土地督察

2024-05-08

土地督察（共4篇）

土地督察篇1

土地督察可定义为对土地管理及土地利用等相关行为进行监督检查等行为。具体而言,土地督察就是我国土地督察机构对省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的行为。

我国土地督察制度实施4年来,出现了很多不容忽视的问题,急需完善。完善我国土地督察制度,需要从以下几个方面进行。

1 完善土地督察制度的内容体系

完善我国土地督察制度,首先要完善土地督察制度的内容体系。目前我国土地督察制度的内容,主要是指监督检查地方政府土地管理及土地利用的合法性和合理性,而这一内容需要拓展。合理的土地督察制度的内容体系应由以下三方面构成。

1.1 监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合法性和合理性

“依法行政”是我国土地行政管理的一项基本原则,是我国土地管理走向规范化、现代化的保证。地方政府的土地管理部门及其工作人员的一切行为均需遵守国家法律,需要对其行为的合法性进行监督。监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合法性,是指土地督察机构监督检查地方政府制定的土地法规、审批的用地申请、征用土地及农用地转为建设用地的决定是否符合国家土地管理法律、法规及政策,以及地方政府土地部门工作人员在土地管理过程中是否严格按照国家土地管理法律、法规及政策执行。

监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合理性,是指土地督察机构监督检查地方政府土地管理部门的行为是否遵循国家土地管理的内在规律,是否合理。例如监督检查地方政府土地管理部门的用地审批、土地使用权的出让是否贯彻国家土地管理的基本要求,是否遵循实现土地收益的最大化与耕地保护相结合的原则。

1.2 监督检查地方政府土地管理效率

土地督察需要监督检查地方政府土地管理机构微观、细化的行为,即土地管理效率。土地管理效率是指由于实施了土地管理后增加的收益与土地管理成本之间的比较,用公式表示为:土地管理效率=土地管理收益/土地管理成本[1]。从此公式可明确看出,要提高土地管理效率,一是提高土地管理收益,二是降低土地管理成本。土地督察要从这两个方面监督检查地方政府的土地管理效率。

(1)监督检查地方政府土地管理运行环节。地方政府土地管理运行环节,简单来说包括两方面的内容:一是制定土地管理政策,二是执行土地管理法律、法规、政策。地方政府在这两方面积极与否,与土地管理收益是否提高息息相关。所以,土地督察要监督检查地方政府土地管理运行环节。

(2)监督检查地方政府土地管理授权环节。地方政府土地管理授权环节,包括地方政府土地管理部门的机构设置以及土地使用权受让主体的授权等,这些涉及到土地管理成本的多少及质量。所以,土地督察要监督检查地方政府土地管理授权环节。

1.3 监督检查方式的多样化

首先,土地市场是瞬息万变的。其次,不同地区,地方政府在执行中央有关土地法律、法规、政策时程度、形式均不同,出现的违规违法情况也多种多样。因此,土地督察制度监督检查的方式应该多样化。

(1)土地督察权力的拓展。现行国家土地督察制度规定土地督察机构拥有调查权、审核权、纠正权及建议权。由于地方政府违规违法用地形式的多样化,应当在不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权的前提下,拓展土地督察权力。例如,为能及时整治地方政府违规违法用地行为,可赋予土地督察机构命令权,该权力以不削弱地方政府土地管理权为前提,是与地方政府土地主管部门执行权相分离的权力,对地方政府违规违法用地行为拥有比建议权更强的约束力。

(2)监督检查方式的多样化。目前土地督察制度已形成以强化事前及事中监督为主,事后监督为辅,即按土地管理的实施进程进行纵向监督检查的土地督察体系。这种督察方式可以从源头有效地监督检查地方政府的用地行为,但目前地方政府违法违规用地形式的多样化,要求土地监督检查方式也要多样化。1)可对地方政府土地利用行为的诱发因素、发展态势等进行调查分析,提前确定督察重点,确保监督检查工作的准确性;2)依靠信息化手段,监控全国土地利用和管理情况,形成信息畅通、反应迅速、巡查取证、及时反馈、督促处理的土地督察巡查监控系统。要充分利用卫星遥感技术和其他先进的监测技术,对重点敏感地区进行定期监测和快速核查。通过天上看、网上管和地上查等有效手段,及时发现和掌握各种违法用地行为,及时予以制止。

2 完善土地督察制度的实施体系

我国土地督察制度的实施体系,存在着一些问题,需要参考国外土地管理及监督有益经验,从整体和局部两方面,进行完善。

2.1 土地督察机构设置的优化

从我国土地督察局的设置来看,9个国家土地督察局按就近原则,分管临近省市的土地督察工作。例如,国家土地督察北京局,督察范围为:北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区;国家土地督察济南局,督察范围为:山东省、河南省及青岛市;国家土地督察西安局,督察范围为:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团。这种设置将全国各省市均包含在督察范围之内,无交错无空白。

但因为各地土地市场发展程度的差异很大,应设立一个机动的专项监督部门,作为对国家土地督察局的补充,随时对地方政府违法违规用地的高发地区实行重点监督,确保督察工作的机动性和灵活性,从而提高督察效率。该专项督察部门与国家土地督察局是平行的,都受国家土地总督察的领导,在开展监督工作时需要相互协调、相互帮助。

2.2 土地督察机构职能的合理划分

土地督察机构职能的合理划分,是有效实施土地督察的保证。土地督察部门在土地督察过程中涉及的部门包括地方国土部门与地方土地行政主管部门等,若它们之间的职能划分出现交叉或者空白,则会对土地管理工作造成很大的影响。因此,土地督察部门要搞好土地督察工作,其与涉及部门之间合理划分职能是必须的,这种划分应符合各行其职、各负其责,有所分工、互相依存的原则[2]。

职能的合理划分,具体包括以下两方面内容。

(1)与地方国土部门之间的职能划分。国家土地督察制度建立以前,地方国土资源局隶属于国土资源部,对地方政府的用地行为进行着监督工作;国家土地督察制度建立以后,并不意味着剥夺了地方国土资源局的监督权,但两部门之间的职能应合理划分。具体来讲,土地督察局的职能侧重于对地方政府土地管理及用地行为的监督检查;而地方国土资源局的职能,则侧重于原来归地方国土资源局所管的土地行为以及对土地督察局工作的支持和协助,例如,地方国土资源局为土地督察局审核地方政府用地行为提供真实有效的资料,督促地方政府土地行政主管部门尽快对违规违法用地行为进行整治等。

(2)与地方土地行政主管部门的职能划分。土地督察局的职能,重点在于审核权与纠正权的实行,是对地方政府用地行为的合法性进行监督检查。而地方土地行政主管部门的职能,则是在土地督察局行使纠正权及建议权的基础上,对地方政府土地管理及利用违规违法行为进行行政处罚。

