江西推进生态保护扶贫实施方案的通知-江西发改委

江西推进生态保护扶贫实施方案的通知-江西发改委（精选2篇）

江西推进生态保护扶贫实施方案的通知-江西发改委 篇1

江西省发展和改革委员会

江西省扶贫和移民办公室文 件 江西省林业厅

赣发改环资„2017‟1096号

江西省发展改革委 江西省扶贫和移民办

江西省林业厅关于印发《江西省推进生态 保护扶贫实施方案》的通知

各设区市、省直管县（市）发展改革委、扶贫和移民办、林业局，省直有关部门，赣江新区管委会经发局：

为深入贯彻落实《省委办公厅 省政府办公厅关于坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》(赣办发[2016]14号)和《江西省“十三五”脱贫攻坚规划》要求，省发展改革委、省扶贫和移民办、省林业厅共同研究制定了《江西省推进生态保护扶贫实施方案》，— 1 — 现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。

江西省发展改革委

江西省扶贫和移民办 江西省林业厅

2017年9月29日

江西省推进生态保护扶贫实施方案

为深入贯彻落实《省委办公厅 省政府办公厅关于坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》(赣办发[2016]14号)和《江西省“十三五”脱贫攻坚规划》，集中力量抓好生态保护扶贫工作，特制定如下方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神,特别是对江西工作“新的希望、三个着力、四个坚持”的重要要求，坚持“创新引领、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”工作方针，以全面建成小康社会为总目标，以精准扶贫、精准脱贫为导向，着力保护好贫困地区生态环境，着力促进生态价值向经济价值转换，着力推动绿色共建共享，着力提高贫困群众收入水平和获得感，让广大人民群众共享生态文明建设成果，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。

（二）实施原则

——坚持保护优先。把生态保护摆在优先突出位臵，加大生态系统特别是生态脆弱地区生态修复力度，着力解决城乡大

— 3 — 气、水、土壤污染问题，加强生态功能重要区域的保护，不断提高贫困地区生态环境容量。

——坚持绿色发展。在严守生态保护底线的基础上，按照绿色低碳循环发展要求，充分挖掘自然生态资源价值，大力发展适宜产业，切实帮助贫困群众脱贫致富、贫困地区加快发展。

——坚持生态惠民。牢固树立良好的生态环境是最普惠的民生福祉理念，切实解决关系群众切身利益的生态环境问题，提高群众获得感；按照谁受益谁补偿的原则，加大各类生态补偿投入，改善贫困群众的生产生活条件。

——坚持倾斜支持。各类生态环境保护项目资金优先向贫困地区倾斜，加大重点生态功能区转移支付力度，生态公益性岗位优先安排有劳动能力的贫困群众，确保贫困地区和贫困群众在生态扶贫中得到更大支持。

（三）主要目标

到2020年，贫困地区生态质量进一步提升，森林覆盖率稳定在“十二五”末水平，乔木林单位面积蓄积较“十二五”末提高10%左右；环境状况得到显著改善，地表水质量优良（达到或优于Ⅲ类）比例进一步提升，空气质量优良天数比例优于全省平均水平，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障；生态资源得到有效挖掘，生态价值评估试点形成成果，初步探索出多种生态价值转换的模式；生态补偿制度全面实施，流域生态补偿资 — 4 — 金对贫困地区的补助比例进一步提高，针对贫困群众的公益性岗位大幅增加，贫困群众通过生态补偿的受益明显提高。

二、重点任务

（一）加大生态系统保护与修复

积极开展人工造林。以乡土树种为主，重点发展杉木、湿地松、马尾松、油茶、枫香、木荷、珍贵阔叶树以及名特优经济林树种，建设国家木材战略储备生产基地和名特优经济林产品生产基地，满足社会对木材和林产品的需求。造林项目向25个贫困县倾斜，重点防护林建设项目按照“先造后补”原则，对符合质量标准的人工造林面积，按照贫困县需求量进行安排，退耕还林项目全额满足贫困县需求。（省林业厅牵头，省发改委、省财政厅配合）

加大封山育林力度。大力实施低产林改造，做到宜封则封，宜补则补，封改造相结合，切实提高森林质量。对公益林、自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等生态区位重要和生态环境脆弱地区，以及高速公路、铁路、国省道等交通干线两侧、城镇、厂矿和大中型水库、湖泊周边第一重山脊，植被丰富，针阔幼树较多的地段，实行严格保护措施。在重点防护林工程的封山育林计划安排上，贫困县按照不低于全省平均水平标准进行倾斜安排。（省林业厅牵头，省发改委、省财政厅配合）

— 5 — 提高森林质量。大力开展森林抚育，全面推进低产低效林改造，切实提高贫困县森林质量。在森林抚育和低产低效林改造补助资金安排上，向25个贫困县倾斜。加强技术培训，在森林抚育项目培训上优先安排贫困群众。每年在25个扶贫重点县中选择一批森林抚育成效比较好的国有林场，打造森林抚育精品工程，尝试不同森林经营模式和管理模式，示范林场在政策、项目、资金、技术等方面享有优先权；示范林场申报的森林抚育建设任务优先安排，单列下达；补贴资金单列下达，全部用于示范林场森林抚育支出。（省林业厅牵头，省发改委、省财政厅配合）

