，对我国环境保护法与单行法之间、各个单行法之间中环境纠纷行政处理相冲突的规定进行修改。另一方面，制定我国的环境纠纷行政处理的专门立法，具体规定环境纠纷行政处理的原则、专门机构、处理方式、管辖范围、处理程序和行政处理的救济方式等内容，形成一套完整的环境纠纷行政处理程序和规则体系。

·设立环境纠纷行政处理的专门机构

环境纠纷行政处理机构理应具有独立性与专业性，这样才能在一定程度上保证处理结果的公正性及权威性。我国可设置独立的环境纠纷处理机构，并将其从行政机关体系中分离出来，使之在人事、财务上不受政府约束而具有相对独立性。另外，组成环境纠纷处理机构的人员应当多样化，除环境行政机关工作人员之外，还应当包括有环境保护、法学、医学等领域的专家学者以及社会环保团体的人士，此外还可以吸收有关企事业单位和群众代表。

·应当详细规定行政处理之程序

程序公正才能保证实体公正，进而保证处理结果的公正。而我国环境立法向来重实体轻程序，在环境纠纷行政处理上更是没有规定程序规则。在此，可以借鉴国外立法并结合我国的实践，将环境纠纷行政处理程序纳入法制轨道，具体详尽程序规则，增强可操作性和可实践性，以保证能够依照法定程序来救济实体权益，进而保障处理结果的公正性和可信度，实现解决环境纠纷的目的。

·建立健全与环境纠纷行政处理机制相关配套的法律制度和政策

环境纠纷行政处理制度的良好运行，还需要相配套的法律制度如信访制度、环境标准制度和环境损害责任保险制度等等的协调与配合，同时也离不开国家政策如财政政策、经济政策的支持。只有这样，才能更好的发挥各项制度的优势，使环境纠纷行政处理制度的实施产生良好的效果。

·加强环境教育和宣传，建立公众参与机制

环境纠纷的复杂性和广泛性的特点，要求公众参与其中。因此要加强环境教育和宣传，增强公众的环保意识，提高其参与环境保护的能力和自觉性。同时，还应当完善公众参与形式，规定具体的参与程序，建立公众参与的法律保障机制，增强公众参与的有效性。通过这些措施完善公众参与机制，增强环境保护的社会力量，更有效地支持环境污染民事纠纷的行政处理。

行政环境的思考与启示 篇4

20世纪中叶以来, 人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深, 唤起了人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救与保护环境的强烈呼声有力地促进了生态学的迅猛发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。

生态学这个词最初是通过美国哈佛大学教授约翰·高斯引进行政管理领域的。高斯教授于1936年发表的《美国社会与公共行政》, 提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。1947年他又发表了《政府生态学》, 强调了外部生态因素对行政管理的重要性。按照高斯的观点:公共行政生态学包括对人、地区或财产、人所处的自然和社会技术、思想等方面的研究。据此, 行政生态学认为, 要了解一个国家的公共行政, 不应该仅仅局限于行政系统的本身, 而应跳出行政系统, 从社会这个大系统来考察行政。在这里, 行政和它的环境互相影响, 对发生这一过程的动力的认识对于理解行政过程是必要的, 这种方法被称为生态学方法。但是, 当时高斯等人的理论和方法并没有引起理论界的普遍重视。美国著名行政学家里格斯在高斯等人理论基础之上, 从一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯等诸因素之间的关系。1957年里格斯发表了《比较公共行政模式》, 1961年他出版了《公共行政生态学》, 成为行政生态学的代表作。1971年里格斯出版理论和方法, 研究行政问题, 从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系, 使行政生态学成为一门系统的科学, 并在行政学理论领域发生重要影响。里格斯认为, 影响一个国家行政的生态要素是各种各样的, 但其中最主要的有五个要素:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治架构。经济要素是影响一个国家行政的第一位因素, 一个国家的行政运作模式, 首先是由该国的经济结构所决定、所塑造的。社会要素, 主要是指各种社会组织, 有两大类, 一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体, 如家族、家庭;一类是以利益关系为纽带结成的社会团体, 如政党、工会、农会、商会等, 统称为“社团”。沟通网, 包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量, 以及通讯和交通的状况等, 是整个社会相互“沟通”的手段, 它对一国的公共行政也发生重要影响。符号系统包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。政治与行政之间应是相对分离的, 政治是决定政策的过程, 行政是执行政策的过程, 政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系”, 这种依存关系决定了政治结构是影响行政生态的一个重要因素。他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、经济背景、政治背景等因素联系起来考察, 对世界各国的行政管理进行了比较分析, 并将其区分为三种模式:

(一) 融合型:

农业社会的行政模式。其特征主要表现为:经济水平是农业生产力, 政治与行政不分, 权力来源于君主, 实行世卿世禄的行政制度, 行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段, 政府与民众较少沟通, 土地的分配和管理是政府的重要事务。

(二) 棱柱型:

农业社会向工业社会过渡时期的行政模式。其特征可概括为三个方面:异质性、形式主义和重叠性。

(三) 衍射型:

工业社会的行政模式。其特征主要体现为:社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节, 力图用最少的投入取得最大的产出。主权在民, 民众的思想和行为对政府的行政决策有较大的影响, 行政风范体现平等主义。

因此, 行政生态学的研究范围主要包括两个方面:其一, 探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政。其二, 探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。

二、行政管理与行政环境的辩证统一关系

行政管理与行政环境是辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用, 构成行政生态系统。在这个系统中, 行政环境决定和制约行政管理, 行政管理反作用于行政环境, 这主要体现在行政管理对行政环境的改善和塑造方面。

首先, 行政管理是由于环境的需要而产生的。历史唯物主义告诉我们, 经济基础决定上层建筑, 当阶级出现, 国家产生, 才有了行政管理, 没有这种行政环境的需要, 行政管理就没有存在的可能。

其次, 行政管理必须适应行政环境。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区, 其发展水平存在着很大的差异性。行政管理本身没有严格的好与坏的区分, 惟有适应其现状才是最理想的, 这是行政生态平衡的基本要求之一。

(1) 毛泽东曾言:“认清中国社会的性质, 就是说, 认清中国的国情, 乃是认清一切革命问题的基本依据。”毛泽东正是从旧中国社会的性质出发, 科学地阐明了当时中国革命的对象、任务、动力、性质和前途等一系列重大问题, 从而为我国新民主主义革命制定了一条正确的方针路线, 引导革命取得了胜利, 人们将其称为“井冈山式”的革命道路。 (2) 由于各国自然资源的结构不同, 其经济发展方向、生产部门的结构与布局皆会有所不同, 进而影响到行政系统的部门结构与功能体系。例如, 拥有相当富饶的草原, 使新西兰成为一个畜牧业非常发达的国家;广阔的森林覆盖面积, 使木材采伐与加工在加拿大的经济结构中占有主要地位;丰富的石油资源, 使沙特阿拉伯、科威特等中东国家将石油开发与冶炼作为整个国民经济的支柱。上述不同国家都根据自身的行政环境特点设置了相应的政府管理部门, 执行着相应的经济管理功能。从军事角度而言, 英国是一个岛国, 有着优良的港湾条件和海洋所形成的国防战略, 在政府国防部系统内, 海军部门始终居于主导地位。而瑞士位于欧洲内陆, 地处相邻德、法两个强国的夹缝, 地理环境缺乏天然屏障, 不能同德、法任何一方结盟, 否则会触怒另一方。于是, 政府一直以陆军力量作为国防主体, 制定了中立性的防御型国防战略, 在其军事部门中, 陆军占绝对支配地位。

再次, 行政环境的发展变化必然导致行政管理的发展变化。随着历史的演进、社会的发展, 行政环境经历着不断的变化发展, 行政管理要适应行政环境的发展方向, 行政管理是在对行政环境不断变化的认识、把握和调整中达到平衡和适应的。这是不以人的主观意志为转移的客观规律, 行政管理必须要适应这种变化的需要, 否则就必将产生消极的作用。以我国为例, 自改革开放以来, 高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济过渡, 特别是随着中国加入世界贸易组织以来, 行政管理也随之进行了一系列变革, 以适应行政环境的发展需求。在管理方式上, 逐步以规则导向型取代权力导向型, 以温和服务型的权力作用方式取代强制命令型的权力作用方式, 在管事行为方面, 注重行政行为的公开性与透明性。在此背景与环境下, 我们需要重新界定政府的角色和责任, 从传统的权力导向型转变为现代的规则导向型, 从全能政府走向效能政府, 从无限政府走向有限政府, 从人治政府走向法治政府, 从控制政府走向服务型政府。

三、行政管理对行政环境的作用与反作用

行政管理在行政环境面前, 并非完全被动的, 它对行政环境具有能动的反作用。正确认识和合理发挥这种作用是实施行政管理的主要目标, 也是研究行政环境的重要原因。行政管理的作用发挥得好, 就能达到改善行政环境的目的, 使行政环境不断地得到优化, 按照行政管理的目标去发展;反之, 行政管理的作用发挥得差, 就会使行政环境受到恶化, 形成行政环境发展的羁绊。行政管理对行政环境影响的程度, 取决于行政职能发挥的程度, 随着行政管理职能领域的不断扩大, 行政管理对行政环境的能动作用也越来越大, 行政管理水平的优劣在很大程度上直接决定了一个社会的治乱兴衰。

恩格斯曾言:“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种:他可以沿着同一方向起作用, 在这种情况下就会发展得比较快;它可以沿着相反方向起作用, 在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遇到崩溃;或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走, 而推动它沿着另一种方向走, 这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显, 在第二和第三种情况下, 政治权力能给经济发展造成巨大的损害, 并能引起大量的人力和物力的浪费。”

提高行政效能 优化发展环境 篇5

公开单位：仪陇县政府办公室发布时间： 2009年12月14日

市效能办：

今年来，仪陇县按照“围绕经济抓效能，抓好效能促发展”的工作思路，立足机关作风转变、行政审批制度改革、“三项制度”落实，以强化内部管理和优化对外服务为重点，开拓进取，扎实工作，有力推进了我县机关效能建设，加快了政府职能转变，改善了全县投资发展软环境，促进了经济社会的又好又快发展。我们的主要做法是：

