旧房改造

旧房改造（精选9篇）

旧房改造 篇1

当前, 随着经济的发展与居民生活水平的不断提高, 传统基地住宅的缺点不断凸显出来, 已经不适应现代城市的建设, 职工普遍希望能够改善原有的居住环境, 使生活质量与生活水平得到提高。中共十八大召开以后, 新一届领导班子对基地职工居住环境十分重视, 从广大职工的切身利益出发, 坚持整体规划、市场运作与分期实施的原则, 加快改善基地职工的居住环境。

1 基地旧房改造的主要原因分析

1.1 危旧房存在三大安全隐患, 危及居民生命安全

首先, 基地有很多76年之前建设的住宅楼, 基本都是采取传统的砖混式结构, 由于距今已经近40年, 不可避免地存在诸如燃气线路安装、暖气管道与电力线路、给排水管线等老化问题, 致使老区住宅楼存在安全隐患, 势必给居民的生命、财产带来潜在威胁。其次, 由于当时基地住宅建筑未考虑私家车的车位安排, 导致私家车大量停靠在道路两边, 加之旧房区建筑密度较大, 使得人车分流十分混乱, 造成消防通道不能畅通。另外, 大多数的基地住宅在建设过程中, 没有考虑到防震因素, 因此在抗震方面达不到国家的安全标准, 存在一定的隐患。最后, 旧房区老年人口比重较高, 当发生安全事故时, 往往较难逃生, 人身安全无从保障。因此, 由于基地住宅存在着消防隐患、地震隐患与安全隐患, 对住宅区的居民生命、财产安全造成了严重的威胁, 只有加快进行旧房改造, 消除潜在隐患, 才能够保障居民生命财产安全。

1.2 危旧房环境条件落后, 与城市新貌形成了很大反差

当前, 城市建设与过去相比发生了重大的变化, 在强调城市居住功能与经济功能的同时, 城市的环境保护功能与文化带动功能也逐步受到社会的重视, 因此, 城市内各建筑也应随之产生改变, 而基地旧房由于历史的原因, 缺少相关的基础配套设施, 环境条件也较差, 不符合现代化城市的建设要求, 因此迫切需要进行改造, 以适应社会发展的需要。

1.3 为员工谋福利, 改善员工居住环境

随着社会经济的发展, 基地职工的生活水平也随之提高, 住宅区老旧的环境, 不合理的布局, 绿地、休闲场所等配套设施的缺少已然不能满足员工的居住需求, 另外, 员工希望居住地周围有着更好的教育氛围, 更高的医疗条件与更便利的交通环境, 与此同时, 企业强调“发展依靠员工, 发展为了员工, 发展成果由员工共享”。因此从这一角度出发, 对基地旧房进行改造, 可以为基地员工谋取更多福利, 为员工居住条件的提高提供方便, 保证他们早日住上配套设施完善的现代化住宅楼。

2 基地旧房改造精细化管理实施的具体策略与建议

2.1 实施精细化的设计

在进行基地旧房改造的过程中, 着重改善中低收入员工的住房条件, 以小户型住房为重点规划方向, 提供简装房与舒适型住房, 实施精细化的设计, 在设计的过程中, 兼顾到“美观、经济、适用与坚固”。

具体而言, 基地住宅改造的“美观”是指在设计过程中, 一方面从当地职工的审美要求出发, 尊重当地的风俗习惯, 考虑到原有住宅的特点, 另一方面建筑材料应遵循就近、方便的原则, 必须避免经验主义, 将原有的基地住宅彻底推倒重建。“经济”是指在保证改造质量的基础上, 尽量达到经济实用, 不仅对于国家相关政策进行充分的理解, 而且也要利用社会的力量。例如吉林市幸福小区的改造, 资金由住户、集体与国家共同出资完成。“适用”是指基地住宅在改造设计时既充分吸收发达国家与城市的改造经验与技术条件, 同时又充分考虑到基地旧房自身的特点, 充分调动职工的积极性, 让职工参与到设计中。“坚固”是指在设计之前必须对基地旧房进行严格的安全鉴定, 根据鉴定的结果考虑改造的可行性与改造效果, 这是精细化设计的重点与根本要求。

2.2 采用精细化施工管理策略

精细化施工主要包括现场管理与改造技术两个方面。对于现场管理而言, 由于基地旧房的改造持续时间较长, 因此会在施工现场堆积较多施工材料, 如果不及时进行规范与管理, 不仅容易产生环境污染, 而且阻塞交通, 对居民的生活产生影响, 加强现场管理, 及时清理不必要的废料与垃圾, 可以体现出施工改造方负责与认真的态度, 还符合现代化城市对于生态环境保护的要求。对于改造技术而言, 基地旧房在管理策略上可以充分吸收发达国家对于基地旧房的改造经验与改造技术, 并注重当地的实际情况, 进行本土化的创新, 从而弥补不同地区之间旧房改造的差距。例如, 在旧房建筑填充体方面, 瑞典采取的是可拆装的自由组间, 荷兰实行马图拉填充体系, 而旧房改造的先驱日本则定时、定期对旧房设备进行升级与更新, 采取的是提升功能作战计划, 因此, 我国基地旧房改造可以充分融合这几个国家的成功经验, 在施工过程中充分发挥再生体的作用。

2.3 注重后期使用维护的精细化管理

基地旧房在拆迁改造之后, 日常精心维护和使用尤为重要, 不仅关系到其使用寿命的长短, 更是能否保障住户人身安全的关键, 因此对于工程管理方和房屋住户来说, 都承担着不可推卸的责任和义务。住户入住过程中, 要按照规范进行日常使用, 坚决杜绝违背技术要求的事情, 不能在旧房改造之后就认为不存在问题了, 要定期检查、防患于未然。另外, 要在日常生活中密切留意改造房屋所出现的细小问题, 如暖气管道漏水、墙壁出现裂纹、电路故障等。

3 总结

在我国, 公众拥有极大的住房需求, 根据个人经济能力存在的差异, 他们的住房需求也千差万别。针对我国目前存在的严峻住房形势和各层次人群强烈的购房需求, 政府陆续出台政策, 一方面鼓励经济适用房和廉价房的工程建设, 另一方面严把旧住宅改造关卡, 同时竭力遏制破坏环境、资源浪费现象。可以说, 基地旧房精细化改造符合我国当前国情, 并有利于国内改造技术发展, 十分值得推广。

参考文献

[1]陈巍, 万文丽, 苗葳, 李诚固, 东北老工业基地可持续发展的障碍与对策[J], 东北师大学报 (自然科学版) , 2010 (04) .

[2]魏守华, 王缉慈, 赵雅沁, 产业集群:新型区域经济发展理论[J], 经济经纬, 2012 (02) .

[3]张万寿, 段庆林, 中国现代化过程中的地区差距与政府行为研究[J], 宁夏社会科学, 2010 (01) .

[4]张虎臣, 赵丽洲;基于可持续发展观的东北老工业基地振兴策略[J], 石家庄理工职业学院学术研究, 2010 (03) .

旧房改造 篇2

萨根建筑工程公司，是一家专业的建筑公司，专注于各种墙体改梁，房屋加固，房屋平移等建筑改造技术，本公司拥有专业的团队，先进的技术，齐全的设备以及多年的施工经验，为众多用户改造出理想，满意的房屋，并以优良的质量和信誉服务于社会广大用户。下面我们为大家总结一些旧房翻新注意事项，都拿起小本本开始做笔记了。

注意事项一：厨卫位置规划好

除请橱柜厂家到厨房进行丈量外，还要看看各种管道原来的位置是否合适，如不合适需要改动，则会出一份图纸交给装修公司，由施工队按图纸进行必要的改造。

注意事项二：进出水口定好位

出入水口的准确定位很关键，除了需要根据个人的生活习惯定制，还需要看厨房和卫浴间的距离与布局。在二手房改造时，还需要考虑是否保留原有的出入水口位置。

注意事项三：试水打压测试

水管安装完毕后，须将冷热水管传统后进行试压，一般6-8kg为宜，实验压力不应该小于0.6MPa，时间为20-30分钟。如果保持压力无发生渗漏、气压不下降算为合格。

注意事项四：煤气表的安装

旧厨房改造，要将煤气表从原来的位置移到另一面墙上，而墙面已安装了橱柜，根本没有地方再安装煤气表。这时只能在橱柜底板上打洞，将煤气表隐于橱柜当中，但这样一来，有问题很难及时发现，容易留下安全隐患。

注意事项五：做好闭水试验

在做给排水改造之前，建议先对空间进行闭水测试，然后由相关的物业来验收。如果发现有漏水情况，可以找物业解决。免得改造后出现渗漏情况，责任就不好明确。

旧房改造 篇3

关键词：旧房改造；纠纷类型；特点

一、旧房改造中的主要法律纠纷类型

1.建筑活动中的人身损害赔偿纠纷

旧村和危旧房改造的总体思路和目标是“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”，“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”，因此，该项工作中会发生大量的建筑活动和行为。比如，农民拆除旧房建新房、村委会组织修建道路等等。在这些建筑活动中存在诸多法律问题值得我们去思考，如：承包合同的效力问题、施工方的主体资格问题、人身损害赔偿问题等，其中实践中反映最为突出的是人身损害赔偿问题。应当说，当前我国农村建筑市场秩序还很不规范，有些乡镇建筑公司资质不全；有些企业承接工程之后随意转包或肢解分包，自己则根本不参与具体建筑施工活动；有些施工队则是个体泥瓦工自行招募组织起来的，既没有工商企业登记，也没有建筑施工资质，是一支典型的农村建筑游击队。而许多建房者按照传统习惯，图一时节约和方便或碍于人情，将建设工程发包给这些建筑游击队或者其他本村人承建，在旧村改造和危旧房改造中同样普遍存在这种现象。但问题是，一旦发生承包人或受雇人遭受人身损害的事故，法律纠纷即随之产生。

实践中当事人容易产生争议的问题是施工人与建房人之间的法律关系，即二者之间是雇佣关系还是承揽关系，以及如何确定赔偿责任的主体。因为根据目前我国有关法律和司法解释的规定，雇佣与承揽关系中承担赔偿责任的主体和方式完全不同：最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任”，第十一条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。”可见，一般情况下，雇佣关系中雇主承担的责任要比承揽关系中定作人（建筑承包属于承揽的一种）承担的责任为重。因此，实践中一旦发生施工人伤亡的事故，受害人往往主张其与建房人构成雇佣关系，而建房人则主张双方是承揽关系。此种纠纷在实践中较为常见，而且处理起来也较为困难。

2.建筑活动中的拖欠工程款、材料款纠纷

在承包建房人、修路人等完成有关建筑活动后，业主应当及时支付工程款；在材料商供应完建筑材料后，购买人也应当支付材料款，这些均是有关民事活动中义务主体应当承担的义务。但实践中，由于种种原因，经常会发生拖欠工程款、材料款的纠纷。比如，有的业主或材料购买人以建筑工程或材料存在质量问题或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，从而使权利人的合法权利受到损害。