加强天然林保护。禁止天然林商业性采伐，严禁采伐天然阔叶林，严禁除林地征占以外的天然林采挖，严禁移植天然大树进城，合理选择天然低产低效林改造方式，禁止对天然林实施皆伐改造，及时发放天然林停伐、管护补助资金，建立天然林管护机制，签订停伐、管护协议，落实管护责任。根据最新国家天然林保护政策，2017年安排25个贫困县管护补助1.2亿元左右。2018年至2020年每年安排资金不低于2017年水平。（省林业厅牵头，省发改委、省财政厅配合）

加强湿地保护与恢复。优先支持贫困县申报创建国家湿地公园和省级湿地公园，鼓励各地在湿地公园建设过程中吸纳建档立卡贫困人口就业，增加收入，对通过国家林业局和省林业厅检查验收的贫困县国家湿地公园（省级湿地公园）给予奖励。优先支 — 6 — 持鼓励贫困县申报中央财政湿地保护补贴项目。（省林业厅牵头，省发改委、省财政厅配合）

加强贫困地区水源地保护。对列入《全国重要饮用水水源地名录（2016年）》的赣州市、吉安市、抚州市、萍乡市以及鄱阳县、上饶县等贫困县，开展重要饮用水源地安全保障达标建设。督促和帮助贫困地区加快划定饮用水水源保护区，健全监测监控体系、建立安全保障机制、完善风险应对预案，依法做好饮用水水源地保护各项工作。（省水利厅牵头，省环保厅配合）

（二）推进环境综合治理

落实空间管控要求。细化落实主体功能区布局，支持贫困地区开展县级行政区域城镇、农业、生态空间界限划定工作。全面划定生态保护红线，2020年完成贫困县生态空间勘界定标工作。（省发改委、省环保厅、省住建厅、省林业厅分别负责）

加强水污染治理。加快城乡污水处理设施建设，优先安排贫困地区城镇生活污水、工业园区污水处理设施及配套管网项目。（省发改委、省住建厅、省环保厅、省工信委分别负责）加快贫困县城乡生活垃圾一体化处理体系建设，鼓励推行生活垃圾焚烧发电设施建设，鼓励贫困地区开展生活垃圾分类试点工作。（省发改委、省水利厅牵头，省能源局、省委农工部配合）优先支持抚河西支、桃江河流域等不达标水体环境综合整治，确保2019年底前达到III类水质目标。（省环保厅负责）

— 7 — 提高大气污染防治水平。加快推进贫困地区集中供热、“煤改电”工程建设，切实落实气源，有序实施“煤改气”项目，到2017年，除必要保留的以外，各设区市城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉。（省发改委、省环保厅、省工信委、省质监局分别负责）采取划定禁行区域、经济补偿等方式，逐步淘汰黄标车和老旧车辆，到2017年，基本淘汰黄标车。（省公安厅牵头，省财政厅、省交通厅配合）鼓励贫困县城市公共交通车辆更新改造和升级，提升城市公交和出租车推广使用节能和新能源车辆的比重，对新增或更换的新能源公交车和出租车给予奖励补助。（省财政厅、省公安厅牵头，省交通厅、省住建厅、省工信委、省能源局配合）

加强农业面源污染防治。2017年底前全面完成贫困县畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定工作，完成国家、省级重点生态功能区贫困县禁养区退养、限养区禁止新建养殖场、现有养殖场建设配套环保设施等工作。支持贫困县开展畜禽养殖标准化示范创建，力争到2020年，创建20个畜禽养殖标准化示范场。大力实施农业化肥减量计划，支持莲花县、吉安县、宁都县开展“四控一减”提质增效试点，支持修水县、赣县区果菜茶有机肥替代化肥示范县建设，支持安远县、鄱阳县耕地保护与质量提升补贴项目，新增化肥减量国家和省级试点示范优先倾斜贫困县。指导帮助贫困县建立1个安全科学用药示范区及开1次培训会。（省 — 8 — 农业厅牵头，省环保厅、省发改委等配合）

加强重金属污染治理。优先选择在重金属污染问题较为突出的大余浮江河流域、崇义小江流域、南康赤土河流域等重点小流域开展重金属污染综合整治示范，在产业、技术、政策等方面，切实推动示范区域内重金属及有毒有害污染物排放控制、区域重金属环境质量改善和风险控制。（省环保厅负责）

（三）加大生态补偿力度

加强综合性补偿支持。加大重点生态功能区转移支付力度，支持纳入补助范围的贫困地区保护生态环境和改善民生。（省财政厅牵头，省发改委配合）在流域生态补偿资金分配上，提高25个贫困县分配系数，贫困县建立补偿资金与扶持贫困群众挂钩机制。（省发改委牵头，省财政厅等配合）

加大森林生态补偿。在贫困地区探索生态公益林和天然林“以效益论补偿”新机制，适时提高生态公益林补偿标准和天然林管护补助标准，建立古树名木保护补偿机制。在“五河”及东江源头等地区探索“禁伐”补贴和非国有森林赎买（租赁）、协议封育试点。从2017年起，新增的生态护林员指标优先安排贫困县。（省林业厅牵头，省财政厅配合）

加大流域生态补偿。全面执行《东江流域上下游横向生态补偿协议》，督促源头县制定保障流域水环境实施方案。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游采取资

— 9 — 金补助、协作共建等方式建立横向补偿关系。（省环保厅牵头，省财政厅、省发改委等配合）

加大对废弃矿山地质环境综合治理和生态恢复治理工程资金支持。将无主矿山纳入各级财政支持范围，优先安排贫困地区绿色矿山建设并提供省级财政资金支持。（省国土厅牵头，省环保厅、省财政厅配合）在贫困地区开展水电和矿产资源开发收益扶贫改革试点。（省发改委、省国土厅负责）

