分税制

分税制（共8篇）

分税制 篇1

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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分税制 篇2

一、分税制改革对地方税收的影响

(一) 影响地方财政收入和财政支出比例

实施分税制改革, 极大的促进了重要财政收入和地方财政收入的变化。随后近20年, 中央财政收入与地方财政收入的比例基本持平。分税制改革极大提高了中央政府宏观调控能力, 有助于中央政府应对经济危机, 调整经济发展结构, 促进国民经济平稳较快发展。但是, 根据相关的数据分析, 实施分税制以来, 地方税收规模的相对缩小, 严重制约了地方政府行使事权的能力, 虽然地方政府的税收总量呈现上升趋势, 但是地方政府税收收入占全部税收的年均比例不到35%, 而且呈现下降趋势。与其他实施分税制的国家相比, 我国的地方税收收入占税收总额的6.2%, 而大部分实施分税制的国家这一比例在7%以上, 这说明我国的地方税收收入低于国际标准。另外, 我国财政对税收收入的依存度依然很高。另外, 我国地方政府财政支出的比例却一直保持在财政总支出的70%左右, 这说明, 实施分税制改革, 提高了中央政府的财政收入, 但地方收入降低, 造成地方政府财权与事权的不统一, 导致地方政府财政收支的严重失衡, 影响到了地方经济的发展, 给地方政府治理造成许多困难。

(二) 导致税种划分不规范, 地方税缺乏主体税种

由于分税制改革的不全面、不完善, 造成中央和地方在税收划分方面缺乏规范性, 出现交叉重复现象, 地方税缺乏主要税种, 不利于地方政府的财政税收收入。在税收的划分原则上存在混乱, 既按照税种划分又按照企业级次划分, 既按照税收划分又按照行业划分, 既按照行业划分又按照企业级次划分。而且, 地方税种一般不作为共享税, 但是许多税种存在被强行拆分并实施共享, 比如作为地方税种的个人所得税, 其中属于个人所得税征税项目的储蓄存款利息所得税却被划分到中央税种。城市建设维护税和营业税等税种属于地方税种, 但是, 许多保险公司、各个银行总行以及铁路部门等单位的营业税以及城市建设维护费则被划到中央税收收入当中。这种税种在中央和地方上划分的不规范, 增加了征税的难度, 增加了税收征收的成本。另外, 虽然分税制改革对中央和地方税种进行明确划分, 但是由于地方税收缺乏主体税种, 这不利于地方税收收入的增加, 给地方政府的财政带来巨大压力, 并导致了许多不良后果。从征税的规模看, 所得税是十分重要的、所占比重很高的税种, 但是所得税税种在地方政府的管理当中缺乏稳定性。另外, 营业税税种也属于地方税种, 但是, 在营业税的征收过程中, 许多银行总部、保险公司、铁路部门等, 按照企业级别的划分, 将营业税的征税权集中到了中央政府。还有许多收入规模小的属于地方主体税种, 对地方税收收入的影响很小。地方缺乏主体税种, 税种划分的不合理, 严重削弱了地方政府的理财聚财的积极性, 制约了地方政府经济调控的能力, 不利于地方经济健康发展。

(三) 地方政府缺乏必要的税收权限

实施分税制改革, 对中央和地方立法机构的税收立法权做出了明确划分, 这提高了税收法制化的建设水平, 也促进了分税制财政体制的有效完善。但是, 实施分税制和税收立法权的划分, 限制了地方政府部分税收权限。我国政府的分税制改革虽然能够解决中央政府和省一级政府的税收权限和税收收入的划分问题, 但是, 对于省级以下地方政府的税收权限的划分问题没有得到有效的解决, 地方对主要税种缺乏减免权、调整权、税收解释权和税收立法权, 影响了地方政府在聚财理财方面的积极性, 影响地方政府的税收收入。

(四) 影响地方财政收入结构, 部分地方收入规模偏低

分税制改革使地方政府的税收收入降低, 基层地方政府为了获得更多的财政收入, 将筹资目标转移到其他领域。分税制改革造成地方政府过去的部分财政收入收归中央所以, 制约了地方政府财政收入的结构。许多地方政府出于自利因素的考虑, 将筹资的目标转移到其他可以增加政府财政收入的地方。例如在财政层级当中最低的乡镇财政系统, 为了解决巨大的财政支出压力, 弥补政府财政收入和财政支出的不平衡现象, 采用一些非规范的征费手段, 造成费大于税的情况。但是, 随着我国农业税的改革, 地方政府的财政收入又出现了短缺, 基本乡镇单位只能过度依赖于上级单位的转移支付来维持机关运作。另外, 由于分税制改革, 造成地方政府的财政陷入巨大困境, 地方政府的税收收入权利被限制, 严重制约了地方政府的财政收入规模, 而且基层政府处于财政体系的末端, 其财政收入上期存在不稳定因素, 转移支付链条也很长, 这造成基层政府获得的转移支付收入存在被截留和贪污的情况, 严重影响地方政府的行政效率, 不利于乡镇经济发展, 不利于农业经济发展。

二、完善分税制改革, 增加地方政府税收的思考

(一) 优化税收结构, 构建地方税体系

地方税设置的目的是为地方政府提供本辖区内居民所需要的公共服务, 税收是政府履行公共服务职能的重要收入支撑。因此, 地方政府为了解决税收不足的问题, 需要通过完善税收结构, 构建科学、完善的地方税体系, 以促进地方经济的发展, 更好地为当地居民提供公共服务。地方政府可以通过完善税种、优化征税结构、加强税收征管等方式, 促进地方政府财政收入结构的完善, 保证地方政府稳定的、安全的税收能力。首先, 地方政府应该明确地方税种的数量, 减少与中央政府共享税的设置, 保证地方政府稳定的税收来源。地方政府开征地方税应该坚持高效、简便的原则, 在税收的征收过程中, 应该坚持缴税方便、简单易行的方针, 促进地方税征管效率的提升, 有效降低税收征收的成本和费用。其次, 应该明确地方税的主体税种。主体税种是保证地方政府稳定的税收收入来源, 因此, 应重点培养以所得税和营业税为重点的地方税税种, 从而稳定地方政府税收收入。主体税种的征收和确定, 能够有效促进对地方经济的宏观调控。再次, 对现行的地方税种进行不断的改革和完善。最后, 通过开征新税种, 完善地方税体系。随着社会经济的发展, 人们生活水平提高, 可以开征诸如遗产税、赠与税、证券交易税、保险税等税种。另外, 有效的地方经济发展需求, 征收一些特定的消费税种, 促进地方税收体系的完善。为了有效的改善地方环境治理, 提高地方环境质量, 可以征收生态税、资源税等有利于资源节约和环境保护的税, 进一步促进地方政府税收收入的增加, 同时可以有效调控地方经济, 促进区域协调发展。

(二) 积极推进“费改税”, 合理增加地方税收入规模

分税制改革造成地方政府的税收规模的缩小, 制约了地方经济发展。因此, 应该积极的推行费改税, 增加地方税收规模, 合理调整和控制地方税收规模。首先, 建立科学完善的地方税征收体系, 规范地方税税制。其次, 合理调整税种划分, 对过去部分税种、税制不统一的、内外有别的现象进行改革。再次, 积极开征新税种, 促进地方税制的完善, 促进地方税对地方经济调节的范围和力度。完善地方税种结构, 能够有效增加地方政府的财政收入, 调整地方政府的财政收入结构, 促进税收收入在地方财政收入中比例的上升, 优化地方财政收入结构。最后, 积极推行费改税改革, 促进地方税税收收入在财政收入中所占比例, 促进地方政府税收收入规模的提高, 将收费规模控制在合理的范围内, 防止乱收费的现象发生。