3.拆迁及政策处理纠纷

此類纠纷是目前旧村改造过程中的一大难题。根据旧村改造的要求，需要对某些建筑，包括临时建筑、违章建筑等进行清理拆除。但因此而引起的此类纠纷处理起来非常困难，特别是如何处理违章建筑、政策补偿数额、如何实施拆迁等问题都十分棘手。比如农村中存在着大量的违章建筑，由于长期以来没有及时查处和拆除，有的甚至已成为部分村民赖以生存的居所，成为旧村改造中沉重的历史包袱。从法律角度讲，拆除违章建筑不予补偿，但不予补偿，被拆迁人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要价，造成建设成本的增加，资源严重浪费。

4.异地建房中的土地征用问题

旧村改造的一个目标是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的过程中，自然会涉及原空心村、自然村的村民如何搬迁安置问题。根据目前的政策，一般情况下是安置在集聚中心村居住。但根据目前我国的土地制度，农村的土地属于农民集体所有，除集体组织内部成员之间可以调剂转让外，尚不允许向集体组织成员之外的主体转让集体土地（包括宅基地）。

5.建筑活动中的质量纠纷

在建筑活动中，由于个别施工人没有取得施工资质、不负责任，或者使用劣质建筑材料，致使建筑工程出现质量问题，甚至是“豆腐渣”工程的情况在实践中也屡见不鲜。

二、法律纠纷特点

1.政策性强

农村旧村和危旧房改造本身就是一项政府主导下进行的工作，当地政府一般都会出台有关政策，因此政策性很强。比如拆迁和政策处理、土地征用、政府奖励等，当地政府都会制定政策措施，一旦纠纷发生，政府制定的政策、措施都会纳入考量的范围：是否合法、是否合理、是否被遵守等；处理这些纠纷，也往往因为涉及当地利益，而参照政府政策的规定。

2.关系错综复杂

农村旧村和危旧房改造工作是一项复杂而艰巨的工程，涉及方方面面的关系。比如建筑活动中涉及建房人与施工人之间法律关系的认定、责任的承担等。拆迁和政策处理活动中又会涉及村委会、政府与拆迁户之间的法律关系，甚至涉及到当地家族势力的较量、新旧村委之间的矛盾、乡镇党委政府的影响等深层次的矛盾，真可谓“剪不断理还乱”。

3.矛盾容易激化

由于旧村和危旧房改造中关系错综复杂，一旦发生法律纠纷和处置不当，极易导致矛盾激化。比如拆迁和政策处理中，有的被拆迁人法治观念淡薄，漫天要价，一旦要求得不到满足，就处处设置障碍，甚至采取极端行为阻挠拆迁，引起矛盾激化。

4.处理难度大

农村旧村和危旧房改造中的纠纷关系复杂，矛盾容易激化，政府、法院处理起来难度相当大。有的当事人不按照正常的法律程序，到处信访、上访、缠访，给处理机关施加压力，处理相当困难。

三、法律纠纷成因

1.部分村民法律意识不强、安全质量等意识不够

建房人将建筑工程发包给无施工资质的个人承建，既容易出安全事故，又容易产生质量纠纷。

2.部分村民不讲诚信、履约意识不强

有的建房人在施工人完成建房并交付后，却以种种理由拖延甚至拒付工程款。

四、解决对策

1.加强法制和政策宣传力度，进一步提高农民法律意识

要利用新闻媒体和其它有效载体对新农村建设的政策、涉及的法律进行宣传，提高广大农民对旧村和危旧房改造重大意义的认识，树立大局意识，从大局考虑，不过分计较个人利害得失；增强广大农民的法律防范意识，树立安全意识、质量意识、履约意识、诚信意识等，减少纠纷的发生。

2.加大对违章建筑的查处力度，降低拆迁和政策处理成本

有关部门要切实履行职责，加强日常监督管理，加大对违章建筑的查处力度，对违反规划的建筑要及时拆除；要充分发挥基层组织和群众监督的作用，建立举报机制，实行奖惩和惩戒考核制，遏制违章建筑的发生。要抓紧研究制定历史遗留违章建筑的处理方案，对近期发生的违章建筑，在拆迁和政策处理中可不予补偿；对长期以来未查处的违章建筑，可视具体情况、情节罚款，并从该违章建筑的残存价值中扣除罚款的方法，使其所获补偿低于成本。

3.各有关单位通力协作，形成合力

农村旧村和危旧房改造工作，涉及到政府、农业、国土、交通、公安、乡镇、村委会等各个部门，有关部门要各司其职，对于可能发生和已经发生的纠纷要通力合作，尽力化解。对于已经起诉到法院的纠纷，法院要按照“调解优先，调判结合”的发针，努力做好当事人的工作。在调解不成的情况下，要依照法律规定及时下判，并在判决书中做好说理工作。在法院终审判决后，仍有当事人不服上访的，有关部门要及时审查，对于无理上访人要做好说服教育、服判息诉工作。

参考文献：

[1]王卫红.试论农村危房改造的“贵州模式”.《安徽农业科学》，2011年21期

[2]章卫良.从“经济刺激”到“社会救助”——关于农村危房改造政策的分析与建议.《中共浙江省委党校学报》，2012年3期

危旧房改造市场化模式探讨 篇4

关键词：危旧房,市场化模式,补偿方式,供求关系

危旧房包括危房和旧房。危房是指结构已严重损坏或承重结构已属危险构件, 可能丧失结构稳定和承载能力的房屋。旧房则主要是指竣工年限超过建筑设计使用年限的;结构不合理, 使用功能不齐全, 配套设施不完善的;不符合建筑抗震设防要求的房屋。危旧房改造是指通过拆迁危旧房而形成开发土地, 在该土地上实施房地产开发的行为。

任何一个城市的规模增长, 都是一个外部扩张和内部重组的双向过程, 对外以合生的形式增长, 对内以替代的形式增长。危旧房改造就是这种内部重组的表现形式。危旧房改造是一项涉及改善民生、美化城市、发展经济、保护文化的综合性工程, 是一种以经济效益为前提, 以提升人居环境为宗旨, 以城市基础设施和产业功能升级为核心的社会积极变迁。我国危旧房改造的总量巨大, 仅广西每年拆迁危旧房200万平方米。可是, 危旧房改造中的问题与矛盾却始终困扰各个利益主体。

一、危旧房改造的现状与问题

1. 危旧房改造变成政府行为。

对危旧房改造, 政府一般遵循“综合改造, 多方筹资”的原则, 按照“政府主导, 社会参与, 合理补偿, 和谐拆迁”的工作方法行事。工作机制往往以成立专门的政府部门综合管理和协调监督, 其他政府职能部门支持配合的实施路线。政府不知不觉地回归到计划经济体制的老路上来了。不仅如此, 政府在繁忙的社会管理工作中, 还得腾出手忙乎本应由市场解决的事情。

2. 资金成为危旧房改造永远的瓶颈。

地方政府一般都把危旧房改造列为重点工程, 甚至作为政绩工程。可是, 有些项目虽然已经列入年度建设计划, 但久久不能动迁, 其原因之一就是资金紧缺。即使有些项目已经进入拆迁环节, 但拆迁完毕后数年也没有开工, 致使过渡期远远超过协议过渡期, 有的长达十几年, 其原因还是资金问题。其实, 作为政府部门也知道资金问题, 也想办法各方面筹措资金, 可是大部分资金渠道都是非良性循环的, 如政府补贴、发行债券、银行贷款等。

3. 危旧房的价格评估偏离市场价值。

危旧房的补偿一般采取货币补偿与产权调换两种方式。现行补偿方式偏离市场价值。货币补偿价是以政府公布的房屋拆迁货币补偿基准价为基础, 结合被拆迁房屋所处区段新建普通商品房市场价格由估价机构评估确定。产权调换按证载面积“拆一还一”的办法补偿安置, 等面积内不结算结构差价, 只结算楼层差价。

4. 新房开发偏离市场需求。

开发商取得了土地使用权后, 作为市场主体的开发商的开发行为属于市场行为, 而安置被拆迁户却带有强烈的政府行为性质。面对商品房的需求者, 有两类, 一类是来自市场不确定的消费者, 另一类是待安置的被拆迁户。被拆迁户在开发商眼里不是消费者, 而是负担与成本。所以, 开发商为了实现利润最大化的目标, 只有最大限度地压缩成本。因而, 用于安置被拆迁户的房屋的功能、面积、宜居性自然被严重忽视了。待安置的被拆迁户也只能享受非消费者待遇了, 这与危旧房改造的民生初衷也是背道而驰的。

5. 城市功能的重构成为开发商应付的行政责任。

危旧房改造最终要降落实到开发商的头上, 作为市场主体的开发商自然也要对项目的盈亏负责。危旧房改造不是纯商品房开发, 往往捆绑了各种附加条件, 如市政配套、城市景观、非盈利性设施等。这些附加条件必然成为开发成本的一部分, 致使危旧房改造项目变得微利甚至无利。所以很多开发商不愿意涉足这类政府干预很强的项目。

二、危旧房改造市场化模式的目的与意义

我国已经建立了社会主义市场经济体制, 能用市场手段解决的事, 就不要采用行政与计划手段去解决, 市场手段效率高成本低。危旧房改造当然可以采用市场手段, 用市场机制去解决问题, 这就是危旧房改造市场化模式。所谓市场化模式, 就是在开放的市场中, 以市场需求为导向, 以竞争为手段, 实现资源充分合理配置、效率最大化的机制。

1. 让政府部门回归行政本职。

在市场环境下, 政府的职责是制定游戏规则和维护竞争秩序。在危旧房改造中, 政府却以“主体”角色出现, 肩负着策划、筹资、拆迁、开发等多重责任, 却不对项目的盈亏负责, 自然就会带来诸多的问题与矛盾。市场化模式让政府部门从具体实务中抽身出来, 回归让政府部门应该承担的行政本职。

2. 使危旧房开发资金形成良性循环。

在市场环境下, 各企业由于资本有机构成不同或资本周转速度不同, 其利润率也不同。危旧房改造项目相对普通的房地产开发项目, 资金周转慢、不确定因素有多, 利润率自然就低一些。这是资金不愿进入危旧房改造项目的根本原因。要想使市场的资金流向危旧房改造项目, 只有两个办法:一是通过调控使普通的房地产开发项目的利润率降下来, 接近或者低于危旧房改造项目的利润率;另一个办法就是调控危旧房改造项目的利润率, 使其接近或高于房地产开发项目的利润率。危旧房改造市场化模式就是项目运作市场化, 使资金愿意进入危旧房改造项目, 并能获得行业平均利润。

