中外假日制度比较研究

中外假日制度比较研究（精选8篇）

中外假日制度比较研究 篇1

内容摘要：婚约问题是婚姻家庭立法中最难统一的问题。世界上许多国家都非常重视婚约立法，但婚约又通常为男女当事人自愿履行的一种契约，并不具有强制性。因婚约解除引起的财物纠纷，一般属于民法调整的财产关系，但国外立法会区分不同情况下的赠与物而适用不同的处理原则。借鉴国外的婚约制度，并结合中国传统习俗文化，我国应当有自己的婚约制度。

关键词：婚约婚约解除赠与物

婚约（promiseofmarriage）是指男女双方以结婚为目的而作出的事先约定，也叫婚姻的预约或叫订婚。婚约的形成始于何时无可考证，它是在社会历史发展过程中逐渐形成的。早期的婚约是具有很强的法律约束力的。公元前1700多年的《汉谟拉比王法典》中就有对婚约的规定，该法典第一百二十八条规定：“倘自由民取妻而未订契约，则此妇非其妻。”我国古代也曾将婚约问题规定在法律中，如《明律·户律》规定：“„„若许嫁女已报婚书，及有私约。而辄悔者，笞五十。虽无婚书，但曾受聘财者亦是。若再许他人，未成婚者杖七十，已成婚者杖八十。后定娶知情同罪，财礼入官。不知者不坐。追还财礼。女归前夫。前夫不愿者，倍追还礼给还。其女仍从后夫。男家悔者罪亦如之，不追财礼。”①从这里可以看出，婚约问题历史悠久，根深蒂固，直至今天其影响仍然很大。最高人民法院在制定关于适用婚姻法的司法解释

（二）之前，向社会公开征求意见时，群众意见最多、最集中又是最难统一的就是解除婚姻或者婚约的彩礼是否返还的问题。因此，要妥善解决社会生活中的婚约纠纷，就必须从中外各国对婚约的法律规定上，并结合中国传统习俗文化来寻找其最佳方案。

一、婚约的成立和解除

资本主义时期，资产阶级为了维护本阶级的利益，信奉“契约自由”的原则。契约当事人有决定契约内容的自由，即当事人有权订立任何种类的契约和契约的任何条款，包括用协议的方式改变法律的规定，排除某种法定义务，而法律不能随意干预。②“契约自由”的原则被尊为资本主义民法三原则之一。在经历了文艺复兴、资产阶级文化启蒙和大革命后，人与人之间的关系再也不以等级身份为基础，而是以个人的意志为基础，以契约来确定，这就是“从身份到契约”的运动。因此，婚约也被纳入了契约的范畴，并且制定了相应的法律对婚约进行保护。如《秘鲁家庭法》第七十五条规定：婚约为“男女双方接受的婚姻诺言。”而美国、日本等国尽管未设立婚约制，但也以当事人双方订定为主要条件。③至于订婚的形式，各国规定不尽相同，有的国家规定须书面证明，如意大利、墨西哥、瑞士等国；有的国家须证人证明，如瑞典国；有的还规定须在教堂中于证人面前举行。但大多数国家对婚约的形式持不要式观点，“口头的要约和承诺、交换订婚戒指、举办订婚仪式或宴会、在报上刊登订婚启示等，均可成为婚约的成立形式。”④

婚约既被许多国家的法律所重视，那么，若解除婚约法律上也必定有相应的处理措施。一般地，解除婚约得有当事人的合意或者一方当事人的提出才能出现。解除婚约以后，双方当事人都不再受原婚约的约束，但必须对解除婚约所产生的财产上的损失和精神上的损害予以赔偿，并对婚约期间的赠与物予以返还。对精神损害赔偿，有的国家有规定，有的国家就没有规定。而规定有精神损害赔偿的，一般是因清白的女方在婚约期间与婚约男方发生同居或性行为，当男方无重大事由而解约，或女方因男方的过错提出解约时而产生的。一般要赔偿相当的金额。如联邦德国、瑞士、墨西哥、秘鲁等国的法律对此均有规定。对于订婚时的纪念品或赠与品，在解除婚约时，多数有婚约规定的国家都认为是不当得利，应予以返还。

外国法律普遍认为，婚约成立以后，在男女双方当事人之间就产生了一定的义务，但却必须自愿履行，婚约不具有强制性。如《德国民法典》第一千二百九十七条规定：“不得基于婚约诉求结婚。”《墨西哥民法典》第一百四十二条规定：“不能对婚约中不遵守约定的行为规定任何处罚措施。”

我国台湾地区的法律亦认为，婚约是一种身份法上的契约，与一般财产法上的契约有本质的不同。其民法亲属编第九百七十五条规定：“婚约不得请求强迫履行。”但婚约既然是当事人双方自愿自主订立的，对双方仍有一定的约束力，应当信守。如一方无法定原因而任意违反婚约，法律规定他方如因此而遭到损失，得请求违约的一方赔偿其损失。这种损失，包括财产上的损失，也包括非财产上的损失，受害人均可请求赔偿相当的金额，但以受害人无过错为限。

在我国大陆，订立婚约不是结婚的必经程序，但并不等于禁止当事人订立婚约。婚姻法不规定婚约，说明婚约在我国没有法律上的拘束力。一方要求解除婚约，可径行通知对方，无须征得对方的同意，更无须经过调解或诉讼程序。不仅如此，就是对双方已经同居的，2003年12月4日《最高人民法院关于适用婚姻法的司法解释

（二）》中也作了规定，即除当事人请求解除的同居关系属于“有配偶与他人同居”的情形以外，人民法院不予受理。因为无婚姻关系的男女双方的婚约关系甚至同居关系，并不属于法律保护的社会关系。我国立法取这样的模式，旨在充分保障结婚自由原则，克服借婚约干涉婚姻现象的发生，且对早婚早恋现象也有积极的抑制作用。因此，如果当事人要求人民法院强制解除其恋爱关系或同居关系，甚或要求人民法院强制执行婚约，人民法院均不应受理。在此前提下，就更谈不上请求财产损害赔偿或精神损害赔偿了。

二、解除婚约后的赠与财产处理

我国法律虽然不承认婚约具有法律效力，但对因解除婚约包括恋爱关系终止所引起的财物纠纷，认为属于民法调整的财产关系，可以由人民法院受理。但多年来我国并没有哪部法典对解除婚约的财产纠纷处理有明确规定，司法实践中，各地法院甚至同一地区不同的法院对此认识也不能统一。2003年12月4日，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释

（二）》在第十条中规定，当事人请求返还按照习俗给付的彩礼的，如果查明双方未办理结婚登记手续，或者双方办理了结婚登记手续但确未共同生活，亦或婚前给付并导致给付人生活困难的，人民法院应当予以支持。最高人民法院的这一司法解释，使得我国对婚约问题的处理有法可依，因此，其具有较为重要的实践意义。但是，我们仍然发现，该条适用的前提条件是当事人之间已经存在类似于婚姻的一种关系如同居关系，或已经存在婚姻关系的情况，并非传统意义上的解除婚约纠纷。就此而言，其适用的范围是有限的，并不能包括婚约纠纷的全部情形，故有必要作进一步的研究。

（一）订立婚约的当事人一方死亡的财产处理

在这种情况下，有的国家法律认为如果对赠与物有异议的，不得请求返还，无异议的，得请求返还，如《联邦德国民法典》第一千三百零一条就如此规定的；有的国家明确规定一律不得请求返还，如《瑞士民法典》第九十四条第三款的规定。但日本采取的是除有特别规定外，推定有返还请求权。归纳这三种观点，可以看出这种情况下并没有明确规定返还的，即使规定返还的，也是在无异议的情况下方可。根据我国民法理论及实际情况，笔者认为，一方面，从所有权理论上说对赠与的物品，受赠人无义务返还；另一方面，鉴于婚约这种特殊的民事行为在很大程度上受我国道德规范的调整。因此，无论赠与人还是受赠人死亡后，另一方请求返还财物，都会在某种意义上削弱人们之间的情感，甚至是不道德的行为。故笔者主张，订立婚约的当事人一方死亡的，其赠与之财产以互不返还为原则，以具有特殊意义的赠与物的返还为例外。

（二）婚约双方当事人以外的人的赠与物的处理

世界各国都有这样的情况，男女双方缔结婚约以后，双方的亲戚、朋友都会为之庆贺，于是便出现了第三人赠与财物的问题。当婚约解除以后，这部分财物如何处理，瑞士、联邦德国法律认为，婚约人之父母为期待未婚配偶结婚所为之赠与，应准用返还，而第三人为未婚配偶婚前所赠与之结婚礼物，不适用请求返还权，但可按一般不当得利之规定处理。美国判例允许第三人于婚姻不成立时请求返还所赠与的礼物。⑤在我国，第三人赠与财物的情况也较为普遍，社会上所谓的“彩礼”、“聘礼”、“见面礼”等术语多属于第三人的赠与物。司法实践中，这部分财物往往被行使请求返还权的一方当事人计算在所返还的标的数额之内，其是否应当返还，值得研究。笔者认为，订立婚约的男女之间互赠财物与第三人赠与的财物性质应有不同，具体存在以下两种情形：（1）缔约双方互赠财物的行为一般是出自内心真实意思的表示，是为了增进彼此之间的感情从而达到自己与对方结婚目的的自愿赠与，属于民法上赠与行为，具有无偿性和实践性。⑥而第三人的赠与一般是迫于社会习惯的压力所为，尤其是缔约男女的父母更是如此，这当然不排除有些父母的索要钱财行为或有些父母认为金钱才具有婚姻成败之定力所作出的行为。但不管怎么说，这都是因为婚约而引起的民事行为，因此，习惯势力下的所谓赠与也好，索要来的也好，以金钱吸引对方的也好，原则上都应当返还。因为这可归为非真实意思表示，乃无效行为，故应当返还财产。（2）从民事法律行为理论上说，第三人所谓赠与并非是无条件的，他是在婚约当事人将来必须结婚的条件下才赠与的，应属于附条件的民事法律行为，一旦条件不成就，则原来民事行为就失却了效力，即原赠与行为不能生效。因此，在这个意义上，第三人的所谓赠与物也应当返还。

（三）婚约当事人互赠财物的处理

大多数具有婚约制的国家都将婚约双方当事人在婚约期间或婚约之前互赠之财物作为不当得利，认为赠与方可以请求返还。笔者认为这是私有制的社会性质所决定的。作为社会主义国家，实行的是真正的婚姻自由，即使恋爱不成，友谊仍在，这种友谊应当高于物质。其实，这次最高人民法院对婚姻法所作的解释

（二）中就贯穿了这一思想，认为“在社会主义条件下，男女双方结婚应当以爱情为基础，不主张也不支持结婚以给付彩礼为条件。”⑦因此婚约期间男女互赠的财物，若确系为增进感情的主动赠与，则不应当将其认定为按照习俗给付的彩礼，当然也就可以不适用上述司法解释婚

（二）第十条的规定，也就是说在这种情况下，婚约终止后，任何一方均无权要求返还赠与物。当然，例外的情况就是所赠与的财物价值较大，能明显判断出是违背赠与人的真实意思的所谓赠与，则应该根据实际情况全部或部分返还。因为这已经完全属于彩礼的性质了，所以应当适用上述司法解释

（二）的规定。这里，是否是违背赠与人真实意思以及财物价值多大为“较大”，则可根据婚约双方当事人的经济情况尤其是赠与人的经济状况来分析判断。如因赠与而影响生活水平的明显下降甚至造成生活困难的，则可认定为例外情况。至于借订立婚约而进行买卖婚姻的、以恋爱为名行诈骗之实的，一旦提起诉讼，则人民法院应酌情分别收缴其财物，追究当事人的刑事责任。