（四）促进生态价值转换

摸清生态资源本底。2018年在贫困地区全面开展自然资源确权登记工作，重点界定水流、森林、荒地、滩涂等产权主体。（省国土厅负责）2020年所有贫困县开展自然资源资产负债表编制工作。（省统计局牵头负责）选择部分贫困县开展生态价值评估试点工作，重点探索森林生态系统、湿地生态系统、生物多样性、流域生态、碳汇等重点领域的功能和价值评估，争取2018年形成研究成果并在部分领域应用。（省气象局牵头，省林业厅、省水利厅、省环保厅、省发改委等配合）

鼓励发展适宜产业。依托贫困地区资源禀赋和发展条件，因地制宜发展高效特色种植业，重点发展优质稻、有机稻、双低油菜等特色粮油，设施蔬菜、城郊蔬菜等特色蔬菜，赣南脐橙、井冈蜜柚、南丰蜜桔等特色果业，“四绿一红”茶叶产业，车前子、栀子、吴茱萸、半夏、枳壳等特色中药材。（省农业厅牵头，省 — 10 — 发改委、省林业厅等配合）

充分挖掘贫困地区农业生态、旅游观光、文化教育等多种产业功能，整合“红、绿、古”资源，把红色历史文化遗址、自然生态景观、古村落遗迹与旅游产业相结合，推进特色产业与休闲旅游、健康养生等产业深入融合，建设一批休闲农业园区、休闲农业示范点、美丽休闲乡村、星级农家乐、十佳休闲农庄、休闲农业十大精品路线、农家乐专业村、森林体验和养生示范基地等。争取2017年全省乡村旅游年接待人数超过3亿人次，乡村旅游实际完成投资约300亿元，乡村旅游综合收入达到2700亿元；力争到2020年，旅游接待人数达到4.4亿人次，旅游总收入超过5000亿元。（省旅发委牵头，省发改委、省农业厅、省林业厅等配合）

健全生态价值转换机制。加大绿色金融扶持力度，积极推动农村土地承包经营权、农民住房财产权、林权抵押贷款试点等自然资源抵押贷款，优化简化贷款审批程序，完善配套机制。（人民银行南昌中心支行牵头，省政府金融办、江西银监局、省农业厅、省国土资源厅、省林业厅配合）支持贫困地区企业利用资本市场融资，增强贫困地区自我发展能力。围绕三农综合风险保障及贫困地区特色产业发展需要，支持贫困地区发展特色农产品保险。（省政府金融办牵头，江西证监局、江西保监局等配合）在符合土壤环境质量要求的前提下，支持贫困县充分利用重金属污

— 11 — 染治理土地、废弃矿山等生态修复资源发展适宜产业，建设一批示范基地。（省环保厅、省国土厅分别牵头，省发改委、省农业厅等配合）支持每个贫困县依托省级科技特派团组建1-2个绿色技术服务团队，力争到2020年在贫困县建设50个左右绿色技术扶贫示范点。（省科技厅牵头，省扶贫和移民办配合）

（五）积极开展试点示范

推动赣州山水林田湖生态保护修复试点。针对水土流失治理、矿山环境修复、流域水环境整治、生物多样性保护等亟待解决的重大问题，加快实施生态保护与修复工程，改造低质低效林280万亩，完成小流域综合治理面积3000平方公里，完成崩岗治理座数15000座，完成历史遗留矿山环境综合治理面积20平方公里，整理高标准农田29万亩，修复污染土壤9900亩，筑牢南方丘陵山地生态安全屏障。（赣州市政府、省财政厅、省国土厅、省环保厅牵头，省林业厅、省水利厅、省农业厅、省发改委等配合）

推进鄱余万都滨湖四县小康攻坚试点。切实保护好鄱阳湖湿地，加大鄱阳湖湿地修复、湿地生态系统保护、湿地资源可持续开发力度，开展天然湿地生态补偿试。加快建成滨湖乡镇生活污水垃圾处理设施，全面推进畜禽标准化规模养殖场改造。加快乐安河重金属污染治理及各县矿山环境综合整治，鼓励发展循环经济，推进资源综合利用，创建省级循环经济试点园区和示范县。— 12 —（省发改委、有关县政府牵头，省林业厅、省住建厅、省农业厅、省环保厅等配合）

抓好生态扶贫试验区建设。以莲花、遂川、上犹、乐安为重点，2017年出台生态扶贫试验区建设实施方案，加大制度创新和资金统筹力度，支持每个县建设1-2个以制度创新为重点的综合性实验平台。（省发改委、有关县政府牵头，省扶贫和移民办、省水利厅、省环保厅、省林业厅、省农业厅、省财政厅等配合）

三、保障措施

（一）加强组织领导。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的领导体制和“片区为重点、精准到村到户到人”的工作机制，统筹推进生态保护扶贫工作。省发改委、省扶贫和移民办抓好牵头工作，省直有关部门要按照职能分工，密切协作配合，制定支持贫困地区生态保护的具体政策措施。各市县要结合实际，切实加强对生态保护工作的组织领导，制定实施方案，细化工作措施，完善工作机制，落实生态保护任务。（省发改委、省扶贫和移民办负责）

（二）加大统筹支持。将生态扶贫纳入相关专项规划，积极争取国家和省生态保护建设项目与资金支持，整合财政支农、扶贫资金，优先支持贫困地区生态保护、环境治理和生态补偿。生态环境保护领域相关重大项目、重大政策以及先行先试等优先向贫困县倾斜。生态扶贫重点任务的具体牵头单位要集中力量打造