3. 让被拆迁物业真正体现市场价值。

危旧房项目的最大的难点在拆迁环节, 补偿标准普遍低于市场价格, 所以才形成所谓的“钉子户”。开发商不以市场价购买拆迁户的房屋, 新开发的房屋却以市场价卖给消费者, 这是矛盾的根源。《城市房屋拆迁管理条例》明确规定, 货币补偿的金额, 根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素, 以房地产市场评估价格确定。危旧房改造市场化模式一方面要求以市场价格评估补偿安置被拆迁户, 另一方面在进行产权调换时也按市场价格进行结算。

4. 市场需求将是新房开发的基本出发点。

对于危旧房项目的回建安置房, 开发商是拆多少安置多少, 一个平方也不想多给, 并且还限定某些户型, 这些户型在朝向、通风、采光等方面都是较差的。显然, 作为被拆迁户, 享受不了普通消费者的待遇了。危旧房改造市场化模式将改变这种情况, 被拆迁户也是消费者。这必将促使开发商在进行新房开发以市场需求为导向。

5. 充分利用市场调节手段, 完善市场经济体制。

危旧房改造实行市场化模式是利用市场调节手段来实现危旧房改造。房地产市场是市场经济体制的重要组成部分, 危旧房改造市场是房地产市场的重要组成部分。所以, 危旧房改造实行市场化就是完善市场经济体制。

三、危旧房改造市场化模式的构建

1. 明确三组供求关系。

供求关系是市场经济最基本关系。要实现危旧房改造市场化, 首要明确三组供求关系:第一组供求关系是被拆迁户与开发商;第二组供求关系是土地部门与开发商;第三组供求关系是开发商与被拆迁户。

被拆迁户与开发商是危旧房改造中最初形成的供求关系, 被拆迁户是供给者, 开发商是需求者, 不管开发商采用哪种补偿方式, 实质是被拆迁户将自己的房地产卖给开发商。所以他们应是平等的交易关系, 交易的价格应该是市场价格。实际上, 被拆迁户与开发商在信息知晓与价格谈判能力方面是不平等的。第二组供求关系是土地部门与开发商, 土地部门是供给者, 开发商是需求者, 土地部门将土地的使用权出让给开发商。土地部门具有政府行为性质, 出让的土地往往附带一些强制属性, 如规划属性、开发条件等。如何整合危旧房改造土地将成为危旧房改造市场化的关键。第三组供求关系是开发商与被拆迁户, 在回建与安置层面, 开发商是供给者, 而被拆迁户是需求者。开发商将建造好的房屋作为回建房补偿给补拆迁户, 开发商明显具有价格谈判优势, 而且被拆迁户在选房环节并不具有一般消费者的优惠待遇。

2. 构建危旧房改造市场化平台。

危旧房改造市场化的推动者在政府部门。作为政府部门, 其职责不在于对危旧房改造亲力亲为, 而在于搭建平台, 让社会参与。危旧房改造市场化模式至少有两种思路:一种是将危旧房拆迁与土地捆绑出让;另一种政府部门负责拆迁, 纯土地出让。这两种思路其实就是当前危旧房改造的普遍模式, 但市场化模式关键在于每一个环节都用市场来解决问题, 而不使用行政手段来解决问题。

危旧房拆迁与土地捆绑出让模式, 关键在于危旧房拆迁补偿安置市场化和土地出让市场化。危旧房拆迁补偿安置市场化首先要明确的是拆迁户与开发商之间是一种供求关系, 是一种平等交易关系。补偿方式有两种即货币补偿和产权调换, 拆迁户应该可以自由选择。补偿价格实行市场价格, 市场价格确定机制的公平公正将是危旧房改造市场化模式的核心所在。土地出让市场化其实已经十分成熟, 关键在政府部门对土地的规划属性、开发条件、市政要求、景观配套等规定, 还在于对拆迁内涵的确切把握, 使得危旧房改造项目具有必要的利润空间, 足以激发开发商的积极性。

纯土地出让模式, 是由政府部门委托拆迁公司对被拆迁户进行拆迁补偿, 将土地全面腾空, 使得开发商没有任何安置负担, 以纯土地出让的模式。对开发商, 操作简单, 风险降低, 加快了开发周期, 因而也提升土地价值。对于这种模式, 难点在于政府部门首先要先垫资进行拆迁补偿, 还有与拆迁公司的价格谈判也是一个关键。由于拆迁与开发两者的分离, 拆迁户一般选择货币补偿和异地实物安置。开发商通过“招拍挂”取得了土地, 可以完全按市场需求进行开发。被拆迁户, 由于按市场价格获得的补偿, 也可以回原地按普通消费者的待遇进行购买商品房。在拆迁时, 也可以约定在相同条件下具有优先购买权或者可以享受一定的价格优惠, 由于拆迁补偿与开发两者的分离, 这需要在土地出让的时候向土地竞拍者明示。

3. 建立被拆迁房和新房实行市场价格评估制度。

补偿价格始终是危旧房改造的焦点问题。一切都按市场规律办事, 补偿价格更是市场化最本质的体现。被拆迁房的价格, 应该由具有相应资质的房地产估价机构来评估, 价格评估委托应由双方 (拆迁方与被拆迁方) 共同委托, 共同承担评估费用。用于产权调换的新房, 也需要进行价格评估, 而不是由开发商单方面确定。两者的价格明确后, 进行差价结算。

4. 新房开发要以市场需求为导向。

在传统的危旧房改造模式中, 开发商为了降低成本, 往往将回建的产权调换的房屋的面积死死扣紧。主要是由于回建房的差价结算都不按市场价格进行, 开发商显然不愿多给面积。这样一来, 对于被拆迁户, 面积与原来一样, 功能也没有明显改善, 再加上朝向、通风、采光都次一点, 居住品质没有实质性的提升。实行市场化模式后, 开发商完全不必担忧拆迁回建房会影响利润, 因为被拆迁户要买房子也需要真金白银。由于存在已知的客户, 对于开发商还大大降低市场风险。反过来, 如果开发商的房子做的不好, 被拆迁户可以不选择该开发商的楼盘。这也是制约开发商的开发行为必须要以市场需求为导向。

四、结论

危旧房改造关乎民生与发展, 这是城市变迁过程的必然问题, 任务艰巨, 困难重重。资金匮缺是危旧房改造最直接的问题, 而隐藏在背后的非市场价格补偿结算方式和在开发过程中种种非市场手段的干预是根本症结。市场化模式运作将是一条行之有效思路与方法。市场化模式的推动者是政府。政府要运用市场手段和经济杠杆化解危旧房改造中的突出矛盾, 发挥市场在资源配置和产业结构调整中的基础性作用。在市场经济条件下, 只有用市场的手段才能更好地解决问题。

参考文献

[1].吴耿.极力推动危旧房改造创建和谐人居居环境——对重庆市集中实施大规模危旧房改造的新构想[J].重庆国土资源, 2008 (3)

危旧房改造中的问题与对策 篇5

我国已进入城市化快速发展期, 鉴于我国城市土地资源稀缺程度并基于可持续发展的基本国策, 走扩大城市区域面积的外延式城市发展之路存在很大的局限性, 在完善城市功能、布局、结构和合理、有效、集约化利用有限城市土地资源方面的作用, 危旧房改造成为解决城市化进程的必然选择和关键途径之一。

旧城改造主要包括城市危旧房改造、公共服务设施建设以及道路拓宽改造建设等等, 而危旧房改造则是其中最主要的, 也是和老百姓切身利益最密切相关的部分。重庆市人民政府渝府发[2008]36、37、38号文件对2008年开始实施的重庆市危旧房改造工作涉及的相关问题作出了明确规定, 按照“一个主体、三个捎带 (违章建筑、城市内环范围内的‘城中村’和其他1969年底后建成的房屋) ”的城市危旧房改造总体原则, 并基于控制“主体”量与“捎带”量的比例进行实施。

虽然享有“全国统筹城乡综合配套改革试验区”等一系列促进城市经济社会发展的相关优惠政策, 但是在城市建设与发展过程中也面临诸多困难。本文正是在这样的背景下, 展开对危旧房改造问题的调查分析的, 检视当前危旧房过程中存在的种种问题, 探究其成因, 并作出回应, 以求能为“危旧房改造问题”尽绵薄之力。

一、当前重庆危旧房改造中存在的问题

危旧房改造不仅比开发建设新区成本高, 还会遇到在房屋拆迁过程中对原住居民的经济补偿和安置问题, 同时也涉及到城市地方政府维护社会公共利益目标及开发商利益目标等诸多方面问题;另外, 城市危旧房区经常是各种城市问题与矛盾及利益冲突的交汇点, 涉及城市社会稳定、社会公平, 等等。

1、有关危旧房改造及拆迁部分的法律法规更新不够及时。

区危旧房改造指挥部作为改造工作的实际操作者, 在实际工作中遇到一些新的问题, 而现行的有关法律法规相对较为落后, 不能指导问题的解决。

2、主体拆迁量与捎带量的比例问题。

根据重庆市人民政府渝府发[2008]36号文件的相关规定, 2008年开始实施的危旧房改造中的捎带量要控制在主体拆迁量的50%以内, 由于实际的拆迁工作由各区来具体执行, 可能存在某些区为了促进本区的改造与发展, 将捎带量扩大, 超出文件规定的范围, 进而导致主捎比总体失去控制。

3、政府财力有限, 建设资金压力大。

已拆迁出来的地块规划未跟上, 未能及时出让回收资金。在已通过拆迁空置出来的地块, 需由市规划局出规划, 区规划局负责实施, 但由于这些地块的原有用地性质、规划指标不能调整等问题, 直接延缓了新实施规划的出台, 影响了地块的出让, 无法形成良好的现金流;另一方面虽然可以通过减免房屋配套费, 减免土地出让金等方式实现的优惠政策, 但没有达到预先的平衡效果。

4、拆迁决策过程中缺乏房屋拆迁听证制度。

当房屋所有人得知其房屋可能被拆迁时, 项目决策往往已经完成, 此时再去影响项目的决策为时已晚, 被拆迁人只能被动地接受拆迁决定。在涉及被拆迁人财产权益的拆迁活动中, 缺乏听证制度, 不能有效地保障被拆迁人的参与权利, 可能损害被拆迁人的合法权益。

5、被拆迁人的不理解、不配合, 导致危旧房改造计划实施难度加大。

(1) 危旧房改造区域内的国有企业配合程度较低。危旧房改造计划制定出来之后, 危旧房改造区域内的国有企业希望新厂房建好后才进行搬迁, 此间企业还能够正常运转, 特别是一些中央直属企业, 市政府无法管辖。上述情况往往造成特定区域内的危旧房改造计划难以有效实施; (2) 军队房屋的拆迁。危旧房改造过程中涉及的军事用地, 地方政府无权管辖, 军队不了解地方政策, 要价过高, 甚至高于特定区位城市土地出让价格, 根本就没有解决问题的可能性。

