行政协作（共3篇）
行政协作 篇1
摘要：行政协作是治理跨区域海洋污染的有效措施。行政协作包括行政协议以及一些具体的行政行为, 诸如行政规划、行政协助和信息公开等。
关键词：海洋污染,行政协作,规范化
海洋污染突出表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等几个方面。我国跨行政区域海洋污染是指同一来源所发生的事件或系列事件, 以致造成或可能造成石油及危险和有害物质的泄露, 并对海洋环境、海岸线以及多个行政区域的相关利益造成或可能造成威胁。目前, 我国的渤海湾、黄海、东海和南海的污染状况相当严重, 海洋污染造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥、滩涂养殖场荒废、一些珍贵的海生资源正在丧失。
海洋资源具有明显的共享性和整体性, 海洋污染具有污染源广、持续性强、扩散范围广和防治难的特点, 环境的整体性被不同行政区所分割。各地方政府通常从自身经济人利益出发制定海域污染治理政策和规划, 将难以界定的跨区域的海洋污染问题的治理成本转嫁给他方。因此, 规范化的跨行政区域的海洋污染治理行政协作是目前治理跨地区海洋污染问题的有效措施。目前沿海地区达成的与跨行政区域的海洋污染治理行政协作相关的主要是一些区域性的行政协议。例如, 2004年6月, 旨在促进长江三角洲地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行, 论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》, 为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2004年7月, 在泛珠江三角区域环保合作联席会议第一次会议上, 与会各方审议通过了《泛珠三角区域环境保护合作协议》, 泛珠三角区域环保合作正式启动。2005年, 在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上, 由广东省牵头, 又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范 (2005—2010) 》。尽管治理跨区域的海洋污染已经达成一些环境保护的合作协议和展开了一些具体的行政协作, 但是其规范化仍有待完善, 笔者拟对此作进一步探讨。
1 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的法源
1.1 法律
我国《环境保护法》第十五条规定:“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作, 由有关地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决做出决定”。据此, 我国环境保护基本法对于跨行政区的环境管理, 规定了笼统的解决方式——由相关的地方政府协商或由上级人民政府协调。我国《海洋环境保护法》第七条第二款规定:“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门, 可以建立海洋环境保护区域合作组织, 负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作”。第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。
1.2 行政法规
《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定:“沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的, 由有关地方人民政府协商制订共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施”。本款规定了向同一海域排放陆源污染物, 沿海相邻或者相向地区的人民政府可以通过协商的方式, 制订共同防治陆源污染的措施。
1.3 地方性法规
例如, 浙江省人大制定的《浙江省海洋环境保护条例》中第七条规定:“省人民政府应当加强与相邻沿海省、直辖市人民政府和国家有关机构的合作, 共同做好长江三角洲近海海域及浙闽相邻海域海洋环境保护与生态建设。行使海洋环境监督管理权的部门根据本省与相邻省、直辖市的合作要求, 建立海洋环境保护区域合作组织, 做好海洋环境污染防治、海洋生态建设与修复工作。沿海市、县人民政府应当建立重点海域海洋环境保护协调机制, 做好海洋环境污染防治、海洋生态保护与修复工作”。