— 13 — 至少一个有亮点、有影响、能推广的生态扶贫示范点。（省发改委、省扶贫和移民办、省财政厅牵头，省有关部门配合）

（三）强化监督考核。强化对生态扶贫工作任务完成情况的监督检查，加强对生态扶贫项目实施、效益情况和政策性补助资金兑现落实情况的跟踪督查，切实将生态扶贫的政策措施落实到位。（省发改委、省扶贫和移民办、省财政厅负责）

抄送：各设区市、省直管县（市）人民政府。

江西省发展改革委办公室 2017年9月30日印发

江西推进生态保护扶贫实施方案的通知-江西发改委 篇2

然而,由于历史、地理等原因,江西目前仍有38个特困片区县和原中央苏区县、3400个贫困村、385万贫困人口,特别是还有100多万贫困地区群众居住在生存发展条件较为恶劣的偏远山区、库区、地质灾害区。而此前开展的有土安置移民搬迁,随着形势变化越来越难以推进。为此,积极探索新形势下实施搬迁移民扶贫新途径、新办法,成为摆在我们面前的一项迫切而重要的任务。近年来,江西在修水等一些地方开始探索搬迁移民进城镇进园区无土安置扶贫方式,并取得了较好成绩,闯出了一条新路,引起社会各方面的高度关注。

一、新形势下推进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作意义重大

随着形势的发展,江西已实施十年的有土安置搬迁移民扶贫的方式逐渐突显两个问题:一是有土安置点难找,接收地农民难以或不愿提供土地给搬迁来的移民;二是有土安置搬迁虽然解决了贫困群众生存问题,但仅靠少量耕地难以解决其发展问题,搬迁移民和其他大多数农民一样,收入主要靠外出打工。因而,移民更希望搬迁至城镇或工业园区,并且原来已搬出的贫困群众也要求向城镇和工业园区二次搬迁。而与此同时,随着工业化和城镇化快速推进,将深山区、库区和地质灾害区贫困人口搬迁移民至城镇或工业园区,进行无土安置的条件也日益成熟,其重要性和必要性日益突出。

1、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作,是遵循历史发展规律,顺应时代发展潮流的明智选择

从人类社会发展史来看,由于农业初级产品消费弹性系数小, 附加值低,且农业生产受到土地、水、环境等因素的影响,虽然随着农业投入不断增加,科技水平不断提高,农业绝对值在不断增长, 但在国民经济中所占的比重却在不断下降,因而农业吸纳的农村劳动力和农村承载的人口都极为有限。这一状况和态势,驱使人类社会不断由农村社会向城镇社会转变,农业社会向工业社会转变。只有当农村劳动力占总劳动力比重与农业生产总值占国民经济总值基本相当时,劳动力转移才能基本趋于稳定。

我国改革开放三十多年来,城镇化率逐年提高,尤其是近十年来发展速度逐渐加快。根据社会发展趋势,未来几十年农村人口向城镇转移的步伐必将加快。当前,我国的城镇化率已突破50%,预计2020年我国的城镇化率将达到60%左右,2030年达到70%左右,2040年达到80%左右,基本达到发达国家水平。近十年来,江西城镇化步伐也显著加快,2012年达到47.5%。但与全国平均水平相比,仍有较大差距。再则,从江西目前农业生产总值来看,仅占国民生产总值的9%,而农业人口却仍占总人口55%,两者相差甚远。因此,江西必须加快城镇化步伐,缩小与全国的差距,以推进国民经济和社会持续健康和较快发展。

由此可见,大力推进贫困地区搬迁移民进城镇进园区工作,将大量农村人口搬迁进城镇和工业园区,完全符合人类社会历史发展规律,顺应时代发展潮流,切合当前江西经济和社会发展实际需求,是一种科学理性的选择。

2、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作,是贯彻落实党的十八大关于推进城乡一体化精神的有效举措

扶贫工作属于“三农”工作范畴,解决贫困问题必须置于解决 “三农”问题之中通盘考虑,而解决“三农”问题又必须置于国民经济和社会发展全局之中统筹考虑。如何解决“三农”问题,十八大已指明了方向,那就是同步大力推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化,不断增强工业反哺农业、城市支持农村力度,统筹城乡经济和社会发展,努力实现城乡一体化。通过大力推进工业化、 信息化和城镇化,一方面将农村大量剩余劳动力转移到城镇从事第二和第三产业,快速提高农民收入水平,并为工业和城镇发展提供强大动力,同时也为继续留在农村的农民实现规模化经营、机械化生产创造有利条件,从而提高农业生产效率和农民收入水平,通过减少农民,达到致富农民的目的。对整个社会而言,这将有力促进人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向农场或种植业大户及农业企业集中,并同步促进农民向市民、农场主、农业产业工人分化, 进一步优化人口布局和资源配置;另一方面能够迅速壮大经济实力, 积累更多的财富,以更大力度支持农业和农村基础设施建设,支持农村公共福利建设,支持农业现代化建设。这个过程是统筹城乡经济和社会均衡协调发展的过程,在很大程度上也可以简单概括为“人进城、钱下乡”。这既是解决“三农”问题的基本途径,也是解决农村贫困问题的基本路径。显然,大力推进搬迁移民扶贫进城镇进园区,将有力地推动“四化”同步发展,促进城乡一体化,完全符合党的十八大精神要求,是贯彻落实党的十八大精神的重要新举措。

