我国环境行政处罚

我国环境行政处罚（共8篇）

我国环境行政处罚 篇1

1 引言

环境行政处罚制度, 是环境法中各项制度能够得到有效落实的保障。环境法为排污者设定了各种各样的义务, 作为追求利益最大化的“经济人”, 如果没有环境行政处罚制度的有效威慑, 排污者便不会自觉履行其法律义务。诚然, 环境刑事责任是环境法律制度得以实施的最终保障, 它的惩罚力度远大于环境行政责任。但是环境行政处罚制度有着环境刑事责任不能够替代的意义: (1) 环境刑事责任的适用需经过较长的司法审判程序才可以实现, 不利于现实中环保部门及时解决已经出现的环境违法行为; (2) 并不是所有的环境违法行为都能够被追究刑事责任, 例如《刑法》中的污染环境罪, 便要求达到“严重污染环境”的程度。对于那些尚不足以构成犯罪的环境违法行为, 就需要通过环境行政处罚制度来进行制止和制裁。

今天, 生态文明建设日益受到党和政府的高度重视, 美丽中国日益成为全社会的共同诉求。经过30多年的发展, 我国也已经形成了一般法与特别法相结合, 中央立法与地方立法相结合, 法律与法规、规章、标准相结合的环境保护法律体系。但是, 正如《国家环境保护“十二五”规划》中所提到的, “当前, 我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制, 环境矛盾凸显, 压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重, 部分区域和城市大气灰霾现象突出, 许多地区主要污染物排放量超过环境容量……”一次次的环境污染事件, 使公众产生困惑:为什么我们有那么多的环境法律, 却制止不了层出不穷的环境污染?事实上, 我国环境行政处罚制度上的一些缺陷, 正是环境污染行为难以制止、环境法律制度难以落实的主要原因。打铁还需自身硬, 要打环境污染这块“铁”, 就需要强硬有力的环境行政处罚措施, 使之成为环保部门执行环境保护法律的有力武器。

2 环境行政处罚存在的问题

我国的环境行政处罚制度, 一般规定于《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护法律法规中的“法律责任”篇, 另外还需要适用《行政处罚法》中的规定。2010年3月生效的《环境行政处罚办法》, 则对环境行政处罚制度的程序性和实体性事项做了进一步完善的规定。基于上述法律法规以及部门规章, 我国建立起了一套种类完善、程序规范、罚教结合的行政处罚体系, 为环保部门执行环境法律提供了有力保障。

然而, 我国的环境行政处罚制度仍然有进一步改善的必要。2010年的《环境行政处罚办法》对于环保部门行使行政处罚权的程序做了非常完善的规定, 但是囿于其部门规章的立法层级, 它无法对具体违法行为所应当适用的行政处罚做出太多规定。我国环境行政处罚的实体性内容, 仍然主要见于全国人大常委会所制定的环境保护法律之中, 而我国的环境法律则普遍存在实施时间久远的问题, 例如《环境保护法》1989年实施, 《环境噪声污染防治法》1997年实施, 修订后的《大气污染防治法》2000年实施。我国社会经济的高速发展, 使得法律适用的背景出现了极大的改变, 一些从前行之有效的行政处罚规定, 已经不能够再适应新的社会形势需要, 出现了一系列的问题。

2.1 处罚幅度有待提高

现行《环境保护法》实施的1989年, 我国的GDP不到2万亿元;现行《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》实施的2000年, 我国的GDP不到10万亿元;而2012年我国的GDP已经达到将近52万亿元。社会经济水平的极大提高, 使得一些原有的行政处罚规定失去了其应有的威慑能力。如《大气污染防治法》中对于超标排污的处罚, 最高仅为10万元罚款, 这一处罚额度对于通过超标排污能够获得高额利润的排污者来说, 很难构成法律上的威慑。而同年实施的《海洋环境保护法》中行政处罚力度太弱的问题, 则在康菲渤海漏油事件中暴露无遗, 最高仅为20万元的罚款力度, 在资金雄厚的跨国公司面前显得软弱无力。

2.2 环境行政处罚执行难

根据相关法律法规的规定, 环保部门在享有环境行政处罚权的同时, 并不享有太多的行政处罚执行权。环保部门做出的大部分行政处罚决定, 需要通过申请人民法院强制执行的法定程序才能够最终得到执行。其背后的立法原因是防止环保部门滥用处罚权, 保障行政处罚权行使的公正, 保护行政相对人的合法权利。这样的规定无疑有其合理之处, 但是其在实践中引起的问题也不容否认: (1) 人民法院可能因为执行费较低、执行力量有限、执行难度较大或者缺乏激励等因素而不积极执行[1]; (2) 根据《行政诉讼法》、《行政强制法》的规定, 环保部门申请法院强制执行必须符合两种情况, 一种是行政相对人在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼, 一种是在紧急情况下, 为保障公共安全, 申请人民法院立即执行。当情况不是那么紧急, 环保部门无法申请人民法院立即执行, 行政处罚决定最终被执行的期限又会因为行政相对人的复议或者起诉被拉长, 这使得本来力度就不高的环境行政处罚更失去了其威慑力。

2.3 执法力度有待加强

环境行政处罚权的主体, 主要为各级环境保护部门, 另外还有根据法律在其职责范围内行使环境监督管理职权的其他部门。环保部门, 是污染企业的监督者和管理者, 行使环境行政处罚权, 对其来说不仅是一种权力, 更是一种义务。积极发现环境违法行为, 对已经发现的环境违法行为进行环境行政处罚, 环保部门责无旁贷。然而现实中却出现了一些地方环保部门消极行使行政处罚权, 或者虽欲行使环境行政处罚权却受到外部干扰的情况。环境行政处罚权不能够有效发挥其作用, 极大地破坏了环境法中各项制度的实施效果, 放纵了违法排污行为的发生。究其原因, 主要包括: (1) 一些地方环保部门存在人员不齐、设备不足、技术不高等主观问题; (2) 现行体制下环保部门容易受到地方保护主义的压力, 地方各级环保部门在行政上隶属于其同级政府, 当地方政府因为追求经济发展而忽视环境效益时, 地方环保部门对环境违法行为行使行政处罚权的独立性就会受到挑战。

3 对策和建议

3.1 提高环境行政处罚幅度:违法成本较低

我们假设有这样一个排污者甲, 他在选择是否从事一个违法行为的时候, 必然会进行一番成本的选择。如果违法行为的行政处罚是10万元罚款, 只要其从事违法行为后的受益将超过10万元, 那么甲作为一个经济人将会毫不犹豫地采取违法行为, 因为这样对他来说是有益的。

看起来这仿佛是违法者的选择, 但其实是立法者的选择。因为立法者在设定行政处罚幅度的时候, 当然也能够预知这种情况。如果立法者将行政处罚设为X元的罚款, 那么我们基本可以推断, 给违法者带来的经济收益小于X元的违法行为将会被有效阻止, 而给违法者带来的经济收益大于X元的违法行为则将会被继续实施。立法者出于对经济利益的考量, 选择了禁止一些经济收益较小的违法行为, 而放过了一些经济收益较大的违法行为。禁止与放过的分界点, 就在于行政处罚的幅度。

依据上述分析, 随着社会经济的发展, 提高行政处罚幅度的理由有两点。

(1) 违法行为给违法者个人带来的经济效益已经普遍提高, 当给违法者个人带来的经济效益超过X元的违法行为越来越多, 幅度为X元的行政处罚就失去了其威慑力。

(2) 违法者在计算其经济效益时, 是不会考虑违法行为所造成的社会成本的。对于那些给违法者带来的经济效益超过X元的违法行为, 立法者容忍了它们所带来的社会成本。但是随着污染物排放的增加, 环境质量的恶化, 环境容量变得越来越小, 作为社会成本之一的环境成本正变得越来越大。原来那些社会成本可以被容忍的违法行为, 现在其社会成本已经增加到必须被法律加以禁止的地步。因此, 立法者应该提高X, 将这部分违法行为也纳入被禁止的范畴。

3.2 重新配置执行权:不损公正, 兼顾效率

将环境行政处罚的执行权统一归于法院, 是为了限制行政机关的权力, 防止行政机关滥用处罚权, 损害行政相对人的合法权益。这种规定, 符合法律的公正价值。强制执行, 直接对行政相对人的人身、财产权利发生影响, 如果执行不慎, 将会给行政相对人带来严重的损害。将这种权力赋予作为公平正义最终保障的司法机关, 能够保障权力被合法地行使。