2 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的类型
跨行政区域海洋污染的行政协作是一个系统工程, 跨行政区域海洋污染治理行政协作规范化、行政协作类型的界定直接影响到该行政行为所依据的法律规范及救济手段的选择等相关问题。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作表现为多种行政行为, 几乎涵盖了行政行为的各种形态。
2.1 区域环境行政协议
行政协议是跨区域环境治理协作的最主要的形式。它是指政府之间订立的可以针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。笔者在这里将其作为一种狭义的解释, 以区别于以书面形式体现的行政协助。所以, 这里的行政协议具有行政立法或行政规范性文件的性质, 属于一种抽象行政行为, 具有普遍约束力和反复适用性。
行政协议是兼具内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为只存在于行政主体之间或者行政主体与其内部工作人员之间, 它是行政主体对其内部事务实施管理所作的行政行为。外部行政行为是行政主体对相对人作出的对外直接发生法律效果的行为, 其法律关系发生在行政主体与行政相对人之间。行政协议的协议方都是行政主体, 行政协议的内容不仅包括行政主体内部自己的行政事务, 而且也包括对外的当事人的效力。如, 《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》 (2009—2010) , 既规定了对行政内部事务的处理:“编制实施《长三角区域环境监测网络规划》, 整合资源, 合理布点, 建设完善长三角地区水和大气环境自动监测网络, 合作开发区域环境监测信息共享平台, 逐步实现环境监测数据的互通和共享”。同时也规定了对行政相对人及其利害关系人产生间接效力的内容。
2.2 环境行政协助
行政协助是处理行政机关之间关系的重要制度, 是行政行为的重要方式, 也是区域政府协作的主要形式。目前我国尚缺乏对行政协助的统一性的法律规定, 学界对行政协助的理解也不尽一致。例如, 有学者认为, 行政协助是指行政主体在行使行政职权的过程中, 基于本身条件和公务上的需要, 由其他行政主体配合实施同一行政行为或者共同行政行为的法律制度。该学者强调行政协助是请求行政主体和被请求行政主体为了完成同一行政行为或共同行政行为[1]。也有学者认为, 行政协助是在行使行政职权的过程中, 行政主体之间为了实现行政管理目标, 行使同一行政职权, 相互配合, 共同作出行政行为的活动[2]。还有学者认为, 行政协助是行政机关在执行职务时请求其他没有隶属关系的行政机关给予协助的一项制度, 其基本依据是行政一体化原则。笔者认为尽管表述不一, 但是大多数学者对于行政协助是行政一体化、行政协作的具体行政行为是有共识的。
在涉及跨行政区域海洋污染治理行政协助情形中, 既涉及职权相同的, 也会涉及职权不同的不同区域的行政机关之间的协助。通常情形下的行政协助情形在区域行政协助中都会存在:① 请求机关实施的行政行为的内容涉及其无职权的事务。② 请求机关执行职务必须的资料、信息为被请求机关所掌管。③ 请求机关以因行政资源 (人员、设备等) 不足, 无法独自执行职务。④ 由被请求机关协助执行职务比请求机关自己执行显著、有效且经济[3]。
目前, 我国跨行政区域海洋污染治理行政协助主要包括:① 区域环境信息通报机制。② 跨区域环保的联合执法。其中涉及行政检查、行政强制和行政处罚等。③ 跨区域突发海洋事件应急协作联动机制。
2.3 跨行政区域海洋污染治理其他具体协作行为
2.3.1 跨行政区域海洋污染治中的生态补偿
区域生态环境具有公共物品属性, 生态问题的外部性、滞后性以及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素, 由区域政府进行民主协商, 通过同一海域内地方政府间的合作、采取横向转移支付的方式实现生态保护效应的内部化, 让生态保护成果的受益地区支付相应的费用, 使生态建设地区得到合理回报, 这样有利于克服生态产品消费中的搭便车现象, 是激励公共产品的足额供给和实现生态资本增值的一种经济制度安排。跨区域海洋污染呈现较强的异域性、异质性、责任主体难以明确以及污染来源难以认定等特点, 加之跨行政区域生态补偿是一项复杂的系统工程, 需要根据海域的生态承载力与自我修复能力, 确定责任主体, 制订相应的补偿因子、量化标准和补偿模式。
2.3.2 跨行政区域海洋污染治理中的行政规划