2.3 土地督察机构自我监督的实现

为了保证土地督察工作的高效进行,必须实现土地督察机构的自我监督。这种自我监督包括以下两个方面。

(1)各土地督察局之间的相互监督。由于我国各地土地市场程度不同,各地地方政府土地管理及用地行为不同,各土地督察局的工作情况也不尽相同。各土地督察局之间的相互监督,应更多地侧重于各土地督察局之间工作绩效的比较以及经验教训的交流,达到促进土地督察工作顺利、高效开展的目的。

(2)地方土地管理部门的监督及制约。我国中央与地方政府在土地管理及利用过程,特别是土地收益分配过程中存在利益冲突,因此,地方政府对土地督察局的监督检查工作会自发地形成抵触。未来的土地督察工作应将这种抵触转化为土地督察机构的自我监督。具体来说,中央可制定相应的法律法规:允许地方政府对土地督察机构监督检查的合理性提出异议,确保土地督察工作的尽善尽美;若地方政府依法对土地督察机构监督检查的合理性提出异议,土地督察机构应予以解释,以实现自我监督。在土地督察机构对土地督察的合理性进行解释之后,地方政府应积极配合土地督察机构的工作,若存在用地违法违规行为,则在限期内进行整改,否则中央可根据土地督察局的意见对未在整改期限内进行整改的单位进行处罚。而对于地方政府依法对土地督察的合理性提出异议,土地督察机构却未予以解释的情况下进行的土地监督检查,地方政府相关部门可向上级国土资源部门提出申诉,以实现对土地督察工作的有效监督。

3 完善土地督察制度的保障体系

土地督察制度的保障体系需要进一步完善,以保证土地督察工作的顺利进行,达到有效遏制地方政府违规违法用地行为的目的。

3.1 土地督察法律体系的构建

有关土地督察的法律规定了土地督察权力及其行使范围,是土地督察工作得以顺利开展的保障。然而,作为一种新的土地监督制度,土地督察制度缺乏系统的法律体系的支撑,这是导致土地督察效率低下的关键原因所在。尽管国土资源部赋予了土地督察机构监督权,但监督检查的范围不够细化、程序也不够明确,在实际操作过程中存在着以下问题:一方面土地督察机构无章可循、无从下手,另一方面土地督察对象及公众对土地督察的合理合法性存在质疑。因此,有必要从以下几个方面入手,尽快建立健全土地督察法律体系。

(1)土地督察权力的详细规定。土地督察是一种法制监督,其基本特征是公开性、公正性、强制性和规范性[3]。要明确规定督察主体的监督检查权、监督对象、详细的工作内容和工作程序,这样既规范了土地督察为,使其有法可依,又可以得到公众的理解和支持,最重要的是提高了土地督察部门对地方政府土地管理及用地违法违规行为监督检查的效率和力度。

(2)土地督察责任的明确规定。要建立土地督察责任制度,明确不同人员在土地督察体系中的位置和职责以及相应的奖惩制度,确保土地督察的合理性及有效性。具体岗位责任明确之后,重要岗位可实行一岗双人、定期轮岗等措施,以保证土地督察的公正性[4]。

(3)风险预警制度的建立。在土地督察的过程中,建立风险预警制度能够实时跟踪监测重大风险,及时发布预警信息,避免事态的恶化与扩大。在发现可能的风险后,必须依靠健全的土地督察报告制度和批准制度来加强土地督察的事中控制效果。土地督察报告制度要规定土地督察报告的时间、频率、内容以及程序,明确报告人与报告处理部门的责任等,以便及时对土地督察报告发现的问题进行处理。土地督察批准制度规定了对土地督察所涉及的重要事项进行批准的程序、范围、条件以及批准的部门及其相应的责任,是对土地督察报告做出及时处理的必要保证。

3.2 督察主体意识的提高

土地督察工作是由土地督察人员来完成的,土地督察人员素质及督察主体意识的高低则成为能否顺利完成土地督察工作的保障。为适应新形势下的土地督察工作,土地督察工作人员应具有过硬的思想政治素养、良好的道德作风以及与职位相匹配的工作技能[5]。督察主体意识的提高应注意以下几方面。

(1)充实业务骨干。应把坚持党的基本路线,实事求是、秉公执法、廉洁自律、有较强业务素质和较高文化素质的工作人员及时选拔和充实到各督察队伍中去,发挥其骨干作用。

(2)加强技能培训。可以规定土地督察员每2年到指定高校或培训机构学习土地督察新理念、补充更新与职位相匹配的专业技能以及现代社会所需求的新技能。还可鼓励土地督察员每5年从事一次学术研讨或国内外交流访问,结束后要在单位做一次总结报告,以提升单位人员的总体素质。

(3)促使自我提升。通过加强对土地督察员业务能力的考核,督促土地督察员树立终身学习意识,激励他们不断自我提升,以适应当前瞬息万变的土地市场。

3.3 社会舆论及公众监督的加强

随着网络的普及以及公众自我保护意识的不断增强,加上公众对土地与自身利益认识程度的提高,公众通过各种舆论手段对土地市场及政府土地管理工作给予了相当大的关注,对土地督察工作的顺利开展起到了一定的保障作用。

社会舆论及公众监督对土地督察工作的保障作用表现在以下两点。首先,可促进地方政府理性用地。社会舆论以及公众对地方政府用地行为的关注,将形成一种巨大的压力,可以促使地方政府在土地管理及土地利用过程中更加慎重、公平,推动地方政府的理性用地[6]。其次,可提高土地督察工作的力度。社会舆论以及公众监督,会提高土地督察工作的透明度,在一定程度上对土地督察员依法行政、廉洁自律起到监督和威慑作用,并可促进对地方政府违规违法用地行为的处罚,从而提高土地督察工作的力度。

社会舆论以及公众监督的加强,可从以下几方面进行。

(1)加强公民责任意识,形成参政议政的自觉性。人民意识的转变是需要政府来创造条件的,政府要利用广播、电视、网络、报刊等媒体,让老百姓知道监督什么。具体来讲,对于比较重大且涉及利益主体较多的地方政府土地开发计划、建设用地项目,应由该区域内人民代表大会讨论、批准,且通过新闻媒体公布于众,接受公众监督。

(2)强化公众监督法律保障。通过制定专门法律法规,确立群众监督的法律地位,明确群众监督的权限和程序,使之能够依法行使监督权,并受法律应有的保护;完善信访、举报、申诉和控告体系,充分利用现代化科技手段推进监督渠道的多元化,健全保密制度和举报奖励制度,例如严禁将举报人的信息透露给被举报人,对举报人进行打击报复的要严厉惩罚。只有这样,才能促进公众以最广泛的方式和途径来监督政府。

(3)进一步公开政府信息,提高政府工作的透明度。具体来说,一方面土地督察局将对地方政府土地管理及用地行为的审核结果进行公示,另一方面中央可进一步公开对地方政府违法违规用地行为的处罚情况,提高公众对土地督察工作的参与程度。

参考文献

[1]姬东风,秦明周.地方政府耕地保护激励机制研究--基于团队理论的分析框架[J].国土资源科技管理,2007,24(6):34-38.