3、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作,是解决当前社会面临的两大突出矛盾和同步推进“四化” 发展的有益探索

我国经过三十多年的持续发展,综合国力迅速增长,人民生活水平显著提高。 但也应该看到,我国经济和社会发展还存在诸如两极分化严重, 内需不足等突出问题。 大力推进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作, 可以有效缓解当前社会存在的一系列突出问题和矛盾,并同步推进“四化”发展。一是有利于大规模快速、高效地减少贫困人口, 缩小两极分化。将贫困地区群众大规模搬迁出来, 是一项“多快好省”的扶贫举措。所谓多,就是一举可以有效地解决居住在偏远山区、库区和地质灾害区农民的行路、上学、就医、住房等多重困难;所谓快,就是能快速有效地增加贫困人口收入,减少贫困人口。通常一对青壮夫妇搬迁进城镇进园区,就江西而言,一般年务工收入均能达到5万元左右,在一年多的时间内,既可解决他们的居住问题,又可迅速提高他们的收入,其收入提高速度和水平远远高于就地扶持农民发展农业产业;所谓好,就是搬迁移民扶贫进城镇进园区不仅解决了当代人的贫困问题,而且解决了其子孙后代的发展问题,阻断了贫困在代际之间的传递;所谓省,就是相比就地扶贫可以更加有效地节省大量物力财力。由此可见,搬迁移民扶贫进城镇进园区是破解当前减少贫困人口、缩小两极分化这一个重大难题的有效切入点和重要途径。二是有利于扩大内需,促进经济健康、平稳、 持续发展。过去较长一段时间,我国经济增长较大程度上主要依赖出口和投资,然而在当前国际经济不景气的情况下,这一发展模式受到很大的冲击和制约。无论从当前形势还是未来发展情况来看,依赖出口和投资都将难以为继。因此,要使中国经济持续发展,只有通过加大消费,扩大内需。从边际消费倾向来看,收入的增长将导致消费支出的增长,而富人的边际消费倾向通常远低于穷人的边际消费倾向。穷人的消费是最基本生存的消费,基本生活资料消费在穷人的消费中占了相当大的比重,而富人早已超越了基本生存消费层次,基本生活资料消费在其消费中所占比例不大。据粗略计算,农民搬迁进城,收入可以增加三倍以上,消费也可扩大三倍以上,再加上搬迁移民过程中建房等消费,其扩大内需的作用十分明显。有专家研究指出,中国要扩大内需, 增加消费,寄希望于大幅度增加贫困人口收入, 扩大中等收入人口比重。帮助贫困人口进城镇进园区,无疑是提高贫困人口收入、增加消费和扩大内需的有效重大举措。三是有利于破解人口城镇化难题,提高城镇化水平。改革开放几十年来, 特别是近十年,我国经济一直保持高速发展,这在较大程度上得益于城镇化水平快速提高。今后几十年,我国要继续保持较快发展速度,仍要借助推进城镇化这一强大动力。但这些年,我国在推进城镇化过程中,也存在一些问题,即土地城镇化发展较快,人口城镇化进展缓慢。江西城镇化率与全国相比差5个百分点,有些县城镇化率更低。通过搬迁移民扶贫进城镇进园区,将极大推进人口城镇化,加快城镇化建设步伐,提高城镇化质量和水平。四是有利于破解工业园区招工难问题,促进工业持续健康发展。随着江西工业园区的快速发展,工业园区招工难逐渐成为企业发展壮大的一大难题。一方面,县域企业招工难, 另一方面,江西大量农村剩余劳动力流向外省。 大规模将贫困地区群众搬迁到工业园区居住,让他们在家门口打工就业,既可以有效破解招工难问题,又可以解决园区企业各自解决职工生活设施成本高的问题,促进县域工业发展壮大,同时可解决农民因外出务工造成“留守儿童”和“留守老人”无人照顾的社会问题,可谓一举多得。 五是有利于推进农业规模化生产、产业化经营, 加快现代农业发展步伐。改革开放三十年,农村改革的巨大潜能已得到释放,农业要进一步发展, 必须引导农村人口进城进园,充分激活农村人力资源,促使农村各种资产得到盘活和利用,对整个农业的发展极为有利。尤其是可以大大促进土地承包权和山林经营权置换和流转,宅基地复耕,为推进农业规模化、机械化、集约化、产业化创造有利条件,从而加快现代农业发展步伐。六是有利于拓展现代信息的空间形式和依托载体,大力促进信息化快速发展。搬迁移民进城镇进园区,促进了城镇化的发展,而城镇化能够为信息化的发展提供广阔的拓展空间,使信息化在城镇里更好发挥作用,从而实现城镇信息化,促进信息化的快速发展。

综上所述,搬迁移民扶贫进城镇进园区,不仅对扶贫开发工作具有重要的意义,而且对促进“三农”工作,甚至对整个国民经济和社会的发展,都具有十分重要的意义。现在全省扶贫和移民系统每年计划安排搬迁10万贫困人口,未来十年,江西将完成100万贫困人口的搬迁任务。如果将这项工作扩大到全省整个农村,以更大的力度推进,那不仅可以大幅度降低全省贫困发生率,而且可以大幅度提高城镇化率,使江西城镇化达到全国先进水平,全省的工业化和农业现代化水平都将得到很大的提高,同时可以有效地促进消费,扩大内需。总之,搬迁移民扶贫进城镇进园区,是贯彻落实党的十八大精神,同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展的重要举措,是推进城乡一体化的最佳切入点,是推进新时期扶贫开发工作乃至整个经济社会发展的重要抓手,其意义重大而深远。