(三) 明确中央地方政府事权, 完善财政转移支付制度

实施分税制, 造成中央政府和地方政府的事权与财政支出责任的不统一, 影响地方政府的良性发展。应改善地方政府与中央政府之间事权的不明确, 通过清晰的事权划分, 明确地方政府与中央政府财政支出的责任, 降低地方政府在公共产品和公共服务提供方面存在的财政压力。进一步规范中央政府对地方政府的财政转移支付。通过财政转移支付, 协调地方政府与中央政府的财政分配关系, 促进地方政府的履行公共服务的积极性。因此, 必须完善财政转移支付制度, 提高财政转移支付的科学化、透明化、制度化和规范化, 加强对财政转移支付的监督和控制, 完善财政转移支付的类型和机构, 推动一般性转移支付、特殊性转移支付和专项转移支付的有效结合, 进一步协调中央政府与地方政府的财政分配关系。

税制是随着政治、经济、文化、社会环境的变化而不断调整和完善的。分税制改革的推行, 对我国社会主义市场经济体制的巩固和发展具有重要意义。但是分税制改革也存在着不彻底和不完善的地方, 随着我国市场经济改革的深化, 必须进一步完善我国税收体制, 促进地方税体系的进一步优化和完善, 从而有效地发挥地方税的经济调节和杠杆作用, 促进地方政府更好地履行公共服务职能, 推动地方经济的快速、健康发展。

参考文献

[1]王继广.浅谈完善地方税收体系[J].北方经贸, 2013 (7)

[2]赵小菲.摆脱“土地依赖症”完善地方税收体系[J].北方经贸, 2012 (8)

[3]王德祥, 袁建国.地方分税制改革与地方税制的完善[J].财经科学, 2010 (6)

做实分税制 篇3

财政上同样如此，在财政上做实了县市级，就做实了省以下层级政府应尽的职责，也就可以为国民更好的公共产品和公共服务，稳定整个国家的政治经济秩序。

可是，当今中国走的似乎是相反的路。长期以来，我国政府间的事权划分往往重视中央与省的关系，而轻视县市级的地位和作用。分税制之后，财权、财力层层往上集中，中央政府最重，省级政府次之，县市级又次之。在整个财力分配过程中，中央和省级所收有了保障，唯县市级财权、财力偏弱，充其量只能维持最基本的行政运转，日积月累，逐渐形成“尾大不掉”的巨额债务。常见的现象是，越是不发达的县市，越是“破罐儿破摔”，挥霍浪费问题就越严重，公共服务就越不到位。

地方有财力无财权

我国实行分税制的主要目的在于扭转“两个比重”过低的局面，着眼点在中央政府增加财政收入而非法定中央与地方的财政分配关系，这对于一个集权型国家来说没什么不对，但是这种体制趋向却被中下层广泛延伸，形成了一种市向省、县向市、乡镇向县的层层往上集中资金的思维逻辑，只要是一级政府，就自认为有权要求它的下级向自己“靠拢”，这就导致了省市地方财政净结余增加，而县、市财政赤字增加的局面。

县市财政困难不是一两天了，为什么不增强中央转移支付来解决问题呢？问题不那么简单。我们虽然一再强调“公共产品的均等化”，却一直没有理顺专项转移支付和一般转移支付的关系。最近笔者在某讲座上就有听者提问，现在有人批评分税制，认为它导致财政资金向中央集中，因而形成地方财政困难，但也有人认为中央集中财力虽多，但有转移支付的调节，财政资金还是地方政府比中央政府花的多，您怎么看？我的回答是，这话很盛行，外行一般弄不明白，内行人未向社会做清解释作。表面看，地方政府确实从中央拿到到了不少钱，但一般属于专项、专款，不能移作他用，而转移支付中一般转移支付的比重又很低，结果地方政府在急需用钱的时候还是没钱，这差不多就是土地财政的由来。

据某些学者的研究，目前我国中央财政专项项目有213项之多，十分庞杂。专项资金占转移支付资金总额的比重，2006年达到48.2%。专项资金实行专户管理，制定专门用途，不能成为地方政府的可支配财力。而地方政府的一般性转移支付的补足率只有47.3%，大部分资金还得地方自己想办法。所谓一般性转移支付补足率，就是实际分配的一般性转移支付资金总额占全国标准支出大于标准收入的标准收支差额的比重。补足率低，说明享受一般性转移支付的地方政府的收支缺口大，地方政府提供公共服务的能力就可能受到影响。而且专项资金体现的是中央的政策意图，不一定合乎地方的实际需要，这就形成了所谓地方政府有财力而无财权的局面。

除了缺钱，县级财政还存在着另一个积重难返的老问题，即严重缺乏独立性。县级财政承担着直接向公民提供公共医疗、养老、失业、义务教育、公共交通等社会福利和社会保障的责任，却没有哪怕一项独立的、稳定的收入来源，可以由自己支配的，自行决定税基、税率和征收办法的税种，使得县市政府财源问题更加严重，只能仰仗上级政府的转移支付来度日。又由于县级财政的大部分收支必须依靠上级财政的转移支付才能解决，在相当大的程度上就加强的是传统的“下对上”的依赖性，我们的体制在经历一段时间的分权尝试后掉头回到集权的老路上去并非不可能。

走地方自治之路

一国现代化的过程中，中层的进化是最为艰难，许多国家的历程都是如此。改革开放30多年，最为曲折艰难、取得进展相对不够理想的领域正是县市级这一块。人们常说的“事权与财权不匹配”在县市级上表现得最为突出。政府层级多事权不好划分，反映在财政上就是各级财政支出责任重点分得不清楚，最终形成大部分事权都是多级政府共担的格局。目前各级政府间相互推诿支出责任，上级政府运用行政手段把支出责任下放给下级政府，却把财权大量收于自己的掌控之中；下级政府不惜耗费巨量资力“跑部钱进”，要求上级政府大幅度增拨专款以解财政需求，上级给地方专项转移支付却要求下级配套相应当的财政资金，如此等等，上下扯皮，大大降低了行政效率，财政资金的浪费和吏治的腐败，成了中国体制的久治不愈的老大难问题。其结果，只能是中央政府在连年财政收入高增长的背景下依然赤字连连，基层政府的财政自主性下降的趋势难以改变，不得不走竭泽而渔的敛财之路，大量增加非税收入，因而各地卖地、收费、罚款现象极为普遍，财政秩序呈现某种程度的乱象。

解开这团乱麻，走地方自治之路方才行得通。地方自治是宪政民主制度的基础性结构，是一个国家政治制度完善、成熟的重要标志，而实现地方自治，就不能死抱着集权思维不放，分权就是必要和必须的选择，具体说，就是要明确各级政府的职责和财权，并有确实的预算的支持，赋予地方设置税种、决定债券发行的权力，并且这一切都必须用法律界定下来。实行地方自治后，中央便不能再随意干预地方事务，因为那是一种制度所不允许的违法行为，地方政府可以起诉。

地方自治要求构建一个扁平化的财政体制，即实行三级替代五级的体制改革，而且在三级体制中，应该“强两头，弱中间”，即上面强中央，下面强县。强中央，不必说，因为中央承担着全国财政资源的配置重任，至少眼下的体制，这种集权型的体制还是需要的，至少没人能更改得了；而强县，是因为县离社会、离民众最近，与民生的关联最重，全国县的公共服务普遍搞好了，困扰中国发展的主要问题就能得到有效的缓解。实行县治改革，公财落实在县级基层，就很容易与社会公众的切身利益连接起来，有利于公民参与预算的编制、审议和执行，有利于推开社会更加广泛的民主监督。