[2]黄进.浅谈我国独立董事与监事会的职能分配与制度协调[J].金卡工程:经济与法,2009,13(7):183.

[3]孙大军.浅谈边防部队基层干部“六结合”监督模式[J].武警学院学报,2010,26(3):55-57.

[4]迟明辉.加强中小企业内部会计控制的对策建议[J].现代商业,2010(20):242,244.

[5]曾蓓,郭乃正.我国公务员素质提高的路径思考[J].管理观察,2010(7):35-36.

[6]魏莼,常海霞.加强网络舆论监督优化当前法制环境[J].前沿,2010(2):102-104.

土地督察篇2

http:// 2008年05月07日 16:07 中国新闻网

中新网5月7日电据国土资源部网站消息，国家土地总督察第1号公告发布，公告称，2007年，国家土地督察机构边组建、边工作，各项监督检查职能逐步到位，工作取得了积极成效。为了使社会各界了解国家土地督察工作的进展情况，接受监督，现将2007年国家土地督察工作情况予以公告。

公告全文如下：

国家土地总督察公告

(第1号)

2007年，在党中央、国务院的正确领导下，国家土地督察机构边组建、边工作，各项监督检查职能逐步到位，工作取得了积极成效。为了使社会各界了解国家土地督察工作的进展情况，接受监督，现将2007年国家土地督察工作情况予以公告。

国家土地总督察徐绍史

二〇〇八年五月四日

国家土地督察公告

(2007年)

前言

一、国家土地督察制度的建立

二、国家土地督察工作的基本思路

三、对土地违法违规突出问题的专项督察

四、全面推动全国土地执法百日行动

五、督促落实耕地保护目标责任制

六、积极探索国家土地督察工作机制

七、2008年国家土地督察重点工作

前言

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)正式提出建立国家土地督察制度；2006年7月，国务院决定建立国家土地督察制度。在党中央、国务院的正确领导下，国土资源部按照国务院的部署抓紧国家土地督察制度的组织实施，国家土地督察机构组建工作全面展开并切实履行监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况职能，促进了最严格的土地管理制度的实施。

一、国家土地督察制度的建立

2006年7月，国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，决定建立国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。设立国家土地总督察、副总督察，负责组织实施国家土地督察制度。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。

派驻地方的9个国家土地督察局分别是：国家土地督察北京局，督察范围为：北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区；国家土地督察沈阳局，督察范围为：辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市；国家土地督察上海局，督察范围为：上海市、浙江省、福建省及宁波市、厦门市；国家土地督察南京局，督察范围为：江苏省、安徽省、江西省；国家土地督察济南局，督察范围为：山东省、河南省及青岛市；国家土地督察广州局，督察范围为：广东省、广西壮族自治区、海南省及深圳市；国家土地督察武汉局，督察范围为：湖北省、湖南省、贵州省；国家土地督察成都局，督察范围为：重庆市、四川省、云南省、西藏自治区；国家土地督察西安局，督察范围为：陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团。

派驻地方的国家土地督察局主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

依照法律规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府在报国务院时，应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局。派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，应及时向国家土地总督察报告。依照法律规定由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，应在30个工作日内提出纠正意见。

对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。整改工作由省级和计划单列市人民政府组织实施。结束对该地区整改，由派驻地区的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。

2006年9月6日，国务院任命了国家土地总督察、兼职国家土地副总督察和专职国家土地副总督察。2006年9月13日，中央机构编制委员会办公室批准国家土地总督察办公室及9个派驻地方的国家土地督察局的具体编制方案。根据国办发〔2006〕50号文件和中央机构编制委员会办公室批复的国家土地督察机构编制，国土资源部制定了国家土地总督察办公室和派驻地方的9个国家土地督察局的职能配置、内设机构和人员编制方案。2006年9月—2007年4月，国土资源部先后任命了总督察办公室和9个派驻地方的国家土地督察局主要负责人。同时，通过公开考试选拔和面向社会招考，加快配备各督察机构工作人员。到2007年末，国家土地督察机构到位人员总数133人，约占督察机构编制总数的37%。

国家土地督察机构作为新组建的单位，始终把干部队伍建设摆在工作的突出位置，始终认真贯彻“严、明、勤、廉”四字方针，积极推进干部教育培训和党风廉政建设。按照“先培训、后上岗”的要求，先后组织了四期培训班，对督察机构负责人、业务骨干和公开招考的公务员进行业务培训、党风廉政和工作作风教育，促进督察干部摆正自身位置，尽快熟悉业务，积极投身到土地督察工作中。

二、国家土地督察工作的基本思路

2007年是国家土地督察制度全面推进的一年。一年来，国家土地督察工作坚持“边组建，边工作，以工作促组建，以组建促工作”，着力推进国家土地督察机构组建工作，认真开展耕地保护和土地利用与管理的监督检查工作，积极探索和完善土地督察工作机制，初步形成符合实际的“围绕一条主线，抓住三个重点，建立三个机制”的基本工作思路。

围绕一条主线即监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。

抓住三个重点，一是监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况，主要是监督检查耕地保护责任目标的分解下达、执行、考核及相关制度建设情况，特别是监督地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责制度的落实情况。二是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况，主要是督促地方人民政府严格执行国家产业政策、土地供应政策、土地出让收支管理和建设用地税费政策等。三是推进土地政策的完善，通过调查研究土地管理中带苗头性的问题，总结各地典型经验，向省级和计划单列市人民政府提出合理建议；调查研究国家(包括部)政策法规在地方的执行情况和效果，提出改进建议。

建立三个工作机制，一是建立发现机制，通过采用遥感监测等先进技术和运用媒体披露、群众举报、实地巡察、查阅档案等手段，及时发现土地违法违规情况。二是建立审核机制，研究确定对建设用地审批事项进行审核的操作程序，对省级和计划单列市人民政府建设用地审批事项的真实性、合法性进行审核。三是建立纠正机制，研究制定土地违法违规行为纠正整改有关规定，对通过发现机制和审核机制掌握的土地违法违规情况，及时向省级及计划单列市人民政府提出纠正整改意见。