（四）关于赠与时间的确认

从法律上确认赠与的时间非常重要，其直接关系到财物所有权的取得时效。另外，如果将赠与时间看成婚约期间赠与一切财物的时间，或者看成是缔约婚约时的赠与，亦或看成是连同缔约前的赠与，则在处理上就有一个被返还的标的物的数额确认问题。对此，世界上许多国家规定不一。如瑞士法认为以订婚时的交换物为限，订婚前的期待订婚的赠与和订婚后以结婚为目的的赠与均包括在内；联邦德国法律则认为，订婚时的赠与与婚约存续中的赠与应包括在内，而订婚前的赠与不适用请求返还之规定；美国的判例则认为，订婚前和订婚时的赠与礼物可以请求返还，而婚约后的赠与难以确认。

根据我国的实际情况并对照法律，笔者认为，我国应当将婚约财物纠纷中之财物限定在婚约期间。因为，一方面，处理的是婚约引起的财物纠纷，本身就意味着是在婚约这一前提下产生的以财物为处理对象的纠纷；⑧另一方面，从严格意义上说，婚约前赠与的财物即使发生纠纷，也与婚约引起的财物纠纷不属于同一客体，无论其价值多大都不适用婚约制度中的返还。而且这种情况在实践中也很难认定。再就是只有在婚约期间的赠与行为才可能是附条件的民事法律行为，可以适用返还。所以，赠与时间的确认以从订立婚约时起到一方提出或双方解除婚约时止，这段时间内赠与的财物才在婚约引起的财物争议范围内。

注解：

①引自《婚姻立法资料选编》，法律出版社1983年版，第103页。

②孙鹏：《合同法热点问题研究》，群众出版社2001年5月版，第13页。

③李志敏：《比较家庭法》，北京大学出版社1988年版，第62页。

④林嘉：《外国民商法》，中国人民大学出版社2000年6月版，第150页。

⑤同上③，第65页。

⑥我国合同法第一百八十六条对赠与合同的实践性或诺成性，采取了两分法的方法加以规定：

1、将一般赠与原则上规定为实践性合同，赠与人在赠与财产的权利转移之前可以无条件撤销赠与，受赠人不得请求交付赠与财产。

2、将具有社会公益、道德义务性质的赠与合同以及经过公证的赠与合同规定为诺成性合同，即使是在赠与财产的权利转移之前，赠与人也不得撤销赠与，如果赠与人不交付财产，受赠人可以要求交付。见张新宝龚赛红主编《买卖合同赠与合同》，法律出版社1999年版，第210页。

⑦最高人民法院民事审判第一庭：《婚姻法司法解释及相关法律规范》（修订本），法律出版社2004年1月第2版，第40页。

⑧最高人民法院在《民事案件案由规定（试行）》第三部分的“婚姻家庭纠纷案由”中，所确定的也是“婚约财产纠纷”。滕威胡传伶

中外假日制度比较研究 篇2

关键词：保障政策,廉租房,政府,中外比较

住房问题是一个世界性的问题。住房问题的实质是公共住房问题, 即城市低收入阶层困难群体的住房问题, 其核心是这一群体居民收入与住房价格的关系问题。中国在住房领域实施的一系列改革措施, 如鼓励住房商品化、住房分配货币化等, 在较大程度上改善了中国居民的居住条件, 城市居民的住房面积有了大幅度的提高。但是, 城市低收入家庭的住房困难问题仍然比较突出, 与发达国家相比, 中国城市低收入家庭的居住水平更显落后。

一、中国廉租房制度发展路径

在中国, 廉租住房这一概念最早见于1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》, 该通知明确指出, 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策, 将中国居民以家庭收入为单位, 划分为高、中低、最低三个层次, 其中最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。2003年11月, 住房和城乡建设部审议通过《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》, 确定了廉租住房制度以“发放租赁补贴为主, 实物配租与租金核减为辅”的保障方式, 对保障面积、资金渠道、房屋来源、申请审核程序、收回条件作了具体的规定, 明确建设廉租住房的用地使用行政划拨的方式。2007年8月, 国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》, 意见中提出要逐步扩大廉租住房制度的保障对象和保障范围, 将廉租住房的保障对象扩大为城市低收入家庭。2010年9月, 住建部等联合发出通知, 明确廉租房家庭再购买其他住房的, 应当办理廉租房退出手续;对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期空置, 违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为, 可以收回廉租房。经过十多年的探索和实践, 中国已经初步建立了廉租住房制度, 并且取得了一定的效果, 同时, 也应该看到, 中国的廉租住房制度建立的时间短, 国内对廉租住房制度的研究与探讨还处于起步阶段, 廉租住房制度在实践的过程中存在着诸多问题, 制约了中国廉租住房制度的发展。

二、中国廉租房制度存在的问题

建立健全中国的廉租住房制度的前提, 是认清廉租住房制度在建设的过程中所存在的问题。

第一, 廉租房法律法规不健全。中国现行的住宅制度非常零散, 各自为政, 没有统一的立法, 廉租住房、经济适用房、住房公积金和商品房之间的关系不清, 制度之间无法很好地协调。由于廉租住房制度的立法层次低, 执行的力度不够, 导致了廉租住房制度很长时间一直停滞不前或者各地方政府对廉租住房制度进行异化演变。

第二, 廉租住房制度的保障对象过窄。廉租住房建立之初, 提出建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系, 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策:最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。之后, 虽然完善了廉租住房制度的具体规定, 但是仍然以城镇最低收入住房困难家庭为保障对象。

第三, 保障资金和房屋供给不足。到目前为止, 廉租住房的建设情况并不理想, 从廉租住房制度的发展实践来看, 廉租住房的住房保障资金不足制约了廉租住房快速发展, 是廉租住房严重缺乏的内在原因, 并且尚未形成一套健全的廉租住房供给模式。

第四, 准入机制和退出机制不完善。中国的经济发展水平还不高, 用于住房保障的资源更是相当缺乏, 必须将有限的资源用最需要保障的家庭, 建立科学合理的廉租住房准入退出机制, 否则, 保障对象错位, 不该保障的人获得额外的利益, 该保障的人未获得保障, 会产生更加严重的社会不公平;“有进无出”的推出机制会增加政府的财政压力, 导致新生的弱势群体无法获得住房保障。

三、国外廉租房制度的成功经验

社会低收入家庭的住房保障问题是各个国家都比较重视的问题, 世界各国廉租住房保障制度各有特色, 利弊并存, 甚至在发展道路上有反复。但总体而言, 对这些国家的社会进步与经济发展起到了不可替代的、巨大的促进作用。

第一, 美国严格法律和税收减免住房保障模式。美国对低收入家庭住房保障的特色就在于其各项保障措施的法制化。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等, 对住房保障作了相应的规定。对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭, 在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出;对拥有自己住房的家庭, 还可以减免所得税和财产税;对出租屋的家庭实行税收减免政策。

第二, 日本公营住房保障模式。日本政府遵循“保低放高”的原则, 采取政策性调节措施, 旨在使老百姓都能住上与自己经济条件相适应的住房, 各级政府建造并管理向低收入家庭出租住宅, 由东京都政府管理的叫都营住宅, 由县政府管理的叫县营住宅, 由区政府管理的叫区营住宅, 由市政府管理的就叫市营住宅。日本有超过220万公共“廉租房”, 占全部住宅的4.7%, 另外还有大批供中产阶级居住和购买的房子。公营住宅针对贫困群体, 形式多样化, 保障了日本的贫困家庭人人“居者有其屋”。

第三, 法国中央补贴和地方管理双层次住房保障模式。法国“廉租房”在建造过程主要有中央政府提供补贴, 但建成后由各地方政府下属的“廉租房管理办公室”管理。地方办公室一方面严格控制房源, 大部分“廉租房”只租不卖;另一方面对社会公开“廉租房”出租情况, 接受大众的监督。全法国大约有1/4的人住在“廉租房”里, 除了收入很低的移民家庭或家庭负担很重的多子女家庭外, “廉租房”受益群体的“上限”是那些收入相对较少的低级别公务员。

第四, 新加坡分级住房保障模式。新加坡在住房保障制度方面政府干预和介入程度很大, 是计划和市场相结合的典范。新加坡实行住房公积金制度, 中央公积金制度已经成为新加坡的基本社会制度之一, 是一种综合的社会保障储蓄制度。分级提供公有住宅补贴, 严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平。新加坡房产和发展委员会将“廉租房”分为两个档次, 家庭收入在800新元或以下的家庭, 只需缴占总收入10%的钱作为房租;收入在800新元~1 500新元的家庭, 用于房租的钱为收入的30%。

第五, 香港公屋住房保障模式。香港的“公屋”是“公共租住屋的简称, 是特区政府为无法负担市场房租的低收入家庭而实施的重要社会居住保障政策。政府将土地免费划拨给房屋委员会, 由房委会招标建设公屋并分配给有需要的市民。目前, 香港共有约65万套公屋住房, 超过200万人租住其中, 约占香港总人口的三成。

四、完善中国廉租房制度的若干建议

中国廉租住房制度改革应积极借鉴以上国家成功经验, 通过完善法律、改变保障性住房补贴方式、发展公共租屋、健全准入与退出机制等措施实现“民有所居”。

第一, 完善相关法律、法规。完善的法律能强制规范住房市场的行为, 促进其健康发展。国外住房制度都有相关法律的支持:如美国的《住房法》和《国民住房法》、日本的《公营住房法》等。中国的《住宅法》应当尽快制定, 以《住宅法》统领中国的住房制度, 促进中国住房制度的发展, 并可以在住房制度实践的过程中不断地进步和完善。对于廉租住房制度而言, 《住宅法》主要是全局性的, 统筹整个住房制度, 不可能对廉租住房制度规定的过于详细, 所以, 当务之急, 是先建立一部廉租住房制度的行政法规, 对廉租住房制度建立成果进行整理和归结, 建立廉租住房制度的科学体系, 对廉租住房制度的保障对象、保障方式、保障标准、资金保障、房屋保障、准入和退出机制以及对各种违法违规行为的惩罚措施进行详细的规定, 同时要加大廉租住房制度的执行力度, 使廉租住房制度得以贯彻落实。

第二, 坚持商品房与保障房共同供应战略。商品住房和保障性住房是城镇住房的两种主要形式, 两者彼此关联, 共同发展。住房过度市场化, 追求效率的同时, 造成的是社会广泛的不公, 社会福利难以最大化;住房过度福利化, 将严重影响住房发展效率, 福利得不到提高, 任何一种住房供应方式片面发展都不能有效解决住房问题。所以, 确定两者之间的合理比例尤为重要。为了住房市场的发展, 政府应该坚持商品房与保障房共同供应战略, 同时制定科学合理的中长期发展计划, 协调好两者比例关系。

第三, 改变保障性住房补贴方式, 严控住房面积。政府应致力于改变经济适用房的补贴方式, 严加控制经济适用房面积。建议实行“补人头”方式, 即把住房保障金或者住房补贴费, 按照一定标准, 以货币形式直接补贴到每个应当享受补贴者的头上, 让这部分群体拿着补贴款去房产市场上购买、租赁自己能够购买、租赁的住房, 不给开发商从中牟取暴利的机会。

第四, 大力发展公共租屋。公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题, 为了更好地解决无力购买经济适用房、又不符合廉租住房保障条件的这部分“夹心层”困难家庭的住房问题, 积极探索建立公共租屋制度, 引导居民树立买房与租房都是住房消费的合理形式的观念, 有效地缓解房地产市场紧张的供需关系, 促进房产市场健康、稳定、有序地发展, 要求大力发展公共租屋的公共租屋保障制度。公共租屋以中小套型为主, 建筑面积控制在60平方米左右。

第五, 完善保障性住房的准入与退出机制。准入机制中主要把握的方向是:动态性、地域性、合理性地划分家庭收入水平线, 划分为最高收入、高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入、最低收入七组;完善的住房档案系统, 实时监管家庭的收入和财产;建立严格的审查、登记及征询制度。退出机制是一种事后机制, 住房保障应实行定期审核制度, 只有有效地审查和确定退出对象, 使那些家庭收入或住房条件得到改善的保障对象及时退出保障范围, 才能保证有限的住房资源起到最大的保障作用。

参考文献

[1]侯淅珉, 张恩逸.英国的住房保障制度[N].中国建设报, 2002-08.

