试述分税制财政管理体制及其完善论文_修改_20

试述分税制财政管理体制及其完善论文_修改_20

试述分税制财政管理体制及其完善论文_修改_20 篇1

试述分税制财政管理体制及其完善

谢滨

分税制是国际上处理纵向财政收入分配关系的一项通行性制度。我国 1994年建立分税制财政体制，十七年来，分税制对处理中央与地方的关系，增加财政收入产生了十分积极的作用，尤其是对逐步提高税收占CDP的比重，中央收入占全国财政收入的比重，增强中央政府财政宏观调控能力，调动地方理财的积极性有显著成效。但从现行分税制的运行效果来看，还存在不少缺陷，未能成为真正意义上的分税制，很多方面需要我们进行认真研究、思考，从而进一步完善和规范。

一、当前分税制财政管理体制存在的问题

（一）地方承担的事权与其财权财力不相适应 由于事权具有无限的责任，而财权财力是有限的，常常是中央出政策、下级出票子，有限的财政收入的增长无法满足地方支出的需要，因而不少政府只片面强调财政预算的执行和税收计划的落实，很难做到依法治税。同时，还造成收入任务与税源脱节的现象。由于高收入基数带来高收入任务，收过头税、寅吃卯粮，不少地区甚至出现收入空转、转引税款、买卖税款的行为。由此还带来了三个方面的问题：一是税收收入的泡沫化，使税收收入不能正确反映当地的经济发展状况。二是收过头税，实际上是一种经济透支，实质 上是对纳税人利益的侵犯，同时还严重侵蚀税基。三是税收任务的高指标容易败坏税务干部队伍的风气，严重破坏市场经济秩序，干扰依法治税基本准则的落实。

（二）转移支付制度不够规范

由于转移支付制度采用的模式不当，在实际操作中，形成收入越多的转移支付越多，收入越少的转移支付越少。真正的贫困地区通过分税制的改革得到的实惠不多，反而加大同发达地区的差距。

（三）分税制在税制设计时，税种的计税依据之间有交叉

不少地方税种的计税依据来源于中央税和中央地方共享税，这里既有一个税款结算期的滞后问题，又有一个国地税之间查补相关税种的信息交换以及查补税款的确定、偷逃税款性质的论定问题。

（四）税种的征管范围国地税间有交叉，不便操作

在征管范围划分上，有税种间、隶属关系上的交叉。这方面主要是国税代征地方税种，如中央直属的银行、铁路企业的营业税，对储蓄存款利息征收的个人所得税等。范围不清同时也带来职责的不清，一方面，在工作上反映侧重于国税部门对地税部门不够重视和信任；另一方面也不利用于操作。

（五）地方税种收入的实际用途和征收的目的相背离 在财政支出的具体操作中，由于工资性支出的剧增而造成相当多的地区地方税种的收入在支出项目的安排上未能按照设计该税种的目的、用途来安排支出，也就是说未能反映设计该税种的初衷。如城市维护建设税的收入应主要用于城市建设规划、改造等投入；车船使用税的收入应主要用于道路修建等等。而在实际财政性支出安排上，大部分此类的收入均作为工资性的支出，有关事业发展只能再靠收费渠道来解决，长期下去造成恶性循环，直至影响地区间的经济发展。

综上所述，分税制只是在形式上到位，其实质内涵并不到位，有的还与税种的设计初衷有悖。虽然，分税制在近年来也作了一些修订，但始终是治标不治本。因此，为适应市场经济和公共财政的需要，必须构建统一、规范、合理的分税制。

二、完善分税制财政体制的原则

（一）宏观税负的确定应适度。税收的总体负担应坚持中性的原则，从税制的改革方面看，不仅要考虑现有的税种，还要综合考虑费改税的因素，总体税收负担不宜定得过高，总的负担应在占GDP的 25％—30％为宜。

（二）有利于中央实施宏观调控。要把税基宽、收入高、调控余地大的税种纳人中央税或中央地方共享税，而对全局影响不大的、征收难度高且税额小、零星分散的小税种划为 地方税，同时，可赋予地方一定的地方税收立法和税收管理权限。