三、对土地违法违规突出问题的专项督察

2007年，在开展专项督察工作中，有关派驻地方的国家土地督察局向存在问题的13个省级和计划单列市人民政府发出国家土地督察责令限期整改通知书、整改意见书和建议书。

有关省级和计划单列市人民政府高度重视国家土地督察机构提出的意见和建议，认真落实整改工作。据统计，2007年各地在整改工作中，共撤销违规违法设立的各类开发园区及其管委会63个，退还非法占用的土地2500多亩，拆除非法建(构)筑物600多万平方米，没收非法建(构)筑物290多万平方米，罚款5.06亿元；处理闲置土地23万多亩，其中收回闲置土地3266宗，面积3.87万亩；256名相关责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，436名相关责任人被移交纪检监察机关依法追究党纪政纪责任，其中12名处级干部受到不同程度的行政处分。

——监督检查四川省眉山市发生的违规设立工业集中区问题。2007年6月，国家土地督察成都局调查发现，四川省眉山市(及所属的县)存在擅自批准以“工业集中区”名义设立开发区，及违规占用基本农田、征而未用等违法用地问题。2007年7月，国家土地总督察向四川省人民政府发出限期整改通知书，整改期间暂停眉山市农用地转用和土地征收受理和审批。四川省人民政府认真落实督察意见，组织眉山市政府抓紧整改，撤销了不符合土地利用总体规划设立的12个工业集中区及其管理机构，撤销或废止了非法批地项目的相关批准文件，废止了非法批准同意企业用地的《投资协议书》等文件，依法收回38个项目的土地使用权，对其中的部分项目依法予以强制拆除，共恢复耕种面积277亩，依法依纪处理了丹棱县县长等10名相关责任人。2007年10月，限期整改工作结束，恢复对眉山市农用地转用和土地征收的受理和审批。

——监督检查北京市顺义区发生的“以租代征”问题。2007年3月，国家土地督察北京局就北京市顺义区木林镇政府将其下属的唐指山村上千亩土地出租用于跑马场建设的问题，向北京市人民政府发出整改意见书。北京市人民政府十分重视，迅速组织整改工作，查处了唐指山村违法占地行为，撤销了土地审批文件；完成全市“以租代征”问题的清理并进行严肃查处，其中：房山区政府严肃查处青龙湖镇青龙头村“以租代征”占地318亩违法建设别墅问题，拆除别墅85栋，没收别墅59栋。

——监督检查河南省焦作市擅自改变基本农田位置问题。2007年3月，国家土地督察济南局就河南省焦作市违规调整基本农田引进河南风神轮胎公司项目进行非农建设的问题，向河南省人民政府发出整改意见书。河南省人民政府高度重视，撤销原规划调整的批复文件，责成焦作市人民政府组织力量对已占用的400多亩土地进行整治，恢复原貌，全部退还给当地村民耕种。河南省人民政府还在全省范围内排查出3个类似违规项目，进行了纠正整改。

——监督检查云南省曲靖市违法占用基本农田进行非农建设问题。2007年4月，国家土地督察成都局就云南省曲靖市职业教育中心违法占用基本农田进行非农业建设问题，向云南省人民政府发出整改意见书。云南省人民政府迅速提出纠正和处理意见，立即停建职业教育中心范围内所有项目，涉及违法占用的耕地已全部恢复耕种，对三所学校违法占地给予罚款处罚，分别给予三所学校校长行政记过和警告处分，对曲靖市的有关领导给予通报批评，曲靖市政府向省政府作出书面检查。在全省范围内组织开展土地违法行为专项整治，清查出2005年以来土地违规违法行为2034起，涉及用地面积9832亩，其中纠正1023起，立案查处1011起。印发了《云南省人民政府关于切实加强土地管理严格落实耕地保护责任的通知》，加强耕地保护工作。

——监督检查大连市发生的未经批准、非法占用农用地进行非农建设问题。2007年4月，国家土地督察沈阳局就2005年以来在大连市存在的未经批准、非法占用农用地进行非农建设的问题，向大连市人民政府发出整改意见书。大连市人民政府对整改意见高度重视，对区县各级政府提出了整改要求，全市查明违法用地210宗，涉及用地面积13188亩。大连市人民政府对清查出来的问题进行了整改，并对其中的12起违法用地在《大连日报》、大连电视台等媒体上进行了公开曝光处理。

——监督检查山东省卫片执法中发现的违规违法用地问题。2007年6月，国家土地督察济南局针对山东省济南、青岛、淄博、枣庄、烟台、潍坊、泰安、临沂等8个城市卫片执法检查中发现存在违规违法用地问题，向山东省人民政府发出督察建议书。山东省人民政府对卫片执法检查发现的违规违法问题进行了清理，分类提出了处理意见。8市共发现各类违法1641宗，已全部立案，其中已结案1413宗，罚没款44790.03万元，没收253.94万平方米，拆除497.19万平方米，对372人提出党纪政纪处分建议，移送公安机关241人，已追究刑事责任49人。

——监督检查黑龙江省哈尔滨市松北区土地违规违法问题。2007年7月，国家土地督察沈阳局就黑龙江省哈尔滨市松北区违规扩大开发区用地规模等问题，向黑龙江省人民政府发出整改意见书。黑龙江省人民政府对哈尔滨市松北区内的4起违规违法用地案件进行了深入调查，提出了处理意见；对全省由中小企业局认定的85个工业园区进行了清理，保留了经国家批准的35个开发区(园区)，撤销了不符合要求的工业园区50个；其它相关善后问题正在继续进行处理。

——监督检查湖南省湘潭市违规设立开发区问题。2007年7月，国家土地督察武汉局就湖南省人民政府擅自批准设立湘潭九华经济区(台湾)工业园问题，向湖南省人民政府发出整改意见书。湖南省人民政府立即组织整改，清理和撤销了原九华台湾工业园的文件、信函和标志，停止机构“三定”方案的审批和实施。进一步强化土地管理工作，在全省范围内组织开展了开发区清理工作，坚决纠正违规设立开发区和开发区擅自扩区行为。下发了《关于开展闲置土地清理专项行动的通知》，清理闲置土地，促进用地方式由粗放型向集约型转变。加大土地违法案件查处力度，公开立案和挂牌督办了一批案件。下发了《关于进一步加强土地规划管理的通知》，明确各级政府主要负责人对其行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责，并把耕地和基本农田保护纳入政府工作考核目标。