[2]李维哲.香港住房保障:不干预原则下的干预措施[J].中国房地信息, 2003, (8) .

中外假日制度比较研究 篇3

关键词：中外古籍善本；保存与利用制度；图书馆古籍

0 引言

图书馆对古籍善本的保存与利用是图书馆现今工作当中存在的重要矛盾之一。由于现今中外的图书馆为了对古籍善本进行良好的保存，因此限制读者对古籍善本进行阅读，由此引起了社会当中对图书馆古籍善本管理制度的不满。图书馆内部人员在进行古籍善本管理时期，比较坚守对古籍善本的完好保存，但是外界人士并不认为该坚守存在着一定必要，二者之间逐渐形成了比较鲜明的对峙态度。为了解决现今存在与图书馆古籍善本管理制度当中的问题，需要根据中外图书馆古籍善本保存与应用相关制度进行恰当的、科学的分析，以此提供一定借鉴经验。

1 古籍善本保存与利用的法律规范

1.1 国家范围内的法规 由于古籍善本具有一定的历史研究价值，因此古籍善本亦属于国家的文物，在国家文物的保护范畴。我国制定了对文物進行保护的法律条例，明确表明，历史上各种文献、资料以及古籍善本均具有一定的参考价值，对研究历史、文化以及科学具有一定的借鉴作用，能够提供相应的依据。由此，古籍善本被列入了文物保护的范围之内。另外，在2007年时，中共中央国务院颁布了对古籍进行保护的相关意见，要求对古籍的保护工作予以重视。其后，国家文化部又颁布了相应的《公共图书馆法》，在图书馆对古籍善本进行管理的角度进行了相应的法律规定，形成了规范的法律要求[1]。

1.2 部门性质的法规 在对古籍善本进行保护的相关法规制定当中，部门性的法规已发挥其重要的作用。首先，最为重要的一项部门性法规便是文化部颁布的对省、市以及自治区图书馆工作的相关条例。其次便是国家教育部颁布的一项普通高校图书馆对古籍善本的保存以及利用规程。二者均要求各省、市、自治区以及各不同普通高校对古籍善本的保存以及利用需要予以高度的重视。

2 古籍善本保存与利用的管理规章

2.1 具有一定准入制度 图书馆的古籍善本保存与利用制度并不是针对所有读者，而是对读者具有一定的准入要求[2]。首先，对其用户的类型进行限制，要求18岁以下的用户不能够对古籍善本进行借阅。其次，对借阅的目的进行了限制。在借阅古籍善本之前，必须说明借阅的目的，若符合要求便可进行借阅，否则予以拒绝。再次，对读者的身份验证进行了相应的限制。每一位需要借阅古籍善本的用户均需要进行身份的验证，只有验证通过方可进行借阅。最后，需要领导进行审批。在借阅古籍之前，必须将上述几条信息进行上报，待领导审批通过后，方可对古籍进行阅览。

2.2 具有一定阅览规章 第一，对古籍的阅读需要在固定的阅览空间，并需要通过固定的借阅方式。第二，对古籍进行阅览时，不能够带入食物、水以及手机等物品。第三，借阅古籍的过程当中只能够使用铅笔，不能够使用标记明显的圆珠笔以及钢笔等。第四，翻阅古籍时应该轻柔、小心，同时要带上手套进行保护，避免对古籍进行过度的触摸。第五，一般图书馆均会摆放善本的替代品，避免对善本造成一定的损坏。第六，借阅古籍并不能够对其进行复制。

2.3 需要进行一定收费 通过调查以及研究发现，大部分图书馆在用户借阅古籍时均存在着相应的收费标准。图书馆根据古籍版本的不同对借阅的保护标准亦不同，从而形成的收费标准不同。一般普通的古籍借阅只需要收取1元人民币。但是根据古籍产生的时间不同会另有收费标准。

2.4 需要拥有用户支持 图书馆在古籍借阅的用户方面，既需要做出相应的规定，又需要用户的支持。因此，在用户进行借阅古籍时，首先要进行预约，其次图书馆会为用户提供多种进行检索的工具，再次会为用户代管其已经取得的有效资料，最后更会为用户提供产业的咨询服务。

3 古籍善本保存与利用的技术标准

3.1 国家推荐性标准 在古籍善本产生损坏的同时，要及时进行修复。国家对于修复古籍善本的技术形成了一定的标准。首先，需要保证古籍修复的质量。其次，在古籍进行修复时要对其信息进行录入，要求录入准确。最后，对古籍进行拍摄的过程当中，需要使用35mm胶卷进行微缩性的拍摄，其后进行恰当的装帧[3]。

3.2 文化部行业标准 文化部为了保证对古籍善本的保护，对其技术进行了相应的标准。第一，对古籍进行了定级。根据古籍的年代、学术价值、文化价值和传世数量等对古籍进行了适当的等级划分，一般分为三等。三种基本等级之下有根据各个古籍的不同情况进行了较为细致的划分。该等级的划分能够有效保障古籍的保存与利用。第二，对古籍的普查进行了规范。对古籍进行普查时，需要严格要求普查的内容以及人员。第三，对古籍的破损程度进行了定级。根据古籍的年代、内容、破损程度、修复难度等对其进行了等级的划分，为保护古籍以及修复古籍提供了依据。

4 结论

我国对古籍善本的保护与利用极为重视，外国亦形成了比较严谨的制度，无论是中国或者是外国均希望能够通过一定的手段对古籍善本进行比较恰当的保护，为研究历史、文化以及科学保留具有价值的依据。我国同其他许多国家一样，在对古籍保护的法律法规制定方面、管理规章以及技术标准等方面需要不断的进行完善，以确保图书馆等机构对古籍能够进行比较科学的、恰当的管理，协调保护与利用之间的关系，为用户研究提供一定的古籍参考依据，更为国家研究历史等方面的知识做出一定贡献。

参考文献：

[1]陈立.公共图书馆古籍服务思想解读及古籍价值实现研究[J].新世纪图书馆，2014，15（05）：19-22.

[2]张桂元.再生性保护古籍善本提升院藏影响能力——吉林省博物院古籍整理利用构想[J].兰台内外，2015，07（01）：77-78.

中外法官制度的比较 篇4

粮食工程 李刊 110107915 法官制度历来是司法制度的重要组成部分，是一个国家政治体制的重要组成部分，是否有完备的法官制度是国家法治化程度的判断标准之一。法官制度包括法官资格、法官的权利义务、法官选任方式、法官保障制度、法官惩戒制度等。

一、中国法官制度

现在担任中国法官，必须经过国家司法考试。国家司法考试是国家统一组织的从事特定法律职业的资格考试。初任法官、初任检察官和取得律师资格必须通过国家司法考试。初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。

我国法官整体素质还不够高。在法官法实施前，法院在八十年代进行了大规模充实。由于没有严格的选拔制度，许多专业能力及素质不高的人员进入法院，法官队伍整体素质一直得不到提高。后来，最高法院在上世纪八十年代设立了法律业大，有的分校在后期还与大学联办了自考考试，为法院确实培养了一批人才，法官整体素质得到了提高。但由于师资、学习的时间等因素限制，业大、函授等毕业的学员其文凭与水平存在明显的差异，这是不争的事实。现在通过司法考试等，更加严格地把握了对法官的选任，但法官队伍的整体素质还有待提高。

其次，审判职能行政化，法官地位不独立。由于法院未能改变行政化管理的模式，法官难以真正独立行使审判权。在法院工作的人员，无论是政工、后勤、甚至法警都有审判员。审判职称并不是根据审判职业之需，而是作为一种政治待遇分配给了法院各个岗位的人员。法院的审判工作岗位与非审判工作岗位，按现行的体制可以随意调整，今天是审判庭的法官，明天可能是后勤处干部，这与行政管理的一套方法无差别。这样，法官感觉不到其职业的神圣与严肃，无法增强自豪感。对法官管理的行政化还体现在对法官独立办案的干预上，法官之上有若干级别的领导干预或制约着。这些管理方法与行政管理如出一辙。正因如此，法官们必须顺着领导的意图或思路办案，否则判决书签不下来，左右了办案法官，实际上剥夺了法官独立的审判权。

再次，法官的待遇和正常晋升得不到保障。日前，地方各级法院 由地方领导，法院的经费由地方财政支出，受地方控制。在经济欠发达地区，法院正常办案经费，甚至工资难以得到保障。法官的职务迁升，特别是院领导职务的迁升去留，受当地党政机关的掣肘，无法避免审判案件时来自外界的干扰，滋生地方保护主义。

二、英美法系法官

英美法系国家的法官一般都是从律师中选任的，取得律师资格并具有一定期限的律师从业经验是担任法官的必要条件，即所谓法官选任制度上的一元制。英国法律规定，除治安官以外的所有法官都只能从参加全国四个高级律师公会或初级律师协会的律师中任命，且至少有7年的出庭律师的经历。美国法律没有明文规定法官的任职资格，但在司法实践中，联邦法院系统的法官除要求取得竞争极其激烈，难度很大的博士学位以外，还必须通过严格的考试取得律师资格，且已从事律师工作若干年。

在判决方面，英美的判例法传统使得“理想的法官不仅仅是一个英明的裁断纠纷的专家，而且还是一个创造和发展法律规范、引导社会前进的人”。英美法官实行严格的个人责任制，法庭虽亦采用合议制，实行少数服从多数的原则，但判决书上必须载明参加审判的各位法官的个人意见，并且要由个人签名负责，判决书事实上就是各个法官个人的意见书，各个法官都力求揭示出引导其做出结论的理智活动过程，因而判决书本身往往就是一篇很好的法学著作，具有很高的研究价值，这有助于提高人们对法官社会地位的评价。三、二者异同

1、法官的弹劾和惩戒制度

保障法官队伍的廉洁公正，需要建立法官的惩戒制度。法官从事违法甚至犯罪的现象难以完全避免建立了由于法官操有审判大权，其一旦从事违法甚至犯罪行为，对社会的危害性更大，因此各国法律都法官弹劾和惩戒制度以及预防或处罚法官的违法犯罪行为。严格地说对法官的弹劾实际上也是一种惩戒，所以广义的惩戒概念包括了对法官的弹劾，然而在许多大陆国家，区分了对法官的弹劾和一般的惩戒，而在英美国家，只有弹劾而无惩戒制度，所以，这两个概念仍然是有区别的。