县市财政改革的前提是税制改革，解决县级财政的固定来源问题，否则任何改革都是难以进行下去的，但是到目前为止，还没有见到我国税改拿出一个完整的方案和一个明确的时间表，不动产税的改革也没到位。还有如何清理行政性收费的问题，哪些费应为税，哪些费可以由县乡政府继续收下去，由于信息不透明，也不得而知。所以，只有进一步推进税改，以其为先导进入深层次的县市层级改革才具有可行性。

化解中央和地方的财政关系难题，最根本的还是推进中国的宪政民主。宪政国家以地方自治为基础，而地方自治的核心内容是财政自主，其基本特征，是遵奉权利分立的准则以配置和运行中央与地方的财政权力。地方自治制度的源泉，则在于人性尊严与个人自由之基本价值。凡是个人能做的，民间团体不要做，凡是民间团体能做的，地方政府不要做，地方政府能做的，中央不要做。越是与人民最为贴近的事务，就越应该由人民自己决定、自我实现，而国家机器，则仅具有工具价值。当地方的财政自主权受到中央侵害时，也要依靠宪政思维解决。真正的分税制，就是要在中央和地方之间以及地方之间用法律划定界限，按税种来划分财权，注意，是权力的划分，不是分钱制。地方税的立法权应写入宪法或财政基本法，走彻底的法治之路。

地方财政压力并非缘于分税制 篇4

分税制财政体制适合我国国情财政部财政科学研究所副所长白景明说，财政体制是政府间财政关系的总和，包括收入划分、支出责任划分、转移支付体系等。实行分税制财政体制适合我国国情，也符合市场经济和公共管理的一般规律。将地方财政困难的主要原因归结为财政体制，不论从理论还是从实践上看都是不对的。

白景明认为，市场经济是资源流动、要素流动，而形成统一的市场，分级财政体制是适合的；公共管理的一般规律是要分层管理，公共产品的决策在于中央政府决策和调控，地方政府是具体提供公共服务的，分税制财政体制适合这样的分工。同时，在市场经济体制下，需要按照收入的内在属性，将税基流动性较强、地区间分布不均衡、收入变化具有周期性或波动性，以及税负易转嫁的税种划为中央收入。如烟酒类等商品的消费税，宏观调控功能较强，留给地方不仅难以实现公平，而且会产生逆向调节。再如企业所得税，企业所得税与宏观经济景气相关，波动性较强，特别是随着总部经济的发展，投资多元化与企业兼并重组的常态化，税源容易在地区间转移，造成地区间苦乐不均。因此，中央适度集中这些收入，既符合税种属性也有利于宏观调控。

分税制改革促进区域协调发展中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，从分税制改革两年后的1996年开始，我国财政收入、财政支出均进入了高增长期。此项改革激励了地方政府通过发展地方经济来增加财政收入的积极性，中央政府也由此集中了更多的财力。分税制改革扭转了中央收入比重下滑势头，1994年当年中央财政收入占全国财政收入的比重由改革前1993年的22%提高到55.7%，此后基本保持稳定，在50%左右波动，2011年为49.4%.中央财政增加的收入主要用于对地方税收返还和转移支付，形成地方财政收入来源，并由地方安排财政支出。以2011年为例，全国公共财政收入10.39万亿元，其中，中央收入5.13万亿元，占全国财政收入49.4%；地方收入5.26万亿元，占全国财政收入50.6%.中央收入

5.13万亿元中，有3.99万亿元通过税收返还和转移支付给地方，即2011年中央按照分税制体制规定取得的收入有近80%转移给地方。

同时，中央对地方的转移支付主要向财力薄弱的中西部地区倾斜，有力地推动了区域间基本公共服务均等化。据了解，2011年，按照总人口计算的人均公共财政收入，如果以东部地区为100，在中央转移支付之前，中部、西部地区依次仅为40和48；通过中央转移支付实施再分配后，中部、西部地区人均财政支出分别达到73和97.如果不考虑各地支出成本差异因素，西部地区财政支出水平已经接近东部，中部地区财政支出水平也得到大幅度提升。

王雍君说，分税制改革还有一项重大的意义，那就是“分税规则”的改变。改革前，企业隶属关系是主导各级政府分税的主流规则。这一规则由来已久且影响深远，正是分税制改革将属地规则引入其中，从而逐步取代了隶属关系规则。

当前财政压力是发展中的问题财政收支矛盾贯穿财政运行的全过程。近年来，在经济平稳较快发展的基础上，财政收入增长较快。然而，我国还处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，这一国情决定了我国人均财政收入和支出水平很低，财政收支矛盾较为突出。这种矛盾既是财政发展过程中的问题，也只能通过推动财政发展改革予以解决。

“从地方角度看，既要支持经济发展，又要促进民生改善，需要大量资金，确实存在一定的支出压力。其原因有二：一是我国正处于社会公共福利体系再构造时期，处于基本公共服务‘扩围提标’的过程；二是经济增长收入的有限性逐步凸显，跟支出需求不对称。”白景明说。

据了解，为了促进县域经济社会发展和改善民生，财政部2010年研究制定了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，明确提出以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为主要目标，全面推进县级基本财力保障机制建设。2010—2012年分别下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元、775亿元、1075亿元。

白景明表示，应在保持基本框架不动的前提下，进一步改革完善分税制财政体制。一是在清晰界定政府与市场作用边界的基础上，合理界定政府间事权和支出责任，适当上收受益范围较广、体现社会公正、外溢性较强以及适合中央管理的事权，并由中央机构直接组织实施。二是根据税种属性，配合税制改革，进一步理顺中央与地方收入划分，推动全国统一市场形成，促进经济发展方式转变。三是继续规范转移支付制度，优化转移支付结构，清理整合专项转移支付，提高中央对地方均衡性转移支付的规模和比重，完善转移支付办法，不断提高基层政府基本财力保障水平。

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分税制存在的问题及解决方案 篇5

4分税制存在的问题

一、我国分税制存在的主要问题

（一）当前我国分税制存在的主要问题从世界各国分税制的实践来看，真正意义上的分税制，其基本内容可概括为：“税种分开，税权分立，机构分设，转移支付”。与此相比，我国的分税制有一定差距，存在许多问题，有待进一步完善和规范。

1.中央税制与地方税制体系不健全我国现行分税制虽然划分了中央税、地方税和中央地方共享税，但在税种划分时，考虑税源大小较多，考虑税种性质及调控需要不足。主要表现在：

（1）中央税税种单一，不成体系，影响了中央税收宏观调控功能的发挥。

（2）共享税规模过大、税种偏多。从税收规模上看，仅增值税收入就占整个国家税收收入的40%以上。影响中央与地方在税收管理权责上的清晰规范划分，其分享效果接近财政分成体制，与分税制目标相悖。

（3）按企业的行政隶属关系划分企业所得税收入不符合建立社会主义市场体制的要求。

（4）地方税税制结构不完善。其一，缺乏有效的主体税种。在现行地方税体系中，虽规定有14个税种，但结构松散，缺乏税源充沛、税额较大的当家税种。其二，地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求。1994年税制改革对地方税税种的改革触动不大。还有一些应该开征的地方税种尚未开征，如社会保障税、财产税、遗产税和赠与税等。

2.税权过于集中我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税的立法权限全部集中在中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明。这种高度集中的税权划分模式，不符合社会主义市场经济和分税制的要求。