（三）实行事权与财权相统一。事权的多少与财权要成正比，没有相应的、足够的财力就无法履行一级政府的职能，没有财哪有政。而现在不少地区党政干部尤其是乡镇级干部抓财税意识强，其中一个重要的原因就是不抓税收，不增加财政收入，就无法发放公务人员工资、教师工资，就更谈不上乡镇政府的政党运转了，一级政府承担着无限的责任，没有相应的财力来保证，政府职能就无法履行。事权的确定必须有最低的运行经费来保证，否则，党和政府的方针政策就得不到认真贯彻，工作任务就得不到落实，甚至在一些地区会形成管理上的“真空地带”。

（四）稳定和强化税收功能。在合理税负的前提下，要坚持法治、公平、文明效率的治税方针，向“低税率、宽税基、少减免、严征管”的方向发展，强化依法治税，依率计征。要统一税法，消除不同地区由于收入任务的高低，擅自调整税收政策，同行业同规模的纳税人实际税负产生差异的不良影响，真正体现税收公平的原则，统一尺度，应收尽收，促进经济持续、快速、健康发展。

（五）有利于税收征管。分税制的设立和确定，要便于国地税两个税务机关的征收管理。一是要在计税依据上不要发生交叉，使其都成为独立的税种；二是体现国税抓大税抓 大户的原则，地税抓小税，拾遗补缺；三是力求减少和降低税收成本，既要考虑降低税务机关的征税成本，也要考虑降低纳税人的纳税成本，还要体现简化征管、方便纳税的原则。国地税的信息化工作要按地区同步规划同步建设，信息共享，减少重复投入重复建设。国地税之间要建立相关共同工作的制度，在税收稽查、税款征收、税法宣传等方面定期或不定期联系和沟通，以减少纳税人的负担，减少国地税部门间的磨擦和内耗，促进双方工作的顺利开展。

三、完善分税制财政体制的方法

（一）重新划分中央和地方的事权范围

1、理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则。所谓规范性原则就是要运用法律形式，将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来；就是按照国际惯例界定政府职能和中央与地方各自职责，建立适应我国国情的现代财政管理体制。

2、根据现代政府职能重新界定各级政府的职责范围。根据政府职能转换对财政职责范围重新界定，进而重新划分中央与地方的支出职责，改变现存的错位、越位、缺位的状况，形成中央地方职责明确、支出各有侧重的格局。

3、按照公共产品的层次性原则合理划分各级政府的支出责任和范围。中央直接负责全国性公共产品和事项(如国防、外交等)；中央和地方共同承担兼有全国性和地方性公共产 品特征的事项(如跨地区大型基础设施、环境保护等)，并按具体项目确定分担的比例；中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项(如基础教育、计划生育、公共卫生等)，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

（二）压缩行政管理级次，实行“扁平化”管理级次

1、取消地级管理层最终实行省直接管理县体制是我国行政体制改革的方向。从行政管理的角度来看，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，减少行政级次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。层次少，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落、失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。

2、积极创造条件为全面推行“省管县”体制做准备。全面推行“省管县”体制是一个涉及政治、经济、地理、文化传统等多方面因素的复杂工程，该工程的顺利实施必须要有相关配套措施。一方面，要切实转变政府管理职能，促进区域经济协调发展。合理划分和调整部门之间的行政审批职 能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务；实行“谁审批、谁负责、谁承担责任”；建立完善的行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公平、公正。只有这样，才能改革行政方式，规范行政行为，提高行政效能，促进廉正建设，实现管理型政府向服务型政府的转变，进而达到精简管理层次、扩大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地发挥省管县体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。另一方面，要强化对县级政权的监督和约束力度。随着“扩权强县”的改革，县级行政的经济和社会管理权限不断扩大，这就有必要对县级行政监督和约束力度的相应加强。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下，才能够向县级行政放权，才能够确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，确保多一份权力就多一份责任，把县级行政打造成为真正的责任政府。

（三）重新划分中央和地方的税收范围额和分成比例,扩大地方税收自主权

1、适当降低中央财政所占比重，提高地方政府积极性。基层政府财力的多少，在很大程度上取决于集权与分权的关系。从目前财政体制的实际情况看，存在集中过度的现象，地方和基层自主权不够，普遍存在“跑部钱进”现象，既不利于政府职能转变和防止腐败，也不符合我国市场化的改革方向，容易导致旧体制的复归。从我国的经验看，经济发展 较快的时期通常都是较为强调分权的时期，经济发展较快的地区通常也是市场化程度更高的地区。因此，在保证中央政府宏观调控能力的前提条件下，适当降低中央财政占全国财政的比重，可充分发挥地方政府的积极性，促进地区经济发展，地方增加的财力也可有效解决基层财政困难问题。