在英美法国家，由于法官的地位崇高，所以，法官非受弹劾而不被免职，也不受其他形式的惩戒。根据美国宪法第2条：“总统，副总统及联邦的文官，犯有判国罪，贿赂罪或其他重罪，轻罪而遭弹劾 时，应予免职处分。”法官为文官的一种，故亦为弹劾的对象。但弹劾的事由仅限于法官的犯罪行为，不包括其失职行为。也就是说，法官因过失等而发生裁判错误，不应遭受弹劾。在美国，弹劾必须依严格的程序进行，要参议院多数同意。

我国法官法区分了对法官的免职、辞退和惩戒。根据法官法第39条，“辞退法官应当依照法律规定的程序免除其职务”。但法官法和其他有关法律中并没有对免除法官职务和辞退法官的程序做出较为具体、严格的规定。从实际操作的情况来看，一般按照普通公务员辞退和免除的程序进行的，只是需要由人大常委会做出免职的决定。总的来说，较之于国外的法官弹劾程序，我国的免除法官职务、辞退法官的程序是较为简单的，对法官涉及违法犯罪的，与普通公民一样对待，不需组成特别法庭予以审判，更不需要由各级人大常委会委员参与审判。简便的程序虽比较符合中国的实际情况，但从长远来看，为加强对法官的职务保障、增强司法的权威性，应当以弹劾制代替目前程序较为简单的免职和辞退制度，为此需要专门制订法官弹劾法，对法官受弹劾的事由、弹劾的机构、程序等做出明确的规定。

2、法官的考评制度

为了保持法官的廉洁，保证法律得到正确的贯彻实施，各国法院都对法官的行为、素质以及对法官进行评价、监督、制约的机制进行了多方面的规定。在美国法院对法官行为进行监督制约的制度中，比较独特的是通过律师来对法官的行为进行评判的制度。美国的大多数州都建立有律师评价法官的制度。虽然各州在一些具体的做法上有些不同，但其相同之处，都是以问卷的形式向律师们征询对法官的评价意见。问卷中所涉及的问题多种多样。

在我国的法院工作中，对于法官的考核和评价主要是通过法院自身的人员来进行的。这在美国也是同样存在的。同事之间的考核和评价固然是最直接和恰当的，但也存在一些因人际关系因素而造成的缺憾。因而，现行美国法院对法官的评价采取了法院人员自身评价和律师评价同步进行的方法。这种多方面的评价和考核对于公正准确地评价一个法官的行为更有意义。我国法院可以尝试性地建立律师评价法官制度。

3、非职业化法官制度

在英国非职业化法官主要有治安官和陪审团，在美国非职业法官主要指陪审，我国施行的则是人民陪审员为主的陪审制度。陪审制度 是指国家的司法机关在审判案件时选拔不具备法律专业知识的普通公众参与审判的制度，在我国叫做人民陪审员，而在英美等国家则被称为陪审团制度。作为一项有着重要作用的司法制度，陪审团制度在英美法系国家极具特色，它是司法民主化影响最深远和历史最悠久的一种模式。英美法系中的陪审团制度，则是指特定人数的有选举权的公民参与决定是否起诉嫌犯、并对案件做出判决的陪审制度。而我国的人民陪审员制度是指法院中非职业法官参与审判，与职业法官共同组成合议庭来审判案件的司法制度。单从字面上看，这是两种截然不同的制度。

美国的陪审团虽然拥有整个事实认定权，但是，在权力行使的过程中也要受到一定的制约。陪审团成员在庭审过程中要被隔离，防止外界因素干扰陪审团的判断，直到庭审结束。陪审员在庭审中不能相互讨论，未经法官允许不能擅自离开法庭。陪审团的评议内容是对外界绝对保密的，哪怕判决生效后也不能将其过程泄露出去，否则等待他的将是法律的制裁。联邦最高法院在一系列判决中强调：“联邦诉讼程序中，陪审团做出的裁决必须是全体成员一致通过的。”这又被称为“一致同意原则”。这一原则在于规范陪审团的裁决权并保护当事人接受陪审团审判的权利。

在我国，有选举权和被选举权的年满23岁的公民可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加审判庭的组成人员，同审判员享有同等的权利。“只陪不审”是我国人民陪审员制度如今面临的最大问题。我国法律对于人民陪审员的职责规定过于笼统不利于人民陪审员权力的行使。审判员与陪审员共同组成合议庭，陪审员的法律地位是跟审判员平等的，对案件进行评议时，陪审员有权提出自己对案件的处理意见。但是，非法律专业人员对案件的法律层面的认知有限，对案件提出意见也仅限于对事实认定环节的讨论，在此过程中，与法官地位的悬殊，往往导致陪审员起不到应有的作用，一味的服从法官的意见。而且，我国人民法律责任意识淡薄，对于担任人民陪审员一职不够重视，很多人并不去积极行使自己的权力，反而消极被动的接受。在庭审时不认真倾听，在合议庭合议时，因为与法官专业差距过大，不敢提出自己的意见。而且，在我国法律规定中，如果合议庭陪审员有不同的意见，也只是将其意见记录下来，并不具有决定性作用，因此，这也就造成了我国人民陪审员制度是“形式上的合议制，实质上 的独任制”。

中外假日制度比较研究 篇5

西北大学公共管理学院

硕士研究生读书笔记

课程名称：行政体制比较

上课时间：2011.2-2011.6

任课教师（职称）：梁忠民（教授）

题目：《中外行政制度比较》读书笔记

姓名（学号）：张滢（201020032）

专业（年级）： 行政管理（201010级）

提 交 时 间：2011年6月

《中外行政制度比较》读书笔记

书名：《中外行政制度比较》

作者：张立荣

第一部分：关于本书

本书立足于新世纪改革开放的新起点，为了现代化建设和政治学学科发展的需要而撰写，以马克思主义的立场、观点和方法做指导，把规范研究与经验研究、制度研究与比较研究结合起来，对当代中古和外国（主要是具有典型意义的西方发达资本主义国家）政治制度进行比较分析，探寻中外政治制度的形成历史和文化背景、结构内容和基本特点、功能作用和运作机制、体制改革和发展趋势等，揭示人类社会共同的政治发展规律，以期启发人们的思考，为坚持和完善中国特色的社会主义政治制度服务，为中国政治学学科发展服务。

第二部分：关于作者

本书作者张立荣现为华中师范大学管理学院常务副院长、教育部中南教育管理干部培训中心常务副主任、湖北省党政干部华中师范大学培训部主任、华中师范大学公共管理硕士（MPA）研究生教育中心主任、湖北省重点学科（行政管理）带头人、国家重点学科（中外政治制度）“行政管理与公共政策”方向学术带头人、国家社科基金重大课题首席专家。

主要主持的科研项目有，促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究，和谐社会构建背景下的政府治理范式变革与创新研究，中国山区乡政村治研究，中国转型期社会风险及公共危机管理研究，改革事业整体推进背景下政府组织治理制度创新研究等，并编撰了）《新视野与大思路：中国山区乡镇政权建设研究》，）《论有中国特色的国家行政制度》，《中外行政制度比较》等专著。

第三部分：行政制度的类型及其特征

1、内阁制政府制度及其特征 内阁制政府制度起源于英国，也称作议会制政府制度责任内阁制政府制度，它是西方一些国家由内阁总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。一般而言，以英国为代表的内阁制政府制度具有以下主要特征；（1）强调议会至上，在这种制度下，议会处于国家的政治活动中心，是国家的最高权力机关，拥有立法、组织内阁和监督内阁的权力。（2）内阁组成独特，实行内阁制政府制度的国家，内阁由议会中占多数席位的一个政党或构成多数席位的数党联盟组成，议会中的多数党或数党联盟即为执政党。（3）内阁总揽行政权力，内阁系国家最高行政机关，政府首脑执掌实权。作为政府首脑，实际上又掌握着立法权。（4）政府对议会负责，政府对议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策或内阁的决定。

2、总统制政府制度及其特征

总统制政府制度是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政体形式，与内阁制相对。总统定期由选民普选或选民代表选举产生；总统直接组织和领导政府，由总统任命和领导只对总统负责，不对议会负责；总统定期向议会报告工作，对议会通过的法案可以行使否决权，但无权解散议会。现有分权总统制、集权总统制和一党总统制三类形式。大而言之，以美国为代表的总统制政府制度具有以下主要特征；（1）总统独立于国会之外，总统由公民直接或间接选举产生，其权利与任期均由宪法规定，而不受国会信任与否的影响。（2）政府与国会完全分离，政府成员不得同时兼任国会议员，不能参加国会立法的辩论和表决，在形式上不能向国会提出法律案或预算案。

（3）政府不对国会负连带责任，政府成员只对总统负政治上的责任，总统只对选民负政治上的责任。

3、国务院制政府制度及其特征

国务院制政府制度是指中国国家行政机关—国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。中国的国务院制政府制度，是在马列主义理论指导下，总结新民主主义革命时期政权建设经验的基础上逐步形成的。总体而言，中国国务院制政府制度具有以下主要特征；（1）国务院从属于全国人民代表大会，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在我国，国务院是最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会具有从属的性质，这也充分体现了我国政权组织的“议行合一”原则。（2）实行民主集中制基础上的总理负责制，我国国务院所实行的行政领导制度是在民主制集中基础上的总理负责制。宪法规定：“国务院实行总理负责制”。所谓“总理负责制”，是指总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。

除以上论述的各种制度之外，还有半总统制政府制度及委员会政府制度等。

第四部分：中央行政制度—中西国家元首制度的不同

自从国家元首出现以来，有关原授权的归属问题就一直是政治学者研究和探讨的一个重要问题。然而，与传统的古代专制制度不同，现代国家的元首已不再是全部最高国家权力的垄断者，而是国家对内对外的最高代表，即国家的象征。在西方国家的政治理论和政治实践中，人们普遍把元首权归属于行政权范畴。以英国为例，英国是西方国家中最早建立资产阶级议会制度的国家，资产阶级革命使英国资产阶级的代表在议会中掌握了立法权，而代表封建势力的国王则保持其管理国家事务的行政权。因此，元首作为行政首脑便成为一种传

统观念被接受下来。在美国和欧洲各国，人们大都以一会作为国家意志的表现着，即立法机关，而已元首作为行政权的体现者。美国、发过的 总统既是该国的元首，又是掌握实际行政权的最高领导人。

在社会主义的中国，政治制度建立的理论基础不是资产阶级的三权分立学说，而是马克思主义的议行合一理论。结合本国国情，我国实行人民代表大会制度，即国家的一切权力属于人民；由人民代表组成的全国人民代表大会是最最高国家权力机关。这就使得中国的元首制度在内容功能等方面都与西方国家有所不同。比如，根据宪法的有关规定，国家主席是国家集体元首的组成部分，它本身不独立决定任何事物，而是同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首的职权。

第五部分：中央与地方的行政关系-中西国家的中地关系的若干区别中国实行的是单一制社会主义国家，社会主义的经济制度、政治制度和社会制度，决定了中国在处理中央政府与地方政府的关系上，既区别于西方联邦制国家，又区别于西方单一制国家。这种区别主要表现为如下四个方面：

1、中央政府与地方政府关系所表现的层面不同，由于中国实行的是单一制国家结构制度，因而其中中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系。这不同于美国联邦制国家存在的两个层面的关系。

2、中央政府与地方政府权限的划分方式不同，一般而言，中国中央政府采取对地方政府的概括授权，但对民族自治地区、港澳地区采取个别授权的方式。这种授权方式，既不同于英国中央政府对地方政府的个别授权，也不同于法国的概括授权。