3.对保证中央财政收入和地方财政收入的稳定增长，加强税收征管，调动中央和地方两个积极性，保证分税制的顺利实施，发挥了一定的作用。但运行中出现的问题，一是机构重复设置，导致人员、经费猛增，加大了征税成本。二是同一税源两家管理，不利于理清征纳关系，也给企业带来不便。三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差别，影响工作积极性。四是地税工作某种程度上受制于地方政府，税收计划层层加码，执行税收政策受到干扰。五是在各级政府组织的“行评”等方面，国税、地税为了争名次、争荣誉，出现了一些不正当的竞争手段，产生了不良影响。

4.转移支付制度不规范存在以下缺陷：一是目前的转移支付方式还受到原有的包干体制的影响，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，“基数法”把财政包干体制下形成的财力不均带入新的分税制体制中，使地区之间财力不平衡问题将长期存在并难以解决。二是目前的转移支付还带有相当大的随意性，没有建立一套科学、完善的计算公式测算办法。三是转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付种类较多，补助对象涉及各行各业。掌握和分配这种补助拨款的单位有财政部的专业司局，也有国务院部委。这些补助拨款的来源既有预算拨款，也有预算外资金。四是转移支付缺乏有效的约束和监督机制。五是转移支付缺乏法律依据。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权目前我国政府事权。许多该由政府办的事由企业承担，该由企业办的事又由政府包揽。当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。各投资主体在投资权上的分工应该是，中央政府主要承担对国民经济全局有较大影响的大型企业、能源、交通建设，微利或无利的基础设施，新兴产业和风险投资。省级政府主要承担对本地区经济全局有较大影响的上述有关投资。把那些关系局部利益或直接为居民服务的项目，纳入县市镇的事权范围。

（二）优化税种配置，健全中央税制和地方税制体系

1.优化税制结构

（1）停征部分老税种。如城市维护建设税、耕地占用税、屠宰税等，或者取消，或者合并，或者下放权力逐步废除。

（2）适时开征新的税种。如社会保障税、财产税和遗产赠与税、环境保护税等。

2.完善税种

（1）完善增值税。一是尽快完成生产型增值税转到消费型增值税。二是扩大增值税范围，将交通运输、建筑安装、销售不动产等行业纳入增值税征收范围。三是调整税率。由于增值税转型而影响财政收入的解决办法可以通过提高增值税税率，由17%提高到20%的办法，或提高其他税种税率的办法弥补。

（2）调整消费税。①逐步停征部分消费税税目，如黄酒、啤酒、普通型的化妆品和护肤护发品、酒精、柴油、汽车轮胎等。②对部分行业增征消费税，如高档娱乐业和特殊服务业（歌舞厅、卡拉OK厅、网吧、茶社、高尔夫球、台球社、洗浴中心等），以便起到增收抑制超前消费的作用。

（3）稳定营业税。为了促进第三产业的发展，可对某些行业（如餐饮娱乐业）进行简化税目、调整税率的税收调节，以保持营业税的稳定增长。

（4）深化所得税改革。完善个人所得税制。改分类征收制为分类征收与综合征收相结合、以综合征收为主的个人所得税税制模式；简化和降低个人所得税税率，采用五至六级的超额累进税率，降低税率，取消加成征收和减征的税率，使个人所得税税率与企业所得税税率基本一致。

（5）提高出口退税率。面对经济全球化和我国加入世界贸易组织（WTO）的临近，为了增强我国产品在国际市场的竞争力，扩大外贸出口，应尽快合理调整出口退税率，实行征多少退多少，最终实现出口货物零税率。

（6）扩大资源税。在现有税目基础上扩大到所有的土地、森林、草原、水源、滩涂、海洋、地热等资源，并对不能再生和不可代替的资源课以重税，以保护现有资源。

（7）调整关税。由于我国关税减免过多过滥，使我国的实际关税税率大大低于名义关税税率。取消各种不适当的减免政策，扩大关税税基，解决“高税率、低税负、多优惠、窄税基、低收入”的不合理现象。使关税税负名实相符。

3.规范地方税费，推进地方税费改革应以交通和车辆收费改革为突破口，在清理整顿和取消不合理收费的同时，将合理的收费规范为法定税收和规费。一是坚持“减轻、规范、稳定”的原则。即合理确定农民的税赋水平，切实减轻农民负担；从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式，将缴税与收费以法规的形式规范下来；保持税收政策的稳定，使农民的税赋水平在较长时期内保持不变。二是清理整顿收费项目，对现有的所立收费、集资、摊派项目实行全面清理和整顿，该保留的保留，该取消的取消，该合并的合并，该改税的改税。三是费改税。取消一些不合理的收费项目，并将某些必须收的而且具有固定性和财政职能的费改为税。取消一切社会保障统筹基金，开征社会保障税；将超标排污及污水处理等环保收费项目改征环境保护税等等。五是搞好收费改革配套工作。首先大力推进各级党政机构改革，精简机构，压缩人员，减少开支；其次精简和优化教师队伍，合理配置教育资源，保障义务教育经费投入；再次加大中央和省两级财政的转移支持力度，弥补乡镇税费改革后的资金缺口；还要强化农民负担监督管理机制，防止变向收费和滥收费的抬头。

（三）合理划分税权目前，在中央与地方之间划分税权问题上，主要程序法的全部立法权应集中在中央，已形成共识。现在需讨论明确的是地方税权的划分。

（四）国税、地税系统及有关部门的协调和规范一是结合征管改革，建立统一的办税场所。应结合机构改革，建立统一的办税大厅，分设不同窗口，国税、地税各自负责审核所管税收的纳税申报、税款征收以及应负责办理的税务登记、票证发售等有关税务事宜。同时，国税、地税、工商等部门应共同建立“登记中心”，实行登记一条龙服务。二是加强国税、地税的相互委托代征。三是加强国税、地税、工商、银行、海关等部门工作协调，建立协调联系制度，实现计算机联网，达到信息共享。

（五）完善转移支付制度

1.合理确定我国财政转移支付目标我国政府间转移支付的目标应为：

（1）在分税制财政体制下，通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力。

（2）使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施。

（3）在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

2.选择合适的转移支付模式国际转移支付模式有两种，一是单一纵向转移支付制度，二是以纵向为主，纵横交错的转移支付制度。依据我国当前和将来一段时间的经济改革状况，我认为我国不宜推行横向转移模式，而单一的纵向转移模式操作简便易行。目前世界上多数国家的政府间转移支付制度采用了这种模式，我国长期以来一直采用这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，因此，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

3.合理运用转移支付手段根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般补助、专项补助和特殊自然灾害补助。

4.科学运用因素法今后财政体制将保持长期相对稳定，用因素法代替基数法考核地方支出是必然的。因素法的主要内容是，找出对地方财政支出有影响的一般因素、社会发展因素、经济发展因素和其它特殊因素，并确定各类因素所占的分值或计分权数，然后分别计算出各地区的分数，把所有地区的分数加总，去除中央财政的财力支援总数，得出每一分所对应的补助数，这样根据每个地区的分数最后就可以得出该地区应得的补助数量。

5.转移支付制度的规范化、法制化逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

分税制 篇6

一、税制改革中中央与地方税收关系上存在的问题

1994年分税制的建立，使得中央与地方之间明确划分税收收入(也即划分事权)，顺应了现代市场经济环境，是我国规范中央与地方各级财政事权的具有历史意义的开端。但是，在分税制运行将近的实践过程中，中央与地方的税收关系在良性改变的同时也积累了一系列亟待解决的问题：