但是, 出于对行政管理效率的考量, 法律也赋予了一些行政机关行政强制执行的权力。在我国, 如工商、海关、税务、城管等部门也拥有一定的强制执行权。法律赋予其执行权的原因, 主要是考虑其行政管理工作的重要性。在生态文明的重要性日益增长的今天, 面对环境污染行为“顽固不治”的现状, 完全可以考虑赋予环保部门一定的强制执行权。尤其是对那些正在进行、对人民群众的人身财产安全产生现实危险的违法排污行为, 宜赋予环保部门强制执行的权力加以即时的制止[2]。

除了通过限制行政处罚强制执行权的范围, 还可以通过设置一定的救济程序, 来规范环保部门行使执行权的行为, 实现效率与公平的兼顾。例如, 可以规定环保部门在采取强制执行之前, 应该事先通知被处罚的排污者。被处罚的排污者可以通过提供担保的形式, 承诺履行行政处罚中设定的义务, 来阻止强制执行的实际发生。在行政强制执行发生后, 行政相对人也可以通过行政诉讼来救济自己的权利。

3.3 提高环境执法力度:建设生态文明的必然要求

我国的环境保护, 并不是无法可依, 许多情况下, 是有法难依。法律规定的许多制度, 在实施的过程中往往遇到困难。其中很大的原因, 要归咎于现行环境保护监督管理体制。地方各级环境保护部门, 作为其同级人民政府的组成部门, 需服从同级政府的领导。实践中, 追求经济发展的地方政府, 干预环保部门行使环境执法权的现象屡见不鲜, 使得一些环境法律制度的实施受到严重影响:环境影响评价制度出现了“未评先建”、“先建后补”的问题;环境限期治理制度出现了“名为限期, 遥遥无期”的问题。以至于有人戏称地方环保局长是在“夹缝中执法”、“站得住的顶不住, 顶得住的站不住”[3]。如何提高环保部门的执法能力, 使之能够扮演好一方环境的监督者、守护者的角色, 需要从体制上做出相应的改变。例如在一些环境污染较为严重、人民对于加强环境保护的需求较为迫切的地区, 可以探索实行区域性或者垂直性的环境保护管理体制。

区域性或者垂直性的环境保护管理体制, 将有助于环保部门提高其执法水平, 免受来自于地方保护主义的干扰, 真正履行法律赋予的环境保护职责[4]。但是, 这也要求环保部门首先提高本身的行政执法水平和能力, 从人员、设备、技术到制度、机制, 都要进行进一步的完善。

4 结语

无责任即无义务, 如果不对环境违法者施加有效的法律责任, 那么环境违法行为就会一再重演。我国的环境法中长期以来存在制度齐全而实施困难的情况, 通过增大环境行政处罚强度、实行区域性或垂直性环境保护管理体制, 将能够进一步促进相关环境法律制度的有效实施。

参考文献

[1]严厚福.环境行政处罚执行难中的司法因素:基于实证的分析[J].中国地质大学学报:社会科学版, 2011 (11) :25~30.

[2]汪劲, 王社坤, 严厚福.环保法治三十年.我们成功了吗[M].北京:北京大学出版社, 2011:274~277.

[3]王灿发.环境法的辉煌、挑战及前瞻[J].政法论坛, 2010 (5) :113.

[4]鞠昌华.环境保护垂直管理的探讨[J].环境保护, 2013 (8) :56.

我国环境行政处罚 篇2

环境保护部关于印发《环境行政处罚听证程序规定》的通知 环办[2010]174号

各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，副省级城市环境保护局，各环境保护督查中心：

为贯彻执行《行政处罚法》，配合《环境行政处罚办法》（部令第8号）的实施，进一步规范环境行政处罚听证程序，我部制定了《环境行政处罚听证程序规定》。现印发给你们，请遵照执行。

附件：环境行政处罚听证程序规定 二○一○年十二月二十七日

主题词：环保 行政处罚 听证 规定 通知

附件：环境行政处罚听证程序规定 第一章 总 则

第一条 为规范环境行政处罚听证程序，监督和保障环境保护主管部门依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》等法律、行政法规和规章的有关规定，制定本程序规定。

第二条 环境保护主管部门作出行政处罚决定前，当事人申请举行听证的，适用本程序规定。

第三条 环境保护主管部门组织听证，应当遵循公开、公正和便民的原则，充分听取意见，保证当事人陈述、申辩和质证的权利。

第四条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。

公开举行的听证，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听。第二章 听证的适用范围

第五条 环境保护主管部门在作出以下行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人申请听证的，环境保护主管部门应当组织听证：

（一）拟对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的；

（二）拟对法人、其他组织处以人民币（或者等值物品价值）50000元以上或者对公民处以人民币（或者等值物品价值）5000元以上的没收违法所得或者没收非法财物的；

（三）拟处以暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件的；

（四）拟责令停产、停业、关闭的。

第六条 环境保护主管部门认为案件重大疑难的，经商当事人同意，可以组织听证。第三章 听证主持人和听证参加人

第七条 听证由拟作出行政处罚决定的环境保护主管部门组织。

第八条 环境保护主管部门指定1名听证主持人和1名记录员具体承担听证工作，必要时可以指定听证员协助听证主持人。

听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员。

涉及专业知识的听证案件，可以邀请有关专家担任听证员。

第九条 听证主持人履行下列职责：

（一）决定举行听证会的时间、地点；

（二）依照规定程序主持听证会；

（三）就听证事项进行询问；

（四）接收并审核证据，必要时可要求听证参加人提供或者补充证据；

（五）维持听证秩序；

（六）决定中止、终止或者延期听证；

（七）审阅听证笔录；

（八）法律、法规、规章规定的其他职责。

听证员协助听证主持人履行上述职责。

记录员承担听证准备和听证记录的具体工作。

第十条 听证主持人负有下列义务：

（一）决定将听证通知送达案件听证参加人；

（二）公正地主持听证，保障当事人行使陈述权、申辩权和质证权；

（三）具有回避情形的，自行回避；

（四）保守听证案件涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私；

（五）向本部门负责人书面报告听证会情况。

记录员应当如实制作听证笔录，并承担本条第（三）、（四）项所规定的义务。

第十一条 有下列情形之一的，听证主持人、听证员、记录员应当自行回避，当事人也有权申请其回避：

（一）是本案调查人员或者调查人员的近亲属；

（二）是本案当事人或者当事人的近亲属；

（三）是当事人的代理人或者当事人代理人的近亲属；

（四）是本案的证人、鉴定人、监测人员；

（五）与本案有直接利害关系；

（六）与听证事项有其他关系，可能影响公正听证的。

前款规定，也适用于鉴定、监测人员。

第十二条 当事人应当在听证会开始前书面提出回避申请，并说明理由。

在听证会开始后才知道回避事由的，可以在听证会结束前提出。

在回避决定作出前，被申请回避的人员不停止参与听证工作。

第十三条 听证员、记录员、证人、鉴定人、监测人员的回避，由听证主持人决定；听证主持人的回避，由听证组织机构负责人决定；听证主持人为听证组织机构负责人的，其回避由环境保护主管部门负责人决定。

第十四条 当事人享有下列权利：

（一）申请或者放弃听证；

（二）依法申请不公开听证；

（三）依法申请听证主持人、听证员、记录员回避；

（四）可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理参加听证；

（五）就听证事项进行陈述、申辩和举证、质证；

（六）进行最后陈述；

（七）审阅并核对听证笔录；

（八）依法查阅案卷材料。

第十五条 当事人负有下列义务：

（一）依法举证、质证；

（二）如实陈述和回答询问；

（三）遵守听证纪律。

案件调查人员、第三人、有关证人亦负有上述义务。

第十六条 与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织要求参加听证会的，环境保护主管部门可以通知其作为第三人参加听证。

第三人超过5人的，可以推选1至5名代表参加听证，并于听证会前提交授权委托书。第四章 听证的告知、申请和通知

第十七条 对适用听证程序的行政处罚案件，环境保护主管部门应当在作出行政处罚决定前，制作并送达《行 2 政处罚听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利。

《行政处罚听证告知书》应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称；

（二）已查明的环境违法事实和证据、处罚理由和依据；

（三）拟作出的行政处罚的种类和幅度；

（四）当事人申请听证的权利；

（五）提出听证申请的期限、申请方式及未如期提出申请的法律后果；

（六）环境保护主管部门名称和作出日期，并且加盖环境保护主管部门的印章。

第十八条 当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》之日起3日内，向拟作出行政处罚决定的环境保护主管部门提出书面申请。当事人未如期提出书面申请的，环境保护主管部门不再组织听证。