行政规划行政过程中的重要一环, 是全部管理职能中最基本的一个职能, 没有行政规划, 则其他的行政管理活动, 如组织、人事、协调和控制等都无从实施。我国跨行政区域海洋污染治理行政协作离不开区域环境规划。例如, 2003年, 国务院批复了《渤海碧海行动计划》, 然后根据《国家环境保护“十五”计划》中“以实施碧海行动计划为载体, 加强对近岸海域水质和生态环境的保护”的主要任务和总局有关工作计划安排, 编制了《碧海行动计划编制指南》指导地方制订适合本地区海洋及海岸带生态环境特征的碧海行动计划。
2.3.3 跨行政区域海洋污染治理中行政争议的协商
近年来, 跨界环境纠纷频繁发生, 对社会稳定、经济发展造成了极大的影响。对于我国跨行政区域海洋污染治理中的纠纷, 我国的《海洋环境保护法》第八条第一款规定:“跨区域的海洋环境保护工作, 由有关沿海地方人民政府协商解决, 或者由上级人民政府协调解决”。
3 我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的完善
3.1 法源
通过制定区域合作的法律法规来保持区域合作的一贯性和继续性, 也是西方国家通行的做法。英国于1934年颁布了《特别地区法》, 联邦德国政府先后颁布了《联邦区域规划法》《改善区域经济结构的共同任务法》和《联邦区域规划纲要》等一系列法律和法规。日本国会于1995年5月通过了《地方分权推进法》, 以此法来规范地方跨区域合作。法国依据地方合作的实际情况制定《特别法》以及修订地方制度来推进地方跨区域的合作。目前, 我国海洋环境管理法律法规体系中涉及海洋区域环境管理的内容不多, 而且都只是对区域合作的方式进行了概括规定, 不能作为海洋区域环境管理可以直接适用的法律依据, 所以迫切需要专门的法律文件进行有针对性的具体规定。
在海洋污染治理方面, 日本为了保护濑户内海的海洋环境, 特别根据濑户内海的实际状况, 专门制定了区域性的法律——《濑户内海环境保护临时措施法》这部法律由环濑户内海各府、县、市推选的国会议员起草, 然后直接递交国会审议的, 后又改为永久性法律《濑户内海环境保护特别措施法》。濑户内海区域是世界上鲜有的海洋环境管理成功的案例, 其中《濑户内海环境保护特别措施法》发挥了很重要的作用。我国的海洋区域环境管理立法也可以通过这种方式, 由毗邻水域的行政区域的全国人大代表提出法律议案, 然后交由全国人大进行审议且通过。
3.2 环境信息公开、情报交流
跨界海域海洋管理机关应当就污染所涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流, 包括:跨界海域水体环境状况;应用和实施最佳可得技术所获取的经验;开发和研究成果排放和监测数据;已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施;信息和经验交流和提供技术援助等。
海洋环境污染事件的发生、尤其是有可能危及毗连地区的突发海洋环境污染事件, 当地政府应该及时、全面地将涉及突发海洋环境污染事件发生的时间、地点、原因、扩散的方式、扩散的速度和预防措施等相关信息向相关地区作通报, 以使该地区提前做好准备, 将可能造成的损失降至最低。根据实际情况明确海洋环境污染事件发生后通报的部门、程序和时限等。对于跨区域的重大突发海洋环境污染事件, 可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施, 要避免海洋环境污染事件可能造成的次生、衍生和祸合事件;实现信息共享, 建立健全突发海洋环境污染事件快速应急信息系统。这一点, 日本的《濑户内海环境保护特别措施法》值得借鉴。
3.3 跨行政区域海洋污染的治理
污染者治理的治理效果无法保障。由于海域的特点, 实践中的海洋污染常常是难以确定污染者是谁, 即便能确定污染者, 当发生大面积的油污染事故, 污染者往往没有能力单独承担清除污染的责任。我国《海洋环境保护法》第十七条第二款规定:“沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时, 必须采取有效措施, 解除或者减轻危害”。《海洋环境保护法》的第五条和第七十一条赋予了海事行政主管部门在船舶发生海难事故, 造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的时候强制采取避免或者减少污染损害措施的权利和义务。可见, 目前我国对海洋污染治理中的协作没有明确的规定。要通过立法明确的是凡是辖区内海洋出现污染状况, 无论污染源是所辖海域内发生的还是受跨界污染的结果, 辖区内污染治理机关均有义务组织实施治理工作, 不能因为污染源来源不明或者污染源不是本海域产生的为由拒绝承担污染治理义务。
3.4 紧急情况下的合作机制