6、危旧房改造计划、拆迁计划、安置计划信息不对称现象突出。

居民不知道自己所住房屋是否在拆迁、改造之列, 何时进行拆迁, 何时改造完成, 何时得到安置, 安置方式如何等等, 居民对于危旧房改造计划、拆迁安置计划、拆迁安置进度与方式等方面的知情权未得到必要的保护和尊重, 可能导致老百姓心生怨言, 滋生社会矛盾。

7、部分地区在进行危旧房改造时, 对安置政策的实施不够严格。

如, 公告在某日之前搬迁可得奖励, 之后搬迁无奖励, 但在实际实施时, 由于部分“钉子户”的坚持, 仍给奖励。虽然这种处理方式在一定程度上暂时避免了社会问题, 但毕竟造成了对其他拆迁户的不公, 易形成不公平并诱发社会矛盾, 进而影响后续危旧房改造工作的顺利实施。

8、评估机构的公正性问题。

由于公众对评估机构本身的不了解, 对评估机构操作程序的不熟悉, 对房屋拆迁补偿安置相关法规、政策的不专业, 导致公众对评估机构心存疑虑以及对评估结果怀疑。

二、危旧房改造中的问题成因

1、政府角色定位。

在危旧房改造中, 政府不再是中介人的角色, 其作用不再限于确定城市规划和批准公共利益目的, 而是将自己定位成“主导者”。根据政治学上的公共选择理论, 政府也是“经济人”, 在政治市场上追求自身利益的最大化, 而并不管这些是否符合公共利益。

政府作为公共决策的中心, 应该关注于提供适合的法律公共产品、明确的土地交易许可制度、拆迁评估的规范性、提高拆迁人的弱势地位等。

2、法律体系的自身冲突。

当前, 城市拆迁体系庞杂, 行政规章、地方法规和政府规章等相互叠加、冲突较多。有关行政部门职能交叉, 影响行政效能。由于城市规划部门自身行政执法权限的限制和相关行政执法权的交叉, 既不利于提高行政效率, 也容易造成对合法权益的不适当侵害并诱发社会矛盾。仅靠城市规划部门难以独立、有效地完成对违法建筑的行政执法处理。

3、危旧房改造当事人之间的不充分博弈。

危旧房改造, 对于政府、开发商、被拆迁人都是一个博弈的过程。在公益拆迁中, 政府既是拆迁主体, 又是受益人。

对于被拆迁人来说, 首先是增加了居住成本。面临的第二个问题是缩小活动空间, 即被拆迁人的土地使用权比例下降。对政府而言, 他的目标是收取出让金, 完成旧城改造。被拆迁人知道自己有权向政府索取土地征收的行政补偿。至于拿回的数额, 取决于和政府的博弈结果。这里的博弈也是属于分配领域的事情, 除了政府与民争利外, 不会增加社会财富, 是“零和博弈”。

三、危旧房改造问题的解决之道

1、市区两级政府关于旧城改造及拆迁部分的规定能够进一步跟进, 区政府在推进城市旧城改造的过程中应与市级相关部门充分沟通, 力求达到共同推进, 协调发展;对于区政府提出的有关规定的调整意见, 市级政府及各部门应及时研究, 相应地进行调整, 以保证相关规定的时效性。

2、以此次实施的城市危旧房改造计划为契机, 积极推进重庆市的相关行政管理部门的大部制改革进程, 有效地消除相关行政职能部门的权力冲突与交叉, 理顺相关行政职能部门的责、权、利关系。此次危旧房改造指挥部的建立就是一个不错的尝试。

3、积极探索更加有效的融资模式和融资渠道, 积极发挥各种新型金融产品的作用。积极发挥市区两级融资平台的作用, 以有效解决城市危旧房改造过程中的资金短缺问题。

4、关于地块用地属性、规划指标不能调整的问题, 已经由“点”上升到“面”, 可以通过上报市一级政府按相关部门进行会商, 在遵循现有法律的情况下进行解决, 如还不能解决, 则应该遵行法定程序尝试突破。此问题的解决, 不仅可以使得拆迁地块能够得到出让, 建成有利于市民的良好环境, 还可以形成良好的现金流, 解决政府改造资金的压力问题。

5、建立健全拆迁听证制度。适当地保持危旧房改造计划对于公众的透明, 以避免由于公众对于计划和相关政策的不了解而引发社会矛盾。拆迁安置对居民来说是一种对居民影响很大的行政许可行为, 让居民实现参与决策, 可以减少拆迁安置纠纷的发生, 从而有利于拆迁安置行为的实施。建议在拆迁安置决策前, 引入听证会制度, 为被拆迁人提供发表意见和参与决策的机会, 并且制定具体的操作过程。

6、加大对被拆迁人的政策优惠力度, 鼓励被拆迁人积极搬迁;加大社会保障力度, 解决被拆迁居民的后顾之忧;加大政策支持力度, 鼓励支持危旧房拆迁区域企业搬迁;妥善处理市有直管公房拆迁补偿安置;加强危旧房拆迁评估市场监管力度, 确保评估结果依法、公正、公平、合理;加大宣传力度, 积极在重庆市营造良好的城市危旧房改造氛围。

7、在制定危旧房改造计划时, 应同时制定配套安置房建设计划, 对被拆迁人应实施两手准备 (货币安置和实物安置) 。在拆迁之前, 建议对当地的住房进行经济普查以及针对被拆迁人家庭经济状况的详查, 制定相应的经济补偿措施;对于安置补偿问题, 建议建立有效的沟通机制, 了解被拆迁人的实际需要, 同时对于被拆迁人因拆迁而遭受的可得利益损失也要有一定的考虑。在对危旧房改造过程中的被拆迁人进行安置时, 要注意安置房的规划与设计, 配套设施与条件应及时跟上;注意把安置房建设与商品房和其他房屋建设结合起来, 协调平衡, 避免产生贫民窟。

8、畅通拆迁救济渠道。充分发挥信访作用, 畅通信访渠道, 积极化解社会矛盾, 保证社会稳定。在拆迁纠纷发生时, 有关部门应及时向被拆迁的弱势群体提供配套的援助, 充分保障被拆迁人的合法权益, 保障拆迁补偿总体利益的均衡。

9、在对被拆迁人进行安置时, 要保持政策的一致性、连贯性和严肃性。市区两级应共同形成合力, 以避免新的矛盾产生;要控制成本, 不能突破重庆市人民政府渝府发[2008]36、37、38号文件的相关规定。

10、严格评估机构进入门槛, 建立对评估机构的监督机制。加大力度对被拆迁片区居民讲解房屋拆迁评估及补偿安置相关法规、政策, 鼓励社区居民行使自己对选择评估公司的投票权。

城市危旧房存在自然增长率问题, 应建立具有可持续性的城市危旧房改造机制, 并密切结合政府当前的财力、可利用的城市土地资源、当前城市规划特别是控制性详细规划的规定性指标的限制进行, 应充分论证城市危旧房改造计划的科学性和可行性, 避免急功近利和政绩工程。

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重庆市危旧房改造影响因素研究 篇6

危旧房改造是一项涉及改善民生、美化城市、发展经济、保护文化的综合性工程, 是一种以社会效益为前提, 以提升被改造区人居环境为宗旨, 以城市基础设施和产业功能升级为核心的社会积极变迁。危旧房改造的前身是全世界范围内的旧城改造, 城市的发展是由外部扩张和内部重组的两种力量共同推动进行的。危旧房改造就是内部重组力量的表现, 是对城市内不能满足功能需求和结构上无法安全使用的建筑物及构筑物进行改造和改建的过程。

重庆市进行大规模的危旧房改造工作始于1990年, 2001年重庆市进一步加大对主城区内危旧房的改造力度, 由此可见, 在过去的8年大规模改造工作中, 危改工作整体取得了明显的成绩。2008年重庆市政府为优化城市布局, 提高城市功能, 提出“减量、增绿、留白、整容”的危旧房改造原则。

二、文献回顾

国外的旧城改造通过对旧城中心区域进行再开发、修复以及保护, 获得焕然一新而又不破坏城市历史的城市新貌。许多国家不约而同地把改造旧城与保护历史文化古都风貌结合起来, 对重要文物、古迹及古建筑物重点保护, 不允许改变其原有风貌。德国强调把改革市政基础设施和居住环境质量作为城市改造的中心内容, 处理好人与自然的关系;在改造资金筹集方面, 美国发挥各级政府及私人的积极性、多方筹集旧城改造的资金, 保障改造目标的实现。Grace k.L.Lee和Edwin H.W.Chan通过研究香港高密度城市中心的旧城改造, 发掘出影响该类城市区域旧城改造的因素, 将其按照经济、环境和社会发展三方面进行研究, 强调城市老化区域的改建和重建研究问题。

国内学者也对影响我国旧城改造工作的因素做了相应研究, 指出在旧城改造中要关注区域发展、社会可持续发展等问题。例如:在土地转化过程中, 市场化进程对区域价值提升的作用也是影响改造效果的重要因素。动迁导致的社会公平缺失、社会公共空间和人与人交往节点的断裂等问题直接导致社会冲突, 影响改造工作的开展。针对旧城改造影响因素的分析, 对城市老化社区中典型区域的危旧房改造同样具有借鉴意义。

三、重庆市危旧房改造现状

(一) 改造范围及体量。

2008年经调查重庆市主城区1969年底前建成的旧房和经鉴定的危房尚存786万平方米, 主要分布在主城205个片区, 其中旧房面积431万平方米, 危房面积355万平方米;住宅面积473万平方米, 非住宅面积313万平方米。2008~2010年的3年间, 主城区分别需完成危旧房改造拆迁230万平方米、360万平方米和196万平方米。 (表1) 为了满足重庆市迫切进行危旧房改造的需要, 各区政府对危旧房改造项目追求超额完成, 政府投入增幅较大。

(二) 改造思路与方式。

根据《重庆市人民政府关于印发加快主城区危旧房改造实施意见的通知》 (渝府发[2008]36号) 要求, 重庆市危旧房改造思路为“统一规划, 政策扶持, 强化保障, 分类改造, 依法拆迁, 维护稳定, 分步实施”。采用的改造方式分为三种情况:

1、已经被土地储备机构储备的地块, 由储备该地块的机构结合当地区人民政府的改造计划尽快启动拆迁整治。

2、已经出让给开发单位的地块, 由主城各区人民政府责成开发单位限期进行开发整治。

数据来源:渝府发[2008]36号

3、未拆迁整治储备的危旧房地块, 由市、区人民政府指定的土地储备机构储备、拆迁、整治。

重庆市采用的危改思路和方式可以看出政策导向性明确, 通过政府主导, 市场化运作方式完成。这样做可以保证改造目标的部分实现, 但是在实际运行过程中也会遭遇阻碍。

(三) 改造面临的矛盾

1、政策规定同实施结果的矛盾。

对于由政府主导完成的改造项目由各区政府承诺限期完成, 这一部分项目可以保证在限期内完成。但是, 由开发商承担改造任务的项目实施情况却不容乐观。各区政府虽然对行政范围内的逾期未整治的土地进行清查, 对于未按期整治的项目, 想要收回现有国有土地使用权困难重重。对于已经出让给开发单位的土地, 多数已经被抵押或者设定了收益权质押, 一旦收回, 政府还需要处理该宗土地上附带的债权债务关系, 所以在实际中难以实现。