(一)政府职能并没有完全的重新界定。中央政府和地方政府都还在不同程度上介入商品性生产，导致中央政府和地方政府的事权划分也不清楚。我国宪法虽然对各级政府间的事权划分作了大致的规定，但在经济方面的事权和财力划分不明确，上下级政府间事权相互交叉，混淆不清。事权划分具有不确定性，致使财源划分也存在着很大的困难，所以，完善分税制中处理中央与地方税收关系摆在我们面前最关键的难题，就是确定中央与地方的事权究竟要如何明确划分，进而具体确定中央与地方的税收来源，划分好中央与地方的税收收入，充分调动各级政府发展经济的积极性。

(二)1994年开始的分税制下，我国中央与地方之间的税收划分大致如此：中央税包括了增值税、消费税、关税、中央企业所得税等等;地方税包括了地方企业所得税、企业税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、印花税、遗产赠予税等。共享税包括增值税、资源税、证券交易税等。这是分税制改革初期必须协调好中央与地方前提下的划分。而且，为了使地方税收保持一定的规模，还把一部分中央税基让渡给地方。但随着社会主义市场经济的发展及财税体制的进一步完善与国际接轨，这种划分越来越不合理，阻碍着中央与地方税收关系的积极协调发展。比如，个人所得税划归地方，不利于其收入再分配作用发挥;企业所得税按行政隶属关系划分，易导致各级政府对其所属企业进行干预。

(三)分税制改革后，中央财政收入迅速增加，超过了地方财政，这符合分税制的指导思想，但这种从我国原有的财政包干制下地方税收收入多于中央税收收入的状况的转变，使得地方政府一时间难以适应，，全国31个省直辖市地方财政收支都出现逆差，并依赖于中央“税收返还”来弥补财政收支缺口。虽然这正是中央调控能力增强的显示，但同时又带来了一些新的问题：

1、下一级政府为了争取较多的上级政府财政“补贴”，不时要花费大量精力、时间或其他资源，政府系统内部的“公关工作”增多了。

2、由于地方政府权力受限，不能进行债券融资，有的地方政府就变相地通过地方融资机构在境内外发行债券或拆借资金，这些隐性的行为缺乏必要的规范，往往会积累起相当的地方政府债务风险。

3、地方政府在感到财政收入不足，上级财政“补贴”也不足，同时又无力变相发债借钱时，往往惯性地利用手中职权向社会强行摊派或收费，使预算外财政收入迅速增加，这不仅加重了群众负担，而且影响了政府的声誉。这种现象在我国几乎普遍存在，分税制改革开始的头几年尤为突出和严重。

(四)分税制改革使中央财力得以进一步集中，更好地对地区间财政资金进行转移和配置，与之相配套的一个重要制度是“转移支付”制度。而我国转移支付制度的构建和完善明显滞后。1994年以来，中央一直用“税收返还”的过渡性办法替代转移支付，开始试行“过渡期转移支付办法”，但数量甚少，而且“规范”的程度很小，起不到应有的作用。比如，云南省上缴中央252亿元，而当年全省税收收入(地方税收收入+25%增值税收入+转移支付)仅187亿元，对于身为西部大开发省份的云南而言，发展经济资金尤为重要，但其上缴额远大于自身使用额，这是西部省区鲜见之事，如果转移支付起不到应有的作用，在数量和“规范性”等方面不能得到及时提高，那么，将严重打击地方政府发展经济的积极性。分税制改革强化了中央财力的集中，但同时也削弱了地方的财权，中央与地方的税收关系中的存在的问题，也正是财税体制改革的核心问题。如何调动中央与地方的积极性，为鼓励地方政府发展经济，如何正确划分中央与地方的事权，如何“规范”地增加地方政府财政收入等等，都是进一步完善分税制需要研究和解决的重要问题。

二、解决中央与地方税收关系中存在问题的对策研究

如何解决上述中央与地方税收关系中存在问题呢?关键也就是如实地处理好中央政府与地方政府的事权划分，处理好中央与地方的税收划分，以及运用好配套的转移支付制度，具体而言：

(一)规范中央与地方政府的事权范围，规范中央与地方的事权范围，是以我国的政治体制改革和产权制度改革为依托的，各级政府必须从盈利性的商品生产投资中彻底退出，将这种盈利让渡给企业和个人，而其自身职能向满足公共需要转变，这是划分清楚中央与地方事权的必要条件。所以，首先应积极地推进政治体制改革和产权制度改革，建设良好的政企分明的外部环境。其次，政府以满足公共需要、提供公共产品为己任的理论为分税制奠定了基础，我们应该明确政府的职能是提供公共产品。这样，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权与支出范围，中央与地方的事权划分就会自然而然清楚起来：全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小具体情况具体分析来确定各级政府负担的开支的比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。最后，长远看来，需要用法律手段、经济手段调控地方财政活动，因为，完善后的地方税制能适应当地经济环境变化的需要，并为履行地方财政职能提供必不可少的财政收入，而且，各级政府的税收活动应当实现法制化。一旦地方政府责任和权力具有高透明度，就会自觉地节制自身的短期行为以接受外部约束，使长远利益得以实现。在解决事权之后，就可以以此来划分财权，使二者统一起来。

(二)重新划分中央税与地方税。划分中央与地方之间的税收，综合美国财政学者塞利格曼提出的三原则(效率原则、适应原则、恰当原则)与迪尤提出的二原则(效率原则、经济利益原则)，以及从受益角度，财政职能角度、效率和公平角度考虑，中央与地方税收划分的理论原则大致有：(1)按税基特性划分。税基广的或富于流动性的税种应划归中央税;反之，应划归为地方税。(2)按税种的调节作用划分。对收入与财富具有再分配作用的税种、对经济波动有缓冲作用的税种，对级差收入具有调节作用的税种，以及其他实施宏观调控作用所必须的税种应划归中央税，反之，应划归地方税。(3)按征税效率划分。由中央征收效率较高的税种应划归中央税，反之，应划归为地方税。结合我国实际情况及税收划分理论原则来看，我国目前的税收划分格局大致可以做如下变动：(1)将对收入分配和经济波动调节的作用越来越显著的个人所得税，对财富分配具有调节作用的遗产赠与税，以及税基广泛的印花税划归中央税。(2)将资源税仍作为共享税，但应改变按资源品种划分，让地方占大部分收入的状况。调整后的资源税统一由中央征收，中央与地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于对级差收入的调节。(3)随着以财产税为主体的地方税制的健全发展，应适当缩小共享税的比重，而这个举措也必须有良好的.转移支付制度作为支持，以保证地方的财政收入与支出平衡。