——监督检查湖北省武汉市执法不力等问题。2007年7月，国家土地督察武汉局针对2006年第六次卫片执法检查发现的大量违法问题尚未得到查处的问题，向湖北省人民政府发出整改意见书。湖北省人民政府组织专门人员对武汉市卫片执法检查中发现的土地违规违法案件进行督办。武汉市2006年卫片执法检查的715宗违法用地案件立案704宗。立案的704宗土地违法案件，全部完成行政处罚程序，其中，453宗行政处罚已执行到位，243宗已申请人民法院强制执行，结案率98.9%。结案的696宗违法用地案件，涉及拆除建筑物、构筑物面积36.75万平方米；罚款金额3097.65万元；责令复耕土地124亩；向纪检监察机关移送36人，其中28人受到党纪政纪处分，8人受到组织处理；向公安机关移送15人，目前已立案侦查。

——监督检查重庆市经济技术开发区擅自扩区和违规用地问题。2007年7月，国家土地督察成都局就重庆市以“委托管理”方式扩大经济技术开发区北区用地规模，未按国务院清理开发区的有关要求对变相扩区进行整改等问题，向重庆市人民政府发出整改意见书。重庆市人民政府高度重视，对重庆市经济技术开发区违规违法用地问题进行整改。组织相关部门对经济技术开发区土地管理方面的问题进行全面清理、核查，调整开发区管理体制，制定整改方案，核减扩大的规划面积，对闲置土地制定详细的消化方案，正在依法逐宗落实。目前，整改工作尚在进一步进行中。

——监督检查辽宁省鞍山市违反土地利用总体规划设立开发区和园区违法用地问题。2007年8月，国家土地督察沈阳局就辽宁省鞍山市未经国务院和省级人民政府批准，违规设立5个开发园区，且大部分拟开发用地不符合土地利用总体规划的问题，向辽宁省人民政府发出整改意见书。辽宁省人民政府高度重视，制定了撤销违规设立的工业园区、由鞍山市向省人民政府和国家土地总督察做深刻书面检查、在全省开展一次违规设立园区问题的清理工作等7条整改措施。鞍山市已基本完成违规设立园区内违法用地案件的查处整改工作，全市共有127起土地违规违法案件整改到位，退还非法占用、圈而未用的土地，拆除非法建筑物19261平方米，收缴罚款489万元，鞍山市监察局依法依纪处理了原农高区管委会2名负责干部。

——监督检查浙江省温州市土地批而未供等问题。2007年7月，国家土地督察上海局就浙江省温州市土地批而未供现象比较突出的问题，向浙江省人民政府发出督察建议书。浙江省人民政府高度重视，在全省范围内开展了批而未供的专项清理，清理出2004年1月1日至2006年12月31日期间全省转而未供土地面积28.81万亩。浙江省人民政府正在根据清理情况提出处理意见。

——监督检查广东省中山市、惠州市土地大量闲置问题。2007年7月，国家土地督察广州局就广东省中山、惠州两市土地闲置问题，向广东省人民政府发出督察建议书。广东省人民政府高度重视，迅速部署各地市开展闲置土地清理和盘整工作，中山市盘活闲置土地2.9万亩，惠州市盘整处置闲置土地8.7万亩，广州市依法收回闲置土地3.87万亩，东莞市处理闲置土地4.3万亩。广东省通过处理闲置用地，提高了土地利用效率，缓解了新增建设用地压力。

四、全面推进全国土地执法百日行动

2007年9月，针对一些地方通过“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模；违反土地利用总体规划，擅自突破批准的开发区四至范围，以各种名义圈占土地进行工业用地开发；建设项目用地未依法取得建设用地审批手续，擅自先行动工建设等突出问题，国土资源部决定在全国范围开展土地执法百日行动。

国家土地督察机构根据全国土地执法百日行动工作部署，全程参与监督检查，全面完成了百日行动各阶段的任务。在自查清理阶段，各派驻地方的国家土地督察局完成了对全国50多个地市、100多个县(区)的检查和抽查工作，审核汇总各省(区、市)自查清理数据，督促各地摸清三类土地违规违法问题的底数。在查处纠正阶段，深入土地违规违法现场，督促各地对清理出来的土地违规违法问题进行查处纠正；核实案件查处纠正情况，圈定土地违规违法重点地区和典型案件。在督察整改阶段，完成对全国12个土地违规违法重点地区和37个典型案件的监督检查，督促地方政府做好整改和查处工作，完善土地管理和执法监察制度。

全国土地执法百日行动遏制了土地违规违法行为上升的态势，取得了明显成效。全国共清理出三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地336万多亩，截至2007年12月15日，立案查处2.67万件，立案率为85.3%。收缴罚没款19.2亿元，没收地面建筑物1468万平方米，拆除地面建筑物772万平方米，退还土地15万亩。各地移送纪检监察机关3788人，已给予党纪政纪处分2317人；移交司法机关2740人，已追究刑事责任337人。

五、督促落实耕地保护目标责任制

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，保护耕地是各级政府的法定职责，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，采取措施，切实保护本行政区域内耕地和基本农田。2005年10月，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)，明确各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)规定：地方各级人民政府主要负责人应对耕地保有量、基本农田面积、土地利用规划和计划执行情况负总责。2007年，温家宝总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”。坚守18亿亩耕地“红线”，是中央作出的一项十分重大的战略决策，是各级人民政府的共同责任。

监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护目标责任落实情况是国家土地督察机构的基本职责。2007年，各派驻地方的国家土地督察局重点督促省级及计划单列市人民政府层层落实耕地保护目标责任制，加强对土地利用计划执行情况的检查。

开展耕地保护目标责任制落实情况监督检查。2007年，各派驻地方的国家土地督察局对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标的落实情况进行了实地督察和调研，重点检查和了解各地建立完善耕地保护责任制度情况、责任状签订情况、责任目标分解下达、执行和考核情况，宣传中央关于耕地保护“一把手”负总责的政策要求。从督察和调研掌握的情况看，近年来，各省(区、市)及计划单列市人民政府认真贯彻执行国务院文件要求，正在逐步落实耕地保护责任目标制度。有24个省级及计划单列市人民政府制定了考核办法。山东、浙江、广东、重庆等省(市)正在制订考核办法实施细则。有22个省级及计划单列市人民政府签订了耕地保护责任书。在监督检查过程中，对部分地区存在的耕地保护责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题，及时向有关省级及计划单列市人民政府提出了督察意见和建议。

2007年5月以来，各派驻地方的国家土地督察局把监督检查省级及计划单列市人民政府落实耕地保护责任目标的重点转向督促各地严格执行土地利用计划，严格控制新增建设用地总量，特别是新增建设占用农用地和耕地总量，督促各省(区、市)按照土地利用计划的分解指标签订耕地保护责任书，全国共有24个省(市、区)重新完善并签订了耕地保护目标责任书。