一、完善制度体系，规范行政行为

（一）加强效能制度建设。按照市委、市政府关于进一步加强机关效能建设的决定，出台实施意见，制定了《仪陇县行政机关首问负责制度》、《仪陇县行政机关限时办结制度》、《仪陇县行政机关责任追究制度》等制度，督促县级各部门和乡镇建立健全了首问负责制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制、岗位责任制、投诉举报制、一次性告知制、绩效考核等等效能建设工作制度，并把制度建设贯穿于机关效能建设的各个环节，坚持以制度管人、按制度办事，有力地加强了对党员领导干部的监督管理，提高了行政效能和服务水平。

（二）加强审批服务制度建设。在开展阳光审批服务工作过程中，坚持制度创新，更新各项运作措施，逐步建立了范本表样制度、联合预审制度、先办后补制度、电话咨询和答复制度、预约上门服务制度等审批服务制度，极大的方便了企业、服务对象。

（三）加强效能监察制度建设。一是规范效能监察工作流程。制定了《仪陇县机关效能监察投诉中心工作规则》，明确了效能投诉中心的职责权限、投诉与受理的要求和范围以及效能投诉的调查和处理的要求，使效能投诉各项工作规范有序。二是建立效能责任追究制度。严格按照《仪陇县机关效能责任追究办法（试行）》，对明察暗访、群众效能投诉中查实的违反《办法》规定的行为，督促相关部门和单位严格实施效能责

任追究。

二、转变政府职能，提高行政效率

（一）简化审批程序，深化审批改革。以建立“有限政府”为目标，不断加大行政审批改革力度，规范行政许可事项，依法削减审批项目，进一步简化审批程序，逐步建立了科学合理、快捷高效的审批服务机制。目前，我县行政审批项目已从原来的661项缩减为560项。在行政审批服务上，实行“一个窗口对外，一站式办理，一条龙服务”，彻底改变了过去基层群众办一个证，进十几家门，盖几十颗章的状况。为提高审批服务水平，我县政务服务中心已有305项行政审批、许可及登记类事项进驻，项目进驻率为49.9％，共受理、办理各类审批(许可)和登记类项目134个，项目受理率43.9％；受理各类行政审批、许可和登记类事项16890件，办理各类审批(许可)和登记类事项16466件，按时办结率为100％。

（二）推进政务公开，实行透明行政。抓住权力运行的重点部位和关键环节，对政府投资、行政审批、财政管理、工程招投标、土地出让、交通水利工程建设等15个重点方面，落实责任部门，抓好这些重大事项决策过程、运行过程和实施结果的公开。通过健全工作机制、落实责任目标，创新有载体、建立工作平台，规范统一标准，严格监督考核等一系列措施，加大了对权力运行的监督力度，进一步密切了党群干群关系，提高了依法办事水平和工作效率，有力推进了民主政治建设和阳光政务建设，从而将机关部门权力行使行为的监督进一步纳入制度化、规范化的轨道。

（三）规范财政管理，降低行政成本。为从源头上解决机关部门乱收费、乱罚款、乱设“小金库”等影响机关效能建设、浪费行政资源的问题，今年来，我县不断加大部门预算外资金管理监控力度，对所有县级机关和乡镇的银行账户开展专项清理，取消多头开户38个。全面推行乡镇财务集中结算制度，成立了11个会计核算部，撤销56个乡镇预算单位账户，将各乡镇使用的财政性资金全部纳入中心统一管理，实行“集中支付、会计代理、账户统管、分户核算”的统一结算运行模式。在此基础上，进一步强化部门预算管理，严格按照各部门年初预算总额，制定月度用款计划，逐月拨付资金，按月结账，强化部门预算执行的过程监控，对超出用款安排的支出当月不予结报，无特殊情况，年底不予追加。通过实行财务集中结算，各部门各乡镇

财政资金使用由分散变为集中，由无序变为有序，增强了政府调控资金的能力，提高了资金使用效率，有效降低了行政运行成本。据统计，县级机关部门仅办公支出一项，每年就要比改革前节约50余万元。

三、创新监督机制，确保勤政高效

（一）完善效能监察网络。年初，成立了以县委副书记黎明任组长的机关效能和投资软环境建设领导小组，在县政府办公室设立了效能办；同时，在县纪委、监察局增设内设科室——效能监察室。效能办和效能监察室一起负责对各行政机关落实行政效能建设的工作部署、执行规章制度情况的监督检查。各乡镇、各部门也成立了效能建设工作领导机构，设立受理群众有关机关效能建设投诉的专门机构。与此同时，我县还在18个规模重点企业设立效能监察联系点，基本形成了以县效能办、效能监察室为核心，上下联动的效能建设监察与投诉网络。

（二）加强党风政风日常监察。一是开展明察暗访活动。通过开展明查暗访活动，及时发现和查纠机关效能建设中存在的问题和不足。今年来，我县3次组织部分县人大代表、政协委员、纪检监察特邀联络员、新闻记者等，深入县级机关进行暗访，将发现的突出问题拍摄成录像，反馈给有关部门，并督促各相关部门严格对照机关效能责任追究办法实施效能责任追究。对县工商系统五名上班打牌的干部进行批评通报，对县医院收受手术红包的邓某和胥某，责成相关部门处以罚款并作待岗处罚等等。今年来，共有12名机关工作人员受到批评教育、口头告诫、通报批评等效能责任追究。二是定期召开座谈会。由县效能办会同经商、物价、政务服务中心等职能部门一起召集部分企业界代表、基层代表召开座谈会，听取基层和企业代表针对行政审批、收费政策、机关效能等方面意见和建议，并对一些问题现场进行解释和答复。三是对审批服务情况开展效能监察。主要通过向有关单位和经办人员发放效能建设跟踪督查卡，对新办重点工业项目行政审批服务情况实施跟踪督办，促进部门和窗口进一步增强大局意识，提高办事效率。

（三）及时查处效能投诉。通过效能监察投诉网络的有效运转、定期召开联络员和联系点负责人会议、上门走访、电话热线联系等一系列手段，不断拓宽效能监察投诉的信息渠道，及时查纠各机关作风建设上存在的问题。今年以来，我县先后通过效能投诉中心和效能监察网络受理效能投诉30余件。对群众反映的问题，效能办或直接派人调查，或责成相关部门限期查结、限期反馈，该整改的及时整改，该处理的严肃处理，需作解释说明的帮助做好解释说明。基层企业、群众反映：过去对机关作风有意见、办事跑冤枉路、吃冤枉气时，往往投告无门、投诉无效，现在有了监察中心，一个电话，一次投诉，都能在规定时间查出个结果，给出个说法，“效能投诉中心”就是“机关效能建设的110”。

四、开展民主评议，接受群众监督

（一）开门查找问题。认真对照省、市、县效能建设文件精神及刘奇葆同志关于效能建设“两个讲话精神”，坚持开门抓效能建设。采取“上请、下求、内听、外访”的形式，通过设立意见箱、召开民主生活会、召开服务对象座谈会、走访群众等办法，围绕机关效能和投资软环境建设的思想观念、工作作风、体制机制、管理方式方法等方面存在的突出问题，广泛征求干部群众对本单位机关效能和投资软环境建设的意见和建议，找准突出问题220余条，分系统加以整改，切实增强了机关效能和投资软环境建设的自觉性和主动性。

（二）开展集中评议活动。突出“以评促纠、以评促建”的原则，把评议工作的重点放在整改落实上。从8月21日开始，采用集中评议的形式，定向征求全县各界评议代表对各部门的意见和建议，共征集到各类意见建议2230条，梳理汇总向各单位反馈。然后由县效能办组织检查组对供电、劳动保障、卫生等7个群众意见相对较多的部门整改落实情况进行了督查。通过开展这项活动，全县机关作风有了明显好转，服务效能进一步提升，发展环境得到了优化，较好地推动了我县经济社会的良性发展。

（三）开展“千人评议机关”活动。县委、县政府专门召开“千人评议机关”预评意见整改落实工作会议，就预评意见建议的整改落实进行了全面部署，对整改工作提出了明确要求。会上，组织教育局、经商等7个部门作了大会交流和书面交流，会后，又组织20个部门在仪陇电视台上公示预评意见整改措施，组织34个部门的主要领导在电视台开展访谈，介绍部门职能、报告预评意见整改情况、公示服务承诺，有力地推动了评议意见的整改落实。富有约束力的民主评议，对各机关部门优化工作作风产生了无形的压力，也激发了极大的动力。群众反映：自评议活动开展以来，机关部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象少了，主动深入基层、为群众排忧解难的多了；推诿扯皮、效率低下、纪律松弛的衙门作风少见了，文明服务、高

环境行政公益诉讼原告资格探讨 篇6

关键词：公益诉讼；环境行政公益诉讼；原告资格

一、我国建立的公益诉讼制度

早在古罗马时期就存在公益诉讼和私益诉讼之分，不过在不同的制度背景下，公益诉讼还具有不同的名称，如德国的团体诉讼。公益诉讼是旨在维护公共利益而提起诉讼。公益诉讼中的公共利益看似一目了然，实则众说纷纭。我国学者颜运秋教授认为，公共利益包括两层含义：一层是社会公共利益，即社会全部成员或一定范围内的社会成员所享有的利益，另外一层是国家利益。2012年最新颁布的《民事诉讼法》中第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。同时，由此条规定中可以看出，公共利益是指除了国家利益以外的社会公共利益。

新《民事诉讼法》中规定的公益诉讼，是法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害消费者权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。根据这一概念，公益诉讼具有以下特点：①目的的公益性，公益诉讼的目的在于保护社会公共利益，而不是单个人的利益；②主体的多样化，规定了不止一个诉讼主体，原告范围更广泛。

二、环境行政公益诉讼的内涵

环境行政公益诉讼是指检察机关、公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公共利益，依法向法院提起行政诉讼，由法院依照法定程序对行政行为的合法性予以审查并作出裁判的一种活动。