(三

)减少地方政府短期行为和保证地方财政收入要同时兼顾。分税制改革暂时性地给地方财政带来很多困难，也由此引发了地方财政的一些短期行为。那么，如何来解决地方财政的困难，使地方财政节制自己的短期行为，但同时也能保证地方财政收入呢?最根本的一点是：积极地推行“低税率、宽税基”的税制改革政策。分税制改革后，地方财政收入的取得变为地方税、共享税和中央返还三个渠道，主财源转向中央，次财源留归地方。但由于长期实行的“高税率、窄税基”与税种单一的弊病，分税制改革使地方财力遭到了严重的削弱，如云南省，它是全国唯一以消费税为主体的省份，(因为烟草业为云南省的支柱产业)1995年，其消费税占“两税”收入的55.5%。全部上缴中央，造成云南地方财政收入水平比全国平均水平还低。如此一来，加宽税基，扩大税源，改善地方税源结构，成了增加地方财政收入的根本所在。其次，地方政府应积极发展地方主力税种。培育地方政府的主力税种对增加地方收入，改变地方税种单一的局面大有益处。根据我国当前的经济发展水平和税制结构现状，借鉴国际上成功的经验，可以把财产税、营业税、城市维护建设税作为地方税主体税种，它们的税源都很充足稳固，而且绝大部分是归属地方税收，必将成为地方税的重要税收来源。另外，如果有明确的偿还基础，财政支出范围也明确界定，且拥有的资产是一个可计算和变现的概念，那么，政府将拥有相对独立的地方财政体系，可以发行政府公债。这有利于地方政府以“公债”这种比较规范的融资形式来为一些资本项目筹措资金，从而也抑制其它诸如乱收费、乱集资、乱摊派的形式来筹措政府资金的恶劣做法。而且，债务筹资有还本付息的压力，这有助于政府对支出进行成本收益分析，谨慎处理。最后，以后开始实施的费税改革是直接针对地方税收收入削弱而导致的强行摊派和收费的措施。当时，农村流行的一句顺口溜叫做：“一税轻、二费重、三摊四派无底洞。”据不完全统计，河北省19各种收费和摊派146.15亿元，占全省财政收入的56.52%，占地方财政收入的96.29%，比例之大，令人瞪目结舌。可见，费改革对于“费挤税、费侵蚀税基、弱化税收地位和作用”的恶劣现象，有积极改善作用，费税改革必须进一步推进和完善。

(四)使“税收返回”这种权宜之计真正由转移支付制度替代，成为分税制改革的积极的配套措施。首先，就必须建设好转移支付制度，使其成为解决各级政府间财力分配不均衡以及经济发展程度不同的地区实现公共服务水平均衡化的主要途径。当中央与地方的事权划分清楚后，同级政府间由于经济发展、自然条件、文化历史等因素造成的财政横向不平衡将成为转移支付的根据，中央政府应以弥补地方财政缺口，缓解地区间发展不平衡，加强宏观调控，解决受益外溢的补偿和特定的社会需要为目标，健全和完善转移支付制度，使其具有多数国家转移支付制度所共通的几个特征，以发挥其应有的作用，调动地方政府发展经济的积极性：(1)转移支付弹性化，中国是一个复杂的经济大国，只有视地方经济发展水平灵活确定补助额，才能将转移支付的作用充分发挥。(2)转移支付的公式化。我国目前转移支付采取“基数法”，从长远看，采用国际通用的因素法将是一个必然。中央政府将选取一些不易受人为控制的对地方财政支出有影响的主要因素，如人口数量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作为实行转移支付的依据，公式化确定各地转移支付额，规范中央与地方之间的财政关系。(3)转移支付法制化。我国应考虑编制转移支付预算，建立健全完整的司法预算程序，把转移支付预算上升到法律层次，以有法可依，杜绝随意性和不必要的行政干扰。(4)转移支付的制衡化。我国正处于体制改革转轨时期，政府行政管理职能与经济管理职能仍未能合理界定，为了保证转移支付制度的正常运行，就应特别注意权责的划分和落实，形成有效的制衡机制。

我国分税制的三悬疑问题解析 篇7

我国分税制改革二十年,取得了巨大的成就:提高了财政的“两个比重”, 形成了中央财政收入稳步增长的机制,增强了中央的宏观调控能力,充分调动了地方各级政府财政理财和财政改革的积极性,推动了我国统一市场的形成,缓解了地区间财力差距的扩大。但是,在今天,我国分税制的改革却陷入了困境,产生了三方面的问题。

一是越改革越远离原有目标。我国分税制一直谋求的各级政府事权与财权相结合,似乎是在为一个错误的问题寻找正确的答案, 不得不先将其调整为事权与财力相匹配,到今天又调整为事权与支出责任相适应,已经与财权的划分没有直接关系了;将税种在各级政府之间划分也是无解的,似乎越分越分不开,一个又一个税种从单纯的地方税变成了共享税,到今天,无论是税种数量,还是收入比重,共享税都处于绝对的地位,分税制变成了“分钱”制;地方税体系越建越不成体系, 主体税种的存在都成了问题,地方税成熟一个中央上收一个的结果, 使地方税越来越少,越来越不成体系,尤其是随着“营改增”的推进,其主体税种也将不复存在,地方税务局已经面临着无税可收的局面,到了考虑如何体面退场的时候。这样的改革,使我国的分税制已经难以为继了。

二是带来了意想不到的严重后果。我国分税制改革以来,在其体制之外产生了土地财政和严重的地方政府债务问题,导致地方政府行为异化,财政秩序混乱,民众怨声载道。尽管产生土地财政和地方政府债务问题的根本原因在于现行的土地产权制度、无效的地方政府举债规制和不合理的地方官员政绩考核体系,甚至是国际金融危机,但分税制只顾分税,不及其它的缺陷,确实产生了一种意外的“驱赶”效应 ,促使地方政府将其财政收入重点放在了分税制体制之外, 对于土地财政和严重的地方债务问题的形成,应负一定的责任。

三是没有可行的解决办法。与原有目标渐行渐远的我国分税制后续改革都具有必然性。比如,从各级政府事权与财权相结合,到事权与财力相匹配,到事权与支出责任相适应,正是我国单一制国家结构的要求;将收入多,影响大的税种控制在中央手里,正是确保中央宏观调控能力的需要;“营改增”则是迅猛发展的现代服务业推动的结果。这都是不以人的意志为转移的大势所趋。另一方面,因应这些必然改革的措施却大不可行。比如,开征新税是应对地方税越来越少的重要措施,但受国际竞争和国内压力的双重制约,难以实现;简并政府层次或财政的“省直管县”是解决我国税种在各级政府间不够分的两种办法,但由我国的政治、经济、民族、地理、历史、文化等国情所决定,这无异于削足适履;开征零售消费税或将现行消费税作为地方主体税种的两种思路,但无论哪一种税,其收入不堪当大任,其影响却会肢解全国统一市场。而土地财政和严重的地方政府债务问题既然是在分税制体制外产生的,其根本原因不在于分税制,也就意味着在分税制框架内无法解决这两大问题。

总之,我国的分税制在今天实际上已经难以为继,需要认真考虑是目标不当,还是改革不到位。

二、我国分税制从何处来

分税制是我国实实在在的土特产,是我国财政体制改革不断推进的必然结果。从逻辑上分析,分税制“分”的基因源自“分灶吃饭”,即要打破“统收统支”吃大锅饭的局面,中央和地方分开,各过各的日子,自求平衡,追求事权与财权的统一;分税制“税”的基因源自“利改税”,即要用比“利”更规范的“税”的形式调整中央和地方的分配关系;分税制“制”的基因源自“承包制”,即要以固定的契约稳定中央和地方的财政关系。我国分税制不仅是对“分灶吃饭”、“利改税”和“ 承包制”的否定,更是继承和改进,因为人们对分权、规范、稳定的期盼始终如一,不曾改变。从实践上看,“分税制”一词早在1982年就出现了,这使分税制已有其名;而从1985年起,各省、自治区、直辖市实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制,这使分税制已有其实。这样,我国在1994年针对“财政包干制”的弊端而推出分税制,便是自然而然的事。另外,在改革之初,我国的分税制没有基本的转移支付制度,2002年之前企业所得税按隶属关系,分别划归中央和地方,这两件事也很能说明分税制就是我国的特产。反观国外,无论在美英法德,还是在加澳日韩,我国学界一直没有找到一个与“分税制”相对应的词。相反,因为对本国财政体制改革不自信,在对分税制概念泛化解释之后,“发现”发达国家都在实行分税制,我国的分税制反而成了对发达国家的学习和借鉴,成了舶来品,而像发达国家那样几套征税机构的设置,更能满足当时我国中央和地方互不信任、中央新设自己的征税机构的需要。以至“市场经济体制的国家普遍实行分税制”在今天几乎成了共识,甚至还有人“发现”,我国自古就有分税制。根据这古今中外的情势,好像无论是过去和现在,还是将来,我国只有实行分税制,别无选择。