3、中央政府对地方政府的管辖状况不同，在中国，无论是中央政府还是地方政府，都是按照民主集中制的原则组建起来的。地方政府同时受到同级人民代表大会和上级政府管辖。而美国等西方联邦制国家的地方政府则只接受州一级政府的管辖，联邦政府无权直接干预地方政府的活动。

4、中央政府对地方政府的控制机制不同，中国的地方政府与中央政府有上下级关系，地方政府同时代表国家在本地域内的利益和本地区的局部利益，地方行政长官由地方人民代表大会选举产生，中央政府不能直接干预和控制。而同是实行但一直国家结构制度的法国，大区和省级地方均由中央政府派出，负责国家在该地区的利益。

第六部分：政府行政过程—中西公共政策决策体制的不同点

1、中西公共政策决策体制的不同特点

公共政策决策体制是人为设计的产物，由于人们所处的国度不同，因而所

3设计和实行的公共政策决策体制势必存在差异。（1）西方国家议会制公共政策决策体制的主要特点是以三权分立为组织原则，这种决策体制运作的基本范式是：首先由公民选出自己认为能够代表自己意愿的议员，然后由其代表自己参与公共决策，维护自己的合法权益。（2）中国人民代表大会制公共政策决策体制的基本特性是国家行政机关由人民代表大会产生，并向它负责，人大代表同时也可以是政府成员。国家主席、政府总理的权力来自于人民代表大会，他们对人民代表大会不存在“制衡”的问题；相反地，他们是人民代表大会所指定的政策的贯彻者，执行者。

2、中西执政党执政的不同方式

“执政党”就是执掌国家最高行政大权并组织政府的政党。在不同的国家，执政的含义是不尽相同的。（1）西方执政党的执政方式，在确定了首脑、政府之后，本来就不甚统一的执政党组织分成了三个部分，它们之间大都没有直接的隶属关系，谁都不具有最高权威。在政府的行政运作及政策实施方面，虽然总理、总统的决策一般不能超越和违背本党代表大会指定的纲领的范围和原则，而且各项政策措施也是总理、总统事先征询本当的领导集团的意见之后作出的决策，体现了执政党组织的一定指导和影响作用，但都由总理、总统出面进行；执政党组织没有也不可能以严格的纪律约束总理、总统和政府的行为。（2）中国执政党的执政方式，共产党作为唯一的执政党，不仅依法领导全国人民代表大会的工作，而且也领导国务院的工作。由于各种决策都要具体实施和变成现实都必须经过国务院和地方各级政府的贯彻执行这个环节，所以执政党对国家事务的执行主要表现在对国家行政机构的领导上，目前主要有直接和间接两种方式。

第七部分：中国行政制度改革的回眸与前瞻

我国现行的行政制度萌芽于20世纪30年代，形成和完善与建国初期至50年代中期。期间一共经历过六次行政制度改革，其工作重点是调整职能配置，促进政府职能转变；协调解决一些部门之间职责交叉、重复的问题；精简机构人员编制等问题。从1998年起，党和政府实行了建国后力度最大的行政制度改革。它不仅大幅度地精简了机构和人员，而且在调适政府角色、转变政府职能、提高行政效率诸方面取得了明显进展。回顾新中国成立以来对政府行政机构和管理制度进行多次改革的艰难历程，可以发现这些改革基本上使围绕调整中央与地方的关系、调整国民经济结构、调整社会管理重心而进行的。这些改革从历史发展序列或过程上反映了人们对社会主义国家政府行政管理的不断在认识，具有相当程度的合理性和积极意义。首先，政府行政机构和管理制度的基本上做到了与经济体制改革的同步适应。其次，政府的职能发生了较大转变，政府的权力向下和向外逐步转移，社会的市场化程度越来越高。第三，政府管理的运作程序和机制有了明显改变，以行政命令和红头文件为主的政策管理见转向以法律法规为主的规范管理，依法行政的观念逐渐形成。

总结概述

中外公务员养廉制度的比较与思考 篇6

关键词：公务员，高薪，退休金，廉政保证金，激励机制

法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”① 他一语道破了权力与职务犯罪的关系。权力的异化源于人性的不完善，人类追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。公务员作为政府的象征和代表，受国家的委托行使公共权力。为了保证公务员在行使公共权力的过程中不滥用权力，保持廉洁性，许多国家都在积极探索防止公务员****的方法和机制。除了建立严密的选拔、任用、监督、约束机制外，一些国家和地区也采取了种种措施如制定优厚的薪俸制度、养老金制度等来激励公务员忠于职守、勤政廉政。他山之石，可以攻玉。这些国家和地区的有效措施和成功经验，对于完善我国公务员的廉政激励机制具有一定的借鉴意义和启示作用。

一、发达国家和地区公务员养廉措施例

（一）以俸养廉

世界银行在一份报告中指出：官吏制度就和几乎其他所有东西一样，你付出什么就得到什么。①工资是公务员生活的主要来源，是满足公务员生活需要的必要保障。合理的薪酬制度对于吸引优秀人才，提高公务员素质，调动工作积极性，实现公务员队伍的优化与稳定起到一定的保障作用，对于保持国家公务员的廉洁性也有一定的促进作用。一些国家认为通过提高公务员的工资待遇使他们过上较为体面的生活，减少****动机，自觉约束自己的行为，廉洁从政，从而达到养廉的目的。有人把这种观点概括为“以俸养廉”或“高薪养廉”。高薪养廉制度目前主要是在一些经济实力较为发达的国家和地区实施，他们以物质上的实力为后盾，制定出相应的制度和法律实行高薪养廉，使公职人员能够在优厚的薪酬、大量的福利、稳定的职业下，安心工作，不敢轻易涉贪而冒丧失职位和优厚报酬的危险。在现代世界各国和地区中，实行高薪养廉制度并取得较大成绩的有加拿大、新加坡、瑞典、奥地利、香港等。这可以从瑞士洛桑管理学院公布的《1998年世界主要国家竞争力报告》中的有关指标可以看出，该报告中第3.34指标，不适当行为（例如受贿或****）的指标如下（该指标越高，则表明该国家和地区****程度越低，反之亦然）：加拿大8.25，新加坡7.84，英国7.11，中国香港6.45，美国6.15，德国5.81，法国4.71.②

有资料表明，新加坡的廉洁度位居亚洲各国之首，新加坡之所以成为亚洲最廉洁的国家，原因是多方面的，其中实行公务员高工薪制是维持政府高度廉洁的一个重要因素。为了确保公务员有高收入，使政府机构能够吸引和留住优秀人才，激励公务员廉政勤政。新加坡政府每年通过咨询机构调查私营企业工资水平，对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较，一旦公务员的工资低于私营企业人员时，即采取措施予以平衡。70年代至80年代，新加坡政府就曾经连续四次给公务员加薪20％。1989年后新加坡公务员工资达到世界各国的最高数。1997年的资料显示，“政府官员在减薪2％－7％的情况下，平均年薪仍达到8.84万美元，而同期新加坡人均年收入仅为1.8万美元。”①公务员除了工资以外，还有全年奖金和一定津贴。

我国香港特别行政区也是高薪养廉制度的积极推行者，据香港年报资料显示，80年代每年用于公务员薪俸的支出占政府总支出的35％－39％，②并且逐年上升。香港政府用于支付公务员薪酬的开支1997－199840114百万港元、1998－199944092百万港元、1999－200046488百万港元、2000－200150497百万港元、2001－200251909百万港元。③香港公务员除了享有较高的薪俸，还可以获得各种津贴，如额外职务津贴、逾时工作津贴等等。

除新加坡、香港外，西方一些发达国家也给予公务员以较高的薪酬待遇。如美国《联邦工资比照法》规定，联邦公职人员的工资要和私营企业职工的工资相当；而英国法律规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%，且必须高于劳动者保障工资额。除工资外，这些国家的公务员享受的津贴、补贴收入也很可观，如英国公务员可以享受的各类津贴占其收入的25%；法国公务员的补贴工资要占本人基本工资的10%—30%；联邦德国、日本等国则高达30－40%，①这是一般民间企业职工不能比的。

付给公务员较高的薪金，从表面上看增加了政府的开支，但是其创造的巨大效益是无法估量的。一方面高薪能吸引优秀的人才从事公共事务管理，为国家的发展和繁荣提供最基本的保障；另一方面，高薪也能确保大多数公职人员不致因生活太清苦或有后顾之忧，而冒丧失公职的风险去谋取不义之财。

（二）其他保障制度

除了实行高额的薪金制度，一些国家和地区还根据本国本地区经济、社会发展水平和政治体制的特点建立了符合本国国情的公务员社会保障制度，使公职人员免除后顾之忧，安心工作，减少他们的****动机。

如新加坡的中央公积金制度。这是一项为新加坡受薪人员设立的养老储蓄基金。中央公积金实际上是一种强制储蓄，是薪金的一种演化形式，与薪金额直接成正比。政府设立专门的中央公积金局，对所有公积金实行统一管理、长期储蓄，并向存款人支付6％的年息。按照公积金制度的规定，雇员和雇主要按照雇员月薪的一定比例分别缴纳一定数额的公积金，作为该雇员的公积金，并按比例存入用于养老的特别帐户、保健储蓄帐户和用于多项支出的普通帐户三个帐户。公积金缴纳的比例随经济发展情况的变化而定。如1984年雇主和雇员双方的缴纳率各为雇员月薪的25％。1985年，由于经济不景气，为减轻雇主的成本负担，雇主的缴纳率降至10％，而雇员仍保持在25％。而1992年，雇员的缴纳率下降至22％，雇主则上升为18％。公积金的交纳还因年龄不同而有所区别，年纪较大的雇员公积金缴纳率相对较低。①新加坡的中央公积金并不像我国的公积金那样只能用于购买住房，除了解决公务员、企业职工等在职人员购买住房问题外，中央公积金还可用于医疗保健、退休后生活保障、购买不动产、股票、政府公债、家属保障保险和家庭保障保险、支付本人或子女的大学教育费用等等。

新加坡的中央公积金制度为公务员提供了优厚而全面的福利保障。由于中央公积金免交个人所得税，而且利率高，所以存入年份越长，公积金的金额就越高。如果一个公务员廉洁奉公，其工作年限越长，该储蓄就越多，到退休时就有一笔相当可观的储蓄，这足以保证全家安居乐业。但新加坡法律规定，凡是有贪污受贿等违法行为者，一律取消其全部的公积金。因此，公务员一般不敢冒失去公积金的危险而去违法贪污，尤其是任职时间已经很长的公务员更不敢轻易冒险。这对于促进政府公务员的廉洁起到了相当有效的作用。

美国、日本等一些发达国家也各有一套适合本国实际的公务员养老保障制度。如美国公务员的退休金有基本退休金、社会保险和公务员自愿按个人工资比例（最高不超过10％）提供的养老储金三部分组成。美国规定，联邦政府职员退休后，其每月享受的退休金不得超过最高连续三年年薪平均数的80％。

日本公务员退休后可领取：一笔一次性的退职金（数额为本人退休前月薪乘工龄再除以2）、按年发的退休津贴（数额按工龄分别为本人月薪的100％－137.5%）、按月发给的养老金（工龄满20年以上才有资格领取，每月数额按工龄分别为本人退休前月薪的40％－80％）。将上述三笔数额相加折算为每月的退休金相当于本人在职时月薪的84％左右。