2、拆迁居民在改造过程中的矛盾。

改造工程参与者包括:政府、开发商和居民, 由于信息的不对称, 居民处于弱势地位, 时常出现一些改造居民同政府及开发商的冲突事件。在改造过程中, 拆迁居民被粗暴对待, 进行强制拆迁;政府规划变动导致居民不能回迁;部分地方政府制定的改造政策没有考虑特殊情况, 使困难家庭失去生活基础;部分地区没有按照政策进行补偿等。

3、城市更新与文脉保护的矛盾。

重庆主城区一些具有城市特色的地区, 如渝中半岛地区存在的依山而建的特色民居、明清时期的由两江河运培育而成的纸业、盐业专营街区遗址及众多革命旧址在改造过程中消失。代表历史的建构筑物被拆除后, 城市作为传承历史文脉的史书也缺失了中间的篇章, 带来的只剩后代人对过去的猜测。

四、影响重庆市危旧房改造的因素

(一) 影响经济可持续发展的因素

因素一:改造区域的选择。重庆市现在实行以区为主的行政首长负责制。依据五年内基本完成城区现有危旧房改造的目标, 市、区两级计划部门要制定严格的危旧房改造计划, 危改任务实行行政首长负责制。通过对危旧房改造目标的宏观控制, 落实具体的任务到各城区由直接负责人完成。改造工作实行差别危改政策, 分类推进危旧房改造。在全市城区现有危旧房中, 各片的情况千差万别, 区位、密度、规划控制、市政条件、商业价值等都有很大差异, 选择改造区域次序需要谨慎研究。

因素二:改造资金的筹集。纵观全国危改项目遇到的难题就是资金筹措难, 大多数危改企业, 尤其是项目公司, 没有抵押物很难得到银行贷款, 因而筹措危改项目启动资金难度大。另一方面, 商业银行面向居民购房低息抵押贷款业务尚未形成气候, 大多数居民主要依靠开发企业安置, 拆迁居民贷款买房的观念也还没有全面树立起来。因此, 资金缺口一直是推进危旧房改造的瓶颈因素。

因素三:社会基础设施状况。社会基础设施状况直接影响改造的投资和开发难度。危旧房集中区域的既有市政设施较落后, 对其进行改造投入较大, 工程实施难度也较大。危旧房改造要与基础设施建设, 特别是与路网加密有机结合起来。

(二) 影响环境可持续发展的因素

因素一:公共区域的发展规划。在市场经济环境下, 为获取更大的经济利益, 重庆市的危旧房改造开发大多采用“拆旧房、盖高楼”的高密度开发模式, 不断突破限定的规划指标。公共区域的缺失使得城市的“热岛效应”日益明显, 严重降低居住适宜度。

因素二:对建筑、设施和人文环境的管理。文化是城市的特质和灵魂。重庆大学城规学院李和平认为, 重庆的危旧房改造在吸取有关教训中, 注重对历史建筑文脉的保护与传承, 努力塑造充满人文精神和人文关怀的城市空间。

因素三:科学营造绿色城市。经济发展越快, 危旧房改造规模越大, 越是要保护生态环境, 决不能以牺牲环境为代价发展经济, 或者走“先污染、后治理”的老路。伴随全球自然气候多变, 城市对于绿色植被的需求激增, 这也是实现重庆市危旧房改造原则中的“增绿”的基础。

因素四:改造区域的人口密度。以危改体量最大的渝中区为例, 作为重庆市的政治、金融、文化中心, 人口密度很高, 人均用地面积严重不足, 政府近年来积极采取“退二进三”进行土地置换, 本意是大力发展第三产业, 优化城市功能布局, 让渝中区人口适当外迁, 但经过几年的发展, 结果却是居住用地比重依然偏高, 户籍人口由2000年的58.24万人增加到2006年的60.13万人, 人均用地面积指标呈逐年下降趋势。危改区域是城市人口密集区域, 改造后的区域需要保证合理的人口密度, 实现“减量”。

(三) 影响社会可持续发展的因素

因素一:改造区域居民的就业、生活。危改居民大多是国企下岗职工、进城务工人员、体力劳动者, 文化素质和知识技能较低, 社会竞争能力十分有限, 特别是实施异地安置后, 新的居住点往往远离城市中心区, 可能导致许多人生活成本加大, 甚至丧失维持基本生存的就业机会。

因素二:居民邻里关系。危改居民被安置到新的开发城区中, 公共设施不健全, 对于生于斯长于斯的老居民和建立了深厚感情的老街坊而言, 他们的人际交往网络被破坏, 短期内无法建立新的网络, 感觉到严重的失落感。

因素三:社会安全性保障。危旧房片区由于房屋老化破损严重, 违章搭建现象普遍, 导致相应的社会治安较混乱, 安全隐患较多, 居民的社会安全意识较差。

五、结论

危旧房改造由于其复杂性、系统性, 及其直接导致的社会冲突现象而成为当前中国讨论的一大热点。随着现代主义、邻里思想、新都市主义等城市规划理论的发展, 危旧房改造也越来越注重从人的需要出发对城市中衰老的区域进行改造或者重建。本研究通过对重庆市危旧房改造现状进行分析, 挖掘改造过程中存在的矛盾, 从经济、社会和环境三方面分析影响改造实施效果的因素, 希望通过反映并代表公众心声, 使危旧房改造可持续发展, 社区可持续发展, 居民和谐生活。

摘要：对城市危旧房屋进行改造是改善市民居住条件和生活环境的重要措施, 也是实现城市现代化的必然过程。重庆市加快对主城区危旧房改造速度, 几十万市民的居住条件随之改善, 但是在此过程中危旧房改造工作面临的矛盾成为制约危改工作的突出问题。明确影响危旧房改造效果的因素, 可以使危改目标更加明确, 为制定改造方案提供依据。

关键词：危旧房改造,可持续发展,城市发展

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[10]重庆市政府.渝府发[2008]38号文件[Z].2008.

旧房改造 篇7

1 西方国家城市更新探索

西方国家城市更新从二战结束后开始,以1970年前后为界,先后经历了城市物质更新、城市综合复兴两个政策范式,具体体现为城市重建、城市活化、城市再生、城市再开发和城市复兴几个特征。目前,西方国家对城市更新的认知发展为:城市更新不仅是物质环境的改善,更应该重视运作的过程,以人为本,融汇社会、经济、环境和文化的全面复兴。见表1。

西方国家城市更新经过几十年的发展历程,形成了成熟的理论体系和丰富的实践经验,其更新理念和政策措施至少从以下几个方面给我们以启示:

首先,加深了对城市更新本质的理解和认识。城市更新不仅是旧建筑、旧设备的翻新,城市建设的技术手段,房地产开发导向的经济行为,还具有深刻的社会和人文内涵。城市更新是多目标的,而不是单一物质更新目标。

其次,城市更新的对象从区域过到区域中的居民,城市更新的目标从物质更新过渡到人居环境改善。城市更新的对象可以是区域也可以是区域中的人,城市更新关注对象不同,则更新的方法、途径不同,进而对更新成败的判断标准也各异。从西方国家经验来看,对城市更新往往始于对一定区域社会经济地位提升的关注,并最终落实到居民居住条件改善和生活质量提高上来,但其前提是必要的物质环境更新和一定的财富积累。

最后,城市更新是比初始建设更加复杂的过程,它的成功源于多方合作者的真实参与。西方经验告诉我们,政府、私有部门和社区居民是城市更新过程的主要参与者。因此,建立卓有成效的城市更新机制,政府积极作用的发挥必不可少,既要运用激励性政策吸引私有部门投资,又要维护公众利益,确保社区利益不被商业利益吞没。

需要注意的是,政府虽然是城市更新规划的重要参与者,却不应该成为城市更新的利益群体之一,而应该代表全体利益,站在公平立场上发挥协调者和指挥者角色。

2 国内城市更新探索

改革开放以来,我国城市发展非常迅速,特别是20 世纪90 年代以来,随着城市建设快速扩张和房地产业的迅猛发展,几乎所有的大中城市都在经历以房地产开发为主导的旧城更新过程。我国真正意义上的城市更新大致经历了三个阶段:第一阶段(20世纪80-90年代),主要是物质环境更新为主导的城市更新阶段;第二阶段(20世纪90 年代以后),城市更新由“投入型”转向“产业型”,地产导向的城市更新模式成为主流;第三阶段(新世纪以来),“经营城市”成为主流,文化导向型城市更新模式得到推崇,“打造文化创意城市”开始发展。中国城市更新的发展和西方具有一定的差异,最大的差异在于城市更新背景和任务不同,其次是社会经济环境、社会民主发展进程和文化等方面的差异。中国城市更新的总体背景是城市化、工业化正处于加速发展时期,极度复杂。目前,中国城市更新逐渐由单一目标走向多元目标,由“政府主导逐渐向社会、城市发展理性需要的功能主导”转变。见表2。

3 国内危旧房改造管理研究

危旧房管理隶属城市更新的一部分。在危旧房治理工作中,结合整个房屋所在片区的城市发展要求进行更新,具体到改造工作中,要在确保房屋结构、质量等工程技术改造治理的基础上,把危旧房改造作为城市更新发展的着力点,配合城市发展总体策略,因地制宜,更大程度地利用、营运改造的成果,使投入的改造成本获得更大的收益。

3.1 国内部分城市危旧房改造做法

国内部分城市危旧房改造的做法,见表3。

3.2 国内危旧房改造特点

一是结合城市本身的地域特点和历史文化,有重点、有目标、有计划地推进城市危旧房改造工作。如深圳加大政策创新的力度,搭建融资平台,率先出台《深圳市城市更新办法》;如成都结合历史文化实行片区危旧房改造,打造宽窄巷子、太古里等城市名片;如天津市设立投资公司,引入服务行业,对历史风貌建筑进行活化与保护。二是政府重视,财政支持和补贴。如北京市2012至2015年财政共投入约150亿元对旧公房和已售公房实施“抗震节能综合改造”,如重庆市除投入大量资金进行棚户区全面改造外,对零星类可拆、可修、可建的危房给予4 万元/户的补贴。

3.3 广州市危旧房改造做法

社会各界对广州市危旧房改造高度关注。1987 年成立了广州市危房改造建设管理所,2009 年改为参照公务员管理事业单位,2015 年纳入城市更新局管理。1999年至2013年底,全市共治理城市危房213万平方米,雍雅园、万松园等约30 个成片改造项目,建设了东风西222号、西荣巷等约30个绿化小广场。2013年,市委市政府把完成2012年在册9.88万平方米城市零散危房改造任务纳入2013年市政府10件民生实事之一。2014年广州市人民政府办公室印发《广州市2014-2016 年度城市危房治理工作方案的通知》,明确2014 至2016 年全面完成2013 年在册的17.96平方米城市危房改造。见表4。