2、逐步扩大地方政府的税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。在不影响中央宏观调控政策、不挤占中央税基、不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征收或免征具有地方区域性特点的某项地方税。对现有的地方税种进行整合，基层政府的税源重点应是营业税、财产税和资源税。通过完善地方税体系，保证地方财政收入的稳定性和可持续性。另外，进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。

（四）完善转移性支付办法

为了充分调动地方发展经济和增收节支的积极性，调节地区财力平衡，国家在实行分税制的同时，应建立规范化的中央对地方的转移支付制度，即财政补助制度。转移支付制度主要采取的是一般性补助、特殊性补助、临时性补助、专项补助，而其中的一般性补助主要指体制补助，当地方的公 共预算按因素法是支大于收时，由中央财政给予一般性补助，以维护地方政府和公共预算平衡，满足地方最基本的开支需要。它是与收入增量返还相联系的。现行的转移支付制度的模式，体现的是越富的返还越多，越穷的返还越少，贫富地区的差距不是在缩小，而是在加大。贫困地区一方面通过多种手段提高收入基数来谋求得到上级政府的补贴或奖励，另一方面也加剧了对上级财政的依赖程度，地方财政资金的调度日益困难，不少地区出现政府日常开支处于难以为继的境地，一些贫困地区的乡镇财政几乎处于崩溃的边缘。加人世贸组织以后，由于全球经济国际化的迅猛发展，大公司会越来越多，集中缴税会越来越多，税收向发达地区集中的趋势也会越来越快。现行的转移支付政策将更加乏力，也将对如何保证各级政府的正常运转，保证社会的教育水平、生活水平、医疗水平产生极大影响。在重视中央对地方转移支付的同时，也不能忽视省对市县财政转移支付制度的规范。因而，对财政转移支付制度的落实，必须通过分税制来平衡东西部地区的差距，平衡地区内的差距，而不是加剧沿海和内地、城市和农村差距的扩大。这就要求进一步规范转移支付制度，对地方税收不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持，省市政府也应视能力的可能对县(市)给予资金支持，以达到完善分税制的目的，使分税制财政体制在我国市场经济的发展过程中 发挥更大的功效。

（五）实行乡镇财政体制改革

乡镇财政体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，到底实行哪种财政体制才有利于乡镇政府职能的发挥，应因地制宜，不能搞“一刀切”。分税制的核心问题是明确财权和事权，确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础，调动乡镇政府加快区域经济发展的积极性。一是在乡镇机构健全、功能完善、财源基础稳固、发展潜力较大、配套改革到位的乡镇实行规范的分税制体制，赋予乡镇真正的事权和相应的财务支配权，让发展的压力和体制的动力并存，加快区域经济发展步伐。分税制的体制要保持相对稳定，至少一定五年不变，这样才能克服乡镇领导“前人栽树，后人乘凉”的思想，给乡镇领导吃上加快发展的“定心丸”。二是对那些不适宜实行分税制的乡镇实行统收统支加奖励的体制。这种体制有利于提高乡镇的基本保障能力，有利于推进基本公共服务均等化，有利于规范乡镇财政财务收支管理。对乡镇的收支预算按照部门预算管理，收入全部上缴，工资福利、优抚社救、信访稳定以及正常的办公经费由上级财政按标准给予保障。社会事业发展项目支出，本着轻重缓急的原则统筹安排，对于上级下达到乡镇的专项项目支出不再要求乡镇配套。为了消除乡镇政府的依赖思想，调动乡镇财源建设的积极性，可按照因素法核定乡镇财政收入计 划，实行超收奖励。奖励资金用于乡镇一般性社会事业发展支出。实行统收统支后，乡镇财政所的人、财、物应统一归口上级财政部门垂直管理，这样更有利于强化财政部门对财政资金的监管职能。乡镇项目建设应重点向工业园区集中，把园区经济作为财源建设的重点，统一规划，集中审批，重点支持，集约发展。

综上所述，通过合理划分事权与财权范围，进一步深化省以下分税制改革，推进省直管县、乡财县管等改革措施，我们在财政层级结构扁平化的过程中要进一步理顺政府间的财政分配关系，以争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，努力构建财权和事权形成相顺应的制度安排。