瑞典公务员退休后可领取基本养老金和补充养老金。年满65岁退休，不论工龄均可领取基本养老金，数额相当于平均工资的1／3.如果提前在60－64岁退休，则按其提前的时间每月减发基本养老金0.5％；若推迟至70岁退休，则按其推迟时间每月加发0.6％。补充养老金按公务员的工龄长短计发，工龄满30年以上，养老金为退休者一生中最好的15年平均收入数的6％，工龄不满30年，每少一年扣减1／30.按此规定计算，瑞典一个工龄30年的公务员，年满65岁退休后，领取的基本养老金和补充养老金，相当于其原工资的93％。②

二、中国公务员工资、退休保障制度

建国以来，我国国家机关干部的工资曾经历过三次大的改革调整，分别是1958年、1985年和1993年。由最初的军事共产主义供给制转到以级别定工资的职务等级工资制，到1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布后，昔日的国家干部变成了公务员，公务员的工资制度也随之改变。当前我国实行的公务员工资制度是以职务和级别为主的职级工资制。主要是由基本工资、奖金和津贴组成。基本工资包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。其中，以职务工资和级别工资为主体。职务工资是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，每一职务档次设若干工资档次，工作人员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化。级别工资则是按公务员的能力和资历分成15个级别确定工资标准。1993年工资制度改革后，所有公务员的基础工资都是90元，上至国家总理，下至普通科员，没有差别。而工龄工资目前的标准是每年1元，工龄每增加一年，工龄工资增加一元。除了基本工资以外，我国公务员还可享受一定的奖金和地区津贴、岗位津贴。此外，公务员还享有各种福利如探亲假、交通费补贴、年休假等等。

根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国公务员退休工资标准为：基础工资和工龄工资，按每个人的原标准全额计发，职务工资和级别工资两项之和工龄满35年的按88％、30－35年按82％、20－30年按75％、10－20％按60％、不满10年按40％计发。①此外，公务员退休后，还可继续享有一些按比例计发的地方津贴和补贴等等。

三、评析与思考

从上述发达国家和地区的公务员工资制度及退休保障制度来看，尽管各个国家的工资结构和退休后享受的待遇有所不同，但是大部分国家都给予公务员以较高的工资和优厚的福利、退休待遇。这些国家通常以社会平均工资和物价变动为参考依据，以社会同类人员在私营企业的收入情况作比较来确定公务员的工资标准。通常公职人员的薪酬一般要与私营企业同类人员的薪酬持平甚至高于，当然这个高薪的“高”的尺度也是相对的，与社会中诸如商界、律师界这些精英部门相比，公务员的工资绝对值还是比不过的。而从各国公务员退休待遇来看，大部分发达国家将退休金的标准定位于与公务员在职时相比较，既不能高出在职时的薪金标准，又不能过于低于在职时的薪金标准，通常西方公务员退休金标准核定在公务员在职薪金的65％至85％之间，有些则高达90％以上。如瑞典和北欧国家较高，一般都在85％至90％之间。大多数发达国家在65％至85％左右。少数国家由于实行多种退休金制度，表面上看虽然退休金所占比例不高，如日本占45％，德国约占40％，但加上退休保险费和其他补贴，日本可占到85％左右，德国可占到75％至80％左右。①而且各国普遍有退休金随物价上涨和定期提高的制度，以保证退休公务员生活水平不降低和共享社会发展进步的成果。

这些国家和地区主张通过实行高工薪、高待遇制度，确保公职人员在职时生活丰衣足食，退休后老有所依，使公职人员安心工作，减少****动机，从而达到吸引优秀人才和保障公务员廉洁从政的目的。这种主张的深层次理论依据是，人都有避苦求乐的私本性，人追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。当一个人拥有一定的公权力，假如运用这种权力可以满足自己的某种需要时，是难以抵御公权私用的诱惑的。高工薪、高待遇在某种程度上也能提高公职人员的****成本。一个公职人员是否会贪污受贿取决于他贪污受贿的所得与贪污受贿付出的代价（指被发现后所遭受的处罚和损失）及风险因子（指是否被发现具有或然性）之间的关系。当贪污受贿的收益远远大于其风险代价时，任何道德或者法制的约束都难以遏制贪污受贿的发生，公职人员的廉洁性就难以得到保障。如果提高公职人员的薪金待遇，则相应地提高了贪污受贿行为的代价，可以使大部分的公职人员安分守己，从而控制贪污受贿行为的发生。

从我国公务员工资、保障制度来看，我国的公务员工资制度存在以下几个问题

1、公务员工资水平偏低。多年来，我国公务员实行的是低工薪制度，公务员的工资一直处于相对较低的水平。以1999年为例，根据有关方面的统计资料显示，1999年全国国家机关、政党机关和社会团体职工平均工资8978元，企业人均工资8346元，但是企业中的国有企业人均8543元，其它企业9829元。①这表明国家机关工资虽略高于国有企业，但明显低于私营、外资、个体等其他企业。由于工资待遇低而导致政府机关人才流失的情况时有发生。根据人事部一份名为《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计，从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%.②中央国家机关公务员流失的主要去向是外企、待遇较高的国企或出国，人才流失最直接、最主要的原因是待遇偏低。长期以来，我国公务员的工资水平和企业职工的工资水平基本不相上下，这种比价实际上是不合理的。一般来讲，公务员与企业平均工资之比应维持在1.5~2：1的水平，才算基本合理。我国也在朝这个方向发展，从1989年至2001年，我国公务员虽经历了五次加薪，但与世界其他国家以及国内其他阶层相比，中国公务员的工资收入仍属于中等偏下水平，还达不到基本合理的水平。

总体来说，我国公务员的工资水平仍处在偏低的水平。但是多年来，我国实行的是以“低薪制、高福利、多补助”为特点的公务员工资政策，虽然工资水平比较低，但公务员在职时可以享受的各类福利、和补助相对较多，如过去的福利分房、公费医疗等等，这些一定程度上弥补了工资的不足。然而，在逐步实行社保改革和取消福利分房等改革以后，一些福利待遇的取消使得公务员工资水平偏低的问题显得愈发突出。目前的改革使教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担，而公务员目前的工资收入水平无法应付这一系列支出。这将产生某些不利的后果：工资过低导致公务员得不到激励，直接影响工作效率；导致部分公职人员滥用公权以权谋私。

2、在职与退休后的待遇落差过大。根据规定，我国公务员在职时除了获得基本工资以外，还可享受各类奖金和津贴。而退休以后可以享受全额计发的基础工资、工龄工资和按比例计发的职务工资和级别工资、部分津贴和补贴（其中职务工资和级别工资按照工作年限分别可以获得在职时的40％到88％），不能享受各类奖金和大部分的津贴、补助。而当前我国公务员工资水平较低，奖金和津贴作为工资的补充占了公务员在职总收入的很大比例，尤其是在一些经济较为发达地区，奖金在公务员总收入中所占的比例要远远高于国家法定的基本工资，而且在职时还能享受一些其他待遇如公务配车、公务消费等，这些使得公职人员的实际生活水准并不太低。而公务员退休以后对于这部分一般都不能享受。两相比较，公务员在职和退休所能享受的待遇落差就很大，往往是奖金比例越高，退休后的落差就越大。这也是社会上“59岁现象”（指一些公职人员在临近退休之前走上贪污受贿违法犯罪道路）产生的一个重要诱因。对于这些人来说，在职时除了获得基本工资以外，各类奖金、津贴、补贴及在职消费等待遇的总和使得自己的生活过得相对比较优越。而退休以后占据总收入很大比例的奖金、津贴及一些隐性收入的消失，使过惯了较为安逸生活的公职人员很难接受生活水平下降的现实，往往就产生失衡心里。因为货币工资偏低，仅仅靠基本工资收入，公职人员很难通过储蓄和为数不多的退休金，使自己退休以后的生活水准与在职时相差不大。这可以从一些被查处的****贪官的自白中印证这一点。如原江苏省扬州市副市长戎文凤因受贿罪被判刑后忏悔到：“自己长期在政府工作，节奏快，负荷重，很辛苦，而付出的劳动与得到的报酬不成正比，分配不公。随着生活地位的提高需要钱，孩子大了需要钱，将来老了需要钱，而钱从哪里来？于是，不该伸手的伸手了，不该接受的接受了……”①戎文凤的自白道出了其产生犯罪动机的原因之一在于担心老了以后没钱。这从侧面说明了在职收入与退休收入之间的差距过大，会激发公职人员为防止退休以后的生活水准下降而利用手中的权力去谋私利的****动机的产生。

西方发达国家和地区的经验证明，一支高效、廉洁的公务员队伍必须有合理的收入和良好的退休保障制度作支撑。高薪养廉对于吸引优秀人才、促进公职人员勤政廉政有着积极作用，但高薪养廉制度受制于一个国家的财政经济状况和机构的精简程度。就我国而言，当前的经济发展状况、公务员队伍的素质等实际情况，决定了我国还不具备实行向西方发达国家那样的高薪养廉制度的有利条件。但是随着经济的发展和机构改革、人员的精简，提高公务员工薪和退休后的待遇保障是一个必然的趋势。在这个过程中，笔者认为：应当结合我国的实际，借鉴发达国家和地区的经验，通过各种改革和制度创新，逐步完善我国公务员激励机制

一是要改革现有的公务员待遇结构。应逐步提高公务员货币工资的比例，提高基本工资的数额和比例，降低奖金比例，消减在职消费支出，把各种补贴纳入正式工资，实现实物福利货币化，这样就可以缓解退休前后收入反差太大的矛盾。

二是完善公务员退休养老和住房、医疗保障制度。应适当提高公务员的退休养老待遇，减少公务员退休后的生活水准与在职时的差距。

三是建立促进公务员勤政廉政的辅助措施。当前正在我国一些地方政府实行的廉政保证金制度，广受争议。反对者认为，每年区区数千元的“廉政保证金”难以保证公务员的廉洁；赞同者认为“廉政保证金”客观上增加了一些看得见、摸得着的“****成本”，对反****确有积极意义和作用。①笔者以为，廉政保证金制度的推行，实际上是公务员激励机制的一个创新，在当前公务员工资水平还偏低，尚不具备实行高薪养廉条件的状况下，根据财政实际状况，通过设立廉政保证金制度，来激励公务员勤政廉政。其作用体现在：一方面是作为公务员工资的补充，弥补公务员工资水平偏低的情况，一定程度上提高公务员退休后的收入，起到激励公务员的作用；另一方面对于大部分公务员而言，这笔额外的廉政保证金虽然不多，但相对工资偏低的状况，几十万元还是一个不小的数目，对公务员是有一定的吸引力的。因此，廉政保证金能增加公务员****的即期成本和未来风险，对公务员能够起到一定的约束和警戒作用。类似于廉政保证金的做法，其实在新加坡等一些国家早已实行，前文所列举的新加坡中央公积金制度实际上就是发挥着激励、约束和警戒公务员的作用，而且可以说对起到了较好的效果。但任何事物都有局限性，廉政保证制度是一个新生事物，其效用还有待于实践的证明。

中外林权制度立法比较 篇7

1 中俄森林资源所有权制度比较分析

俄罗斯的森林主要为国有林, 属俄罗斯林务局管辖的森林面积约占全国森林总面积的94%, 按蓄积量计算, 约占全国总蓄积量的91%。森林的国家所有制在森林所有制结构中占有绝对优势。

1993年3月俄罗斯制定了新的森林基本法, 具有与地方分权化、市场经济化相适应的内容, 该法规定了在新的经济条件下管理森林的途径, 但是对森林所有制形式没有确定, 造成森林利用、生产和保护等问题上很难协调一致。1997年颁布的《森林法》实施森林租赁制, 使用者可以向地方政府申请租赁森林, 进行采伐和利用, 租期为50年。2003年9月俄罗斯联邦又出台新的森林法草案, 其中最重要的一点就是对森林资源所有权进行私有化。