传统法律理论主张作为公共利益的环境资源一般由行政机关通过行政行为加以保护。如果政府在环境保护中出现“政府失灵”的现象，传统的私权利救濟途径无法为我们提供有效的帮助。这就需要我们为环境提供一种专门的公权救济途径。

近年来国内各地环境行政公益诉讼的案件逐渐增多，但大多都被法院以不具备原告主体资格驳回，如北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案。原因在于我国《行政诉讼法》修正案中规定“行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见，必须是行政行为侵犯了自身合法权益，也就是说原告必须和行政行为有直接的利害关系，才可以提起诉讼。而若行政机关对公共环境造成损害破坏，与个人没有直接利害关系，便无法提起环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼原告的缺失，会使得破坏环境的行为无法得到遏制。因此，建立环境行政公益诉讼制度刻不容缓。

三、环境行政公益诉讼的原告资格

学者对于环境行政公益诉讼探讨最多的莫过于原告主体资格，在拓宽原告主体资格的探讨声中呼声最高的有以下三种：公众、社会组织、检察机关。

1.公众

对于公众是否具有提起环境行政公益诉讼的资格，学者们争议不断。多数学者认为，公民可以参与环境行政公益诉讼。行政机关实施了环境侵权行为，破坏了环境公益，这种环境公益不是属于某一具体人的权利，它与每个公民的利益都相关，所以每一个人都可以成为环境利益的维护者，应把环境行政公益诉讼的诉权赋予每一个公民。也有学者指出，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易造成滥诉的局面，公共利益是个人利益的集合，应该将公益诉讼包括行政公益诉讼纳入到集团诉讼中。笔者认为，应该赋予公众环境行政公益诉讼的原告资格。首先，赋予公民公益诉讼的原告资格是世界各国的普遍做法，如英国的私人检察长制度、美国的公民诉讼等，都是赋予了公民公益诉讼诉权。其次，环境行政公益诉讼是旨通过司法途径对行政机关的行政行为进行监督，赋予公众环境行政公益诉讼的诉权，能够在全国范围内更快速、更全面的发现损害环境的行为，更有利于对行政机关的监督。最后，我认为基于在我国群众“不会告”、“不愿告”、“不敢告”的现象，即使赋予公众行政公益诉讼的诉权，也不会出现滥诉的局面，此外诉讼是需要成本的，没事找事或以诉讼为乐的情况，是极难出现。

2.社会组织

目前，学者们普遍支持赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格。应当尽快着手环保团体行政公益诉讼制度的立法，为环保团体开辟更为广泛的履行环境保护义务的路径。颜运秋学者也指出：社会团体组织无论在资金、技术还是在其他资源上，都比公民个体更具有优势。笔者认为，公众在环境行政公益诉讼中，最大的优势在于它的广泛性，能更快速、及时的发现行政机关的违法行为和不作为，而社会组织在诉讼经验上要比公众更多一些，收集证据更专业化，在诉讼中更具有优势，有利于环境的保护；此外，社会组织在资金上更富足，不至于因为诉讼费用等资金问题而放弃提起行政公益诉讼，因此赋予社会组织环境行政公益诉讼的原告资格，更有利于社会组织对行政机关行政行为的司法监督，发挥在维护公共利益方面的优势。

最新通过的《中华人民共和国环境保护法》中第五十八条指出，满足：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两个条件的社会组织即可提起环境公益诉讼，专家表示，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。2013年德国经联邦认可了诉讼资格的环境团体超过21个，中国的国土面积大约为国土面积的30倍，而有资格提起诉讼的环保组织数目只有德国的15倍。由此可见，从我国国土面积上来看，我国的社会组织数目偏少。笔者认为，社会组织无论在提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼中，都有不可代替的作用，是否应该适当降低标准让更多的社会组织可以参与诉讼中来，是值得商榷的。

3.检察机关

在十四届三中全会的公报中，指出了要建立检察机关提起公益诉讼制度，然而在随后的《行政诉讼法》修改中并未提及公益诉讼，可见在立法上是否建立检察机关提起公益诉讼制度，还是颇受争议的。学界讨论主要分为两派，一派认为检察机关不宜提起环境行政公益诉讼，一派认为由检察机关提起环境行政公益诉讼，能减轻公民取证难的问题，可以很大程度上提高解决环境问题的效率，缓解环境问题的压力，有利于环境公益的实现。笔者认为，检察机关不应具备提起环境行政公益诉讼的原告资格，理由如下：

（1）根据《行政诉讼法》第10条和第64条可见，检察机关在行政诉讼中扮演的是监督者的角色，若赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权，检察机关提起环境行政公益诉讼时，即作为原告又作为监督者，角色的冲突是不可避免的。

（2）检察机关不具备环境方面相关的知识和技术。在现今的环境损害案件中，大部分都包含了大量的科技因素，收集证据时所需的相关专业知识和技术手段，都是检察机关所欠缺的。

行政环境 篇7

关键词：行政环境,行政系统,行政生态学,关系

1 行政环境概述

1.1 行政环境的定义

行政环境是指围绕行政管理主体并直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总和。行政环境是行政活动的空间, 同时也是行政活动施加影响的对象。行政环境是指直接或间接影响, 作用于行政系统的各种因素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分, 一是行政系统之外的环境, 如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等;二是行政系统内部环境, 如行政体制、职能、领导者、人际氛围等。

1.2 行政环境的特点

1.2.1 多样性与复杂性

公共行政如想有效, “必须适合一个国家, 就像个人量体裁衣;因此, 对费城好的东西对巴黎可能是坏的, 对圣彼得堡则是荒谬的。”文化因素的存在使得行政管理存在本质上的差异, 使得其呈现形式多样化。

行政环境的复杂性, 使得在具体行使行政管理之前, 要经过具体分析与研究之后才可以进行有效的行政管理[1]。

1.2.2 差异性

行政环境在国家间、地区间存在明显的差异。人文与自然环境的差异, 也在一定程度上决定了行政模式的不同, 行政的区域特色也由此产生。

1.2.3 联系性

环境的因素, 尤其对于社会的大环境来说, 是纷繁多样, 却又相互联系不可分割, 这样紧密的联系所产生的必然结果是, 某一处发生变化, 必然产生多米诺骨牌效应。因此, 在对待环境影响所带来的问题上, 我们需慎重谨慎。

2 行政系统概述

行政系统是有行政组织和行政人员组成的, 具有活力的行政现象和行政过程。在讨论行政系统之前, 应该首先明确系统的含义。系统是指若干相互依赖相互作用的事物组合而成具有特定某种功能的整体。系统是系统分析的前提和基础。系统科学以系统为研究对象, 那么系统也自然成为了行政系统中最重要的概念。“在自然界和人类社会中, 任何系统的功能如果不大于要素功能之和, 系统就没有存在的必要和可能性”, 由此可见, 在研究行政系统中, 我们不难发现, 行政系统与外界环境存在着紧密的联系, 行政系统内部即行政的各个要素之间也同样存在着相互影响与制约的联系[2]。

3 行政环境和行政系统之间的关系

3.1 行政系统与行政环境的关系

行政系统是与外部环境密切联系的开放性社会系统, 研究外部环境对行政系统的影响, 采取正确的途径和科学的方法优化行政环境, 有助于提高行政管理水平。

3.1.1 行政系统与行政环境的相互依赖性

行政系统与行政环境是:相互影响、相互依赖、相互关联。

3.1.2 行政环境对行政系统的影响和制约

第一, 行政系统需要适应环境的需要而产生。例如:随着生产力的不断发展, 形成阶级, 伴随着阶级的产生就需要适应阶级需求的行政系统的形成。

第二, 行政系统的组成要素需从外部环境输入。例如:组成行政系统的物质要素, 人、财、物以及非物质要素, 信息等, 都需要从外部环境输入。

第三, 行政环境制约着行政系统的性质、目标、职能、组织、效能、行为。

3.1.3 行政系统对行政环境的选择和塑造

第一, 行政系统有选择的对外部环境接受信息以及能量, 充分利用有利的环境因素, 抵制不利的环境因素。

第二, 行政系统不仅选择外部环境, 更能够设法改善、控制外部环境。行政系统与行政环境是辩证统一的关系, 行政环境是行政系统生存和发展的基础, 行政环境是行政系统施加影响的对象。

第三, 行政系统与行政环境是辩证统一的关系, 行政环境是行政系统生存和发展的基础, 行政环境是行政系统施加影响的对象。

4 中国特色社会主义下的行政环境以及变化

4.1 影响我国行政环境的因素

4.1.1 国内环境

政治环境:权利体制、行政体制等;

经济环境:经济发展、生产力、所有制等。

文化环境:意识形态、价值观念、伦理道德等。

4.1.2 国际环境

全球化、多极化。

4.1.3 我国行政环境变化所带来行政系统的变化

所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的, 能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境也是针对特定行政组织而言的, 不存在抽象性的行政环境。改革开放以来, 中国行政环境发生了巨大的改变, (1) 市场经济体制的确立;让市场来决定资源的合理配置是20年来我国经济体制的根。 (2) 依法行政与法制国家的确定;依法行政也是市场经济体制条件下对政府活动的要求是政治、经济及法制建设本身发展到一定阶段的必然要求。依法行政是中国最广大人民的根本利益的基本保证。我国法治将经由法治国家进而向法治社会的纵深发展。 (3) 公务员的职业化也说明政府行政能力的科学化, 公务员职业化是指通过一定的制度安排建设起一支具有公共行政管理的知识和才能的高素质队伍[3]。

5 中国特色社会主义制度下的行政系统演变

我们通过对历史的纵向分析与观察不难看出, 行政环境的构成、影响都呈现出动态性的特点。当情况发生转变时, 环境因素可能会成为行政系统构成成分;反之亦然。相类似的, 行政环境内部结构也具有动态性, 对于同一行政系统的不同发展时期或者对于不同行政系统, 行政环境的内在结构都会有所不同。而且, 同一环境因素对行政系统的影响也不同。比如, 同样的居民人口与素质结构因素, 对于自由放任时期与国家干预时期行政系统的影响性质及程度很可能存在明显的差别。伴随着改革开放的不断深入, 我国的行政系统又发生了怎样的变化呢?