跨行政区域发生的突发海洋环境污染事件往往会给其他地区的海洋环境造成危害。同时由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异, 地区间建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制十分必要。
如果在相邻水域一个行政区域的领域内发生任何污染情况, 该地区海洋治理部门应以可供采用的最迅速的方法, 通知其他可能受到影响的其他行政区域的海洋治理机关, 并应与可能受到影响的其他地方政府合作。根据情况需要, 立即采取一切实际可行的措施, 预防、减轻和消除该污染情况的有害影响。如有必要, 应共同地, 并在中央海洋污染治理机关的协调下, 拟订应付污染情况的治理计划。
参考文献
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行政协作 篇2
源依法行政水平
江苏省人民检察院、省国土资源厅联合发文
强化协作推进行政公益诉讼 提升国土资源依法行政水平
本报讯（记者
王旭雁
通讯员
齐晓玉）日前，江苏省人民检察院、江苏省国土资源厅联合印发《关于共同推进行政公益诉讼不断提升国土资源依法行政工作水平的意见》（以下简称《意见》），要求全省各级检察机关和国土资源部门规范履职、强化协作，加强对国家和社会公共利益的保护，提升国土资源部门依法行政能力和水平，共同推进行政公益诉讼。
作为全省首个规范行政公益诉讼的文件，《意见》以法治国土建设为目标，以检察监督为手段，以制度建设为重心，创新建立了共同推进国土资源行政公益诉讼的基本框架。同时，明确了行政权源头治理原则，检察权行使的稳健原则、合法性审查原则和自行救济优先原则，厘清了检察权和行政权的行使边界；要求国土资源部门主动和检察机关建立双向沟通机制，并对行政公益诉讼的提起、整改的标准和程序进行明确；要求建立行政公益诉讼联席会议机制，并完善执法联动机制和“两法衔接”联席会议制度，健全了部门沟通协调机制。
《意见》明确，国土资源部门要严格执行重大决策程序规定，坚持严格规范公正文明执法，对于问题比较集中的领域，如国有土地使用权出让、国有资源保护等，要纳入制度化、规范化管理轨道，突出源头治理。检察机关在履行监督职责时，要在法律的框架内积极稳健履职，推动行政机关依法履行行政职能；要坚持合法性审查原则，对行政机关行使自由裁量权以及具体行政行为是否合理不做实质性审查；要坚持行政机关自行救济优先原则，尊重行政权运行规律。
《意见》要求，着力建立问题整改的基本导向，国土资源部门收到检察机关诉前程序检察建议书后，要积极与检察机关沟通协调，同时要将落实情况及时向当地政府和上级国土资源部门报告。在检察机关提起行政公益诉讼后，国土资源部门仍应继续推动整改落实相关问题。检察机关要规范履职，尤其在办理诉前程序案件时，要加强与国土资源部门沟通，确保案件事实认定清楚，使用法律正确。
《意见》强调，检察机关和国土资源部门要积极建立行政公益诉讼联席会议机制，共同深入研究行政公益诉讼相关理论、实践问题，在业务指导、证据调取上加强配合，在新问题、新要求上加强协商，形成工作合力。完善执法联动机制和“两法衔接”联席会议制度，健全行政执法与刑事司法信息共享、案件通报、案件移送制度，完善信息共享平台，共同打击国土资源领域违法违规行为。
背景链接
行政公益诉讼是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提供行政公益诉讼。
行政协作 篇3
一、巴纳德协作系统理论的界定
巴纳德的系统组织理论又称为巴纳德的自觉协作活动系统理论。巴纳德将社会学概念应用于分析经理人员的职能和工作过程, 并把研究重点放在组织结构的逻辑分析上, 提出了一套协作和组织的理论。其中在巴纳德的系统行政管理组织理论中强调:“组织是人与人之间的协作关系”, 巴纳德指出组织具有的三个基本因素是:协作意愿、共同目标、信息交流。传统的观念认为权威是基于等级或地位基础上建立起来的, 但巴纳德却认为, 权威即是组织发布命令和成员接受命令然后行动。按照这种观点, 有没有权威不在于发布命令的人, 而在于接受命令的人。由此可见, 一个组织的进步与发展, 关键是组织内部的员工, 而非领导者。巴纳德认为, 协作系统包括四个部分, 如行政机构、企业、学校等, 其中, 组织是一个子系统, 但它却是协作系统的核心, 组织是两个及两个以上的人通过协作而实现有序运行的协作系统, 共同的协作是组织的出发点, 目的是将各个子系统连接起来共同管理, 其中包含了物质子系统;人员子系统;社会子系统, 所以说, 协作系统并不是单独存在的, 它是由内部的多种系统相互关联, 互相协作连接而成的复合整体。一个协作系统是由相互协作的许多组织组成的。而组织是由人与人之间的协作关系所构成, 所以说, “人”在协作系统中处于主导地位, 组织是为了实现每个人的目的而存在的, 巴纳德认为组织的决策分为个人决策和组织决策, 个人的决策带有个人主观色彩, 而组织决策根据组织的目标, 人与人只有相互关联, 互相协作, 才能发挥其最大价值, 而相互协作又受到多种要素影响, 所以人性理论是组织进行协作的基础, 巴纳德协作系统理论从根本上体现了我国“以人为本”的思想。