通过对比, 我们发现中俄森林资源所有权都属于国家所有制形式, 森林资源国家所有权在森林所有制结构中占有绝对优势。俄罗斯森林资源国家所有权的主体是俄罗斯联邦以及俄罗斯联邦各主体, 二者在依法划分的各自管辖权限范围内, 分享俄罗斯联邦的自然资源国家所有权。对于所有权制度的构成上, 俄罗斯的森林资源所有权包括国家所有权、地方所有权和私人所有权。而我国现行森林资源所有权只包括国家所有权和集体所有权, 不承认森林资源的私人所有权。

俄罗斯联邦同我国最大的区别就是开始部分实行森林私有化, 并且正在制定法律加以规范。从世界其他国家的情况看, 森林资源通常都是多种所有制并存, 原先的一些计划经济国家曾经采用单一的国家所有制模式, 但在经济转型期间又恢复了这一特征, 说明多种所有制并存很可能是更适宜的选择。而我国的森林资源却严重的排斥私人所有, 个人不具有森林资源产权主体的地位。

在经营形式上, 借鉴俄罗斯等欧洲林业发达国家经验, 提倡所有权多样化和经营规模化的政策。我国集体林地占全国林地一半以上, 且大部分“分林到户”经营, 不仅给资源管理工作增加了难度, 而且森林经营的技术难度高, 林农特别是退耕还林的农户缺乏营林经验, 也制约森林经营水平的提高。林业发达国家一般都采取一些优惠鼓励政策, 实行分散所有、规模经营, 极力促使私有林主联合经营。我国一些地区, 已经采取股份制合作, 联合经营的作法是可取的;在退耕还林地区引导农民规模经营应该大力提倡, 并在加大宣传力度, 做好必要的服务工作的基础上, 采取一些优惠政策, 引导与鼓励分户经营的林农自愿走上联合、规模经营的道路。

2 北美森林资源使用权制度分析

在北美, 林地和木材产权通常分为两大类型:完全所有权和使用权。完全所有权常被称为是私人财产权;而使用权表明可使用他人所有资源的权力。在加拿大和美国, 使用权常以执照或租赁的形式出现。

早期使用权通常以森林租赁的形式出现, 它要求产权持有人采伐时对所采木材支付一定的年费用或租金或其它类似费用, 从而降低了他们的收益。通常租赁的条款把交换性限制在出售之前, 应得到政府或私人地主同意的程度。

森林经营协议是颁发给持有大片公用森林经营者的长期执照。这种形式的执照现在在加拿大的主要产材省是通用的, 但在美国则极少。森林经营协议 (有时称为林场执照、森林经营执照或合同书) 的期限通常为20年或更长而且是可延长的。持有者的权力仅限于木材, 他的收益受到对采伐木材的年度费用和税收的限制, 其交换性常是受到某种程度的限制。

木材采伐证涉及一个广泛的森林使用权种类, 特别是对公用林地而言。这是一种短期凭证, 最著名的形式是传统的“立木销售”, 但有许多变形。持证人的权力通常限于用经过批准的方式采伐木材。反过来他们必须支付持证费、年租金和采伐木材的费用。采伐证还附加各种关于道路建设、森林保护或更新造林等责任。这是美国国有林最常见的木材使用权形式, 并常以某种形式不同程度地被北美许多森林管理机构采纳。

3 我国林权制度的立法完善

通过对中外森林所有权和使用权制度的比较研究, 完善我国林权制度的总体思路是:通过完善森林所有权制度, 明确森林资源所有权的主体;改革森林资源使用权制度, 使拥有森林资源使用权的权利人, 享有足够的生产经营自主权;将实践中的流转方式进行规范, 促进林权的流转。

由于森林资源与其它资源的关联性, 特别是与土地的依附性很强, 因此, 世界各国主要根据土地所有权制度来确定森林资源所有权, 主要是公有和私有两种基本的法律类型。我国土地和森林资源所有权为公有, 基本形式是国家森林资源所有权和集体森林资源所有权。

林权流转是依据法律规定, 按照法定程序在一定期限内, 林权从一方拥有转移到另一方拥有, 并由接受林权的一方向让出林权的一方按契约规定支付一定资金的行为。

林权流转对适应林业的新形势, 促进林业发展具有重要的意义。它调整了利益分配形式, 实现了所有权和使用权的分离, 产权明晰, 责权利一致, 调动了林业经营者的积极性, 加快了林业的规模经营和集约经营的发展, 突破了所有制的限制, 促进多种经济成分的平等竞争, 为非公有制经济创造良好的发展空间。弱化了行业界限, 促进了林业的社会化进程;各行各业各类投资主体的介入使林业经济不断发展, 并不断融入社会经济发展的大格局中。

在市场经济条件下, 林权流转方式可以而且应当多样化, 林权流转可以采取转让、租赁、抵押等形式进行。我国法律、法规允许的其他流转方式还包括招标投标、拍卖等方式, 这些将竞争机制引入了交易过程, 具有明显的优越性, 特别适合国有林权、集体林权流转时采用。

根据《森林法》的有关规定, 并不是所有的森林, 林木和林地使用权都可以有偿流转。国家根据不同林种制定不同的政策, 采取不同的经营方式和不同的保护措施。例如, 对防护林和特种用途林, 法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐, 考虑到一些防护林和特种用途林的特殊用途, 如国防林的军事用途等, 由于涉及国家公共利益, 因而不宜转让。

建立林权流转市场, 需要一定的市场规则约束和规范交易行为, 以确保林权流转的顺利进行。林权登记是林权流转中的重要环节, 通过林权登记明晰权属, 是森林资源有序流动, 减少林权纠纷的前提和保障。林权流转过程中, 只有以林权证为基础, 做到出让方凭林权证流转, 受让方及时办理林权登记, 才能保证林权流转合法、有效、安全。林权证登记机关依法应当公开登记档案, 并接受公众查询, 使交易中的受让方能清楚了解出让方林权的真实性与合法性, 进而放心地进行交易, 避免权属争议的发生和市场交易风险, 保证林权流转安全, 从而维护林权人的合法权益和市场经济秩序。

参考文献

[1]李智勇等.世界私有林概览[M].北京:中国林业出版社, 2001.[1]李智勇等.世界私有林概览[M].北京:中国林业出版社, 2001.

[2]王树义.俄罗斯生态法[M].武汉:武汉大学出版社, 2000.[2]王树义.俄罗斯生态法[M].武汉:武汉大学出版社, 2000.

中外出版政策比较研究 篇8

[关键词]产业政策财政政策金融政策外贸政策

[中图分类号]G231[文献标识码]A[文章编号]1009—5853(2011)02—0017—06

出版政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对出版业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。其主要功能是为了引入政府的“有形之手”，来弥补市场“无形之手”的缺陷，以求得出版业更好的发展。

各国政府及其他组织在发展出版业时，都会根据本国的具体环境，出台一系列政策促进出版业的发展。本文从经济角度对出版政策从横向角度，即政策制定机构、财政政策、金融政策和外贸政策四个方面，进行详细比较。

在整个出版政策体系中，这四个方面有着各自具体的作用：出版政策制定机构是从事出版政策的研究制定和执行的组织，是整个政策的基础；财政政策主要是政府或者其他组织利用财政手段来实现政策目标，比如税收、拨款、投资补贴等；金融政策主要是利用金融手段给予出版业资金的支持，比如贷款利息优惠、大型项目的贷款担保等；外贸政策主要是通过鼓励、保护、限制等手段来对本国的出版业进行保护和对外来出版机构的竞争进行一定的限制。

1政策制定机构

表1是美国、英国、德国、日本、中国等8个国家出版政策制定部门的设置和职责归属情况。从表1不难发现，各国出版政策制定部门的设置有着很大差异，具体的形成是与各国国情、历史背景紧密相关的。

由表1可以看出，以美国、英国和日本为代表的国家没有设立专门的组织机构来制定出版政策。出版商协会在政策制定中发挥着巨大作用，甚至可以说，这些国家出版政策的主要内容都源自行业协会。比如美国出版商协会在华盛顿设立办事处，将出版商的声音传递到美国政府和议会，促进美国政府制定出版政策。英国出版商协会的一个主要任务，就是代表其下属成员积极向政府游说，让政府在制定的政策中反映出版商成员的利益。在日本，能对出版进行管理的部门众多而且分散，如文部省、通产省、总务省、大藏省、外务部、法务省、特许厅、经济产业省、邮政事业厅、国土地理局等，都具有一定的出版管理权和出版政策制定职能。

德国是一个文化联邦主义国家，各州对各自的教育、文化和出版传媒机构行使主权，因此他们没有全国统一的出版政策制定机构，在联邦政府规划和处理全国性事务的基础上，主要由各州的文化教育部门及出版行业协会在出版政策体系中发挥作用：德国的出版行业协会对本国的出版政策能够产生巨大影响。俄罗斯在转轨时期，为了保证转制后良好的行业秩序和明晰的发展方向，由俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部制定国家政策，制定并且实施标准，统一管理大众传媒机构的经营许可证，以此控制出版业的发展方向。加拿大的遗产部文化产业司在本国出版业受到美国出版业大肆入侵的情况下，也制定了一系列保护本国出版业发展的政策措施。而在法国，主要是由法国文化与交流部图书阅览司协同出版行业协会，对出版业进行管理，制定各项出版政策。

在我国，从颁布的出版政策的统计来看，我国出版政策制定部门是以代表党的党委宣传部门和代表政府的新闻出版行政部门为主导，其他政府管理部门如文化部、财政部、国家税务总局、国家物价总局、国家工商行政管理局、公安部、海关总署等都从各自不同的管理领域颁布相应的政策对出版活动进行规范指导。

2财政政策

2.1税收政策

税收是各国政府管理出版业的重要经济手段，通过对不同的出版企业、不同出版物征收不同的税率，可以起到调节出版资源配置、引导出版业向着符合国家利益的方向发展的作用。

在美国，税收是美国政府管理出版业的重要手段，政府对出版业实行鼓励政策。基于美国的税收体制，美国政府没有征收增值税。此外美国政府对非盈利性出版机构，如大学出版社，免征所得税。政府还对进口与出口图书、期刊都予以免税。

在日本，没有增值税，但须缴纳消费税。为了保护和支持本国出版业，1989年起，政府将书刊销售税由5％降到3％，是仅次于零税率的优惠税率。鉴于出版物特殊的销售方式，日本对出版物的税收，无论是国税还是地方税，对因退货和库存造成的损失都予以充分考虑。日本政府允许出版社因销售退货造成损失时调整利润率，并对存货造成的损失减税或免征。另外，日本对中小出版企业结成的组合有许多税收方面的扶持措施，对组合采取减免所得税等优惠措施的同时，在印花税、事业税、不动产取得税、固定资产税等方面也有减免措施。

英国出版业历史悠久，是当今世界上的图书出口强国。英国图书出版商收入的1／3以上来自图书出口，这些都得益于政府对出版业采取的十分宽松的税收政策。英国政府对出版物零增值税政策已有140年的历史，但对其他商品，则征收17.5％增值税。其长期的出版物零增值税政策使英国出版业得到了长期稳定的发展，使英国图书在欧洲大陆市场上具有很强的竞争力。

法国对出版业的税收也有优惠政策。增值税方面，一般商品的增值税率是19.6％，一般图书可以享有5.5％的优惠增值税率，但是含有色情、鼓吹暴力内容的图书、期刊、小册子等还是采用19.6％的一般商品增值税率。