六、积极探索国家土地督察工作机制

2007年以来，国家土地督察机构围绕建立发现、审核和纠正工作机制，在开展基础业务信息建设、信访工作、遥感监测、动态巡察、建设用地审批事项审核、纠正整改等方面进行了积极探索。各派驻地方的国家土地督察局与省级及计划单列市人民政府积极沟通协调，初步建立了工作协商机制。

基本形成传统手段与先进科技手段相结合的发现机制。派驻地方的国家土地督察局初步建立了与省级和计划单列市人民政府及省级国土资源部门的沟通联系制度，建立了土地管理信息和土地违法统计信息的正常交换渠道。同时，各派驻地方的国家土地督察局通过信访、报刊、网络等渠道发现土地违法信息，运用土地巡察系统、遥感监测等现代技术手段掌握违法用地情况。2007年，国家土地督察机构共接待来访225批1008人次，处理群众来信906件。国家土地督察北京局开发成功土地巡察系统并装备形成巡察车，实现了对违法用地的快速准确定位。国家土地督察沈阳局、国家土地督察成都局、国家土地督察西安局等运用卫片监督检查各地土地利用情况，督促地方纠正整改，对违规违法用地行为起到了很大的威慑作用。

监督检查建设用地审批事项的审核机制建设已经起步。制定了建设用地审批事项审核试行办法，并开展试点工作。国家土地督察上海局在浙江省开展了建设用地审批事项督察工作试点，重点对浙江省抄送的上报国务院审批的2007部分城市建设用地，以及由省政府批准的部分项目用地进行了内业审查，结合土地执法遥感影像资料，从中选择了一批项目用地以及遥感变化图斑进行外业核查，检查城市建设用地审批事项的真实性情况，对存在的问题及时提出纠正意见。

初步建立处理不同土地违规违法行为的纠正机制。国家土地督察机构根据督察工作业务范围和实践需要，初步形成了针对不同程度土地违规违法情况，向省级及计划单列市人民政府发出督察建议书、纠正意见书、整改意见书、限期整改通知书工作方式，并在2007年开展的专项督察实际工作中应用。

与省级人民政府协调合作机制开始形成。一年来，各省级人民政府认真贯彻国务院要求，与土地督察机构密切配合，大力支持国家土地督察机构工作。目前，内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、江西、湖北、重庆、四川、云南、西藏及青岛市12个省级及计划单列市人民政府已专门出台了支持土地督察工作的文件，与各督察局初步建立了定期的工作磋商机制。

七、2008年国家土地督察重点工作

2008年，国家土地督察机构认真贯彻党的十七大精神，解放思想，改革创新，坚持边工作边组建，以工作促组建，以组建促工作，继续按照“围绕一条主线，抓住三个重点，建立三项机制”的工作思路，边探索、边总结、边实践、边提高，扎实推进国家土地督察工作，为推进保障科学发展的土地管理新机制建设，促进经济社会又好又快发展做出新的贡献。

——坚决贯彻落实国家宏观调控方针。认真落实中央经济工作会议精神，加强对新增建设用地的供应总量、结构、节奏、分布和时序等情况的督察，严守土地调控闸门。加强对城市批次建设用地批后监管工作。督促省级及计划单列市人民政府认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》有关任务。

——落实耕地保护共同责任。积极参与对省级人民政府2007年耕地保护目标责任考核，根据考核结果开展对耕地保护突出问题的督察。按照修订后的《关于违反土地管理规定行为处分办法》，督促省级及计划单列市人民政府建立完善土地管理问责制。

——加大对土地违规违法问题的督察。巩固百日行动成果，严防违规违法用地行为反弹。贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，继续开展对擅自调整土地利用总体规划、非法占用耕地和基本农田进行非农建设、未批先用、违反土地供应政策、侵害群众利益等影响耕地保护和土地调控政策落实等突出问题的专项督察。进一步完善对热点、难点问题和突发事件的快速反应机制。以市级行政区为单位开展土地利用与管理例行督察工作试点，总结各地典型经验，及时发现纠正土地利用和管理中存在的问题。

——创新督察工作机制。起草《国家土地督察条例》。深入开展区域土地管理热点、难点问题调查研究，提出改进改革土地管理工作的政策建议。建立与省级及计划单列市人民政府及其国土资源部门之间工作磋商机制。与省级及计划单列市人民政府共建保障科学发展的土地管理新机制试点，探索研究依法依规用地激励机制。

土地督察篇3

国务院《关于建立国家土地督察制度的通知》中规定,我国土地督察制度是国务院授权国土资源部代表国务院,通过设立专门督察机构,对省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的制度。为了进一步深化对其内涵的理解,先分析其与以往行政监督、行政督察、土地监察等概念的联系与区别。

1、土地督察与行政监督、行政督察

行政监督是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依照该国法律或国际惯例对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行全面的监察、督促和指导。(如图1所示),包括行政系统外和行政系统内监督两类。

行政督察是指由上级政府设立督察组或督察机构对有关行政机关的行为实施监督检查,它是行政系统内监督的重要组成部分。它具备以下几点特性:一是督察的主体属于行政系统内部机构和人员;二是督察的对象是行政机关及其公务人员;三是督察的内容是特定的专项事务;四是督察主体的设立是长期性的。从这个层面看,土地督察当属典型的行政督察,具有代表和示范意义。

2、土地督察与土地监察

土地监察即土地监督检查。我国《土地管理法》专门规定了土地监督检查制度。土地监察是指土地行政主管部门依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律法规情况进行监督检查,并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。

从概念上看,土地督察与土地监察的主体和客体均存在区别。土地监察的主体是县级以上土地行政主管部门;土地督察的主体是国家专门设立的土地督察机构。土地监察的对象是一切与土地发生法律关系的单位和个人。而土地督察的对象则是省级及计划单列市人民政府的土地行政行为。

从本质上看,土地督察与土地监察既有联系又有区别。土地督察制度实质是把对中央对地方人民政府的土地监督权从土地监察中分离出来,形成专门的制度规则。但是,土地督察并没有取代土地管理部门依法享有的土地监督检查权。国家土地督察机构行使职权,不改变、不取代地方人民政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等职权。

二、我国土地督察制度的理论依据

1、行政监督理论

西方的分权制衡论与中国马克思主义权力制约观均强调保护公民的个人权利,主张对政府权力进行监督和控制。建立土地督察制度,加强中央政府对地方政府土地利用和管理行为的监督,能够制衡地方政府的土地资源支配权力,保障中央对土地的宏观调控权。