二、从巴纳德系统协作理论, 看政府行政管理
随着社会主义市场经济的迅速发展, 深化政府行政管理改革, 提高行政效率, 落实科学发展观, 坚持以人为本, 促进经济社会全面可协调发展和人的全面发展, 建立科学的行政管理机制刻不容缓。以上内容笔者将结合巴纳德系统协作理论对当前政府的行政管理体制进行具体的分析。
1. 我国政府行政管理的改革
随着社会经济的迅速发展, 我国政府行政管理的改革也在不断完善, 自20世纪80年代以来, 我国经历了多次行政管理改革。追溯到1982年行政体制改革之后, 我国政府行政管理体制共经历了五次的完善与修改, 从每次行政管理体制改革后的综合效果看来, 我国政府行政管理改革是在不断进步的。为了贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》, 最近中共中央十七届二中全会又通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》, 可见巴纳德协作系统理论在当今政府行政管理问题上, 起到了重要地启示的作用。
2. 巴纳德协作系统对政府行政管理的启示
“人”是巴纳德协作系统理论研究的起点, 在协作系统中处于主导地位, 我国作为人民民主专政国家, 政府与人民实际形成了一种委托与代理的关系, 政府作为执行机构, 责任就是为人民办事, 为人民服务, 保障社会的平稳发展。根据巴纳德的组织协作理论:“组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统”。巴纳德认为, “人的行为”才是组织的实质所在, 组织是以每个人为单位的, 个人的努力关系到组织的进步与发展, 同时, 组织又是为了实现每个人的目的而存在的, 政府也是一个组织, 根据巴纳德协作系统理念来讲, 政府只有切实维护人民利益, 不断满足人民的需求, 才有存在的意义和价值。基于此, 我国政府必须树立以人为本的理念, 制定正确的办公目标, 坚决摒弃官本位中是人民主人的错误思想, 避免工作中出现以领导人意志为转移的现象, 政府是担负着满足社会大众公共服务需求责任的协作组织, 应该时刻牢记自己的地位与责任, 从而实现为人民服务的最终目的。
3. 解决策略
现阶段, 我国政府的行政管理制度还存在很多问题, 在进行行政管理的时候, 不能有效的实现政府职能。结合巴纳德协作系统理论的启示, 政府应做好以下几方面:①我国属于社会主义法治国家, 核心是建立科学决策、分工合理、执行方便、监督有力的行政管理机制, 在行政的过程中, 坚持公正的原则, 平等对待每一位公民, 坚决杜绝徇私舞弊, 歧视, 偏袒的不良思想。②政府服务的对象是广大人民群众, 实行民主决策, 政务公开, 增加政府行政的透明度, 政府是为人民服务的, 在政府和人民之间形成一种代理关系。因此, 人民将具有对政府工作的知情权, 加强政府透明度是提高政府公共服务质量和效率的有效手段。③坚持走群众路线, 想其所想, 急之所急。坚持以人为本的科学理念, 政府行政管理的职责就是方便群众, 服务群众, 增强政府办公的透明度。不仅落实了民众的知情权, 也维护了民众的切身合法权益, 有效的拉近了民众与国家的关系, 近而促进了社会的和谐发展。④关注社会弱势群体, 积极关注城乡关系, 尽量避免城乡经济失衡, 制定有效的人力资源管理体系, 从而有效的解决社会失衡的现象。针对社会上的无保户, 弱势群体, 政府应及时有效的给予更多的关照和扶持, 同时保证对乡村的娱乐设施、卫生等基础公共服务的及时供给, 从而有效的维护人民的合法权益。
随着社会主义市场经济的迅速发展, 政府行政管理制度越来越被重视, 政府作为社会资源的分配者和公共秩序的维持者, 必须不断提升公共服务质量与行政管理水准, 提高行政效率, 建立和谐、稳定的市场环境。政府行政效率的提高, 切实的落实了我国政府“为人民服务的宗旨”, 促进了社会稳定, 增强了民族凝聚力, 进而推动政府行政管理的健康可持续发展。
参考文献
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[3]曹威麟.巴纳德的组织理论[J].管理学家 (学术版) , 2013.
[4]骆英.我国政府行政管理方式创新对策探析[J].新西部下半月, 2015.