3.4 广州市危旧房改造难点

一是以贯彻性、落实性工作为主,作为特大城市在改革创新提升危旧房改造工作方面创新性不够强。危房改造建设工程行政审批流程缺乏针对性,职能部门仍按一般工程基建项目要求办理,需要多个部门审批,环节多、程序繁复、时间长,难以推动改造各方的积极性。

二是点面结合不够,注重“摊大饼”,对微小、零星改造重视不足。如在进一步“微改造、精管理、重效益”的新的小而微更新改造模式中,尚未能形成一定共识等。

三是政策落地方面,配套性政策仍不足。这方面有待在《广州市城市更新办法》生效及相关配套政策制定出台后得到强化。

四是资金配套上缺乏积极的激励措施,尚未调动起社会资金、金融机构和业主本身的积极性,尤其是少部分危房安全负责人在经济困难、无力承担治理或更新费用的前提下,缺乏多方筹措资金的渠道和政策性扶持。单一通过政府为主体进行更新改造的模式需要进一步提升为多渠道、多种手段相结合的新模式。

五是人文和历史因素影响在一定程度上造成了更新改造工作推进的力度。老城区由于历史原因,继承人多,产权复杂,海外关系交集,历史资料档案不齐,相互难以达成一致,更新改造主体不清等问题都制约了对房屋的更新改造工作。另外,一些房屋多次承租,造成业主和租户、租户和租户之间关系复杂,也是工作推进受到制约的原因之一。

4 在城市更新大格局下做好危旧房改造管理

4.1 国内城市更新研究启示

中国城市发展的非均衡性, 决定了中国当前及未来的城市更新活动必须结合各地的城市演进阶段和实际发展情况。从近年来国内城市更新研究进展的梳理中我们得到以下几点启示。

4.1.1注重城市更新同城市建设、经济发展的内在联系机制

从研究中我们发现城市更新的内涵和工作的重点与城市化演进阶段,以及城市经济的发展具有一定的相关联系。城市更新概念下的旧城改造、 土地再利用与城市发展过程中,经济结构重组、 产业转移产业升级具有密不可分的相互联系。如何从宏观角度,把握城市更新与经济发展、产业升级之间的因果联系,对于制定城市未来发展方向的城市发展决策者和城市建设研究者来说具有重要意义。探求城市更新与城市建设发展的匹配关系,量化城市更新体系与城市经济发展体系的协同关系, 能够为城市建设的空间结构以及产业结构的优化提供重要的理论基础。

4.1.2 加强对城市更新中微观个体的行为研究

城市更新作为综合体系,涉及多元利益主体之间的复杂相互关系,如何在城市更新的范畴内,研究不同更新策略,以及产权制度影响下的开发商、原居民、城市低收入群体等各不同社会利益集团、社会阶层之间的行为关系,对于指导城市更新策略的制定具有重要的实践意义。对微观个体的研究,是使中国城市更新人性化的有效途径。

4.1.3 坚持可持续发展观下的综合城市更新研究

随着全球化背景下,地方城市的国际融入不断加剧以及环境变化的可持续发展的要求,使当前的城市更新愈来愈成为广泛联系社会、 经济、文化、生态各个系统的耦合集团,如何运用系统学的观点研究城市更新这一复杂性问题需要综合多学科的高角度的全方位把握。

4.2 做好对城市更新下危旧房改造管理定位

广州的城市更新发展走在全国的前列,并且具有鲜明的地域性特征。 广州市城市更新局2015年2月28日正式挂牌,在国内尚属首家,开创了国家中心城市以盘活利用低效存量建设用地推进城市可持续发展的新路径。要将城市危房改造管理的观念转向城市危旧房改造管理,要树立“去旧立新、居安思未”的观念,树立城市破旧建筑更新过程中文化传承、文物保护的观念,树立为城市更新项目服务的观念。

从“三旧改造”到“城市更新局”的出现,标志着广州城市更新到了一个新的历史阶段,城市更新的观念发展落到了实处。广州作为改革开放的排头兵,改革开放30多年来,城市的发展突飞猛进,已经发生了质的飞跃,取得了巨大的成果,同时,也留下了“城中村”这样具有鲜明地区性特征的城市发展问题,城市的新增建设用地规模和指标也成为制约发展的政策性“瓶颈”。

广州市城市更新承载着经济社会全面发展的重任,在全面深化改革的大背景下,如何通过城市更新“去旧立新、居安思未”,实现“充满活力的生态宜居宜业城市环境”新要求,完成“加快城市有机更新,统筹城乡发展,加强城市精细化品质化管理,建设有文化底蕴、有岭南特色、有开放魅力的现代化国际大都市”新任务,是摆在我们面前的新课题。同时,要坚持“顶层设计和切实管用相结合,战略定力和精准发力相结合,统筹兼顾和重点突破相结合,长远谋划和及时见效相结合”的战略性、全局性意识。运用法制理念、法制精神、法制观念和依法行政能力的法制思维,解决好从土地存量中求增量,从增量中求质量,为社会文化建设提升城市品质服务的具体问题。

在充分认识城市更新的理念过程中,我们也要认识到,城市的有机更新是以人为本的,要认识到城市发展具有其自身的自然秩序,城市的发展是人的自然聚集的结果,重点在“市”,人和而市、以市成城、以城利市三者之间相互关联,具有内在的逻辑走向。因此,城市的有机更新,应当首先认知城市,把握城市发展脉络的自然属性,还要把握城市发展商脉、文脉等内在属性,把握城市发展的自然结构和生理机构结合起来,有机更新才能另辟蹊径,走出自我发展的新路。

4.3 城市更新下的危旧房改造管理建议

贯彻党的十八届五中全会精神,落实进一步加强城乡危房改造工作。贯彻李克强总理讲的顺应生产力变革的要求,生产工具的更新、生产方式、组织模式的创新。在管理方式上,在具体手段上,在服务创新上,实现理念、模式、平台、重点工作的突破,结合城市更新政策来推进新形势下的危旧房改造。

4.3.1 深入调查研究

调查研究不应该闭门造车应通过持续性的入户调查,采用问卷、访谈等形式,全面、真实、客观地反映广州市危房住户的基本情况及改造需求,对危房住户的家庭人口结构、经济状况、工作状况、行为观念、社会政策的支持情况进行统计分析,对广州市危房改造政策实施的有效性、运行状况等方面做出客观评估,进而为在新形势下做好广州市危房改造管理的政策制定和改造计划奠定决策基础。

4.3.2 及时更新观念

城市更新的观念本身是发展变化和不断进步的,理论和实践本身也是相互促进协调发展的。没有一成不变的定律,也没有一成不变的工作模式。时代发展推动事业的进步,也需要不断寻找适合自身发展变化的模式。以单纯物质更新、推倒重建的危房改造管理模式已经成为过去式,存在危改项目审批滞后、参与主体不主动、投融资渠道单一、政策性支持不足等问题。在城市有机更新的理念下,危改管理的模式要顺应时代发展,在总结成果的基础上,逐步探索“微改造、精管理、增效益”的新模式,梳理出一套切实可行的高效快捷、融资灵活、管理使用配套的系统性改造管理新流程。主动协调各方,在规划审批、用地指标、建设审批流程上,争取政策性支持,为成片改造审批流程改革开路。

4.3.3 做好制度设计

充分利用“大部制”改革的契机,梳理清楚各项业务工作流程,把握要害环节、重点环节、一般环节的关键,确定职能任务。借鉴事务型管理和业务型管理的组织结构模型,设置扁平化组织管理架构,运用团队型和网络型相结合的范式,管理队伍,发挥组织纵向信息流大的优势,在市局和区局之间,构建执行、监督、协调、安置的业务型管理、服务大平台。

4.3.4 突出工作重点

在更新项目改造工作中,应结合传承岭南文化,加强广州历史文化遗产的保护与活化利用,做好“微改造”。从城市房屋的公共部分、公共房屋环境和基础设施入手,选点突破,各区铺开,以点带面,为成片、连片更新改造大胆尝试,及时总结,为更新体制和机制建设服务。同时,在更新改造项目建设过程中,一是突出本土特色,编制对普通保护责任人、使用人的指引,帮助使用人认识自己的建筑,加强日常保养、维护。二是加强对公房和代管房中的文物建筑和历史建筑的保护和修缮。三是把符合一定条件的老旧建筑改建为独一无二的文化地标。四是探索进一步引入社会资金、金融机构放贷优惠和扶持政策,形成更新改造的合力。

4.3.5 提升科学管理

加大基础管理数据、基础业务数据、基础社情民意的调查力度,广泛采用信息化手段,形成开放性端口服务于行政管理。对基础数据进行分析分类,明确一般性更新建筑、应该更新建筑、必须更新建筑和保护性更新建筑档案数据库,引入“法定图则”,点面结合,针对不同行政区经济社会发展目标,现有建筑物的类别特征,提出有序改造、有机改造的草案,为决策机关服务。强化管业制度,盘活现有物业的流转,在安置、周转、维护上,探索市场管理机制,保证国有资产不流失、不贬值。

4.3.6 强化服务能力

危旧房中最危险的就是鉴定为停止使用和整体拆除的危房。为避免公共安全事件发生,危险房屋主管部门应该建立危险房屋管理数据库,对于使用期限届至的房屋、被申请进行安全鉴定的房屋、经鉴定为危险房屋以及房屋的治理情况等,应及时录入数据库。同时,房屋产权信息,鉴定单位的鉴定情况,定期检查情况等也应该一并记入。危险房屋管理数据库的建立,能够充分保证主管部门对危险房屋情况的了解和跟踪。目前,广州市相关房屋管理单位已经建立了“房屋鉴定报告管理系统”和“房屋安全管理薪资子系统”,这将为“危险房屋管理数据库”的建立提供有益的借鉴和基础数据。对于危险房屋管理数据库里录入的内容,公民可以向主管部门申请以获得相关信息。主管部门应该建立危险房屋信息披露网络,可以在网站上、各小区公告栏、街道公告栏上公告相应的危险房屋信息。对于被鉴定为危险房屋的,应该及时在相应的公告栏跟网站上进行公告;对于经治理而解除危险的,应该及时进行危险房屋除名公告。