以邮寄方式提出申请的，以寄出的邮戳日期为申请日期。

因不可抗力或者其他特殊情况不能在规定期限内提出听证申请的，当事人可以在障碍消除的3日内提出听证申请。

第十九条 环境保护主管部门应当在收到当事人听证申请之日起7日内进行审查。对不符合听证条件的，决定不组织听证，并告知理由。对符合听证条件的，决定组织听证，制作并送达《行政处罚听证通知书》。

第二十条 有下列情形之一的，由拟作出行政处罚决定的环境保护主管部门决定不组织听证：

（一）申请人不是本案当事人的；

（二）未在规定期限内提出听证申请的；

（三）不属于本程序规定第五条、第六条规定的听证适用范围的；

（四）其他不符合听证条件的。

第二十一条 同一行政处罚案件的两个以上当事人分别提出听证申请的，可以合并举行听证会。

案件有两个以上当事人，其中部分当事人提出听证申请的，环境保护主管部门可以通知其他当事人参加听证。

只有部分当事人参加听证的，可以只对涉及该部分当事人的案件事实、证据、法律适用进行听证。

第二十二条 听证会应当在决定听证之日起30日内举行。

《行政处罚听证通知书》应当载明下列事项，并在举行听证会的7日前送达当事人和第三人：

（一）当事人的姓名或者名称；

（二）听证案由；

（三）举行听证会的时间、地点；

（四）公开举行听证与否及不公开听证的理由；

（五）听证主持人、听证员、记录员的姓名、单位、职务等信息；

（六）委托代理权、对听证主持人和听证员的回避申请权等权利；

（七）提前办理授权委托手续、携带证据材料、通知证人出席等注意事项；

（八）环境保护主管部门名称和作出日期，并盖有环境保护主管部门印章。

第二十三条 当事人申请变更听证时间的，应当在听证会举行的 3日前向组织听证的环境保护主管部门提出书面申请，并说明理由。

理由正当的，环境保护主管部门应当同意。

第二十四条 环境保护主管部门可以根据场地等条件，确定旁听听证会的人数。

第二十五条 委托代理人参加听证的，应当在听证会前提交授权委托书。授权委托书应当载明下列事项：

（一）委托人及其代理人的基本信息；

（二）委托事项及权限；

（三）代理权的起止日期；

（四）委托日期；

（五）委托人签名或者盖章。

第二十六条 案件调查人员、当事人、第三人可以通知鉴定人、监测人员和证人出席听证会，并在听证会举 3 行的1日前将前述人员的基本情况和拟证明的事项书面告知组织听证的环境保护主管部门。第五章 听证会的举行

第二十七条 听证会按下列程序进行：

（一）记录员查明听证参加人的身份和到场情况，宣布听证会场纪律和注意事项，介绍听证主持人、听证员和记录员的姓名、工作单位、职务；

（二）听证主持人宣布听证会开始，介绍听证案由，询问并核实听证参加人的身份，告知听证参加人的权利和义务；询问当事人、第三人是否申请听证主持人、听证员和记录员回避；

（三）案件调查人员陈述当事人违法事实，出示证据，提出初步处罚意见和依据；

（四）当事人进行陈述、申辩，提出事实理由依据和证据；

（五）第三人进行陈述，提出事实理由依据和证据；

（六）案件调查人员、当事人、第三人进行质证、辩论；

（七）案件调查人员、当事人、第三人作最后陈述；

（八）听证主持人宣布听证会结束。

第二十八条 听证参加人和旁听人员应当遵守如下会场纪律：

（一）未经听证主持人允许，听证参加人不得发言、提问；

（二）未经听证主持人允许，听证参加人不得退场；

（三）未经听证主持人允许，听证参加人和旁听人员不得录音、录像或者拍照；

（四）旁听人员不得发言、提问；

（五）听证参加人和旁听人员不得喧哗、鼓掌、哄闹、随意走动、接打电话或者进行其他妨碍听证的活动。

听证参加人和旁听人员违反上述纪律，致使听证会无法顺利进行的，听证主持人有权予以警告直至责令其退出会场。

第二十九条 听证申请人无正当理由不出席听证会的，视为放弃听证权利。

听证申请人违反听证纪律被听证主持人责令退出会场的，视为放弃听证权利。

第三十条 在听证过程中，听证主持人可以向案件调查人员、当事人、第三人和证人发问，有关人员应当如实回答。

第三十一条 与案件相关的证据应当在听证中出示，并经质证后确认。

涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，由听证主持人和听证员验证，不公开出示。

第三十二条 质证围绕证据的合法性、真实性、关联性进行，针对证据证明效力有无以及证明效力大小进行质疑、说明与辩驳。

第三十三条 对书证、物证和视听资料进行质证时，应当出示证据的原件或者原物。

有下列情形之一，经听证主持人同意可以出示复制件或者复制品：

（一）出示原件或者原物确有困难的；

（二）原件或者原物已经不存在的。

第三十四条 视听资料应当在听证会上播放或者显示，并进行质证后认定。

第三十五条 环境保护主管部门应当对听证会全过程制作笔录。听证笔录应当载明下列事项：

（一）听证案由；

（二）听证主持人、听证员和记录员的姓名、工作单位、职务；

（三）听证参加人的基本情况；

（四）听证的时间、地点；

（五）听证公开情况；

（六）案件调查人员陈述的当事人违法事实、证据，提出的初步处理意见和依据；

（七）当事人和其他听证参加人的主要观点、理由和依据；

（八）相互质证、辩论情况；

（九）延期、中止或者终止的说明；

（十）听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况；

（十一）听证主持人认为应当记入听证笔录的其他事项。

听证结束后，听证笔录交陈述意见的案件调查人员、当事人、第三人审核无误后当场签字或者盖章。拒绝签字或者盖章的，将情况记入听证笔录。

听证主持人、听证员、记录员审核无误后在听证笔录上签字或者盖章。

第三十六条 听证终结后，听证主持人将听证会情况书面报告本部门负责人。

听证报告包括以下内容：

（一）听证会举行的时间、地点；

（二）听证案由、听证内容；

（三）听证主持人、听证员、书记员、听证参加人的基本信息；

（四）听证参加人提出的主要事实、理由和意见；

（五）对当事人意见的采纳建议及理由；

（六）综合分析，提出处罚建议。

第三十七条 有下列情形之一的，可以延期举行听证会：

（一）因不可抗力致使听证会无法按期举行的；

（二）当事人在听证会上申请听证主持人回避，并有正当理由的；

（三）当事人申请延期，并有正当理由的；

（四）需要延期听证的其他情形。

听证会举行前出现上述情形的，环境保护主管部门决定延期听证并通知听证参加人；听证会举行过程中出现上述情形的，听证主持人决定延期听证并记入听证笔录。

第三十八条 有下列情形之一的，中止听证并书面通知听证参加人：

（一）听证主持人认为听证过程中提出的新的事实、理由、依据有待进一步调查核实或者鉴定的；

（二）其他需要中止听证的情形。

第三十九条 延期、中止听证的情形消失后，环境保护主管部门决定恢复听证的，应书面通知听证参加人。

第四十条 有下列情形之一的，终止听证：

（一）当事人明确放弃听证权利的；

（二）听证申请人撤回听证申请的；

（三）听证申请人无正当理由不出席听证会的；

（四）听证申请人在听证过程中声明退出的；

（五）听证申请人未经听证主持人允许中途退场的；

（六）听证申请人为法人或者其他组织的，该法人或者其他组织终止后，承受其权利、义务的法人或者组织放弃听证权利的；

（七）听证申请人违反听证纪律，妨碍听证会正常进行，被听证主持人责令退场的；

（八）因客观情况发生重大变化，致使听证会没有必要举行的；

（九）应当终止听证的其他情形。

听证会举行前出现上述情形的，环境保护主管部门决定终止听证，并通知听证参加人；听证会举行过程中出现上述情形的，听证主持人决定终止听证并记入听证笔录。

第四十一条 举行听证会的期间，不计入作出行政处罚的时限内。第六章 附 则

第四十二条 本程序规定所称当事人是指被事先告知将受到适用听证程序的行政处罚的公民、法人或者其他组织。

本程序规定所称案件调查人员是指环境保护主管部门内部具体承担行政处罚案件调查取证工作的人员。

第四十三条 经法律、法规授权的环境监察机构，适用本程序规定关于环境保护主管部门的规定。

第四十四条 环境保护主管部门在作出责令停止建设、责令停止生产或使用的行政命令之前，认为需要组织 5 听证的，可以参照本程序规定执行。

第四十五条 环境保护主管部门组织听证所需经费，列入本行政机关的行政经费，由本级财政予以保障。

当事人不承担环境保护主管部门组织听证的费用。

第四十六条 听证主持人、听证员、记录员违反有关规定的，由所在单位依法给予行政处分。

第四十七条 地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。

浅谈我国农村环境行政执法 篇3

摘 要：随着国家对农村发展地不断重视，农村经济得到快速发展，农村居民生活质量得到改善。但与此同时，也出现了一系列的农村环境问题。当农村环境遭到破坏与污染时，由于相关法律的缺失，行政执法部门对农村环境的不重视、执法手段不科学、执法力度不够以及执法相对人的不配合、环保意识薄弱等问题，农村环境迟迟未能得到有效治理与改善。本文以苏南农村地区为视角，对当前的农村环境行政执法进行研究，试图通过这一角度的研究总结找到解决农村环境问题的有效途径。