二、新形势下做好搬迁移民扶贫进城镇进园区工作的条件具备

我国经过三十多年的不懈奋斗,取得了一系列新的历史性成就,社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个新台阶,人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平乃至综合国力、国际竞争力、国际影响力都迈上一个新台阶,国家面貌发生新的历史性变化。尤其是在解决“三农”问题上取得了巨大成就。各级政府按照工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,不断加大支农力度,加快农村社会事业发展,初步形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系,为搬迁移民扶贫进城镇进园区创造了一系列有利的条件。

1、各级财政及农民收入稳步增长,为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了扎实的经济基础

改革开放三十多年,我国经济实力得到迅速的壮大,各级财力迅速增长。2012年,全国财政收入103740亿元,比上年增加20639亿元,增长24.8%。江西财政收入也已突破2000亿元大关。全省县级财政总收入1564.1亿元,占全省收入的76.4%。各级财政实力的增强为民生支出提供了强有力的保障。同时,国家出台了一系列强农惠农政策,农民得到的实惠越来越多,农业生产性收入逐年提高,加上在外打工等收入的提高,农民人均纯收入逐年增加。据国家统计局江西调查总队公布的数据,江西2012年农民人均纯收入为7828元,比上年增加936元,增长13.6%。随着各级政府财力的增强和农民收入的增加,政府帮助贫困地区的群众搬迁进城镇进园区的能力大大提高,贫困群众也产生了搬迁进城的内生动力。

2、涉农部门关联搬迁移民专项资金逐渐增多,为搬迁移民扶贫进城镇进园区的资源整合拓宽了渠道

随着国家支农力度的加大,各种直接涉及支持农民建房的项目和资金逐年增加。2012年国家下达江西农村危房改造指标是17万户,2013年可能达到20多万户。农垦危房改造2012年4.7万户,2013年计划改造5.6万户。林业危房改造2012年0.8万户,2013年计划改造1.4万户。搬迁移民扶贫2013年也增加到了6万人,2014年计划将扩大到10万人。公租房和廉租房全省高达30多万户。据不完全统计,2013年江西涉及农民搬迁建房的项目总数约50多万户,按户均4人计算,惠及人口可达到200多万人。如果将这些政府部门的资源充分整合起来,全省每年可专项安排搬迁人口至少达100万人。同时,这些年涉农部门关联搬迁移民的项目和资金也大量增加,如交通部门的村组公路建设项目、水利部门的人畜安全饮水项目、卫生部门的农村医疗诊所建设项目、林业部门的绿化项目、新村办的新农村建设项目等,也可统筹整合用于搬迁移民安置点道路、饮水、卫生、绿化等基础设施建设。按照现行政策,搬迁扶贫移民进城镇进园区单项专项人均补助约4000元,按一家4口人计算,户均约为1.6万元左右;整合相关资金用于基础设施建设补助有可能人均达6000元左右,户均可达2.4万元左右。

3、国家出台的土地政策,为减轻搬迁移民的经济负担提供了支撑

国土资源部于2008年出台了《关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,部分试点省通过整治节约部分农村建设用地,以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用,开展城乡建设用地增减挂钩试点,对推进城镇化建设、统筹城乡发展、优化土地结构、高效利用农村土地发挥了积极作用。江西可以充分发挥试点省的优势,争取在组织实施搬迁移民扶贫进城镇进园区试点过程中,用足、用好、用活土地增减挂政策,既可解决搬迁移民所需土地,又为县城经济发展增加用地指标,同时能为移民搬迁筹集较多的资金,减轻贫困群众移民搬迁的资金压力。按照现行政策和各地做法,此项政策补助移民户均可达5万元左右。

4、县域工业园区的发展壮大,为移民进城镇进园区就业增收创造了条件

进入新世纪以来,江西确立了以工业化为核心、依托工业园区办工业的发展思路,工业园区的建设取得了显著成效,2012年全省工业园区总数达到94个。工业园区已成为促进经济发展强有力的推动器,成为推进工业化和城市化的新平台,成为扩大就业吸纳剩余劳动力的重要渠道。而目前移民群众相当一部分已在外务工,留在农村的群众搬迁进城镇进园区后,完全可以充分就近就地就业,一方面,有效解决工业园区用工难问题,另一方面,移民完全可以充分就业,为他们稳定增收创造了条件。

5、移民搬迁愿望迫切,为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了坚实的群众基础

与农村相比,城市鳞次栉比的高楼大厦,宽阔平整的道路,琳琅满目的商品,完善的休闲娱乐设施,优质的教育、医疗等公共服务,构建了一个令人向往的生活环境。同时,资本高度聚集的城市,提供了比农村更多的工作机会,更好的工作条件,更大的发展空间。在城市工作,也能及时地接受到现代思想与观念的熏陶和感染,学到更多的知识和技能,还能结识来自各地的朋友, 丰富社会关系,扩大生活圈子。城市优越的生活环境与发展机会,对那些年轻、文化水平高、有追求的农村劳动者来说,具有巨大的吸引力。由于种种原因,现阶段农民在建设住房问题上还存在一种比较普遍且极不合理、不经济,堪称悲剧式的做法和现象。即有人把它描写成:外出农民工在城里辛辛苦苦赚了点钱回家盖栋房子,过个年住上几天后把门一锁,房子让给老鼠住;回到城里租个破烂房子又和老鼠一起住。如果就地大规模改造危旧房,若干年以后可能形成无人居住的空心房、空心村。这是当今急需改变的现状, 它对农民个人财富而言是一种巨大损失,对于社会而言也是一种巨大的财富和资源浪费。实施移民搬迁进城镇进园区集中安置,顺应了广大贫困地区移民群众进城安置的现实需求,有坚实的群众基础。