意大利的出版业税收政策和法国类似，在增值税方面，一般图书可以享受增值税税率优惠，同时针对不同的图书内容采取不同的税收标准，其国内一般图书采用4％的特别优惠增值税率，而包含色情内容的图书则采用20％的一般商品增值税率。

我国政府对出版业在税收方面也采取了优惠政策。比如增值税，我国的增值税税率有3档——基本税率17％、低税率13％和零税率，图书适用于低增值税率13％，古旧图书适用零增值税率。此外，为了扶持出版业的发展，我国政府于2009年12月19日发布了《关于继续实行宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》(财税[2009]147号)，对多种出版物的出版、发行业务实行免征增值税或对增值税进行先征后退的税收政策。

2.2财政补贴政策

财政补贴政策是政府为了实现特定的社会目标而向企业提供的无偿补助。它可以弥补市场机制不足，调整市场供求结构，从宏观上协调产业经济的正常运行。出版业兼具市场性和文化性两个方面，其文化性对国家的整体发展起着重要作用，但是仅仅靠市场来发展出版业的文化作用是不够的，比如学术出版。因此，各国政府对于出版业都出台了财政补贴政策，具体内容如表3。

美国政府对出版业进行资助有很多项目，比如“出版物翻译计划”，该计划是对那些向世界推广美国文化的公司进行资助，美国对出版业的资助和补贴还有一部分是以基金的形式进行的，他们通过基金对出

版业提供直接和间接资助，如美国国家科学基金会、国家人文基金会、梅隆基金会、福特基金会等。

英国政府对出版业也有直接或者间接的资助。比如外交部下属的文化委员会每年都会提供150万一180万英镑的图书推广费，鼓励与资助英国出版商的图书出口活动，积极开拓英国出版物海外市场。此外，政府还对公共文化投入巨资，每年为公共图书馆提供足够的经费，使公共图书馆的购书额约占国内图书营业额的1／6，这种政策也间接为出版业提供了帮助，缓解了出版物的销售压力。

在法国，政府下属的文化与交流部图书阅览司拨出专款成立了

“图书文化基金”，对出版业进行资助。此外，法国政府还设有多种创作补贴，如创作补助费、鼓励创作费、创作准备费等，以给作者从事创作活动提供必要的资助。为了扩大法国图书出口和传播法国文化，法国政府文化与交流部图书阅览司还与法国全国出版协会共同出资，专门成立了图书出口中心，对出口的出版业进行资助。

德国政府为了鼓励出版学术性著作和学者们的创造性，在联邦研究与技术部领导下的德国研究协会特设一笔“印刷补贴基金”，这笔基金专门补贴给出版社，用于资助学术著作和学术性期刊的出版。该项资金的来源有三个方面，一是政府的拨款，二是受其资助的出版社盈利后返还的基金，三是社会各界的赞助。

加拿大政府一直努力资助出版业的发展，并制定了许多行之有效的政策。加拿大联邦政府每年向“艺术委员会”拨款500万加元，用以资助加拿大图书出版业，而对于出版非盈利性的艺术、文学、学术、科学类期刊，联邦政府和地方政府每年共拨款450万加元予以补助。1979年制定的《资助加拿大出版业发展计划》规定，联邦政府每年投资9700万加元“加强加拿大图书出版业的经济结构”。据不完全统计，从1971年到1999年，加拿大两级政府用于出版业的资助金额超过23亿加元。

俄罗斯政府为了扶助本国出版业的发展，制定了《2002－2005年扶持俄罗斯图书出版业与印刷业发展纲要》和《2001－2005年俄罗斯文化发展规划》，俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部从《纲要》和《规划》中获得的预算拨款是1.085亿卢布，其中包括用于实施出版项目的1亿卢布和用于基础设施投资的850万卢布。另外，预算中用于资助隶属俄罗斯联邦新闻出版、广播电视和大众传媒部的出版社的资金是3520万卢布。

中国政府也在财政补贴方面对出版业给予了一贯的支持。比如1991年10月，财政部和新闻出版署联合发出的《关于建立出版企业发展专项资金的规定》，该专项资金按出版系统当年已缴交所得税的一定比例提留而成，主要用于专业学术著作、国家重点图书的出版、书刊印刷厂技术改造和图书发行网点的建设。国家还建立了民族文字出版专项资金，专门用于对少数民族文字图书的出版进行补贴。国家商务部、文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、中国进出口银行还联合发表了关于金融支持文化出口的指导意见，对书刊的出口实行财政补贴。

3金融政策

金融政策主要是指对政策上需要支持的出版企业从银行贷款利率和贷款期限两方面给予一定优惠，提供资金支撑，从而促进出版业的发展。目前，世界各国都对本国出版业实施了积极的信贷政策，提供的支持方式主要是直接向出版企业发放优惠贷款或者由政府出面提供担保从而为出版企业争取到优惠的贷款。

表4列举了法国、加拿大、印度、瑞典以及俄罗斯5个国家的出版业信贷政策情况，从贷款的优惠对象、发放贷款的方式、贷款利率以及还款期限等方面进行了简单介绍。在金融信贷政策方面，法国的做法堪称典范。法国政府专门成立各种担保基金会，为申请贷款的出版业者提供担保，法国的银行向出版业者发放贷款受政府相关政策的保护，贷款的风险大大减小，银行有钱可赚自然愿意向出版业发放贷款。法国的几家主要银行例如巴黎国民银行、里昂信贷银行以及法国对外银行等，共有15000个办事处均可直接为出版业提供服务，使出版社有足够的选择空间。此外，法国政府还专门通过法国文化部下属的法国国家图书中心向独立书店发放贷款。

中国的出版业金融信贷政策优惠倾向于中小学教材的出版发行，以及老少边穷地区的图书出版。比如每年由政府出面，保证对新华书店承担的中小学课本发行和国家常备书目贷款予以保证并实行低息。此外，1991年中国人民银行还发布《关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》，“将新华书店纳入国家确定的421个民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的范围。并规定民族贸易贷款年利率为5.75％，贷款企业可享受2.88％利差的优惠”。

4外贸政策

为了促进本国出版业的健康有序发展，在全球一体化的大背景下，各国政府都采取了一定的限制进口、鼓励出口政策措施，以维护本国出版业利益。主要手段有限制外资进入，关税壁垒以及政府资助等。

4.1限制外资进入

由于与美国接壤及多种族等问题，为了扶持本国文化，抵抗美国文化霸权，加拿大政府十分重视对本国出版业的支持与保护。在政策方面主要有《投资法案》和《版权法案》，分别对外国企业投资与平行进口作出规定：不允许外资在加拿大设立独资图书出版社、期刊社、报纸和发行公司：规定文化产品中“加拿大内容”的比例；限制图书平行进口，保护加拿大出版商和发行商的利益。

法国一直以来就很重视本国文化的独立性，早在关贸总协定乌拉圭回合谈判期间就提出了著名的“文化例外”原则，坚持精神文化产品不能列入自由贸易体系，不应像一般商品任其自由流通。此后为了取得更多国家的支持，于2001年将“文化例外”原则改为“文化多样性”原则，并在2003年的联合国教科文组织大会上，与加拿大联合提出制定文化多样性国际公约的建议，以此来保证各国制定本国文化政策的权利。

中国出版业长期处于计划经济体制下，市场活力不强，为了保证出版业在加入世贸组织后的持续发展，中国政府也制定了系列的政策措施。在2001年修订的《出版管理条例》中，明确规定了出版物进口管理制度，对出版物进口单位应具备的条件和审批程序、进口出版物的内容等做出了详细规定，指出出版物进口单位必须是国有独资企业。根据2005年的《关于文化领域引进外资的若干意见》与《外商投资产业指导目录(2007年修订)》的政策规定，外商被禁止投资从事书报刊的出版、总发行和进口业务：同时《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》中也从注册资金与经营期限两方面对外商投资设立批发和零售企业做了更加严格的限制。

4.2关税壁垒

关税是由海关向进出口商品所征收的税收，通过进出口关税的调节对本国产业进行保护是各国最直接最普遍的做法，如表5所示。对图书进出口免征关税的国家主要有美国、英国、日本、中国等：德国和法国政府对出口的图书免征增值税，对进口图书、期刊征收进口税；加拿大通常对进口图书实行

免税，只对某些图书征收10％的关税。

4.3鼓励出口政策

在英国，作为政府机构的海外贸易局和半官方机构的英国文化委员会为促进英国图书出口，每年都会提供大量资金用以补贴图书出口并进行海外推广。英国文化委员会还负责协调和资助本国出版商参加各种国际图书展览会，同时免费向海外图书进口公司和图书馆寄发报道英国最新出版情况的《英国图书新闻》月刊。成立于1896年的英国出版商协会以优化英国出版商的贸易环境为使命，除了为业界提供信息服务外，对推广图书海外贸易也做出了很大贡献。其下设的图书发展委员会作为出版商协会的国际部，负责组织海外贸易代表团和研讨会，组织国际贸易博览会，提供国际市场情报等。

为了普及法语及宣传本国文化，法国尤其重视图书出口。政府专门成立了“图书出口社”负责处理订数少的海外订单，并设立了图书文化基金以对出口图书提供必要的帮助。政府每年直接或间接为出口图书提供约1亿法郎的补贴，主要用于出口交通补贴、书价补贴，翻译资助及开展合作出版等业务。同时，法国出版业国际署在图书阅览司和外交部的国际合作和开发总局的帮助下，通过组织出版商参加国际书展，为国外的书业人士举办培训，举办书展等活动帮助法国出版商进行对外宣传，扩大法国图书出口。

美国和加拿大也都通过政府资助方式推动图书海外销售。美国的“出版物翻译计划”通过资助图书出口的项目和计划，帮助国外书商翻译和出版本国图书，同时还与美国出版商协会密切合作，积极鼓励和资助美国出版业参与国际图书博览会。加拿大的文化遗产部也通过加拿大图书出口协会对本国出版商进行资助，鼓励其向海外销售版权。

在中国，由国务院新闻办公室和新闻出版总署在2006年联合推动的“中国图书对外推广计划”自实施以来，通过资助翻译费及出版推广费用，有效地推动了中国图书“走出去”，取得了显著的成绩。

但相比之下可以看出，国外出版商协会在促进图书出口方面发挥着重要的桥梁与平台作用，英国出版商协会的图书发展委员会，美国出版商协会的国际部，法国出版业国际署都有效推动了图书出口。而在中国，行业协会及社会力量的作用没能充分发挥，资助手段较单一，大多是由政府直接进行补贴。另外，由于中国对外图书推广计划与国外相比开始较晚，在推广手段及运作模式上还未成熟，还需在借鉴外国经验的基础上结合本国国情对其进行补充完善。

参考文献

[1]黄先蓉，周莹殉.中外出版业宏观管理体系研究比较[J].新闻前哨，2008(9)

[2]罗紫初.中外出版业经济政策比较[J]出版经济研究，2004(1)

[3]王楠.欧盟国家图书、报纸、期刊增值税税率情况与我国之比较[J].中国出版，2009(4)

[4]余敏.国外出版业宏观管理体系研究[M].北京：中国书籍出版社，2004

[5]杨胜伟，燕汉生.法国图书出版业[M].北京：中国书籍出版社，1993

[6]陆本瑞.外国出版概况[M].沈阳：辽海出版社，2003

[7]吴江江，石峰.中国出版业的发展与经济政策研究[M].武汉：湖北人民出版社，1994