2、政府监管理论

政府监管理论的主题是政府与市场的关系。政府监管则是对市场失灵的回应。土地市场因土地准公共物品的特性、土地利用外部性、垄断等问题更易出现“失灵”,成为政府监管的重点之一。建立土地督察制度,正是国家基于对现有土地管理体制漏洞的反思而做出的重要决策。

3、中央与地方土地利益关系论

随着改革开放的深化,中央和地方利益关系格局发生了重要变化。地方政府为了追求地方、组织、甚至个人利益与中央政府展开博弈。因此,中央在下放一部分权力的同时,收回一部分监管权力,加强土地利用的国家控制,是十分必要的。建立国家土地督察制度正是顺应土地管理新时代需要的产物。

三、建立国家土地督察制度的现实需要

1、我国目前面临的土地问题

(1)耕地保护面临数量和质量保护双重压力

一方面,工业化和城镇化的快速发展,直接导致了耕地数量的持续递减。1997至2008年,全国耕地净减1.25亿亩,减幅达6.4%;另一方面,由于自然条件的限制,耕地占补难以实现数量和质量“双平衡”。耕地数量锐减、质量下降对我国粮食安全、社会稳定和可持续发展构成巨大威胁。

(2)建设用地无序扩张和低效利用并存

一方面,城镇建设用地数量增长过快。1996至2007年,全国城市建成区面积年均增长5.2%,而城市人口仅增长4.0%。另据对400个城市调查显示,城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4,城市化的非理性进程造成土地资源的巨大浪费;另一方面,农村居民点用地呈现无序扩张态势。统计资料表明,1996至2008年,全国农村人口减少了1.29亿人,而农村居民点用地反而增加了112万亩。农村空闲住宅面积占到建设用地总量的10%-15%。城镇和农村建设用地的双扩张与落实最严格的集约节约土地制度背道而驰。

(3)由征地导致的社会矛盾不断激化

当前我国征地制度存在严重缺陷。表现在:征地范围过宽、强制性征地行为导致大量农民失去赖以生存的土地;政府从征地中获取高额的土地增值收益,而给予农民的征地补偿标准普遍偏低;征地安置不到位,难以维持农民的长远生计。

(4)违法建设占用土地问题严重

我国违法用地案件长期居高不下。截至2008年3月20日,全国土地执法百日行动共查处土地违规违法案件31737件,涉及土地25.04万公顷;2009年国土资源部开展的“双保行动”中,全国共发现61341件违法案件,涉及土地42.2万亩。另外,调查显示,本该负有监管责任的地方政府却成为土地违法的重要主体。如何有效遏制土地违法案件成为我国土地管理亟需解决的难题。

(5)土地生态退化的形势严峻

全国水土流失面积仍有356万平方公里,占国土面积的37.08%。沙化土地173.94万平方公里,占国土面积的1/6。另有90%以上的天然草地退化,且退化面积以每年150万公顷的速度递增。地质灾害频繁、生物多样性降低、生态服务功能持续下降等严重危害社会生态可持续发展。

2、土地问题的制度成因及治本之策

造成土地问题的原因是多方面的,但追根溯源,土地管理体制的不完善才是症结所在。表现在:

(1)中央与地方政府土地管理权力关系模糊

现行土地管理体制导致中央集权过多与地方分权过度并存的局面。集权过多,难以保证决策的科学性和调动地方的积极性;分权过度,导致地方政府执行土地政策过程中出现“讨价还价”等现象,削弱了中央土地政策应有的效力。

解决问题的关键是要明确中央事权与地方事权。国家土地督察制度的建立,是合理划分中央与地方职权,正确处理中央与地方关系的一个新模式,也是土地管理体制改革的有益探索。

(2)地方政府在土地管理过程中扮演着双重身份

地方政府扮演着土地“管理者”与“经营者”的双重身份。地方政府官员为了谋取地方利益,重复建设,造成了资源巨大浪费。建立土地督察制度,加强中央对地方政府土地管理行为的监管十分必要。

(3)缺乏监督与反馈机制。

现行省级以下垂直管理的土地管理制度没有建立一套有效的监督机制。省级人民政府的用地行为缺乏必要的监督,造成土地管理法规、中央政策往往得不到有效执行。同时由于缺乏适时的评估和反馈机制,直接影响国家土地宏观调控的效果。

建立土地督察制度,一方面,可加大中央对地方的监督,遏制土地违法违规行为。另一方面,通过督察开展调研,了解土地政策实施的真实情况和存在问题,在中央和地方中间架起桥梁,建立起交流反馈机制。这为中央提供了一手可靠资料,促进了土地管理工作的科学开展。

综合上述分析,建立土地督察制度是解决我国土地管理深层次问题的一项治本之策。

四、国内外相关督察制度经验启示

目前,国外相关督察制度主要有三类:第一是典型的土地督察制度,以俄罗斯为代表;第二是规划督察制度,以荷兰住房、空间规划和环境督察和英国规划督察为代表;第三是环保督察制度,以美国环保大区督察制度为代表。我国行业督察以行政监察、审计监督、警务督察等制度相对完善。土地督察制度需要在学习借鉴国内外成熟经验的同时,结合国情及行业发展特点等建立特色制度体系。通过开展国内外典型督察制度对比研究,可以得到如下几点经验启示:

1、建立健全法律法规是开展督察工作的基础

一项成熟的督察制度必须具备完善有效的法律体系支撑。如俄罗斯土地督察制度的法律依据有《土地法》、《国家土地督察条例》;美国联邦和各州都各有一套严谨的法律法规,明晰土地督察部门的责权利。我国行政监察、审计监督不仅制定有专门的督察条例,还制定了操作细则,地方法规也比较健全。这些法律法规不仅明确了督察机构工作的基本原则、主要内容、职责权限等,更为重要的是为督察机构行使职权提供有力支持,保证了督察效力的充分发挥。

2、保持机构相对独立是树立督察权威的前提

督察机构必须保持相对独立性,且最好采用垂直管理的组织方式。如俄罗斯的国家土地监察局,是俄罗斯联邦地籍总局中央机关独立的构成单位;美国联邦政府各部门机构各区域办公室统一归总部直接领导,与地方政府间不存在隶属关系,这种垂直管理体制保证了政令畅通,标准统一。不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉,确保督察工作的客观、公正。

3、探索创新方法体系是提高督察效率的关键

(1)坚持多种方式相结合的督察方法

俄罗斯国家土地督察除了根据法定程序批准的计划开展的,还有不定期的计划外检查;2002年荷兰VROM督察监督检查了城市住房、空间规划和环境方面的立法和执法情况,29项调查集中在环保方面,62项集中在空间规划方面,150项集中在建筑方面;我国煤矿安全监察建立了包括重点监察、专项监察、定期监察在内的“三项监察”制度等等。实践发现,相对于传统的单项督察,全面督察更加有效。