中国特色社会主义制度, 是中国共产党人和中国人民的伟大创造, 是马克思主义基本原理与中国建设、改革具体实际相结合的产物。这一制度既遵循科学社会主义的基本原则, 集中体现了科学社会主义的根本精髓, 又切合中国的发展实际, 具有鲜明的中国特色, 符合历史发展规律, 符合中国最广大人民的根本利益, 因而具有强大的生命力[4]。

6 在中国特色社会主义下使行政环境与行政系统形成良性互动

6.1 行政系统的确立应以行政环境为基础

我们期待看到行政环境与行政系统形成良性互动的完美局面, 与此同时我们还应该充分注意平衡两者之间的关系。首先, 行政系统的确立、形成、发展应当与行政环境的性质相匹配;就我国国情来讲, 我国的基本国情是我国不仅现在, 而且今后很长时期都将处于社会主义初级阶段。所以我国行政系统应首先符合社会主义制度。

6.2 行政系统应当顺应行政环境的发展方向

行政系统应和当下的行政环境相适应;中国拥有悠悠上下五千的文明历史, 在历史的大背景下和传统文化的框架下, 行政系统的形成必然受其影响。其一, 在构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性。众所周知系统论的基本论点是:“世界上万事万物都相互关联。”但相互联系之间其相关度却大不同, 在特定行政系统的各种常见的环境因素当中, 政治、经济因素通常都是密切联系的。其二, 行政环境的各种构成因素并不是孤立地、单独地对行政系统的存在与发展的过程产生巨大影响的。各种不同因素所产生的影响会体现在性质、方向和程度, 在这些方面有着不同程度上的差异, 但是综合这些影响来看, 它们对行政系统的影响最终必然要以合力的形式表现出来。因此, 行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。这样才能使得行政系统与行政环境形成良性的互动关系[5]。

7 行政生态学

7.1 行政生态学概念的基本特征

第一, 将“生态学”定位为一种哲学方法论。所谓行政生态学, 就是指借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法, 来研究行政系统与社会圈的相互关系, 即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统、

第二, 将“生态学”定位为一种哲学意义上的和谐价值观。即认为生态学和行政学的组合目的就是使行政系统在其管理运行中达到动态平衡——这也是行政管理的发展方向。

第三, 行政生态学研究的主要内容是指一个国家的行政系统与其周围生态环境的相互关系。

其一探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政。

其二探究各国的公共行政是如何影响该国的社会变迁及发展。

7.2 研究行政生态学对我国行政改革的启发

行政生态学研究对我国目前正在进行的行政改革有着现实而重要的指导意义。行政改革是一项长期的、复杂的、系统的工程, 涉及社会的方方面面。能否取得行政改革的胜利, 取决于对改革的社会环境是否有充分和正确的认识。正确认识我国当前的行政环境。我国行政环境的主要方面是:在政治上实行人民代表大会制度;中国共产党领导的多党合作、政治协商制度是我国的政党制度;建立了完整的立法、司法、行政系统等。在经济上, 近年来发展很快, 正在迈向市场经济, 不久将初步建立起社会主义市场经济体制;在文化上, 教育、科学、文化各项事业都取得了巨大的成就, 科学的意识形态在社会生活中居主导地位。但在行政改革的过程中, 我们应该充分认识到次要方面可能带来的影响。在政治上, 要认识到党政关系不顺、腐败风气盛行等对党和政府与人民群众关系的影响;在经济上, 要认识到生产力水平偏低、地区发展水平差异大、国有企业改革困难重重等对行政改革的阻力;在意识形态上, 要认识到教育科技水平总体落后的客观现实, 认识到传统文化思想对改革的阻碍以及西方外来思想对改革的冲击等。这些所谓的次要方面往往是造成行政改革停滞不前、寸步难行以至反复循环的主要原因、根本原因[6]。

8 结论

现如今, 经济全球化的进程已经大大加快, 对发达国家和发展中国家的影响也日渐加深, 特别对发展中国家影响尤为巨大。我国现在处于发展中国家的行列, 在面对经济全球化的冲击下, 我国的政治、经济、文化和生活的各个领域也发生了深刻的变化。而此时, 政府的职责在于根据社会发展面临的具体情况, 通过相应的具体措施, 推动社会的繁荣和进步。而科学、有效的行政的前提是掌握现实环境状况。斯蒂尔曼在《公告行政学》一书中明确阐述:“如果自觉认识生态上的因素, 就可以使行政官员更明智地对待他们机构所面临的外部环境的需要和挑战。因此, 掌握在行政官员手中的生态学可以成为一种诊断工具, 有助于行政者具体分析行政中的主要因素, 并为衡量这些因素中某个组织的影响提供尺度[7]。”由此, 可见我国的行政工作除了根据经济发展对自身内在结构以及外在表现形式提出的要求作出相应调整外, 更重要的是对于不断变化的国情作出全面的动态把握, 认清不同阶段的具体国情, 在此基础上实施相应的政府行为确保社会转型顺利进行, 减少社会动荡。

参考文献

[1]杰伊·M·沙夫里茨《.公共行政导论》[M].中国人民大学出版社, 2011.

[2]夏书章《行政管理学》[M].中山大学出版社, 2008.

[3]马孟伟《.社会主义市场经济体制的过程》[M].教育出版社, 1998.

[4]张昊天《.公共行政学》[M].复旦大学出版社, 2000.

[5]马俊《公共行政学评论》[M].中山大学出版社, 2009.

[6]石建平《.行政体系的价值结构》[M].甘肃出版社, 2001.

环境行政决策听证问题论析 篇8

听证是一项以英国法的“自然公正原则”和美国法的“正当法律程序”为基础发展起来的一项旨在保护公民合法权益的制度。我国最早是在《中华人民共和国行政处罚法》 (1996年) 中对公民所享有的特定事项的听证权利做出规定的。随后, 1997年通过的《中华人民共和国价格法》将听证制度正式应用于行政决策中, 这是我国在依法行政过程中取得的重大进步, 具有里程碑意义。近些年来, 由于举国上下对环境保护问题的重视, 听证制度已经开始逐渐应用于与环境相关的行政决策中。在搜集并查阅相关的资料的基础上, 笔者将环境行政决策定义为国家行政机关在做出直接或者间接涉及公众或公民环境权益的公共决策时, 通过听证会的形式, 听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见, 以实现民主、科学决策的一种必要的规范性程序。结合上述案例, 本文就环境决策听证的相关问题做如下探讨。

一、举行环境行政决策听证的法律依据

我国涉及环境决策听证制度的现有在全国范围内施行的规范性文件主要有:

除上面的法律、法规、规章的相关规定外, 国务院先后以非法源文件的形式发布了《全面实施依法行政实施纲要》 (2004年) 、《关于加强市县依法行政的决定》 (2008年) 和《国务院工作规则》 (2013年) , 这些文件中明确规定了:重大行政决策的听证制度。笔者认为, 这其中自然包括对可能造成不良环境影响, 涉及公共环境权益的行政决策的听证。

环境行政决策听证的实际案例, 最早可以追溯到2004年。当年, 北京市环保局首次就居民生活环境问题召开大型环保听证会。听证会的焦点主要集中在北京北部西沙屯至六郎庄220千伏输电线路的电磁辐射是否会对周围的居民、单位造成影响。

综上所述, 上海松江区居民要求就国轩高科在松江落户的政策举行听证, 在法理和实践上均是有依据的。

二、环境行政决策听证制度中存在的问题

行政决策听证制度的发展是我国决策民主化的重要体现, 也是行政决策的制度性规定。但是, 目前在实施影响环境决策的听证制度上, 仍然存在很多问题, 这些问题体现在:

1、听证范围过窄

我国针对环境问题采取的方针一直是“预防为主”, 在时间维度上, 环境行政决策听证制度主要集中于事前听证, 也就是政策制定之前的听证, 而针对整个决策的其他阶段并未设置与之相适应的听证。如我国《环境影响评价法》中第十一条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公共环境权益的规划, 应当在规划草案报审批前, 举行论证会、听证会, 或者采取其他方式, 征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。在空间维度上, 我国的环境行政决策听证制度只适用于有限的领域, 具体条文予以规定时, 更多的采取的是“列举概括”的方法确定听证范围并且对实施的听证的程序没有具体的规定, 这导致了在具体操作时听证范围非常有限。

2、缺乏相应的替代方案

一项可能影响公众环境权益的行政决策, 它在进行听证之后的结果并不是只有两种:同意或不同意, 全盘接受或全盘否定。我国目前的情形是:听证是在对一项具体的行政决策进行一个非此即彼的价值判断。对于参加环境行政决策的听证人员来说, 听证的最终目标是实现生态环境、生活环境和经济发展之间的协调统一, 而不是彼此之间进行较量与对抗。造成这种现象的一个很重要的原因在于, 我国目前缺少相应的环境行政决策的替代性方案, 因而, 导致参与听证的各方很难在针对具体的环境决策听证的框架下, 寻找彼此的利益结合点, 实现共赢。

3、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低

在行政法体系中, 法律规范的效力等级依次是:宪法、法律、行政性法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。效力位阶决定了环境行政决策听证制度的实施的权威性, 也决定了在此项权利受到侵害时, 采取救济措施所依据的规范性文件的位阶。从上面的表格可以看出, 目前, 我国环境行政决策听证制度主要是通过单行法来规定的, 而且它们的位阶效力偏低。除了《环境影响评价法》的原则性规定外, 其余均为行政法规、规章。这与我国现阶段一直强调依法行政、建设社会主义法制国家的目标不相符。