据有关统计,我国城乡困难家庭的危房占到一定比例, 12.85%的城市困难家庭居住在危房中,农村困难家庭相应的比例为19.90%,而流动人口家庭居住在危房的比例为5.83%。城市困难家庭和流动人口家庭的住房多以20世纪兴建的老旧住房、平房和棚户区为主,农村困难家庭的住房则一直被排斥在政策保障范围之外。应在住房保障体系中不断推进城乡危旧房(危房)改造,改善低收入群体和困难家庭的住房问题。2005 年年底原建设部颁布《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》,对东北地区的棚户区改造提出部署。随后,又将城镇旧住宅区整治改造纳入政策目标,推行旧住宅区的整治改造,并逐步推进各类棚户区改造和旧住宅区及农民工群体居住环境的综合治理。当前,“在改善民生和创新管理中加强社会建设”已经成为时代要求,面对因房价过快上涨而造成的城乡更多低收入家庭陷入住房困境,应将继续推进城乡破旧住房改造作为加快我国住房保障体系建设的一部分。这不仅有助于切实解决这一群体的住房需求,更能显著改善他们的社会生活环境,增加其与其他社会群体的社会交往和互动,为他们提供更多的发展机遇,避免他们因住房困境而带来的生活困难、群体隔离和社会排斥。

总之,继续做好危旧房改造意义重大。一是保障群众安全。二是推动城市更新。三是促进社会公平。十八届三中全会强调,要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。相关研究成果表明,居住在危旧房者多为经济弱势群体,危旧房治理实际上是扶助贫困人口、建设和谐社会的过程,在一定程度上化解社会二元结构的对立,促进社会公平。

参考文献

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[2] .吕晓蓓赵若炎.对深圳市城市更新制度建设的几点思考.城市规划.2009.4

[3] .周晓傅方煜.由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考.现代城市研究.2011.8

[4] .董玛力陈田王艳丽.西方城市更新发展历程和政策演变.人文地理.2009.5

[5] .蔡金水.我经历的北京危房改造.当代北京研究.2010.1

[6] .黄文炜魏清泉.香港的城市更新政策.城市问题.2012.9

旧房改造 篇8

喀什是新疆维吾尔自治区唯一一座历史文化名城, 具有博大而深厚的文化内涵。喀什地处丝绸之路要冲, 是我国西域佛教与伊斯兰教文化的中心, 同我国中原文化有着千丝万缕的联系, 因此在城区布局与建筑风格上既汲取了东西方文化的特点, 又有自己独特的风貌, 喀什古城格局和建筑群布局灵活多变, 自然美观, 体现出一种世界性伊斯兰文化在城市空间上的迷宫式特色。尽管在世界上这种格局遗存较多, 但在中国仅此一处, 因此尤为宝贵, 它是古代城市的活化石, 极具研究和旅游价值。以艾提尕尔清真寺为中心向外作放射式扩展, 街巷蜿蜒而行, 曲径通幽, 宛如迷宫。民居多为典型的维吾尔式庭院, 室内灶炉壁龛很有民族特色, 石膏雕花、彩绘图案装饰精美。街区多与集市和各类手工业坊、民居、清真寺相连, 具有浓郁的中世纪伊斯兰文化特色, 但其砖饰、雕梁画又与佛都文化和中原文化的影响有着直接的关系, 所以才使喀什老城区成为既有地方民族特色, 又有极高研究和旅游观赏价值的民宅。

2 老城区危旧房改造的必要性

喀什老城区自建居民住房中49 083户、507.21万m2房屋处在危旧状态, 不能抵御一般性地震 (6度～7度) 的袭击, 更不能满足抗震设防烈度8度的设防要求, “文革”时期开挖的三十多千米的土地道不时坍塌, 一旦发生地震, 势必推波助澜, 造成更大损失;街巷狭窄, 发生自然灾害无法实施救灾救援;公共基础设施短缺, 环境污染严重, 居民生活极为不便。

实施喀什市老城区危旧房改造综合治理项目, 对于保障老城区22万群众的生命财产安全、改善生活质量、解决老城区贫困问题、保护和传承历史文化风貌及促进边疆地区社会稳定、民族和谐具有重大的政治意义和现实意义, 是十分紧迫和必要的。

3 危旧房改造和历史文化名城保护的关系

危旧房改造和保护历史文化名城风貌成为城市发展中的突出矛盾, 使相关工作陷入两难境地, 一方面, 喀什大批的危旧房亟需改造, 以满足群众日益迫切改善居住条件的要求;另一方面, 喀什的文化特色必须保留并延续下来, 决不能遭到不可挽回的破坏。正确的态度应该是把握好两者的关系, 确立清晰的工作思路:1) 深刻认识保护喀什历史文化特色, 是喀什市可持续发展的必要条件。2) 深刻认识危旧房改造的必然性, 当前要解决的不是改与不改的问题, 而是如何改的问题, 要引导危旧房改造走上符合景观风貌保护要求的轨道。3) 要深刻认识历史文化名城风貌保护与危旧房改造不是对立的。在最大限度保留原有风貌的同时, 改善居住条件。

4 危旧房改造采取的保护历史风貌的措施

喀什老城区内有历史文化名城核心区1处, 历史文化街区5处, 优秀民居37座, 文物保护单位6处。要保护喀什历史文化名城的整体风貌和格局特色, 重点保护:1) 老城区核心区1 km2多范围内自然形成的、具有维吾尔族特色的迷宫式街巷、居住群落的形态、空间格局、整体风貌。2) 老城区范围内具有维吾尔族特色的古墓葬群、遗址、遗迹、优秀民居等景观。3) 具有历史、科学、艺术价值的各级文物保护单位。

4.1 城市风貌的保护原则

本项目重点保护喀什历史文化名城的整体风貌和格局特色, 保护原则有:1) 保持范围内建筑风貌基本一致;2) 保持范围内传统的空间格局和尺度保持基本不变;3) 保持范围内的建筑色彩元素和天际轮廓线基本保持不变;4) 保持范围内城市肌理和城市生活非物质文化基本不变。

4.2 保护措施

为保护喀什整体风貌和格局特色, 项目应采取的保护措施主要有:1) 工程设计时, 组织专家开展专题研究, 使核心区危旧房改造方案既符合抗震设防要求, 又充分保留维吾尔建筑风貌, 从而实现历史文化的传承和发扬。以“单元”“单元组合”和街坊作为其核心, 每户民居的空间格局要体现喀什古城特色。经过充分的调查研究和论证, 核心区的物质空间改造将与核心区社会经济的振兴和增加居民就业紧密结合起来, 将充分挖掘利用核心区丰富的物质和非物质文化资源, 精心组织旅游线路, 丰富旅游内容, 增加沿线旅游景观价值, 吸引更多的游客游在老城、吃在老城、住在老城, 在老城购买当地特色旅游手工艺品, 从而促进核心区旅游商业和传统手工业的发展, 给核心区居民增加收入和就业机会, 达到核心区保护与改造的良性循环。2) 在实施危旧房改造综合治理时, 确定了尽可能保留清真寺的原则。3) 优秀民居要进行原貌大修, 达到抗震要求。4) 根据《喀什历史文化名城保护条例》, 对改造范围的文物古迹提出保护要求。

总之, 只要从实际出发, 研究危旧房改造对景观风貌的影响, 采取有效措施解决突出的矛盾, 就能取得既保护文物和古都风貌, 又推进危旧房改造的双赢结果。

摘要：分析了喀什的历史文化价值, 探讨了老城区危旧房改造的必要性, 研究了危旧房改造和历史文化名城保护的关系, 提出了危旧房改造中采取的保护历史风貌的措施, 从而取得既保护文物和古都风貌又推进危旧房改造的双赢结果。

关键词：历史文化名城,危旧房改造,景观风貌,保护措施

参考文献

[1]梅宁华.正确处理危旧房改造与文物保护的关系[J].北京社会科学, 2003 (3) :91-94.

[2]刘晖, 冯江, 梁励韵.佛山历史城区保护规划与旧城更新[J].规划师, 2007 (3) :102-105.

旧房改造 篇9

为充分发挥南京市人大代表作用,增强代表闭会期间的履职实效,根据南京市人大常委会《关于增强市人大代表闭会期间履职实效的若干意见》的有关要求,结合履职工作实际,市人大代表秦淮区二组对南京市主城区[1]危旧房[2]城中村[3]改造工作情况进行了专题调研。

一、南京市主城区危旧房城中村改造工作的基本情况

主城区危旧房城中村改造是改善居民生活质量、增强城市功能、提升城市形象的一项重要民心工程。南京市从2007年开始大规模开展危旧房城中村改造工作。2012年8月,市、区“动迁拆违、治乱整破”专项行动全面启动。我市主城区的危旧房和城中村改造任务是:青奥会前,将重点完成中心区主干道、重点风景区周边和涉及青奥场馆周边的危旧房城中村改造任务;2015年,基本完成主城区危旧房城中村改造,实现危旧房片区和城中村居住条件彻底改善。

为实现上述目标和任务,市政府制定了相应的工作步骤、优惠政策和具体措施。根据《南京市主城区危旧房城中村改造工作实施意见》,对符合城市规划并具备开发条件的危旧房城中村,通过土地储备和综合开发来实施改造;对南部新城、燕子矶新城、下关滨江商务区、软件谷、科技创业特别社区等城市功能板块范围内的危旧房城中村,通过功能板块建设来实施改造;对轨道交通、人居森林、城市干道等重点项目涉及的危旧房城中村,通过建设项目来实施改造;对历史风貌区中的危旧房城中村,通过历史文化街区保护性整治,进行有机更新、完善配套、优化环境、消除隐患来实施改造。此外,政府集中建设的保障性住房将优先安置被改造片区内居(村)民。被改造片区内居民购买经济适用房和安置房的,可以提取本人或直系亲属的住房公积金,优先办理公积金贷款;选择异地安置房源的,异地安置的面积根据各类地段,按补偿面积增加5%～10%的奖励。

危旧房城中村改造工作计划中涉及的江南六区共计178个危旧房城中村改造项目,占地436万平方米,房屋385万平方米。2013年的改造任务是完成250万平方米,上半年已完成了189万平方米,其中建邺区河北村53.3万平方米地、清江村13.3万平方米地大部分已经完成征收,我市危旧房城中村改造工作取得了一定的成绩。

二、南京市主城区危旧房城中村改造工作中面临的主要问题和困难

1. 项目资金难以平衡

(1)改造项目自身难度较大。

经过多轮城市建设和更新,南京市容易改造的片区、地段都已经改造完成,剩下的危旧房城中村片区,都是些面积狭促、用途受限、征收量巨大的“硬骨头”,资金总体缺口大。经过初步测算,新一轮改造江南六区征收拆迁成本近400亿元,资金总体缺口超50亿元。

(2)地块招商困难。

剩下的危旧房城中村片区存在部分地块面积小,住房密集,保障用地紧,老城保护限制多,地块用地性质等规划指标相对较严的问题,这对该地区引入项目、吸引资金等招商工作带来了很大的难度。

(3)运作平台再融资能力下降。

据了解,现在主城区的一些危旧房城中村改造项目整体负债率较高,为后续需要改造的项目再融资带来很大的困难,造成融资能力下降。

(4)区域范围内资金总体平衡困难。

某些中心区集中了一些亏损非盈利的危旧房城中村改造项目,希冀通过盈余项目进行平衡、带动,但在小地块集中的主城区,即便是在返还17%的市级刚性计提后,国家、省、市的刚性计提合计仍有28%左右,还是难以实现区内总体建设的资金平衡,有些区的推进改造项目的启动资金达50亿元以上,已大大超出区级财政负担能力。