关键词：农村环境执法；执法现状；执法完善

一、实证分析——以苏南部分农村地区环境行政执法为例

（一）苏南农村地区环境的基本情况

自改革开放以来，苏南农村地区经济快速发展，特别是乡镇企业的崛起，带动了农村经济和社会的发展。但是随着苏南农村大力发展经济，农村城镇化建设进程的加快，由此带来的环境问题也日趋严峻，耕地逐年减少，大气质量严重下降，河流、湖泊水质下降，局部地区的饮用水源受到威胁，甚至有些地区的环境污染和生态破坏已成为制约当地经济社会发展和威胁人民健康的重要因素。

根据调查与资料数据分析，苏南农村地区环境存在的主要问题有：①乡镇企业产生的“三废”污染。在乡镇企业工业生产过程中，产生的废水、废气、废渣不合理排放对周边的环境造成的污染。②农村耕地逐年减少且利用率不断下降。90年代以来，乡镇企业的建设发展、农村小城镇的建设以及各地区开发区建设，占用了农村的大量耕地。③农用化学药品滥用。农民为了农作物的种植方便，大量使用了化学肥料与农药及其他农用化学物品，九十年代以来，苏南农村已成为全国农用化学物资使用量较大的地区之一。

（二）苏南农村地区环境行政执法的现状

经过对苏南部分农村地区的考察调研，通过对当地农村居民以及部分行政执法部门的访谈，了解到当前苏南农村地区环境行政执法的情况。

1.从行政执法者角度

（1）在农村环境执法工作中各部门相互推脱执法责任。在调研中通过观察、访谈、走访后发现，农村环境执法者在治理农村环境工作过程中，多流于表面工作，当提及当地环境问题时，各部门会一致推脱责任，认为这一问题不归其管辖，而是应当由其他部门或者机构管理，农村环境问题在各部门间如踢皮球般相互推脱，少有行政部门真正愿意出面承担责任，这导致农村的环境问题迟迟未能得到有效解决。

（2）执法内容复杂多样，但执法手段不科学。如上文所述，农村地区的环境面临多重复杂的污染问题，由此农村环境执法内容复杂多样。但与此同时，执法部门在对农村环境执法过程中，常常由于人员专业素质不高、缺乏科学的执法手段，不按照法律规定的执法程序进行等行为，在进行农村环境执法时得不到相对人的信服与支持。其次，大部分执法者缺少法治理念，在对农村环境进行治理时，凭经验来判断，缺乏专业判断依据，并且很少按照行政执法程序的要求进行检查，存在程序违法的现象，常常导致农村环境管理处于由行政执法者个人意志决定的混乱状态。

2.從行政相对人角度

（1）缺少反映农村环境问题的渠道。通过与部分村民的交流访谈了解到，他们很难能遇到农村环境管理的执法者，当他们所居住的环境出现污染问题时，不知道应该向谁反映，能向谁寻求帮助予以解决。即使向村委会反映，给出的态度也很不明确，仅是一味地敷衍了事。而就算能找到当地政府，能与政府部门的执法者进行协商，但也常常由于谈不拢、协商不成而使得问题未能够真正得到解决。

（2）过分依赖环境执法者却又不支持执法者的矛盾态度。部分村民仍存在这样的心理，认为农村的环境保护、治理工作应该由政府来实施和承担，认为自己个人的能力有限，对农村环境没有改善的能力，从而推卸了保护农村环境的责任。这样一种对农村环境事不关己、表示无能为力的态度很不利于开展农村环境的保护工作。

二、完善我国农村环境行政执法的相关措施

（一）完善农村环境执法管理部门

1.保持农村环境执法机构的独立性

农村环境执法机构应保持相对的独立性，避免在环境执法中受外部因素的影响。虽然环境执法部门是政府当中的一个部门，在很多方面都受制于政府，使得环境执法机构在进行环境执法时不能真正做到执法有据，因此要保持环境执法部门的独立性。

2.在农村地区设置环境执法机构

在乡镇一级，在农村地区，应设置环保机构，配置环保设备和执法车辆，配备专职环保执法人员，及时传达政策、反馈信息等。如设置农村环境执法派出机构，专门管理农村地区的环境，农村环境问题直接由此派出机构负责。

（二）建立村民环保自治制度，提高公众参与度

建立村民环保自治制度有利于实现公权力的再分配和社会利益结构的重新组合，将有利于对政府环保部门的监督和制约，促进政府行政和公共决策质量的改进，以弥补政府能力的不足。

（三）完善农村环境执法监督体制

在农村环境行政执法中，为确保执法活动的客观、公平、公正，应将环境执法置于“企业、社会公众、新闻媒体”的监督之下。正如前文所述，我国现存的环境执法监督制度存在一些的不合理之处。首先是环境监督制度本身，我国现存的环境执法监督制度存在操作性不强的问题，因此，需要将环境执法监督制度具体化，细致化，从而使得环境执法监督制度不是一项抽象的制度，而是一项具体的可操作的依据。其次，就是环境执法监督的主体。

参考文献：

[1]冷朝阳.我国农村环境保护行政执法问题研究[D].昆明：昆明理工大学，2007.

[2]陈秀萍，凤丽萍.我国农村环境行政执法的现状及其完善[J].辽宁农业科学报，2014（6）.

[3]周玉华，郑磊.完善我国农村环境执法之设想[J].北方经贸，2007（05）.

[4]徐 瑾，邓佳丽.我国农村环境保护行政执法问题探究[J].中国证券期货，2010（3）.

[5]丛艳.农村生活垃圾治理的法律问题及消解对策分析[J].江西农业学报2015，27（1）.

[6]朱寅茸.我国农村环境治理的路径研究[D].湖南：湖南大学，2011.

[7]周帮扬，梅章慧，李娟.论农民环境权保护的农村工业污染防治法律对策——以完善政府环境职能为视角[J].法制与社会，2009，12（上）.

[8]田正丰.我国环境行政执法问题研究——以县域环境行政执法中遇到的问题为例[D].太原：山西财经大学，2014.

[9]王丽娜.我国农村环境保护的法治研究[D].吉林：东北林业大学，2013.

我国环境行政处罚 篇4

2006~2015年深圳证券交易所(以下简称“深交所”)公开发布的上市公司处罚与处分记录共有522个,其中关于会计独立董事(以下简称“会计独董”)的处罚公告有62起。按照中国证券监督管理委员会2001年发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》规定,上市公司聘请的独立董事中应至少包括一名会计专业人士(具有高级职称或者注册会计师职称)。由于会计独董在独立董事群体中的不可或缺性质,本文统计分析了上述62起行政处罚案涉及的会计独董的职称特征、受处罚原因、受处罚方式,以及会计独董应负责任类型和会计独董的个人特征,并对会计独董如何规避处罚风险提出了建议。目前,我国学术界和实务界众多会计人士正在担任或者准备担任上市公司的独立董事;而根据笔者对中国知网相关文献的统计,还没有学者从会计独董的视角来论述证券交易所行政处罚的特点及其规避问题。因此,本文的研究发现对于会计独董安全地履行职责具有一定的借鉴意义。