综上所述,搬迁移民扶贫进城镇进园区无疑完全符合现阶段省情和民意。特别是事关搬迁移民成败的两个关键因素,即资金筹措和就业安排,条件基本具备。就资金而言,通过实施土地增减挂政策,可为安置区无偿置换土地,通过有效地整合涉农部门关联搬迁移民基础设施建设项目,基本可解决安置区基础设施建设所需资金,从各地实施情况来看,建房直接成本基本可控制在1200元/平米左右。如果按商品房价格出售一部分商铺,还可进一步降低房价;搬迁至乡镇或中心村,采取统一规划、分户建房方式,建房成本可控制在800元/平米以内。搬迁农户如选择与自己财力相适应的房屋面积,依靠专项补助和实施土地增减挂政策补偿,可获得资金6万余元左右,加上自筹资金(包括向亲朋好友借款或房屋抵押向银行贷款等),基本可筹措到所需资金。对于贫困户和特困户,通过采取提高补助标准或享受政策叠加补助,以及社会帮扶等措施,也基本可以购置与其财力相适应的房屋。至于就业问题,据调查,目前农村青壮年劳动力绝大部分都已外出务工,只有极少数青壮年和为数不多的中老年进城镇后,需要新增就业岗位,而从当前城镇就业岗位供应状况来看,还是比较充裕,一些地方甚至出现招工难,搬迁移民进城镇进园区就业问题基本可解决。

三、新形势下加快推进搬迁移民扶贫进城镇进园区应着力把握的五个关键问题

实施大规模搬迁移民进城镇进园区,显然不同于过去有土安置方式,它不是简单的人口迁徙, 而是一项重构经济和社会体系的重大改革,也是一项涉及面极广、面临诸多问题、情况比较复杂的系统工程。要实施好这项重大而复杂的系统工程,特别要求各级党委、政府高度重视,主要领导亲自挂帅,各级各方共同努力,精心组织、周密谋划、强力推进,切实做到“政策组合、资金整合、资源聚合、功能综合”。在工作中,要特别把握和掌控好以下五个方面。

1、确立“以县为基本单位和平台,以县城为龙头,实行县、乡镇、村三级联动”的基本框架, 统筹推进县域经济和社会协调发展

在我国现行的中央、省、设区市、县(市、区)、 乡(镇)五级行政单位中,县是三类产业齐备、 行政机构相对齐全的最低层级。在一个县中,可以比较好地统筹城乡经济和社会发展,同步推进 “四化”,推进城乡发展一体化。而在一个乡则不具备条件,因为大多数乡镇以第一产业为主, 仅有少量第三产业,第二产业极少,业态不完整, 行政机构不完全。设区市及以上层级单位,虽然一、二、三产业齐备,行政机构齐全,但单位过大, 不便操作,难以组织实施。因此,实施大规模搬迁移民扶贫,推进城乡发展一体化,应当以县为基本单位和平台,在县级层面对各种资源进行整合和优化配置,从而达到最佳效果。县城是一个县的政治、经济、文化的中心,县城通常基础设施条件比较好,公共服务机构比较完备,二、三产业相对发达,就业岗位比较多,在县域规划中, 县城人口布局通常占全县人口一半以上。因此, 在实施大规模搬迁移民扶贫,推进城乡发展一体化中,应当以县城为龙头。但搬迁,无论是前期搬迁安置、还是后期社区管理、人员就业、土地流转,都涉及到县、乡、 村三级及各方面,因此,实施搬迁移民,必须“县、乡、村”三级联动, 以统筹推进县域经济社会协调发展。由于县一级是推进城乡发展一体化的前沿,县级党委、政府是组织推进城乡发展一体化的前线指挥部,各项政策和措施都需要他们去组织实施,而各地情况千差万别,应允许县从实际出发贯彻落实,创造性地开展工作。为此,省和设区市应加强对县的指导,并赋予县级更多的经济社会管理权限, 增强县级推进城乡发展一体化的活力。

2、围绕“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”的基本要求, 坚持移民整体搬迁、梯度安置、差别化扶持、综合推进