(2)注重运用信息化督察手段提高工作效率

荷兰VROM督察,任何人发现与空间规划、住房和环境有关的问题,都可以告知VROM督察;在美国,区域办公室往往借助计算机先进技术,并运用专业的监督软件实行监督,使监督工作与计算机网络组成一个有机的整体。

(3)督察过程中建立多个工作机制

督察工作机制主要包括监督发现机制、协调与协作机制、跟踪监测机制等。

(1)监督发现机制:如在荷兰,督察机构规定任何人发现与空间规划、住房和环境有关的问题,都可以向督察机构投诉;我国煤矿安全监察建立以预防为主的发现机制,及时消除事故隐患,纠正煤矿安全违法行为等。

(2)协调与协作机制:荷兰VROM督察重要特色之一就是运转良好的协作机制,即不仅与本部门的政策制定部门协调,还与不同部门、机构和协会进行联合监督执法;我国国家重大建设项目稽查建立了与财政、审计、建设等有关部门联合稽查机制。此外,要注意发挥好研究机构、协会、独立团体等合作伙伴的重要作用,建立起党和国家的监督与媒体监督、群众监督等民间监督力量的联动机制。

(3)跟踪监测机制是指督察工作结束后,督察机构对督察问题的整改情况进行跟踪监测,并适时组织复查,直至达到整改目标。

4、加强完善自我监督是督察制度的生命根基

(1)建立完善内部约束制度。一方面要通过法律法规手段加强对督察工作人员权力的制约,如我国重大建设项目稽察和矿产督察明确规范工作人员的行为,并规定相应的奖惩措施。另一方面,通过实行内部考核制度,包括日常考核和年度考核,督促工作人员不断进步。

(2)探索建立外部监督机制。督察机构应建立完善督察对象及社会监督和评议机制,提高自我完善和发展的能力。我国《煤矿安全监察条例》中明确规定任何单位和个人都有权对于监察机构和人员的违法违纪行为进行检举和控告;《国家重大建设项目稽查办法》规定被稽查单位对稽查人员的违法违规行为有权向国家发改委报告,这些规定体现了我国督察机构对于社会监督力量的重视。加强完善自我监督能够保持督察机构旺盛的生命力和长久的战斗力,使得督察制度朝更合理、更有效的方向发展。

摘要：本文首先对我国土地督察制度的涵义进行了辨析,分析了我国土地督察制度的理论依据和现实需要,为我国土地督察制度提供理论支撑,弥补现有研究不足;总结国内外督察制度经验,以供我国土地督察制度参考。

关键词：土地管理,土地督察,中央与地方政府,制度建设

参考文献

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土地督察篇4

国土督查函[2008]1号

关于印发《农用地转用和土地征收审批事项督察办

法》的函

各省、自治区、直辖市人民政府，计划单列市人民政府，新疆生产建设兵团：

根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）精神，在征求各地意见的基础上制定了《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》（以下简称《办法》）。该《办法》已于2008年8月25日经国土资源部第28次部长办公会议审议通过，现予印发实施。

农用地转用和土地征收审批事项督察办法

第一条为加强土地监管，规范国家土地督察机构对农用地转用和土地征收审批事项的督察工作，根据《中华人民 1

共和国土地管理法》和《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，制定本办法。

第二条农用地转用和土地征收审批事项督察，是指国家土地督察机构依照规定的权限和程序，对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。

第三条农用地转用和土地征收审批事项督察，不改变、不取代省、自治区、直辖市人民政府的行政审批职权。

第四条省、自治区、直辖市人民政府按规定抄送和提供有关材料，保证材料的真实性和合法性，支持和配合国家土地督察机构的督察工作。

第五条由国务院审批的单独选址建设项目用地的农用地转用和土地征收事项，省、自治区、直辖市人民政府在上报国务院时，应将省级人民政府的请示

文件和用地报批材料同时抄送有关派驻地方的国家土地督察局（以下简称国家土地督察局）备案。

第六条由国务院审批的城市建设用地，省、自治区、直辖市人民政府审核同意城市农用地转用和土地征收实施方案及办理回复文件后，在报国土资源部备案时，应将回复文件、标注用地位置和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图和《国务院批准的城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案备案表》同时抄送有关国家土地督察局备案。省、自治区、直辖市人民政府在将本行政区域由国务院审批的城市建设用地供应情况报国土资源部备案时，应将《国有建设用地供应情况备案表》同时抄送有关国家土地督察局备案。

第七条由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，省、自治区、直辖市人民政府在向国土资源部备案时，应将批准文件、省级国土资源部门审查意见、标注用地位置和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图和《省级人民政府批准的建设项目用地备案表》同时抄送有关国家土地督察局备案。

第八条本办法第五、六、七条规定的备案材料，均抄送电子文档一套。无电子文档的，抄送纸质材料一套。

第九条国家土地督察局根据农用地转用和土地征收审批事项督察工作需要，可以查阅、复制其他与农用地转用和土地征收审批事项相关的材料，省、自治区、直辖市人民政府应予以配合。

第十条对未按规定抄送和提供有关材料的地区，由有关国家土地督察局责令改正。未按要求组织改正或者改正不力的，有关国家土地督察局应及时向国家土地总督察报告，由国家土地总督察责令改正。

第十一条国家土地督察局可以根据需要，采取日常重点抽查、实地核查等方式对抄送备案的农用地转用和土地征收审批事项进行督察。

第十二条国家土地督察局对省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批的单独选址建设项目的农用地转用和土地征收事项进行督察，发现有违法违规问题的，应及时向国家土地总督察报告。国家土地总督察办公室负责将监督检查工作中发现的有关违法违规问题及纠正情况提交国土资源部建设用地会审会。

第十三条国家土地督察局对省、自治区、直辖市人民政府批准的农用地转用和土地征收事项，及依照规定由省、自治区、直辖市人民政府审核同意的城市人民政府农用地转用和土地征收实施方案进行督察。发现有问题的，按以下方式处理：

（一）对符合法定审批程序和权限，但存在用地报批材料不完备等问题，应自发现之日起30个工作日内通知相关省级国土资源管理部门处理。

（二）对违法违规问题，应自发现之日起30个工作日内向相关省、自治区、直辖市人民政府发出《国家土地督察纠正意见书》，并抄送国家土地总督察办公室备案。

（三）对违法违规问题严重或者纠正不力的，经国家土地总督察批准后，国家土地督察局应及时向相关省、自治区、直辖市人民政府发出《国家土地督察整改意见书》。

（四）对违法违规问题特别严重或者整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。限期整改期

间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。