二、会计独董行政处罚的特点

(一)2006~2015年被深交所处罚的公司数量和会计独董数量的总体分析

如图1和图2所示,总体来看,无论是被处罚的上市公司数量还是被处罚的会计独董数量,近十年都呈下降趋势。处罚案例在2006年最多,达到15个,2010年之后每年的处罚案例数量都不超过5个,2014年、2015年均只有两家公司被处罚。被处罚的会计独董数在2006年最多,达到22人次,2007年为15人次,2008年为11人次,2009年为14人次,2010年以后都没有超过10人次,2015年最少,只有2人次。以上数据说明,无论是被处罚的公司数量还是会计独董的违法违规行为均呈减少趋势,这一方面得益于深交所不断强调独立董事的后续教育问题;另一方面,深交所发布的对独立董事的处罚公告起到了警示作用,使独立董事意识到一旦违法违规,就要被处罚,造成声誉损失或财产损失。

(二)2006~2015年被处罚的会计独董的职称特征分析

如表1所示,2006~2015年深交所处罚会计独董共涉及案例62起,被处罚的会计独董共96人次,其中1人被处罚3次、5人被处罚2次、83人被处罚1次。其中,教授44人次,副教授11人次,注册会计师34人次,高级会计师19人次,高级经济师7人次,高级审计师2人次,注册资产评估师8人次,税务师7人次,房地产估价师2人次,国际注册内部审计师2人次,美国注册会计师1人次。由于存在身份重复现象,上述人员中有4人次既是教授又是注册会计师,1人次既是教授又是高级会计师,2人次既是教授又是注册会计师同时还是税务师,1人次既是教授又是资产评估师同时还是房地产估价师,1人次既是教授又是高级会计师同时还是高级经济师,1人次既是副教授又是注册会计师,3人次既是副教授又是注册会计师同时还是注册资产评估师。通常来说,既具有学术界高级职称又具有实务界高级职称的会计独董应当具有更加丰富的学术积累和实务经验,上述人员被处罚显然并非因为胜任能力不足,而是因为缺乏应有的勤勉尽责精神,因此,除学术积累和实务经验之外,严谨和勤勉尽责的工作态度更加重要。

在实务界的多重身份方面,上述人员中有6人次既是注册会计师又是高级会计师;2人次既是注册会计师也是注册资产评估师;2人次既是注册会计师又是国际注册内部审计师;1人次既是注册会计师又是高级会计师还是税务师;1人次既是注册会计师又是高级会计师还是注册资产评估师;1人次既是注册会计师又是注册资产评估师同时还是税务师;1人次既是注册会计师又是高级审计师;1人次既是注册会计师又是税务师;1人次既是注册会计师又是房地产估价师;1人次既是高级会计师又是税务师;1人次既是高级经济师又是税务师;1人次既是高级审计师又是税务师。拥有多重实务职称的会计独董并未因为具备更加丰富的实务经验而避免受到行政处罚,这一现象也说明了严谨和勤勉尽责工作态度的重要性。

上述被处罚的会计独董中国家“985”工程高校教授20人次,国家“211”工程高校教授8人次,这两类高校教授占被处罚的独董人次总数的29.17%;非国家“985”工程、“211”工程高校教授共27人次,占28.13%;国家“985”工程、“211”工程等知名高校的会计独董与其他高校的会计独董被处罚的概率基本一致,知名高校教授并没有专业优势。

(三)会计独董受处罚原因统计分析

表2是会计独董受处罚的原因分析,基本特点是被处罚原因种类多、范围广,基本可以分为信息披露问题、履行程序问题和其他方面的问题。

信息披露问题又包括披露虚假或不实的信息(共8小类)和未及时披露或未按规定履行信息披露义务(共26小类)。众所周知,财务会计提供的产品是信息,推迟披露信息或者披露虚假信息违背了会计信息的及时性和可靠性原则,会计独董对上述信息披露问题理应保持重点关注,并恰当发表意见,避免公司违反深交所最基本的信息披露规则。公司在程序履行方面的违法违规问题具体包括关联担保未履行相应的审批程序、关联交易未履行相应的决策程序、关联方资金占用未依法履行审议程序等。众所周知,关联交易很有可能侵害中小股东的利益,独立董事的重要职能之一就是维护中小股东的利益,会计独董对于关联交易涉及的公允价值、是否合规等问题具有专业优势;而且,会计独董可以在必要时要求上市公司聘请外部审计机构对公司的关联交易进行审计。若会计独董未能提供恰当的表决意见,说明其没有履行会计独董应尽的责任。由此可见,会计独董应当发挥专业优势,并与董事会及时沟通、表达独立意见,这是会计独董基本职能的体现。此外,会计独董可能因为公司违反已经做出的资金使用期限的公开承诺、股东大会不能正常召开等其他原因而被处罚。

62起会计独董被处罚的案例中,一家被处罚的案例公司可能存在多种违规行为。其中:有5种违规行为的公司有1家;有4种违规行为的公司有2家;有3种违规行为的公司有8家;有2种违规行为的公司有11家;有1种违规行为的公司有33家。因此,共计92处违规行为。

(四)会计独董受处罚方式统计分析

由表3可知,会计独董共被处罚96人次,其中63人次被通报批评,33人次被公开谴责。公开谴责的处罚方式基本上呈递减趋势,近六年没有会计独董受到该种处罚,通报批评处罚方式也在波动中下降。如前所述,近年来被处罚的公司数量和会计独董数量呈下降趋势,这与通报批评和公开谴责数量减少直接相关。从处罚严重程度来看,公开谴责比通报批评更严重。凡是金额重大、性质恶劣、影响广泛的案件,会计独董都受到公开谴责。例如,多次关联交易未履行信息披露义务;金额合计特别重大,达到经审计的净资产的50%以上;公告内容和提交深交所登记确认的公告文稿内容存在明显差异,对市场造成了恶劣影响等行为都被处以公开谴责。由于公开谴责是针对上市公司和包括会计独董在内的全体高管同时发出的,公开谴责不仅会影响会计独董的声誉,情况严重的还有可能引致上市公司退市。因此,优秀的会计独董不应迁就上市公司管理层的错误行为,而应独立、客观、公正地发表意见,这才是对上市公司的未来前景和中小股东利益负责任的表现。

(五)会计独董应负责任类型统计分析

由表4可知,2006~2015年被处罚的96人次会计独董中,负有主要责任的有7人次,主要责任包括:巨额关联方资金占用未及时履行信息披露义务;巨额且多个关联担保未履行相应审批程序,也未及时履行临时报告信息披露义务。负有重要责任的共74人次,重要责任包括:所在公司未能按时披露财务报告;已公告内容和提交深交所登记确认的公告文稿内容存在明显差异,对市场造成了恶劣影响;关联交易未履行相应的审批程序或关联担保未及时履行信息披露义务;重大诉讼未履行披露义务;债务重组事项未及时履行信息披露义务等。负有次要责任的共14人次,次要责任包括:财务报告信息披露不准确、不完整、不及时;出售资产事项未履行相应审议程序;出售资产事项未及时履行信息披露义务;未做好投资者关系管理工作等。负有责任的会计独董共1人次,负有的责任包括:未能在规定时间内披露年度报告和季度报告。会计独董负责任的程度不同,相应的被处罚方式也是不同的。例如,承担主要责任的7人次都被深交所公开谴责;承担重要责任的74人次中被深交所公开谴责的有26人次,被通报批评的有48人次;承担次要责任的14人次都被深交所通报批评;负有责任的1人次,被通报批评。由此可见,会计独董应当对引发主要责任、重要责任的事项予以重点关注,当然,其他责任也不能忽视。最理想的情况是会计独董能够识别出上述各类问题并恰当发表意见,从而避免被深交所处以行政处罚。

(六)被处罚会计独董的个人特征统计分析

由表5可知,2006~2015年被处罚的96人次会计独董中,男性72人次,占比75%,女性24人次,占比25%,性别差异较为明显。受处罚的女性较少,这与女性严谨、稳健的特质有关。例如,Adams和Fnerreira(2009),Liu Wei和Xie(2016)以及江海霞(2013)的研究表明,女性高管更可能遵守会计相关法律法规,采用的会计政策更加稳健。

被处罚的96人次中,具有专科学历的有7人次,占比7.29%;具有本科学历的有31人次,占比32.29%;具有硕士学历的有22人次,占比22.92%;具有博士学历的有29人次,占比30.21%;具有其他学历的有7人次,占比7.29%。以上统计数据说明会计独董并非学历越高,被处罚的可能性就越低,具有本科学历、博士学历的会计独董被处罚人次占比均为30%左右。从被处罚的会计独董的年龄来看,总体人均年龄在50岁左右,呈现出高龄化特点,说明越年轻的独立董事越爱惜自己的声誉。