不容否认,我国的分税制迅速解决了当时最重要的问题———提高“两个比重”,其历史功勋,就是以“力挽狂澜,使国家幸免于难”形容,也毫不为过;取得这样的成果,也完全可以说我国的分税制实现了其历史任务。但是,因为对以美国为代表的分权、规范、稳定的所谓分税制心向往之, 也因单一制国家日本所谓分税制的成功而吃了定心丸, 进而把发达国家的财政体制确定为我国分税制的目标。这样的认识,更因财政联邦主义理论在我国的广泛传播,而得到了强化。这样,在提高“两个比重”的真正目标很快实现后,我国分税制改革的目标,便无形中成了实行发达国家那样的分税制。

如此理想化的目标是大有问题的。我国的分税制和发达国家的所谓分税制根本不是一回事。发达国家所谓的分税制,本是多套不同的税制,是一种组合,这是由这些国家联邦制或地方自治的国家结构决定的; 而我国的分税制,是将一套税制的不同税种划分给中央和地方, 是一种分割,这则是由我国单一制且未实行地方自治的国家结构决定的。因此,我国的分税制改革根本无法实现“发达国家那样的分税制”的目标。更重要的是,对于我国的地方各级政府,当地的居民事实上并没有多少制约的力量,在这样的背景下,中央和地方“分灶吃饭”,各过各的日子,自求平衡的思维,只能导致地方政府的行为失去重要的约束;对税偏爱的“利改税”的思维,必然导致政府非税收入的失控;而“承包制”固定化的思维,肯定会阻碍对已有制度的调适和取舍。但是,我国分税制的所有这些内在缺陷,都被追求发达国家那样的分税制这一理想化的目标遮蔽了,这使我国的分税制改革一直磕磕绊绊, 越改革越远离原有目标,还带来了意想不到的严重后果, 没有可行的解决办法,却使人们认识不到其内在的缺陷,而将由此产生的问题归因于改革的不到位。

总之,我国分税制早已完成了历史使命,不能要求其实现其他脱离实际的目标,现在到了需要认真思考向何处去的时候。

三、我国分税制向何处去

我国的分税制已经难以为继,也难以深化改革,退出已成必然。事实上,我国分税制早已不自觉地走上了收入共享之路,在本质上已不再是分税制,但是要说退出,却是需要很小心的事。因为如果说我国将放弃分税制,既使一般人感情上难以接受,又容易助长否定分税制历史功勋的歪风,还可能引起各级政府的利益恐慌。因此,淡出是我国分税制最好的去向。

其实,我国分税制已经在淡出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化财税体制改革总体方案》 对分税制只字未提,这就是让分税制淡出。这两个文件让分税制淡出的艺术性在于,《决定》提出建立现代财政制度的重大目标,做出了建立事权和支出责任相适应的制度的重要部署,尽管只字未提分税制,但让人不觉得有什么不妥,到了多半年后出台的《方案》那里,不仅只字未提分税制,而且“完善地方税体系”和“考虑税种属性”也没有了,还是让人感觉很自然,但这两个文件都不动神色地将“分税”变成了“收入划分 ”,事实上宣告了分税制的退出。也正因为有这样的艺术性,人们纪念我国分税制改革二十年的热情才没有因此受到损害,总结和评价我国分税制改革的活动也没有因此脱轨或转向。

尽管分税制在淡出,但我国的财政体制改革现在还处于研究阶段, 分税制之后的财政体制采取什么样的形式,还没有确定。笔者认为,应该是收入分成制。这是因为,第一,单就税收而言,我国是一个单一制且未实行地方自治的国家,只有国家才具有征税权,即只有国家才应与国民发生税收征纳关系,各级政府之间的财政关系,即财政体制,则是税款使用关系,是税收收入划分制度,并不是对征税权或税种的划分。第二,我国分税制带来的意想不到的严重后果充分说明,一国的财政体制不能局限于税收收入的划分,必须统摄税费租利等全部政府收入,实行全口径管理。第三,我国的分税制已经不自觉地走在了共享之路上,实际上已经变成了收入分成制,这是我国二十年分税制实践探索的结果,是我国财政体制的客观规律,是不依人的意志为转移的。

对于这样的收入分成制, 首先需要消除这样的疑问:这不是统收统支吗? 这不是倒退吗? 这样的收入分成制确实是统收,但绝不是统支,这一点很容易理解,而这一统收却是国家作为一个不可分割的征税主体必须行使的权力,更是其职责,对此,政府不能僭越,由我国单一制且未实行地方自治的国家结构所决定, 这样的征税主体只有一个,因此只能统收。这样的收入分成制更不是倒退。首先,这一收入分成制是对大包干和分税制的扬弃。这样的收入分成制既无大包干制包死某级政府收入的弊端,又无分税制政府僭越国家征税权的严重问题,既能巩固分税制的改革成果,又能恪守政府的职责范围,抛弃分税制的弊端,是个好东西。其次,这一收入分成制绝非分税制之前的收入分成制可比。分税制之前的收入分成制是由属于地方各级政府的税务机关将税款征收之后, 按分成数额向上级政府上交,主动权在地方,中央受制于地方,而这一收入分成制则是由属于国家的税务机关将税款统一征收之后,由中央按分成数额向下级政府划拨,主动权在中央,地方受制于中央。这一上一下,国家和政府的位置根本不同,其结果也大相径庭。再次,收入分成制能避免对经济的扭曲和对资源、环境的破坏。这一分成制使各级政府的财政收入与所有税种和所有行业相关,而不再是只与某一两个税种及其关联行业相关,能彻底根除分税对各级政府盲目发展与本级税种密切关联行业的刺激,能有效地减轻资源、环境和生态的压力,能使不具备开发条件的地方摆脱“越穷越开发,越开发越穷”的恶性循环。就像“收支两条线”制度能有效地遏制一些政府部门乱罚款和逆向执法一样,这一收入分成制能有效地规范政府行为,促进政府职能转变,有利于充分发挥市场的决定性作用。最后,这一收入分成制对实现全国基本公共服务均等化和维护国家稳定意义重大。这一收入分成制可以真正全国一盘棋,弱化各地财政收入与本地经济发展的联系, 促使地方政府真正向服务型政府转变,中央可用较多的收入用于转移支付,使其有能力保证实现全国基本公共服务均等化,切实维护国家稳定、实施对地方的有效控制。

但是,这一财政体制形式还是不宜再冠以某个具体名称。因为无论冠以什么样的名称,都无法概括某一时期的财政体制的全部特征,但有了这一名称,无形之中就会强化这一名称所表征的方面,淡化其它方面,留下管理上的隐患,分税制这一名称就曾使我们重视税收,忽视其它政府收入,带来了土地财政和严重的地方政府债务问题。另外,当形势发生变化,财政管理体制需要做较大的调整时,便意味着要放弃这一名称所指称的财政管理体制形式,而这将引起巨大的震动, 今天我们面临着放弃分税制的任务,对由此引起的震动还是比较令人担心的。相反,如果不对其冠以具体的名称,就可以总以完善财政体制的名义对其进行调整或重大改革,而不用担心引起震动。这正是世界各国的普遍做法,也正是在发达国家找不到分税制之类的名称的重要原因。《决定》和《方案》 在实质上放弃了分税制,但并不让人感觉不妥,就是因为只提财政体制,不提分税制这一具体的形式名称,很有艺术性。