4、听证主持人地位不独立

听证尤其是在我国现阶段的正式听证中, 采取的是一种“准司法”模式, 听证主持人地位的独立性必须予以重点保障。目前我国的相关法律虽已注意到听证主持人独立性的保障问题, 但是仅仅是简单的原则性规定。如在《行政处罚法》中第42条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的, 有权申请回避。”从这一条文中, 可以看出决定听证主持人的人选最终是有利益关系的行政机关。在政府信任危机日益加剧的背景的下, 这一规定不仅会影响听证参加人对政策的客观评价, 而且也会影响到公众对听证结果的可接受程度, 更会影响到听证主持人独立性的发挥。

5、信息公开程度不高

信息公开在环境决策听证中至关重要, 它内含在听证制度的整个过程中。在上述案例中, 居民反映“现在还有很多人不知道这事”, 便是信息不对称的具体体现。政府掌握信息的源头, 它与公民之间天然的具有地位上的不平等性, 加之“信息公开的制度安排缺失”, 导致了在环境行政决策听证制度中缺乏双方的对等机制, 使公民享有的纸面上的听证权利不能发挥实质性的作用。

6、没有建立完善的责任追究机制与行政救济制度

目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策制定的效力也没有明确的规定。“合法的决定并不是代表所有人的意愿, 而是所有人讨论的结果”, 从法理和依法行政的角度来说, 环境行政决策的听证的结果应当是被充分尊重的, 而不是流于形式。《环境保护行政许可暂行办法》中第三十条规定, 环境保护行政主管部门应当根据听证笔录, 作出环境保护行政许可决定。虽然国家环保总局在该条中采用了“案卷排他性原则”, 但是我国法律对于影响公众的权益的政策, 举行听证的案卷效力并未规定。与此同时, 目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策的制定的效力也没有明确的规定。目前, 涉及侵犯公民听证权利的最著名的案例是2001年“乔占祥诉铁道部车票涨价案”, 但是案件最终以“依据《价格法》第二十三条的规定, 主持价格听证会不属于被告的法定职责, 故本诉并不涉及价格听证及其相关问题”, 为由而予以驳回。

三、完善环境行政决策听证的建议

政策在实行之初存在问题不足为怪, 重要的是发现问题、解决问题。针对上述我国环境行政决策听证中的问题, 在此提出以下几点建议:

1、逐步扩大环境行政决策听证制度适用的范围

决策是一个不断发展变化的动态过程, 我国现行的环境行政决策听证只集中于事前评估, 并不能对整个决策进项监督, 以提高决策的科学性和民主性。在时间上, 应将环境行政决策听证扩大到事中评估和事后评估中, 既有助于我国公民主题地位的发挥, 也有益于我国依法行政进程的推进。与此同时, 应当明确采取听证的具体程序, 以期使环境行政决策具有更强的可操作性。在空间上, 应将更多事项纳入环境行政决策听证的范围中。在立法技术上, 应坚持听证是基本程序, 不听证是例外情况的规定。同时, 应当明确相关责任问题, 如对行政机关做出了一项在事中评估和事后评估中被否决的决策, 应当追究相关人员和机关的责任, 这样可以防止拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍”现象的出现。

2、建立环境行政决策替代方案制度

“行政决策听证的功能在于为理性论辩提供制度化空间, 以集结民意, 制约行政决策”, 而不是旨在形成听证参加人之间的对抗机制。以“商谈求共识”是在关于环境决策的听证中应该采取的主要方法。提出“不”很容易, 难的是提出之后的“应该怎么做”的问题。这就要求决策做出部门建立相应的环境行政决策的替代性方案, 并且明确替代方案的指标, 使听证参与人的意愿在替代性方案中有所体现, 以真正的实现“以商谈求共识”。

3、建立健全环境行政决策听证制度的相关法律法规

环境决策听证制度的相关规范性文件的法律效力偏低和听证制度的实施缺乏操作性, 是影响环境决策听证制度实施效果的重要原因。目前, 我国关于环境行政决策听证的规定更多的是原则性的, 如《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设单位编制环境影响报告书, 应当依照有关法律规定, 征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”, 但是对于如何征求意见却没有说明。我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了公民的权利受到行政机关侵害时, 可以采取的救济措施, 但是对于公民的听证权被侵害时的救济方式, 并不明确。在这方面可以参照一些西方国家的经验, 如:在加拿大, 公民对行政决策听证结果不满意, 或被拒绝参加听证, 可以向法院提起行政诉讼, 起诉的理由, 一是认为程序不公正, 二是认为决策机关没有管辖权。在我国的相关法律条文中, 也应当明确规定当公民的听证权利被侵害时, 可以通过相应的法律渠道来救济, 将环境决策听证的权利的救济纳入《行政诉讼法》、《行政复议法》确立的救济制度之中。

4、保证听证主持人的独立性

保持听证主持人的独立性是现今各国普遍采用的方法。在美国, 行政法官主持听证是正式听证的正常情况, 但如果其它法律规定由其它人员主持听证的, 则由其它人员主持。在我国现阶段的国情下模仿美国行政法官制度缺乏可行性, 但可以考虑充分发挥关于非营利性环保组织在听证中的作用, 让它们借助于政策的力量在自己致力的领域中发挥作用。近些年来, 非营利组织在我国发展迅速, 其自身的特殊性质决定了它在采取行动时以公共利益为首选考量标准的宗旨。在环境行政决策的听证中, 可以由环境保护的NGO中的相关人员经过培训后担任听证主持人, 这有利助于增加听证主持人的独立性与可信任度。还可考虑由我国各级政府中的法制办公室的工作人员担任听证主持人, 他们相对于政府中的其他工作人员具有一定的独立性而且他们有丰富的法律知识, 有利于听证在具体实施时更加的顺畅。

5、提高环境决策听证信息透明度

信息是做出判断的基础。在环境决策听证过程中应该提高整个过程的信息透明度。在听证之前, 行政机关应当履行告知和通知的义务。在此阶段可以通过政府、媒体、环境保护组织三者的通力合作来达到将相关信息广而告之的目的。在听证进行阶段, 应该将整个过程对外开放 (除个别涉及国家秘密的事项除外) , 允许公民旁听。政府部门应当为听证参加人提供全面、客观的资料, 增进听证参加人对某项具体政策的认知。在听证结束后, 相应的部门应当及时公开听证的结果, 便于公众监督。

摘要：环境行政决策听证作为民主决策的一种具体体现, 也日益受到重视。但是, 在实施过程中也暴露出很多问题, 如:听证范围过窄、缺乏相应的替代方案、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低、听证主持人地位不独立、信息公开程度低等。这些问题的存在严重影响环境决策听证制度功能的发挥。针对存在的问题, 本文从以下几个方面提出完善我国环境行政决策的建议, 分别为:逐步扩大环境决策听证制度范围、建立相应的环境决策替代方案、完善关于环境决策的听证制度的法律法规建设、保证听证主持人的独立性、提高听证信息透明度。

论我国环境行政处罚制度的完善 篇9

环境行政处罚制度, 是环境法中各项制度能够得到有效落实的保障。环境法为排污者设定了各种各样的义务, 作为追求利益最大化的“经济人”, 如果没有环境行政处罚制度的有效威慑, 排污者便不会自觉履行其法律义务。诚然, 环境刑事责任是环境法律制度得以实施的最终保障, 它的惩罚力度远大于环境行政责任。但是环境行政处罚制度有着环境刑事责任不能够替代的意义: (1) 环境刑事责任的适用需经过较长的司法审判程序才可以实现, 不利于现实中环保部门及时解决已经出现的环境违法行为; (2) 并不是所有的环境违法行为都能够被追究刑事责任, 例如《刑法》中的污染环境罪, 便要求达到“严重污染环境”的程度。对于那些尚不足以构成犯罪的环境违法行为, 就需要通过环境行政处罚制度来进行制止和制裁。

今天, 生态文明建设日益受到党和政府的高度重视, 美丽中国日益成为全社会的共同诉求。经过30多年的发展, 我国也已经形成了一般法与特别法相结合, 中央立法与地方立法相结合, 法律与法规、规章、标准相结合的环境保护法律体系。但是, 正如《国家环境保护“十二五”规划》中所提到的, “当前, 我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制, 环境矛盾凸显, 压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重, 部分区域和城市大气灰霾现象突出, 许多地区主要污染物排放量超过环境容量……”一次次的环境污染事件, 使公众产生困惑:为什么我们有那么多的环境法律, 却制止不了层出不穷的环境污染?事实上, 我国环境行政处罚制度上的一些缺陷, 正是环境污染行为难以制止、环境法律制度难以落实的主要原因。打铁还需自身硬, 要打环境污染这块“铁”, 就需要强硬有力的环境行政处罚措施, 使之成为环保部门执行环境保护法律的有力武器。

2 环境行政处罚存在的问题

我国的环境行政处罚制度, 一般规定于《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护法律法规中的“法律责任”篇, 另外还需要适用《行政处罚法》中的规定。2010年3月生效的《环境行政处罚办法》, 则对环境行政处罚制度的程序性和实体性事项做了进一步完善的规定。基于上述法律法规以及部门规章, 我国建立起了一套种类完善、程序规范、罚教结合的行政处罚体系, 为环保部门执行环境法律提供了有力保障。

然而, 我国的环境行政处罚制度仍然有进一步改善的必要。2010年的《环境行政处罚办法》对于环保部门行使行政处罚权的程序做了非常完善的规定, 但是囿于其部门规章的立法层级, 它无法对具体违法行为所应当适用的行政处罚做出太多规定。我国环境行政处罚的实体性内容, 仍然主要见于全国人大常委会所制定的环境保护法律之中, 而我国的环境法律则普遍存在实施时间久远的问题, 例如《环境保护法》1989年实施, 《环境噪声污染防治法》1997年实施, 修订后的《大气污染防治法》2000年实施。我国社会经济的高速发展, 使得法律适用的背景出现了极大的改变, 一些从前行之有效的行政处罚规定, 已经不能够再适应新的社会形势需要, 出现了一系列的问题。