从会计独董的人均薪酬变动趋势可以看出,受处罚的会计独董的总体人均薪酬在2.9万~4.8万元之间。根据统计,我国2011年全国独立董事人均薪酬为5.52万元(李文艺、郎晓俊,2012),2012年全国独立董事人均薪酬为9.25万元(刘田,2013),被处罚公司的会计独董的薪酬明显低于同时期全国平均独立董事薪酬水平。一般来说,财务业绩越差的公司,其独立董事薪酬越低,也越可能出现违法违规行为。因此,会计专业人士在考虑是否担任独立董事时需要关注公司的财务业绩。

根据《上市公司独立董事履职指引》的规定:独立董事应当确保有足够的时间和精力有效履行职责,原则上最多在5家上市公司兼任独立董事。从表5可以看出,被处罚的会计独董并没有达到兼任5家上市公司独立董事的上限,被处罚者仅担任1~3家上市公司的独立董事,本该勤勉尽责,但却遭到行政处罚。这说明担任独立董事的数量多寡不是引发行政处罚的关键,能否避免行政处罚取决于会计独董的经验和勤勉尽责的态度。

三、会计独董避免行政处罚的建议

1.会计独董应当主动加强后续教育。

如前所述,绝大多数受处罚的会计独董是高等院校的教授、副教授,或者是实务界的注册会计师、高级会计师,他们在会计领域具有专业特长,应该能够识别出公司的违规行为。但是,由于缺乏应有的勤勉尽责态度或者对相关的政策法规缺乏了解,上述会计独董受到了行政处罚,因此,会计独董需要定期加强后续执业水平教育。《上市公司独立董事履职指引》要求独立董事至少每两年参加一次后续教育,如果会计独董认为所在公司违规风险较大,应当主动要求至少每年参加一次后续教育,以了解最新监管动态和降低被处罚风险的措施。

2.会计独董应当更多地了解公司业务。

会计独董虽然不在公司办公,但是,应该加强对所任职公司业务的了解。例如:到公司进行实地调研;询问关联交易、重大担保、信息披露、重大投资项目的负责人;查阅相关文件资料。如果无法做出恰当的职业判断,可以委托注册会计师事务所对相关项目进行审计,以规避被处罚的风险。上述活动也体现了会计独董勤勉尽责态度对于规避行政处罚的重要性。

3.会计独董应当避免在业绩较差的公司任职。

由上文的分析可知,被处罚会计独董的人均薪酬为2.9万~4.8万元,远低于我国独立董事薪酬的平均水平。为了薪酬远低于平均水平的独立董事职位,承担着高于平均水平的被处罚风险,显然是不值得的。而且,我们注意到,上述处罚案例中针对会计独董的处罚方式只有通报批评和公开谴责,尚没有针对会计独董的罚款,如果有罚款,会计独董将面临“名利双失”的境遇。因此,会计独董应当避免在业绩较差的公司任职,一般来说,业绩越差的公司,越可能存在违法违规行为,从而给会计独董布下“地雷”。

4.会计独董应当主动了解监管动态。

会计独董应当主动关注深交所已经公布的处罚公告,并进行对比分析,思考本人所任职的公司是否存在类似问题,并将监管动态与董事会其他成员及时进行沟通,避免面临被处罚的风险。

综上所述,会计独董在独立董事群体中处于不可或缺的地位,因此,保持自律和勤勉尽责的态度、主动加强后续教育和了解公司的监管动态,并任职于业绩较好、治理规范的公司是避免行政处罚的重要措施。

参考文献

Adams R.B.,Fnerreira D..Women in the Boardroom and their Impact on Governance and Performance[J].Journal of Finnancial Economics,2009(2).

Liu Y.,Wei Z.,Xie F..CFO Gender and Earnings Management:Evidence from China[J].Review of Quantitative Finance and Accounting,2016(4).

江海霞.女性高管对会计稳健性的影响[D].北京:北京第二外国语学院,2013.

李文艺,郎晓俊.2011年独董平均津贴5.52万,民生银行百万最高[EB/OL][2012-06-18].http://finance.sina.com.cn/money/cfgs/20120618/075612337127.shtml.

环境保护行政处罚决定书 篇5

环境保护行政处罚决定书

深南环水罚[2016]012号

当事人名称：中国有色金属长沙勘察设计研究院有限公司 地 址：长沙市芙蓉区韶山北路81号 法定代表人：廖从荣

2015年12月28日1时45分，深圳市南山区环境保护和水务局执法人员对你（单位）进行现场检查。经现场查实，你（单位）承建的中兴通讯工业园南区人才公寓桩基工程，未经环保部门批准，擅自在夜间进行挖土和混凝土浇筑施工作业，使用了运土车、挖掘机、混凝土运输车等施工设备。上述事实有2015年12月28日、31日深圳市南山区环境保护和水务局执法人员制作的《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、现场取证照片等证据为证。

你（单位）行为违反了《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第三十条第三款的规定。我局于2016年1月12日告知你（单位）违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知你（单位）有权进行陈述、申辩。你（单位）在法定期限内未向我局提出陈述和申辩，以上事实有《行政处罚告知书》（深南环水告[2016]第0006号）及《陈述、申辩笔录》为证。

我局经过现场调查及告知，并对调查结果进行了全面审查，现已审查终结。

根据《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第七十八条第一款第（四）项的规定，我局决定对你（单位）作出以下行政处 罚：

一、责令严格遵守法律法规关于限制施工作业时间的规定；

二、罚款人民币叁万元整。

限你（单位）接到本决定书之日起15日内持本决定书和《南山区非税收入罚款通知书》缴至指定银行和账号，逾期不缴纳罚款的，我局将每日按罚款的3%加处罚款。缴款账户名称：深圳市南山区财政局，缴款银行1：中国银行股份有限公司深圳市分行，账号：764059406583；缴款银行2：交通银行深圳分行滨海支行，账号：4430662090***。

如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内依法向深圳市人居环境委员会或深圳市南山区人民政府申请复议，也可在六个月内直接向盐田区人民法院起诉。逾期不复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，我局将申请人民法院强制执行。

深圳市南山区环境保护和水务局

行政处罚制度之完善 篇6

关键词：行政处罚；听证制度；现状与问题；完善

一、行政处罚听证制度存在的问题

（一）行政处罚听证制度适用范围过于狭窄。目前我国行政听证程序在行政处罚领域适用范围过于狭窄，有违行政公正原则的要求。我国到现在为止还没有一部单独的行政听证法，而在《行政处罚法》中也仅仅用了三个条文来阐述行政听证制度的适用范围、适用程序以及其他注意事项。此种列举式的规定，虽然在最后用了“等”字看似作了补充，但是在理论界仍有较大的争议。胡锦光、刘飞宇学者认为此处的‘等并不是在列举不尽情况下所作的概括规定，而只能理解为是一种立法上的技巧，即在将来条件成熟需要进一步扩大听证程序的适用范围时，无需修改行政处罚法的规定，只需要在单行法律中增加听证程序适用范围，就能够达到扩大听证程序适用范围的效果。由此可以看出，如果在立法方面不进行更加具体详实的规定，这一程序性制度无法得到更好更加具体的实施。

（二）行政处罚听证程序的启动主体过于单一。目前我国行政处罚听证程序的启动主体过于单一，无法体现行政公正原则的要求。根据目前我国《行证处罚法》中的相关规定，能够作为听证程序启动主体的仅为受行政处罚行为影响的行政相对人，也即依法被行政机关给予具体行政处罚的公民、法人或其他组织。除此之外还明确规定了当事人可以要求行政机关进行听证的，行政机关就应当举行听证，不得拒绝。而这也只限于某些处罚，其余的行政机关就可以选择举行或者不举行。这就意味着立法者在规定听证程序的启动方式时更倾向于行政机关掌握主动权。

（三）行政处罚听证笔录的法律效力较低。听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书而记载，是对整个听证过程的客观记录。听证笔录在听证程序乃至整个行政程序中具有重要的意义，听证制度的价值能否实现，相当程度上取决于对听证笔录的效力认定。对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧。实践中各地各部门的做法也并不一致，这大大降低了笔录的法律效力。

二、完善我国行政处罚听证制度的对策

（一）扩大行政处罚听证适用范围。笔者认为应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，笔者建议若在《行政处罚法》中修改听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚纳入行政处罚听证程序。建立人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。

（二）修改启动程序规定。建议增加处罚机关主动举行听证的规定。可以参考《行政许可法》第46条将《行政处罚法》第42条有关规定修改为：法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。即行政机关可以依申请也可依职权组织听证，同时将申请听证的主体范围扩展到利害关系人。