2. 危旧房难以征收

(1)房屋产权复杂。

危旧房城中村改造片区居民自建房屋较多,情况复杂,不少被征收户实际居住在自建房中,没有办理证照,这些人群提出“按照有证房屋评估价补偿无证房”的不合理诉求,给危旧房城中村改造征收工作带来了很大难度。

(2)居住人群多样。

危旧房城中村改造普遍存在建筑密度高、户均面积小、户籍人口多、房屋产权复杂等问题;不少地块内下放回宁、两劳释放、吸毒、离异、低保户、重大疾病等困难群体较多,生活的困难使相当数量的居民对动迁工作不配合、拒绝商谈。重大项目危旧房城中村改造征收中,如涉及范围广,被征收安置的居民容易形成利益共同体,征收难度极大。

(3)宣传发动尚不深入。

危旧房城中村改造中缺乏有效的改造信息发布机制,导致征收难度加大。有关部门对城市改造的民意调查不足,不能有效保障被征收人参与听证的权利。危旧房城中村改造计划、征收安置信息等未能及时准确发布,安置标准随个案不同而存在巨大差距,居民对房屋安置补偿缺少固定的衡量标准,回迁居民和危旧房城中村改造政策初衷相距甚大,对危旧房城中村改造工程产生抵触心理,并有部分居民希望借助拖延方式来争取更大的利益,也给法院进行危旧房城中村改造动迁个案的处理带来了久调难决、判决即上访的压力。

(4)安置房配套保障不够。

新建安置居住区还没有形成良好的居住环境,有些征收安置房质量不高,缺乏就业环境和生活配套,与房产开发高额回报形成强烈反差,同时居民对危旧房城中村改造的期望值随社会经济的发展而逐步提高,造成危旧房城中村改造征收阻力大。

(5)群众诉求与能解决程度反差较大。

由于老百姓诉求程度的不断提高和各方面工作规范后可调控余地有限,危旧房城中村改造的难度在明显加大。一是剩下的房屋大多是“难啃的骨头”,二是居住者以弱势群体为主。特别是涉及动迁要居民承担资金的时候困难不少。据了解,现在还居住在危旧房城中村中等待改善的居民,他们看到、听到周边住房改善的情况后,普遍希望一次性地通过动迁或改造来改善居住条件、提高生活质量。但是,现实和愿望往往有差距,而他们的住房又在产权等方面存在这样或那样的问题,更增加了动迁工作的难度。此外,危旧房城中村改造动迁过程中的一些简单、粗暴及反复无常的做法,也给居民带来了不信任感,影响了危旧房城中村改造工作的顺利开展。

3. 相关政策难以统一

(1)虽然我市出台了有关政策,但还不能完全适应实际工作需要,至今还没有一部关于危旧房城中村改造的地方性法规,包括与现在经济发展相配套的地方性法规,也没有一套较为完善的危旧房城中村改造政策体系,而一些与危旧房城中村改造工作密切相关的现行规章、政策,散见于部分政策、文件中,加之有些规定操作性不强,对遏制因工作程序不规范、政策落实不彻底等产生的矛盾纠纷不利,也无益于危旧房城中村改造工作的推进。

(2)城市中心区规划控制矛盾突出。一方面项目实施单位要求突破原控规,调整规划方案,提高容积率,以利于平衡资金。另一方面,规划部门严格按照论证调整程序审定方案,一些危旧房城中村改造项目论证时间过长,影响启动时间。

(3)开发公司在项目开发过程中,由于土地成本所占比重较大,只能通过增加建设规模、减少单位建筑面积来分摊土地成本,因此在危旧房城中村改造区内新建筑密度加大,造成主城区人口密度增大,加重了城区交通、环境等的承载压力。

三、对南京市主城区危旧房城中村改造工作的几点建议

1. 在搞好总体规划的基础上,加强配套设施建设

(1)强化顶层协调,推进改造工作的规范化运作。

危旧房城中村改造工作是一项情况复杂、涉及面广、政策性强的社会系统工程,需要规划、住建、财政、园林、城管、环卫、人防、公安、工商、供水、供电、供气、电信、邮政等部门的密切配合、共同努力,才能顺利推进。因此要完善、强化老城改造工作联席会议制度或领导小组的功能,拓展其研究、协调解决老城改造、改建工作有关重大问题的能力。对不同地块用地功能、建筑布局、限高、建筑容积率、重点街景配套、文物保护、交通组织、生活配套设施、绿化建设等要依据城市发展规律,进行科学论证,从实际出发,解放思想,详细做好全市该项工作总体规划及年度实施计划,并对项目进行全过程的管理、监督。

(2)借鉴先进经验,妥善处理好建设与保护的关系。

危旧房城中村改造地块要根据规划条件的不同,区别对待、分步实施,特别要处理好现代化城市建设和老城历史人文保护之间的关系,树立建设与自然、人文、历史协调的理念,杜绝超强度使用土地的做法。要有长远眼光,保护好城市的房屋遗产、文化脉络。对一些可拆可不拆的,尽量不拆。要充分认识“开发建设是发展,保护改造也是发展”的意义,在具体实施改建的过程中,既要为老百姓解决生活中的不便,也要考虑到风貌保护建筑的内部结构不因此受到大的损害。要借鉴国内外类似改造的成功经验,多创造一些建筑风貌和文化元素成功融合的实例,做到内部“做新”,外表“复旧”。

(3)充分尊重民意,变要我动迁为我要动迁。

要探索居民自主决策,政府组织扶持,变被动等待征收为主动参与征收的新思路,在改造区域内广泛听取产权人的意见,根据他们的征收愿望和要求,明确统一的安置政策,坚持以房屋安置为主、货币安置为辅,按产权人的意见对区域进行划块。如果该块内有90%的居民有征收的要求,由90%的居民对10%的居民做工作,当100%的居民要求征收后,才实施动迁。在实施动迁前,先由产权人提出动迁申请,内容包括同意按安置方案搬迁,并附该户的安置方案。

(4)加大保障力度,维护困难群众的根本利益。

要加大保障房建设力度,变“人等房”为“房等人”。要加强保障房片区的基础设施建设,使教育、卫生、医疗、交通等公共优质资源向保障房片区倾斜。要多渠道解决好被征收困难群众的就业问题,为他们提供免费的技能培训、就业指导、就业介绍等服务,鼓励其自谋职业、自主创业。

2. 在创新工作理念的基础上,加大政府支持力度

(1)强化政府对危旧房城中村改造工作投资的调控和指导。突出城市建设的基础设施项目,以此带动危旧房城中村改造,为项目的开发启动服务。

(2)政府制定积极政策,在危旧房城中村改造与新城镇开发建设之间搞好综合平衡,鼓励引导危旧房城中村改造地区的土地置换。

(3)加强对危旧房城中村改造任务较重的主城区的政策倾斜。一些改造片区深处主城区“腹地”,如城市中心新街口附近的朝天宫地区,危旧房城中村破旧程度大、人口密度高,旧房数量多、居民住房条件差,居民生活水平偏低、物质文化生活质量差,商品房开发价值小、城市基础设施落后。近几年,虽然周边经济商贸区环境在不断提升,但由于历史原因,使该地区存在着许多自身无法解决的深层次问题,至今尚不能得到有效解决,如不采取特殊政策措施加以推进,将会影响我市危旧房城中村改造整体进程,影响市中心商贸地段提档升级。

对老城改造任务较重的秦淮(改造项目数占江南六区总数的41%)等主城区,要明确事权、财权,打破区域限制、就近平衡的做法。要增加较高额度的返还优惠,作为政府支持该地段危旧房城中村改造的专项资金。如除已明确返还的17%城建专项外,再将5%民生专项一并返还。对于5000平方米以下,只拆不建作为环境整治的危旧房城中村改造地块,应给予当地政府适当补偿。

市规划局可放宽对部分规划要点暂未明确地块的规划条件,对部分大体量项目给予特殊政策。市财政局等相关部门可加大对老城改造任务较重的主城区危旧房城中村改造工作的扶持力度,为项目提供更多专项资金补助,帮助联系低息贷款。

加大市政建设投资力度,在道路建设、市政基础设施改造、重点建设工程项目的安排上给予支持,带动这些区域内的危旧房城中村改造,推动该地区的经济发展。

对企业参与政府统一组织的危旧房城中村改造支出,可进入长期待摊费用,在10年内摊销完毕。加大对危旧房城中村改造安置房的税收优惠力度。

3. 在完善政策法律的基础上,严格依法征收

(1)目前,南京市还没有一部征收管理的地方性法规出台,市人大常委会要把南京市城市房屋征收管理条例列入调研规划,开展立法前期调研,尽快出台针对性、操作性强的城市房屋征收管理条例,以增强法律的约束力,更好地加强对房屋征收的管理,规范房屋征收行为,维护征收当事人的合法权益,保障建设项目的顺利进行。

(2)要适当放宽危旧房城中村改造政策,鼓励开发商配建一定比例的保障房,尽可能多考虑回迁安排,保留原住民群体文化。要结合新区开发、新城镇建设,研究与危旧房城中村改造相结合的政策,保护好低保、低保边缘户的利益。要围绕危旧房城中村改造中的人做文章,鼓励危旧房城中村改造被征收群众享受政府提供的相应保障房,推进危旧房改造工作。

(3)在征收安置决策前要进行听证,充分利用新闻媒体、网络等载体宣传好征收政策,提高群众对危旧房城中村改造的共识度。要坚持一把尺子量到底,保持征收政策的一致性、严肃性,彻底打消延迟搬迁居民的高期望值。

(4)要加强对违法建筑的打击力度,切实做到违法建筑零容忍零补偿,同时相关行政处罚应做到法律手续完备、法律程序到位,从源头上保证行政拆违合法合规。有关部门要注重对征收安置协议的甄别工作,确保协议合法有效。

4. 在探索有效融资模式的基础上,多渠道筹措改造资金

(1)要改善投资环境,加强重点项目宣传,适当放宽危旧房城中村改造片区开发项目的控制,规划开发一批有市场、高回报的项目。

(2)要引导金融机构加大对危旧房城中村改造项目的信贷支持,鼓励金融机构与开发公司合作,开展各种灵活的房地产金融业务。

(3)要从区域商业导向来融合民间资本,以政府主导、商业运作介入的方式扩大城市改造的融资规模,鼓励民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与危旧房城中村改造。

(4)要制定更为合理的安置补偿方案,保障监督危旧房城中村改造资金的管理,充分听取群众意见,妥善处理好征收居民及企业的情绪、生活、经营等问题,避免被征收人、承租人等主体之间矛盾的激化。