2.1 处罚幅度有待提高

现行《环境保护法》实施的1989年, 我国的GDP不到2万亿元;现行《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》实施的2000年, 我国的GDP不到10万亿元;而2012年我国的GDP已经达到将近52万亿元。社会经济水平的极大提高, 使得一些原有的行政处罚规定失去了其应有的威慑能力。如《大气污染防治法》中对于超标排污的处罚, 最高仅为10万元罚款, 这一处罚额度对于通过超标排污能够获得高额利润的排污者来说, 很难构成法律上的威慑。而同年实施的《海洋环境保护法》中行政处罚力度太弱的问题, 则在康菲渤海漏油事件中暴露无遗, 最高仅为20万元的罚款力度, 在资金雄厚的跨国公司面前显得软弱无力。

2.2 环境行政处罚执行难

根据相关法律法规的规定, 环保部门在享有环境行政处罚权的同时, 并不享有太多的行政处罚执行权。环保部门做出的大部分行政处罚决定, 需要通过申请人民法院强制执行的法定程序才能够最终得到执行。其背后的立法原因是防止环保部门滥用处罚权, 保障行政处罚权行使的公正, 保护行政相对人的合法权利。这样的规定无疑有其合理之处, 但是其在实践中引起的问题也不容否认: (1) 人民法院可能因为执行费较低、执行力量有限、执行难度较大或者缺乏激励等因素而不积极执行[1]; (2) 根据《行政诉讼法》、《行政强制法》的规定, 环保部门申请法院强制执行必须符合两种情况, 一种是行政相对人在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼, 一种是在紧急情况下, 为保障公共安全, 申请人民法院立即执行。当情况不是那么紧急, 环保部门无法申请人民法院立即执行, 行政处罚决定最终被执行的期限又会因为行政相对人的复议或者起诉被拉长, 这使得本来力度就不高的环境行政处罚更失去了其威慑力。

2.3 执法力度有待加强

环境行政处罚权的主体, 主要为各级环境保护部门, 另外还有根据法律在其职责范围内行使环境监督管理职权的其他部门。环保部门, 是污染企业的监督者和管理者, 行使环境行政处罚权, 对其来说不仅是一种权力, 更是一种义务。积极发现环境违法行为, 对已经发现的环境违法行为进行环境行政处罚, 环保部门责无旁贷。然而现实中却出现了一些地方环保部门消极行使行政处罚权, 或者虽欲行使环境行政处罚权却受到外部干扰的情况。环境行政处罚权不能够有效发挥其作用, 极大地破坏了环境法中各项制度的实施效果, 放纵了违法排污行为的发生。究其原因, 主要包括: (1) 一些地方环保部门存在人员不齐、设备不足、技术不高等主观问题; (2) 现行体制下环保部门容易受到地方保护主义的压力, 地方各级环保部门在行政上隶属于其同级政府, 当地方政府因为追求经济发展而忽视环境效益时, 地方环保部门对环境违法行为行使行政处罚权的独立性就会受到挑战。

3 对策和建议

3.1 提高环境行政处罚幅度:违法成本较低

我们假设有这样一个排污者甲, 他在选择是否从事一个违法行为的时候, 必然会进行一番成本的选择。如果违法行为的行政处罚是10万元罚款, 只要其从事违法行为后的受益将超过10万元, 那么甲作为一个经济人将会毫不犹豫地采取违法行为, 因为这样对他来说是有益的。

看起来这仿佛是违法者的选择, 但其实是立法者的选择。因为立法者在设定行政处罚幅度的时候, 当然也能够预知这种情况。如果立法者将行政处罚设为X元的罚款, 那么我们基本可以推断, 给违法者带来的经济收益小于X元的违法行为将会被有效阻止, 而给违法者带来的经济收益大于X元的违法行为则将会被继续实施。立法者出于对经济利益的考量, 选择了禁止一些经济收益较小的违法行为, 而放过了一些经济收益较大的违法行为。禁止与放过的分界点, 就在于行政处罚的幅度。

依据上述分析, 随着社会经济的发展, 提高行政处罚幅度的理由有两点。

(1) 违法行为给违法者个人带来的经济效益已经普遍提高, 当给违法者个人带来的经济效益超过X元的违法行为越来越多, 幅度为X元的行政处罚就失去了其威慑力。

(2) 违法者在计算其经济效益时, 是不会考虑违法行为所造成的社会成本的。对于那些给违法者带来的经济效益超过X元的违法行为, 立法者容忍了它们所带来的社会成本。但是随着污染物排放的增加, 环境质量的恶化, 环境容量变得越来越小, 作为社会成本之一的环境成本正变得越来越大。原来那些社会成本可以被容忍的违法行为, 现在其社会成本已经增加到必须被法律加以禁止的地步。因此, 立法者应该提高X, 将这部分违法行为也纳入被禁止的范畴。

3.2 重新配置执行权:不损公正, 兼顾效率

将环境行政处罚的执行权统一归于法院, 是为了限制行政机关的权力, 防止行政机关滥用处罚权, 损害行政相对人的合法权益。这种规定, 符合法律的公正价值。强制执行, 直接对行政相对人的人身、财产权利发生影响, 如果执行不慎, 将会给行政相对人带来严重的损害。将这种权力赋予作为公平正义最终保障的司法机关, 能够保障权力被合法地行使。

但是, 出于对行政管理效率的考量, 法律也赋予了一些行政机关行政强制执行的权力。在我国, 如工商、海关、税务、城管等部门也拥有一定的强制执行权。法律赋予其执行权的原因, 主要是考虑其行政管理工作的重要性。在生态文明的重要性日益增长的今天, 面对环境污染行为“顽固不治”的现状, 完全可以考虑赋予环保部门一定的强制执行权。尤其是对那些正在进行、对人民群众的人身财产安全产生现实危险的违法排污行为, 宜赋予环保部门强制执行的权力加以即时的制止[2]。

除了通过限制行政处罚强制执行权的范围, 还可以通过设置一定的救济程序, 来规范环保部门行使执行权的行为, 实现效率与公平的兼顾。例如, 可以规定环保部门在采取强制执行之前, 应该事先通知被处罚的排污者。被处罚的排污者可以通过提供担保的形式, 承诺履行行政处罚中设定的义务, 来阻止强制执行的实际发生。在行政强制执行发生后, 行政相对人也可以通过行政诉讼来救济自己的权利。

3.3 提高环境执法力度:建设生态文明的必然要求

我国的环境保护, 并不是无法可依, 许多情况下, 是有法难依。法律规定的许多制度, 在实施的过程中往往遇到困难。其中很大的原因, 要归咎于现行环境保护监督管理体制。地方各级环境保护部门, 作为其同级人民政府的组成部门, 需服从同级政府的领导。实践中, 追求经济发展的地方政府, 干预环保部门行使环境执法权的现象屡见不鲜, 使得一些环境法律制度的实施受到严重影响:环境影响评价制度出现了“未评先建”、“先建后补”的问题;环境限期治理制度出现了“名为限期, 遥遥无期”的问题。以至于有人戏称地方环保局长是在“夹缝中执法”、“站得住的顶不住, 顶得住的站不住”[3]。如何提高环保部门的执法能力, 使之能够扮演好一方环境的监督者、守护者的角色, 需要从体制上做出相应的改变。例如在一些环境污染较为严重、人民对于加强环境保护的需求较为迫切的地区, 可以探索实行区域性或者垂直性的环境保护管理体制。

区域性或者垂直性的环境保护管理体制, 将有助于环保部门提高其执法水平, 免受来自于地方保护主义的干扰, 真正履行法律赋予的环境保护职责[4]。但是, 这也要求环保部门首先提高本身的行政执法水平和能力, 从人员、设备、技术到制度、机制, 都要进行进一步的完善。

4 结语

无责任即无义务, 如果不对环境违法者施加有效的法律责任, 那么环境违法行为就会一再重演。我国的环境法中长期以来存在制度齐全而实施困难的情况, 通过增大环境行政处罚强度、实行区域性或垂直性环境保护管理体制, 将能够进一步促进相关环境法律制度的有效实施。

参考文献

[1]严厚福.环境行政处罚执行难中的司法因素:基于实证的分析[J].中国地质大学学报:社会科学版, 2011 (11) :25~30.

[2]汪劲, 王社坤, 严厚福.环保法治三十年.我们成功了吗[M].北京:北京大学出版社, 2011:274~277.

[3]王灿发.环境法的辉煌、挑战及前瞻[J].政法论坛, 2010 (5) :113.

行政环境 篇10

关键词：报告,环境,行政,作用

1 引言

证据是证明案件事实的依据, 证据问题是诉讼的核心问题, 全部诉讼活动实际上都是围绕证据的搜集和运用进行。《环境保护行政处罚办法》第24条第2款规定:环境监测报告经环保行政主管部门审查属实, 可以作为查处环境违法行为的证据。作为环境行政执法证据的环境监测数据应属于鉴定结论。环境监测站出具的监测数据, 是环境保护行政主管部门监督管理环境的依据, 具有执法监督和仲裁的法律效力。

2 环境监测报告的概念和特点

环境监测报告是具有资质的环境监测机构按照法定程序针对某些特定的环境问题进行鉴定后所作的结论性书面意见。作为处罚证据的监测报告, 出具监测报告的单位应具备相应的资质, 必须有CMA标志和监测字号。监测报告应当载明监测的项目、依据, 使用的科技手段、执行的标准等事项, 其采样、监测方法, 审核、签发等人员必须具备相应的资格, 并有分析、审核、签发人员签名和监测部门的盖章。

环境监测报告的专业性:只有经过实验室认可和计量认证的监测机构出具的监测报告才具有一定的法律效力, 经环境保护行政主管部门审查属实后才可以作为查处环境违法行为的证据。经过实验室认可和计量认证的监测机构的监测工作程序、质量管理、监测分析方法、监测人员都是经过专家和认可委、计量认证部门确认符合标准规范的, 其出具的报告具有专业性和权威性。实践中有许多其他部门和个人送样品到环境监测部门来检测, 送检样不能保证样品的真实性, 监测部门可以拒绝接受委托或问清样品来源, 监测报告中说明只对来样负责。环保部指示各级环保部门, 要建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。污染源监督性监测的现场监测工作由环境监测机构和环境执法机构共同开展。环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查, 将采样过程记入现场检查 (勘察) 笔录, 并要求排污单位当事人确认。采集的样品应当交被调查人员核对, 如有遗漏或者差错, 可以补充或改正, 在被调查人确认证据没有错误后, 应当签名或盖章。这就说明了监测过程须由专业部门、专业技术人员进行, 其他人员不具备现场监测采样的资质。