（三）确立听证笔录在最终决定中的现实效力。确立听证笔录在行政听证程序最终决定中的现实效力，更有利于实现行政听证和行政公开。为此笔者建议《行政处罚法》须明确规定真实、全面、合法有效的听证笔录作为听证程序终结后行政机关做出处罚决定的唯一根据的法律地位，据此可以参考《行政许可法》听证制度中的“案卷排他原则”。明确听证笔录在行政机关作出的最终决定中的现实效力符合现代行政听证制度的本质要求，同时也能更好的体现行政公正原则中有关案卷排他原则的要求和行政公开原则当中对听证程序结果公开的要求，在完善行政听证制度的过程中将行政公正和行政公开原则落到实处。

结语：纵观行政听证制度在我国行政处罚领域的发展情况，我们必须正视其中存在的问题，在贯彻执行这一程序性制度的同时，借鉴国外发达国家在这一方面的先进经验，尽快完善我国行政听证制度。

参考文献：

我国环境行政处罚 篇7

一、环境犯罪非刑罚处罚措施的立法现状

非刑罚处罚措施是指有权机关根据刑事法律或相关规定，直接适用或者建议适用的主刑、从刑以外的其他处理方法的总称。我国刑法并没有在环境犯罪中适用非刑罚措施的具体规定。但《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》、《土地管理法》在“法律责任”的章节均规定了大量行政的、民事的非刑罚措施。在我国现行刑法中，第36条、第37条规定了非刑罚处理方法，第64条规定了没收性处罚措施。如果说不考虑犯罪主体是自然人主体还是法人主体的话，单纯从处罚属性上进行分类，我们就可以将其分为：[1]教育性辅助措施，如公开悔过、赔礼道歉等;[2]民事性的辅助措施，如赔偿损失、恢复原状等;[3]行政性的辅助措施，如勒令解散、限期治理等;[1]没收性辅助措施。[1]而我国刑法第36条、第37条规定的非刑罚处罚方法则包括如下三类：[1]判处救济损失和责令赔偿救济损失;[2]训诫、责令具结悔过、赔礼道歉;[3]建议由主管部门予以行政处罚或者行政处分。

我国环境刑事立法没有专门规定针对环境犯罪的非刑罚处罚措施，应该说刑法第36条、第37条规定的非刑罚处理方法对环境犯罪都适用。非刑罚处罚方法通过支持被害者参与司法过程，了解他们所受到的物质和精神损害，对他们的损失作出补偿;要求和提倡犯罪人具结悔过、赔礼道歉并付出赔偿。同时，非刑罚处罚措施既有助于缓解一些轻微犯罪对社会所造成的伤害，又有助于消除刑罚“以暴制暴”思想的产生，对于现代社会犯罪的多样性表现及犯罪人个人状况的纷繁复杂，非刑罚处罚方法无论是在惩治犯罪还是预防犯罪方面都是刑罚的有益补充。[2]因此，它最大限度地体现了公平、正义、效率等法的价值。

二、环境犯罪非刑罚处罚措施存在的问题

环境犯罪不同于传统犯罪的行为，其不仅限于侵害人身权和财产权，还严重侵害生态利益。虽然我国对于环境犯罪的非刑罚处罚在刑法总则中有明文规定，如刑法第36条、37条。但在日益复杂的环境犯罪中，已经难以发挥其预防和补救功能，在司法实践中也未能很好地发挥预防、改善环境犯罪的作用。在立法和操作上存在诸多缺陷，具体表现为：

（一）非刑罚处罚措施运用于环境犯罪中缺乏可操作性

作为当代世界性刑法改革运动的两大主题之一，非刑罚化是当代刑法基本刑事政策———刑法谦仰原则的直接要求。在对环境犯罪的处罚过程中，非刑罚化的处置措施不仅可以弥补现行刑罚制度的不足、消除环境犯罪的持续性危害后果，还可以发挥其独特的特殊预防功能，从而使对环境犯罪的处置措施更加人性化、有效化。[3]然而，在处罚环境犯罪实践中，非刑罚处罚措施的运用却少之又少。我们以祝铭山主编《破坏环境资源保护罪》所收集环境犯罪案例为基础进行了一个实证的分析。该书共甄选环境犯罪案例26个(书上称27个，但因第9和第12个案例均为吴自柱、王启、姜翠兰重大环境污染事故案，故实际只有26个案例)，从各级人民法院终审判决的情况看，24个自然人犯罪案件都对犯罪人判处了拘役、有期徒刑、无期徒刑的刑罚，两个单位犯罪案件的判决结果为对单位直接判处了罚金，对自然人也判处了有期徒刑的刑罚。26个环境犯罪案件中，有22个案件的被告人都被判处了罚金，有8个案件的被告人被判处了缓刑，有3个案件判处了赔偿经济损失，有一个案件判处了植造林木的辅助措施。由此可见，我国刑法规定的这些非刑罚处罚措施在现今环境犯罪的司法实践中不能完满得以运用，非刑罚处罚措施永远处于配角的地位，难登大雅之堂。我们不应满足仅仅在法律上基于法典完整化的要求而对相关的制度进行规定，而且要从司法实践上运行所有的现行规定，既应用传统刑罚手段惩治环境犯罪，又要加大环境犯罪中非刑罚处罚的使用力度，从而更加有效地打击及预防环境犯罪，修复所遭破坏环境法益，达到保护环境的目的。

（二）环境犯罪种类多而非刑罚处罚措施种类少

目前我国环境犯罪的刑罚种类仅限于管制、拘役、有期徒刑和罚金，而针对环境犯罪类型多且复杂的情况，这些刑罚措施是远远不够的，1989年澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》对于环境犯罪的处罚颁布了恢复、制止和补偿的命令;损害的收回;对被告财产的限制令等。在解决环境问题上取得了很好的效果。因此，我国环境犯罪非刑罚处罚的种类还有很大的扩容空间。

如对于滥伐林木的犯罪人在判处罚金或缓刑的同时，可以责令其在一定期限内植树以恢复环境质量，或者通过向公共机关支付制止、控制、减轻或减少该种损失或损害的费用和支出来由公共机关修复被破坏了的环境法益。这样就使得环境犯罪者犯罪后不仅要承担直接的刑事责任，而且要对自己所破坏的环境法益进行恢复。

三、我国环境犯罪非刑罚处罚措施的完善

非刑罚处罚虽然作为刑罚的一种辅助措施，但是笔者认为，如果立法明确，则仍可以起到完善其他严重污染犯罪行为的作用。澳大利亚新南威尔士州《环境犯罪与惩治法》中制定了恢复、制止和补偿的命令、对被告财产的限制令、法院可进一步颁发命令等一系列规定，这在一定程度上限制了其他严重污染犯罪的发生。如《环境犯罪与惩治法》第14条复原、制止和赔偿的命令规定：法院可命令被定罪人采取命令中指定的措施，在指定的时间内(或申请法院可以同意的更后一点时间)，以制止、控制、减轻或减少该犯罪行为对环境的任何损害或制止犯罪行为的继续或再发生。结合我国环境犯罪问题，应规定能够满足处罚环境犯罪需要的非刑罚处罚措施。

（一）增强环境犯罪中非刑罚处罚措施的可操作性

在环境犯罪日益复杂化和多样化的当下，仅仅依靠传统的刑罚手段已经不能完满地解决环境犯罪问题，虽然刑事责任可以达到惩罚犯罪的目的，但无法对环境受害人的权益进行弥补。惩治环境犯罪人虽在一定程度上维护了社会秩序，遏制了犯罪行为的继续实施，在某种程度上也保护了环境，但是对环境犯罪行为已经造成受害人的利益损失并未进行救济。如此，处罚环境犯罪只是解决了环境犯罪问题的一个环节，却无法解决环境犯罪所带来的遗留问题，如所遭破坏法益如何恢复，环境受害人的权益怎样进行救济及赔偿如何实现等。如果刑事责任仅体现为刑罚，则显然没有完满地解决环境犯罪行为所带来的社会问题。因此，刑罚措施所不能解决的问题必须通过其他非刑罚处罚途径进行恢复和解决。如何运用刑罚和非刑罚处罚来有效地矫治和预防环境犯罪是我们所要追求的最终结果，在司法实践中若加强非刑罚处罚措施的应用，则不仅能够有效地打击和预防环境犯罪，还能够最大限度地保护环境受害人的权利和利益，有助于社会稳定和保护环境。