搬迁移民扶贫要在充分尊重农民意愿的前提下,始终坚持整体搬迁,如果搬迁一部分留下一部分,不但扶持成本加大,而且极易造成搬富户遗穷户的问题,这有违搬迁移民扶贫的目的;也不利于土地“增减挂”政策的实施,影响整个搬迁的成效和进度。因此, 在搬迁对象选择上,要以农民居住点为整体搬迁单元,有条件的可以以自然村或行政村为整体搬迁单元。考虑到搬迁农户对搬迁地的多种要求,各地可结合实际,采取梯度安置方式:一是进县城进园区安置。即将家庭经济条件相对较好,尤其已有家庭成员在县城或工业园区打工的农户,引导他们进县城进园区集中安置,这也是安置的重点。二是乡镇安置。将一部分条件稍差或要求留在乡镇的移民, 集中安置到乡镇所在地。三是中心村安置(包括敬老院、养老院安置)。即将没有离乡意愿和条件的(包括一些五保户、智障和残疾人员)、打算长期在农村发展的农民搬迁移民到中心村(包括敬老院、 养老院),这样既能缓解他们生存发展条件差的问题,又能确保这部分农民可以依靠自身能力在当地生存和发展。由于搬迁移民就经济状况而言,有富裕户、一般户和特困户,为保障他们整体搬得出, 宜采取“普惠制”与“特惠制”相结合,实行差别化扶持。针对自愿搬迁而又因贫困无力搬迁的特困群众,可采取相应提高其建房资金补助标准,或采取补助政策叠加措施,或动员和引导社会(主要是企业和个人) “一对一”帮扶等办法,帮助特困户解决资金不足以及未来发展的问题。搬迁移民扶贫是一项涉及面极广的系统工程, 要充分发挥搬迁移民对经济和社会巨大的促进作用,必须十分注重全面协调、综合地推进各项工作。要在保证整体搬得出的前提下, 建立新型社区网络和管理体系,要切实加强搬迁移民的就业培训和宣传教育及其他服务工作,帮助移民尽快地就业,并适应城镇生活, 较好地完成由农民向市民的巨大转变,确保搬迁移民能长期稳得住。 同时,要以搬迁移民为契机,同步积极稳妥推进土地和山林流转, 提高农业专业化水平,促进现代农业发展。

3、施行“移民原有权益不伤害,现有权益可增加,未来权益可预期”的基本政策,切实保障搬迁移民合法权益

大力推进城镇化建设,就必须彻底打消农民“想进城、怕进城” 的思想顾虑。这就需要建立健全各项优惠政策及扶持制度,真正让利于移民群众,确保移民原有的土地、宅基地、山林、水面的承包权及所有权不变,收益仍归移民所有,引导移民依法自愿有偿流转。 在原有权益不伤害的前提下,通过移民搬迁,让农民享受到搬迁移民扶贫补助或危房改造补助、土地增减挂政策补助,以及小额担保贴息贷款、创业服务贷款等。同时,政府在安置区基础设施建设方面, 要给予大力支持。特困户还可以享受政策叠加补助。要切实把各项优惠政策具体落实到移民身上,真正让移民得到看得见的实惠,并对未来的权益可以预期。总之,在搬迁移民扶贫工作中,政府在处理富人与穷人利益关系上,要充分体现优先扶贫扶弱、先富帮后富精神,尽可能向穷人倾斜。在处理政府与搬迁移民户利益上,应尽可能让利于民。特别值得一提的是,在处理实施土地增减挂政策所产生的利益分配时,政府应尽可能照顾搬迁农户的利益。修水等县在搬迁移民扶贫中,制定了一系列惠民政策,值得各地借鉴和参考。 如在移民住房上实行“四享受一支持”、就业上实行“一扶三免一确保” 和保障上实行“二转一选择”,即:在住房上享受移民扶贫政策补助, 或危房改造补助资金、旧房拆除补偿、县城购商品房和小户型安置房的财政奖励、安置房凭产权证可以抵押享受信贷支持等;在就业上的优先扶助贫困家庭每户3至5万元小额贴息贷款、子女免费就读中职和高职、免费创业培训、免费职业介绍;在保障上,新农保和城镇居民社会保险互转、农村和城镇低保互转、农村合作医疗和城镇居民保险自由选择,切实保障移民的各项权益。

4、注重“规划引领、量力而行、因地制宜,稳步推进”的基本方法, 促进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作有序开展

搬迁移民扶贫工作的成效取决于规划的可行、财力的支撑、合理的措施以及稳步地推进。量力而行、因地制宜、稳步推进等都要在规划中体现。要坚持规划先行,增强规划的系统性、前瞻性、科学性和导向性,确保所制定的规划科学合理,经得住实践、群众和历史的检验。既要科学制定规划,又要严格实施规划,既要保证规划的严肃性,不因人而变,又要考虑经济社会发展的新情况及时完善, 保障搬迁移民工作健康有序发展。一是要制定县域总体发展规划。 根据本地具体情况,高起点、高标准、高质量编制城乡一体化发展总体规划,统筹土地利用和城乡规划,合理安排城镇建设、农田保护、 产业聚集、新村建设、生态涵养等空间布局,形成由点到面、梯度推进、 覆盖全域的城乡规划体系。合理规划本地人口结构布局,具体明确县城、乡镇、中心村居住人数。一般而言,未来40-50年,大约50% 左右的人口住县城、25%左右的人口住乡镇、25%左右的人口住中心村,要优化城乡空间布局,搞好县城规划建设、乡镇规划建设、村庄规划建设,确定需要保留那些乡镇、中心村或自然村,明确乡镇、 中心村的范围及规模,并确保规划的严格执行。二是要制定搬迁移民规划。按照“量力而行、稳步推进”的原则,编制本地的搬迁移民扶贫规划。具体分析搬迁移民基本情况,县城的承载能力,确定进城镇进园区集中安置的总体目标,明确搬迁对象、范围及安置模式,资金筹措与管理、保障措施等内容。三是要制定年度搬迁移民扶贫进城镇进园区集中安置计划, 确保稳步有序开展。按照搬迁移民规划要求,根据当年财力和农村贫困人口搬迁移民要求以及城镇承载能力,在广泛征求移民群众的意愿,充分了解村情、民情的基础上,制定切实可行的年度计划。同时,要认真搞好设计,注重考虑特色和建筑艺术。

5、坚持“政府主导、农民主体、市场运作、 社会帮扶”的基本原则,实现搬迁移民扶贫的新突破