环境监测报告的法定强制性:按照《环境保护法》和《水污染防治法》的规定, 环境监测是环境监测机构的法定职责。原国家环保总局《污染源监测管理办法》 (环发[1999]246号) 、《关于加强环境质量分析工作的通知》 (环办[2004]60号) 和《关于进一步加强突发性环境污染事故应急监测工作的通知》 (环发[2001]197号) 等行政规章规定, 环境监测机构在履行监督性监测职能时出具的监测报告具有法定强制性。环境执法机构应在收到污染源排放异常数据5d内开展初步审查, 监测报告及现场检查情况足以认定违法事实的, 应补充立案, 依法实施行政处罚。只有监测报告数据超标, 缺乏其他证据材料的, 应予以立案, 组织调查取证。

环境监测报告的客观性:环境监测是严格按照相关的技术规范和标准进行, 在现有的科学技术条件下得出的监测报告具有客观性。监测报告是环境监测成果的集中体现, 是通过现场调查、布点采样分析、实验室分析得出结论, 按照相关环境标准、技术规范开展监测工作, 出具的监测报告具有客观性。在监测工作中要求我们健全环境监测质量管理体制, 严格按照相关的技术规范和标准进行, 加强质控措施, 保证监测报告的客观性。

3 环境监测报告在环境行政执法中的应用

环境监测部门在执法过程中制作和审核环境监测报告, 应当注重证据的合法性、客观性、关联性, 做到以下几点。

3.1 注重监测数据的合法性

监测报告作为证据是否具有效力, 关键是监测资质、监测程序、监测结论是否合法, 监测资质的合法性体现在是否经过实验室认可和计量认证;监测程序的合法性体现在监测主体、监测方法、监测能力的合法性。环境监测人员现场监测必须两人以上, 衡量采样是否合法有效的根本尺度是看采样是否符合环境方法标准。监测方法使用能力认证验证的方法, 监测能力不能超出认证的能力范围, 超出能力范围的可以分包给有监测能力的部门监测;监测结论是否合法体现在分析、审核、签发人员签名和监测部门的盖章, 是否有CMA标志和监测字号。

环境监测人员每次到现场采样时都必须书写现场监测采样记录, 明确注明采样地点、时间和采样人员;引用自动监测数据的需调取企业的数据有效性审核材料以及比对监测、质控样考核情况, 不论是原件还是复印件, 作为证据使用的, 须由提供的单位在原件或复印件上签字或盖章, 如为复印件还应标明“经核对与原件无误”字样, 以证明证据来源或进行确认。注意及时收集保存好照片等视听资料, 体现监测的真实性。

某市环保局诉三农公司一案中的监测报告的合法性就值得推敲。首先被告委托的两个检测机构虽然具有计量认证资质, 符合法定形式, 但产品质量监督检验研究院和疾控中心并没有经过环境监测计量认证, 有可能就没有环境水样和污水的检测能力。其次, 监测程序也不符合相关的标准和技术规范, 取样的水均为被告自己取样后送样监测, 并不是由有资质的监测单位采样。上诉人自己取样肯定不符相关技术标准和监测技术规范。送检样也不能保证该样品来源的真实性。因此, 监测程序有严重瑕疵而导致其出具的报告的证据合法性存在问题。

3.2 注重把握证据收集的时效性

环境违法行为的形成、发生以及产生的污染影响会随着时间削减或消失, 因此环境监测活动都有时间限制, 我们许多的监测预案中都规定了环境监测人员接到举报或发现环境违法行为, 必须第一时间赶赴现场调查取证, 尤其是废水、废气的取样。同时对于报告制度, 也都规定了快报、简报、跟踪报道、终报的时间节点。环境监测报告制度也有相应的规定要求, 这都要求我们尽快确定监测方案实施现场监测, 能现场监测的尽量现场测定, 采样结束后及时把样品送回实验室分析。

3.3 注重把握监测形式的关联性

证据收集须完整、全面, 不因细节缺失影响证据的法律效力。证据的客观性标准要求我们必须是一笔一笔地从时间、地点、手段、结果等各个环节, 一一查清了才算真正具备了客观性。

在开展监测时, 须经过初步调查, 对事故和可能影响的范围有大概的了解, 然后在深入调查监测采样时, 注重对环境违法行为的全过程、全方位监测, 尽可能详尽而完整地反映环境违法行为和污染结果之间的关系, 以及污染事实的影响及其趋势, 发挥监测数据的证据客观性、关联性、真实性。如污染事故的监测就要求布设对照断面、控制断面、削减断面, 同时在环境保护敏感目标布设监测断面, 只有科学、完整地布设点位才能体现数据间的关联性, 真实地反应污染事故的影响, 为科学决策、严格执法提供依据和证据。

3.4 注重把握监测渠道的多样性

环境违法案件日益复杂化、多样化, 证据收集起来往往比较困难。在平时执法时, 注意充分调动各方的积极性, 充分利用先进技术, 利用污染源在线监测仪器、水质在线监测仪器、空气自运监测仪器以及应急监测装备多渠道开展监测工作。

《关于自动环境监测仪器管理及认定工作的通知》 (2001年) 第5条规定:“校验合格并正常运行的仪器, 其监测数据可作为环境执法和环境管理的数据使用。”关于收费依据, 《排污费征收使用管理条例》 (2002) 第10条规定:“排污者使用国家规定强制检定的污染物排放自动监控仪器对污染物排放进行检测的, 其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。” 实践中由于多种因素的存在, 污染源自动监测存在着企业不配合、弄虚作假、职责不明等诸多违法现象, 这就要求自动监测管理部门明确各部门职责, 加强对在线监测仪器的现场标样考核和标样比对力度, 保证自动监测数据的真实、有效, 数据有效性审核部门要加强现场监管力度, 对不符合要求的坚决不发放标志, 充分发挥自动监测报告的证据作用。

3.5 注重把握环境监测报告的完整性和一致性

监测报告应简明易懂, 经过三级审核, 且应能体现监测过程和监测质量, 现场记录信息应填写完整, 各个环节与监测报告要保持一致性, 原始记录要保证原始性、可追溯性、可重复性。原始记录要保证现场填写, 如实记录, 修改的要有修改人签字, 一张原始记录单上修改应不超过两处;记录信息要完整, 时间、地点、气象参数、采样断面、感官现状、周围环境记录清楚;必要时可以对证据收集过程进行同步录像、录音, 保证监测报告的完整性和一致性。

4 结语

我国环境行政执法问题研究 篇11

摘 要 我国环境行政执法中存在诸多问题，运用环境行政调查研究与资料归纳的研究方法，对环境行政执法主体和环境行政执法依据中存在的问题分析研究，建议改革现行的环境管理体制，完善环境行政法规，以期进一步完善我国的环境法制建设。

关键词 环境行政法学 行政执法 研究

国家环保总局在2007年首次动用“区域限批”政策来惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。从我国一系列对环境保护的行政手段来看，国家进一步加强对环境保护执法的力度，使环境保护的各项法律法规有效执行。

一、我国环境行政执法存在的问题

我国环境行政执法是加强环境行政执法力度是我国各项环保方针，政策贯彻实施的基础。然而，我国环境行政执法的实践中还存在一些障碍，降低了环保部门的行政执法能力，影响了我国环境保护法制建设的进程。

（一）环境行政执法依据中存在的问题

我国环境行政立法在有的重要领域尚无法可依，存在立法空白，立法步伐有待加快。在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白①。有的环境保护的法律原则性要求多，程序性规定少，缺乏可操作性。由于部门之间扯皮等原因，立法时对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致制定出来的某些法律既无大错，亦无大用。

（二）环境行政执法管理主体中存在的问题

1．环境行政执法存在多头管理现象

目前，我国在环境管理体制上存在着环境管理机构重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，且缺乏部门、区域有关环境行政主体的有效协调与连动机制，在日常执法工作中还没有完全解决环境执法部门“单打独斗”而社会有关各方参与、支持环境保护工作不力等问题②，加之对环境行政执法的监督乏力，从而在很大程度上影响了执法力度。

2．公众知情权实现乏力

环境的共享性决定了公众不能被割裂在环境执法活动之外。我国政府做了许多努力推进环境信息公开，如每年全国环境公报，每月各个重要河流的水质状况汇总等等。但这些所公布信息的范围及内容还远远不够。公众所需的环境信息个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料，相当困难。目前，缺少公众与政府部门的信息互动和相关的规定。

3．“两高一低”是环境执法的困境

环保执法中的“两高一低”是指环保守法成本高，执法成本高，违法成本低③。环保执法陷入了“排污—查处—罚款—继续排污—继续查处—继续罚款—再继续排污……”的怪圈中，执法不断，罚款不断，但排污不止，环保执法的真正目的难达。由此，奉行“破财消灾”的环境破坏者，违法也违得“理直气壮”；本应“理直气壮”的律令、封条，执法也执得“气短”，环境行政执法陷入困境。

二、我国环境行政执法问题的成因探究

我国环境行政执法问题的成因是多方面的，其既有客观原因，又有主观原因；既有外部原因，更有环境行政执法主体的内部原因。在环境行政管理领域，既存在环境行政执法难的问题，又存在环境行政执法水平不高等问题。

（一）环境行政执法依据的不完善

我国环境行政立法的具体情况，不论是实体性法律规定还是程序性法律规定均存在不同程度的立法缺位或空白。迄今为止在环境行政法主体、环境行政权及环境行政行为的有效规制、环境行政法律责任及其实现、环境行政纠纷的处理等重要的环境行政法制建设环节，其中程序性法律规定的稀缺表现的更为突出，不利于搞好环境行政工作。例如，现行立法对新的环境行政管理方法、手段等的规定缺位。