（二）增加环境犯罪非刑罚处罚措施的处罚种类

除了刑法已经规定的非刑罚处罚措施外，根据环境犯罪的特质，笔者认为对于实施了环境犯罪的单位和法人还可以规定以下措施。

1. 限制活动。

是指法院以有罪判决的形式，责令行为人禁止从事某类职业活动，或限制行为人的生产活动范围，或剥夺行为人的特殊职务等非刑罚措施的总称。设置这种刑罚辅助措施，是由于多数环境犯罪特别是污染类的环境犯罪，都与行为主体的职业活动有关，行为者往往利用了职务或职业活动而从事环境犯罪。[1]对于此类限制活动的措施，司法机关在司法实践中，会基于经济利益或环境利益而做出处罚。如果考虑到经济发展，则可能不会过多地运用这种措施。但笔者认为，在日益严重的环境问题背景下，环境保护和经济发展应同样重视。所以，在处理环境犯罪时，应考虑对犯罪人采取这种处罚措施。

2. 销营业证照。

对于犯罪单位或法人，停止其活动吊销营业证照是最严厉的非刑罚处罚。但是对于一般过错的企业并不适用。国外就有学者认为，由于环境犯罪的特殊性，有时适用非刑罚手段可能更有利于犯罪的减少或者对生态环境本身的保护。例如，对于构成污染犯罪的企业而言，吊销营业证照的处罚，却能阻止很多犯罪行为。高级董事无法平静地面对被吊销营业证照的事实。但是此类措施对于企业的存亡关乎重大，在司法实践中对环境犯罪实施此非刑罚处罚应当慎重。

3. 增加环境刑法资格刑。

国外大多数国家在惩治环境犯罪的刑法中，规定了许多非刑罚方式，只要实施了环境犯罪行为，就必定要处以我国现有刑罚措施以外的处罚。如，俄罗斯《联邦刑法典》第250条规定：“[1]使地表水或地下水、饮用水源受到污染、堵塞和枯竭，或以其他方式使水的自然性质发生改变，如果这些行为使动物界、植物界、鱼类资源、林业或者农业遭受重大损害的，处数额为最低劳动报酬100倍至200倍或被判刑人1个月至2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以下的剥夺担任一定职务或者从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下拘役……”[4]可以看出，俄罗斯的刑法典对于环境犯罪除了规定有期徒刑、罚金等外，还规定了一定时间内不得从事某种职务或某种活动的权利。若我国对于环境犯罪人采用资格刑，将能够起到威慑作用，有效遏制环境犯罪。

四、结语

随着现代环境犯罪中非刑罚处罚理念的盛行，适用非刑罚处罚已经成为环境犯罪司法实践的应然追求，作为较为理想的刑法替代措施，非刑罚处罚不仅符合刑罚谦抑原则、轻刑化的要求，还具有丰富环境犯罪刑罚体系、恢复被破坏环境法益等方面的作用，因此，如果立法上专门规定非刑罚处罚，环境犯罪的诸多问题就会迎刃而解。

参考文献

①④蒋兰香.环境刑罚辅助措施研究.河南省政法管理干部学院学报, 2008.

②余航.论非刑罚处理方法存在的价值性.北京理工大学学报 (社会科学版) , 2003.

③牟桐.环境犯罪处罚问题研究.东北林业大学, 2010.

论民事赔偿优先于行政处罚 篇8

摘 要：《证券法》232条规定了民事赔偿责任优先制度，然而实践中行政责任在《证券法》占主导地位，民事赔偿优先于行政处罚这一制度没有起实质性作用。本文将从《证券法》232条出发剖析民事赔偿优先制度难以实现的原因，论述《证券法》民事赔偿优先的重要性。

关键词：证券法；民事赔偿优先；行政处罚

证券立法的宗旨是保护投资者的合法利益，通过设定证券欺诈的民事责任，使受害的投资者获得合理的补偿。在法律责任出现竞合，欺诈者无力同时承担罚金、罚款和民事赔偿责任的情况下，优先进行民事赔偿，这是保护投资者权益，维护其对证券市场信心的重要保证。

一、“不足以同时支付”的理解

《证券法》第232条规定，“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”民事赔偿责任与行政罚款能够实现支付的同时性吗？如果民事赔偿责任主体自愿履行，232条所确立的“民事赔偿优先”制度，实际上属于伪命题。即使“违反本法”的各种行为客观上发生于同一时刻，但是由于两类责任追究机关的启动时点不同，便在实质上造成具有法律意义上的发生时点的不同。若违法行为的发生和发现为同一时点，但是民事责任认定与行政处罚的认定机关和程序的不同，最终也将导致责任认定的“不同时”。[1]依据《民事诉讼法》的规定，通常民事案件在除开审判中止等情形的最长审判期限为200天左右，而行政责任的确定往往周期较短。《行政处罚法》第46条规定“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款”。即使行政相对人采取行政复议等救济措施，《行政处罚法》第45条确立“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。可见，行政处罚的执行相较于民事赔偿责任与刑事罚金更为“提前”。行政罚款在责任数额的确定方面己经前置了对责任主体经济能力的考察，而其执行方式中又设置了“分期缴纳”制度，这些都在制度层面为民事赔偿的优先实现提供了制度保障。换句话说，现行的行政罚款的数额确定与执行制度，己经保证了民事赔偿的优先性。[2]

二、证券民事赔偿优先的现实困境

1.证券民事赔偿优先制度徒有虚名

新《证券法》对民事责任的设置有了很大改进，不仅对虚假陈述，还对内幕交易、操纵市场、短线交易、欺诈客户等违法行为规定了民事赔偿，增加了个人发起证券民事诉讼、请求民事赔偿的新途径，并且232条明确规定民事赔偿优先于罚款、罚金。但对于如何确保投资者损失获得优先赔偿并无相关法律法规或司法解释作出具体规定，不仅如此，对于证券类的诉讼仍依据旧有的司法解释，例如，《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第六条规定：投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书，对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百零八条规定的，人民法院应当受理。这种前置性规定使得投资者即使受损也无法及时维权而要等待公权力机关作出处罚或裁决后才能进行诉讼，这类规定实际上违背了民事赔偿优先的原则。

2.证券民事赔偿诉讼方式遭遇困境

上市公司作为公众公司，其投资者遍布全国甚至世界各地，特别是当前中国证券市场以中小投资者为主的情况下，证券市场违法行为的受害者更加分散。谁来提起民事赔偿诉讼呢？一方面，单独诉讼存在效率低下、诉讼成本高昂等弊端；另一方面，按民事诉讼的规定，原告人数众多的共同诉讼可以推举二至五名诉讼代表人，此举确实克服了单独诉讼的不足之处，但其缺陷显而易见。例如：投资者之间由于缺乏了解在选择诉讼代表人时存在困难，尤其是在涉及诉讼代表人变更、放弃诉讼请求或承认对方当事人的诉讼请求、进行和解的問题上难以达成一致。[3]

三、证券民事赔偿优先的必要性

从法律属性看，公司法、证券法主要属于私法的范畴，其立法主旨是保护投资者的合法权利。当投资者的权利遭到不法侵害时，通过强制性司法途径责令违规者对受害人进行损害赔偿，使受害人得到救济。因此，公司法、证券法上的责任制度应以民事责任为主，以行政或刑事责任为辅。进一步说，对证券欺诈“设立罚款和罚金制度的目的，主要不在于保证国库收入，而在于阻遏违法行为，保障公司和证券市场的正常运行。在这一点上，公司法、证券法与税法的立法目的显然不同”。[4]从这个意义上来说，当证券领域的法律责任出现竞合，欺诈者无力承担两种以上责任时，罚款和罚金应该让位于民事赔偿，以体现法律对投资者利益的维护。

投资者因证券欺诈遭受损失进行诉讼，目的是希望借此寻求最后的救济。此时投资者最关注的是自己的损失是否能够得到合理的补偿，而不是欺诈者是否受到处罚。如果以国家利益为名先收取罚款或者罚金，投资者的私权必将在以国家利益为名的公权力而再次受到漠视，投资者难以达到预期的诉讼目的，从而丧失对司法和证券市场的信心。权衡利弊，法律应当赋予投资者民事赔偿的优先权，增强投资者对其财富的安全感，这有利于证券市场的发展。

参考文献：

[1][2]赵尧.《民事赔偿责任优先制度的展开与限缩》.[D]成都.四川省社会科学院，2012

[3]陈岱松.《试论民事诉讼制度之完善》，载张育军、徐明主编：《证券法苑》（第1卷），法律出版社，2009年版，第261页

[4]王宇红等.《证券欺诈民事责任的若干问题研究》，载《山西高等学校社会科学学报》（第15卷），第84页

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