（二）环境行政管理主体不够健全执法能力弱

1．环境行政管理部门职能缺乏协调

目前我国将环境保护职能与资源管理职能分别配置给了环境行政管理部门和资源管理部门，在实践中环境保护部门在涉及资源开发与利用中的环境保护问题上往往难以有效协调其与资源管理部门的关系，不能很好行使环境保护职权，而资源管理部门又会因为偏重资源的开发利用而轻视环境保护工作，甚至有的地方还为了谋求短期内的经济增长而放任或者支持对资源的破坏性利用，从而引发了新的、更加严重的环境问题。

2．公众参与机制实际落实存在瑕疵

我国环境立法没有规定公众参与途径、程序，没有明确公众的权利义务，使公众无法参与。环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。而我国现行环保法律中也缺乏环境公益诉讼机制。全国民间的环保组织也很少，尤其是在我国西部地区更是少得可怜，民众参与环保组织意识不强。

3．“两高一低”原因具体分析

“两高一低”现象是由于在我国的环保法律法规中，对环保违法行为设定的处罚方式和措施不足以震慑违法者而出现的不合理现象。比如，对环境违法者一般只采取责令停工，并限期补办手续。而我国法律只规定违法者在拒不補办手续，拒不整改的情况下，才进行罚款。而环境污染罚款最高只有100万元，一般在20万元-5万元之间、最低在1万元以下。这样的罚款数额对于那些实力雄厚的工程简直毫发无伤，不能遏制环境违法行为的再次发生，在一定程度上还会纵容继续实施破坏行为，产生恶性循环④。

三、我国环境行政执法问题解决对策以及建议

环境行政执法问题的成因是多方面的，其既有客观原因，又有主观原因；既有外部原因，更有环境行政执法主体的内部原因。这需要我们在认真研究的基础上，提出富有针对性的对策建议，通过环境行政执法的优化保障我国环境保护目标的实现，促进经济社会与环境的和谐发展。

（一）完善我国环境行政立法体系及规定

建立和完善有关的环境行政立法，对搞好环境行政执法工作具有基础性、前提性作用。首先环境行政立法必须与时俱进调整立法指导思想与立法目的，并以环境可持续发展为中心重构现行的环境资源立法体系。其次，要正确认识和处理环境行政管理与市场运行机制的关系，在相关立法中正确定位环境行政权，实现环境行政权设定及其运作的适度化、科学化。最后，完善环境行政管理主体的组织建设、体制改革以及权力运行机制方面的立法，明确因本位利益驱动而弱化生态环境保护的有关领导的法律责任，完善环境治理指标考核制度，在环境行政立法中明确确定政府培育公众环境意识与环境法律意识的职责，并建立培育公众环境意识与环境法律意识的法律制度等措施。

（二）科学化改革我国环境行政管理体制

环境行政管理体制不良是影响环境行政执法的关键性因素之一。为了克服环境保护与资源管理职能分离、政出多门、协调困难等诸多制度性缺陷，必须改革现行环境行政管理体制，将环境保护与资源管理交由一个统一的行政部门来管理，或者在建立统一环境资源管理体制尚有困难的情况下，在中央和地方设立具有高度权威性的环境保护领导、指导与协调机构，如中央环境保护委员会，统一协调环境与资源管理中的重大问题。对环境行政执法不作为、不严格依法作为甚至滥用环境行政执法权的执法主体及其责任人员，应根据不同情节以及行为后果等规定具体明确的责任，以此来有效阻断对环境行政执法的非权力干预，保障环境行政执法的严肃性、公正性、有效性。

（三）建立以公众利益为本位的公众参与制度

我国环境立法都以公民义务为本位，这种形式限制了公众参与环境保护的积极性，阻碍了环境保护的发展。从根本上改变注重保障行政机关权力而忽视公民利益的现象，对各级政府及其环境资源管理部门在环境保护中的职责，企业在环境资源保护方面的义务和权利，社会公众在环境资源保护中的权利和义务等做出明确规定，特别是应当确认和保障包括环保组织在内的社会公众在环境资源保护中的知情权、参与权以及通过司法等途径获得救济的权利，扩大针对违反环境资源法的政府机构、企业事业单位、各人等而提起撤销之诉，履行之诉等行政诉讼的原告资格，最大限度地运用政府和民众在环境保护方面的力量。

四、结语

环境行政执法是我国环境保护法律法规和环境管理制度顺利执行的重要保证。加强环境执法工作，顺应了时代的发展和我国环境形势变化的迫切要求，也是做好我国环保工作的保证。执法依据的不完善以及执法主体中出项的问题是环境行政执法面临的突出问题，也是我国环境行政主体陷入困境的主要原因。我们要在认真研究的基础上，提出富有针对性的对策建议，通过环境行政执法的优化保障我国环境保护目标的实现，促进经济社会与环境的和谐发展。

注释：

①刘志坚.西部大开发中环境行政立法的现状及其优化.甘肃政法学院学报.2006.9.

②刘志坚.西部环境行政执法现状及其优化.科学•经济•社会.2006(2).

③薛惠锋.中国资源环境问题与社会经济问题的作用机理.中国环境报.2008.02.18.

④李克杰.环保执法如何走出“两高一低”困局.http://www.china.com.cn/chinese/huanjing/788822.htm 2005年2月18日.

参考文献：

[1]柳长君.我国环境行政执法存在的问题与对策研究.2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.2006.9.

行政环境 篇12

一、原告的起诉资格

环境行政公益诉讼制度的特殊性在于环境行政诉讼的原告与被告被诉的行政行为之间没有传统行政诉讼意义中法律所认可的"直接利害关系", 这就导致在实践中, 公益组织所提起的大多数环境行政诉讼被法院不予立案, 理由大多数是主体不适格。虽然在最近的2015年1月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》, 对“社会组织”进行了扩大解释, 社会环保组织在法律中第一次有明文规定能够更多地参与到环境公益诉讼中来, 但是在实践操作过程中仍可能面临一些困难。因此, 国家有关立法部门在法律修改方面提出扩大环境公益诉讼的原告资格是十分有必要的。

二、诉讼受案范围

从目前的法律规定来看, 原告只能对行政诉讼中的具体行政行为提起行政诉讼, 而抽象行政行为则不可诉。在实践中行政机关发布的一些发展规划、方案、政策对环境造成破坏。这些抽象的行政行为与具体行政行为相比较来言, 其对环境造成的危害影响要远远大于行政机关的具体行政行为。因此, 有必要将行政机关为了短期的利益所作出的有危害环境的发展规划和政策纳入到诉讼的受案范围。这其中主要有两种类型:行政不作为和行政违法作为。

行政不作为是指行政机关在其职责范围内不履行法定的监督职责, 忽视或者放纵了侵害环境行为的发生。

行政违法作为是指行政机关为短期效益, 违法审批颁发了没有环保设施和环保能力的污染企业的生产许可证;不顾环境的恢复能力发放采矿许可证、砍伐许可证;破坏性资源开发中的政府违法决策等。

三、诉讼管辖权的设定

(一) 级别管辖

中级人民法院的法官一般都有着较高的学历及丰富的理论和审判实践经验, 能够满足环境行政公益诉讼对于法官的要求。此外专门设立的环保法庭亦能承担起环境行政公益诉讼案件审理的重任, 环保法庭一般负责审理辖区内的民事、刑事、行政、执行案件, 应该说有着丰富的环境保护方面的经验, 对于环境行政公益诉讼案件应该能很好的把握其法律效果和社会效果的统一。

(二) 地域管辖

环境公益诉讼案件的地域管辖仍然可以沿用行政诉讼法中的相关规定, 即行政案件原则上由最初作出具体行为的行政机关所在地的法院管辖。另外, 行政诉讼中还包括特殊地域管辖, 即行政案件经过行政复议以后, 如果复议机关改变了原具体行政行为的, 可以由原做出行政行为的机关所在地法院管辖, 也可以由做出行政复议的复议机关所在地法院管辖。

四、举证责任

环境行政公益诉讼由于其诉讼的复杂、原被告地位的不平等、以及原被告在“资源”占有上比较大的差别, 这也就导致了在诉讼中原告的举证责任能力是微弱的。因此, 对于行政机关所作出的具体行政行为, 被告除了提供基于法律法规这些范性文件以外, 也要证明所做出的具体行政行为与环境损害之间不存在因果关系。对于所作出的抽象行政行为, 被告需要提供由专业组织所作的报告证据, 而原告只需提供“初步证据”, 就可认为被告已经实施了对环境侵害的行为。而笔者更倾向于将环境公益诉讼中的举证责任分为一般和特殊的举证责任, 即对被诉的具体行政行为而言由被告负举证责任, 对于被诉具体行政行为以外的其他证明则应根据具体情况由原告或被告分别承担。

五、诉讼费用负担

在我国, 立法上规定诉讼费用由败诉一方负担。但是在实践中, 法院一般要求由原告提前预付。然而环境诉讼案件通常涉及广泛, 加之环境的损害鉴定需要高科技知识方法的整合与判断, 这也就造成了它的成本较高, 这对个人和环保组织而言是难以承受的。如果仅仅是因为由于无法负担诉讼费用而将其拒之于法院立案厅之外, 也就相当于强迫公民放弃对环境公益保护的请求一样。我国有必要学习他国的先进做法, 降低公民因参加诉讼的费用, 可以先期准予立案。

六、诉讼时效

我国现行行政诉讼法中规定, 行政相对人应在一定期限内提起诉讼, 否则将失去胜诉权。新实施的《环境保护法》第六十六条规定提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年, 从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。但是, 环境被破坏后所致的不良影响在短时间内是很难被发现的, 土壤污染和水污染可能要很长时间才会被发现。因此, 在环境行政公益诉讼案件中应当取消诉讼时效的限制, 规定只要有侵害环境公益的行政行为发生, 在任何时间都可以且应当受到法律追究。

参考文献

[1]周小梅.行政公益诉讼的理论与制度构建[D].苏州大学, 2004.

[2]任黎涛.行政公益诉讼制度研究[D].吉林大学, 2005.