至于我国分税制淡出的进程,我们不得不面对这样一个现实:尽管我国分税制已在淡出,但放弃分税制的理论准备并未做好;尽管形势已将分税制挤到了台下,但新的改革总体思路并未形成;尽管形势已将财政体制改革推倒了前台,但其两个基本前提工作———税制改革和中央地方政府事权划分———远未就绪。由此决定了我国分税制的淡出无法在较短的时间内完成,而分税制的影响将存在更长时间。

总之,我国分税制的退出,去向明确,并已开始,但有一个过程,这中间还有许多事需要做好。

摘要：我国分税制的历史功绩不容否认,但越改革越远离原有目标,还带来了意想不到的严重后果,却没有可行的解决办法,已经难以为继。这是因为分税制是我国的土特产,是我国财政体制改革不断推进的必然结果,并早已完成了历史使命,但在向西方学习的过程中却被确定了不恰当的目标,而不是改革不到位。我国分税制的退出已成必然,事实上正在淡出,新的形式应该是收入分成制,但不宜明确提出这一具体名称,而且其淡出也会有一个过程。

分税制是对的 篇8

1993年-2003年这10年正是朱镕基担任副总理和总理的时期。这10年奠定了中国经济的市场基调。在此之上，政府的经济政策（包括应对1992年～1993年的恶性通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴）也基本上没有大的偏误。这确保了中国经济的宏观平稳和国民财富的快速积累。

在观察和研究中国经济改革的经济学家当中，1993年总是被界定为一个分界线。不少经济学家在总结那段时期的改革时总是说，1993年之后，中国开始真正加快了市场化改革的步伐，更坚决地朝向市场经济体制转轨了，因此中国的经济改革战略和增长机制在1993年前后有了可以观察到的显著改变。西方的经济学家（如巴里·诺顿）把1993年之后的改革战略的改变归结于邓小平在党内面对的政治阻力的消除，这当然是显而易见的。但是，经济学家似乎更应该希望知道的是，1993年之后的中国政府为了构建邓小平设想的市场经济体制的基调到底做了什么。当然，对经济学家而言，更重要的学术问题是，为什么那么做可能是对的。

分税制改革的历史原因

阅读四卷《朱镕基讲话实录》，你当然可以梳理出那10年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是，什么才是这10年的主线呢？当是宏观稳定和结构改革。基于经济学理论的“后华盛顿共识”的逻辑是，宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。而要实现宏观的持久稳定，就需要进行国有经济部门（包括企业、银行、财政与社会福利）的结构性改革，因为国有经济制度才是宏观不稳定的体制根源。所以，你能从《朱镕基讲话实录》中发现，1993年之后，中国真正开始了针对国有企业、银行和金融部门、公共财政体制以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革，要长期保持宏观稳定是不可能的。

可是，要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外，更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定化的经济环境，因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑，也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期，反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革设计方案的实施。

表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口。而且在1993年之前，这已是惯例。朱镕基说：“在1993年以前，我们采取透支的办法，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后，我们作了规定，不能从银行无偿透支……”（《朱镕基讲话实录》第411页）。不允许政府向银行透支固然已是意义非凡，但从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反复出现通货膨胀的根源不在于透支，而在于中央与地方的财政关系。这就是1993年～1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。

在收入的划分上，上世纪80年代是收入分享制，虽然具体的制度安排在各年和各地都差异很大，但基本的模式是中央政府要从地方政府的收入中拿走一部分，这种收入分享机制有两个问题：一是地方政府有隐瞒收入的动机，由于信息的不对称，中央并不知道地方政府的具体财政收入，因而地方政府可以隐瞒收入，比如将预算内的收入转移到预算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策会前后不一致，即使地方政府不隐瞒收入，中央政府只有在年终才知道地方政府的财政收入，而分享机制是在年初就制定的，因而在年终时，中央政府出于自身利益的考虑，会通过各种形式变更以前的约定，比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“筹借”过大量的资金，而这些借款从来都没有归还，当地方政府预期到中央政府行为的不一致后，更加倾向于隐瞒收入。

上世纪80年代的财政体制削弱了中央对于经济的控制力，两个比重——财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重——分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入增长太快。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而自上而下的改革很容易遭遇地方政府的阻挠。

解决了激励兼容问题

1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享，由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的，越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的；其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立，中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。

2007年的诺贝尔经济学奖颁给了研究机制设计理论的三位经济学家，而“激励兼容”是机制设计理论的一个核心概念，所谓的激励兼容是指要设计出一种机制，以保证委托人与代理人之间追求目标的一致性。1994年的分稅制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有权力隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基；其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上；最后，分税制保证了改革的顺利推行，按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多，早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。

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分税制的效果是非常明显的，比如以2007年为例，全国的财政收入超过五万亿，占当年GDP的1/4，同比增长32.4%，并且是超过年初的预算数目，这充分说明中央和地方政府在增加财政收入上是激励兼容的。同时地方政府有一半的财政支出需要依靠中央的转移支付，因而不管是出于宏观调控还是推行改革的目的，中央政府都有足够的财力来保证政策得到地方政府的支持和贯彻。

改革相对成功

中国的改革是分阶段实行的，上世纪80年代的改革是渐进式的，而90年代中期的改革更加激进，除了利率和汇率制度外，整个90年代的改革都是朝着华盛顿共识迈进的。并且80年代的改革都是自发式的自下而上的改革，而90年代的改革则是中央政府有意识的制度安排。80年代的改革最终导致了经济混乱和政治的不安定，以至于1989年～1991年出现了经济的低迷，而90年代的改革带来了经济的更加快速的增长，同时技术进步相比于80年代也更加迅速，很多经济指标都表明90年代中期以来的经济增长更加持续、健康和稳健。

当然，中国拥有更多的劳动力，在开放的经济中能够发挥比较优势，中国的政治和经济结构是M型的，在市场经济条件下更加灵活，同时中国的政府在意识形态上始终是一个中性政府，该政府以全民福利最大化为目标，因而不存在执政党与利益集团勾结以损害经济发展的情况。但这些初始条件并不是中国市场化改革在中国得以成功的主要原因。市场制度的建立需要自上而下的制度改革，而自上而下的改革需要解决中央与地方政府的激励不兼容的问题。

事实上，80年代的局部改革，由于都只强调了向地方的分权，结果造就了严重的地方主义和地方的相互封锁，地方政府拥有抵制全局改革的动机和能力。而到了90年代，市场制度的建立之所以成功，是因为在90年代初期，中国成功地实行分税制，提高了中央政府在财政收入中的地位，理顺了改革的激励，同时一系列的制度安排保证了地方政府拥有发展经济的动机，并且拥有努力扩大税基的激励，随着中央政府收入比重的提高，其控制整体经济和地方政府的能力也在加强，因而有意识的自上而下的市场化改革得以推行。

从今天的成就来看，20世纪90年代中期的改革是相对成功的，中国更加积极地融入到全球經济，对外开放进一步拓展，进出口和投资在经济中占有很高的比重，技术进步更加迅速。但是，90年代中期的改革加强了中央与地方政府在经济发展中的作用，触发了地方政府之间的“良性竞争”，但公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥，因而城乡差距并没有得到缓解；同时由于初始条件的差异，沿海和内地之间的经济差距还在扩大。增长与平等当然从此也就变成中国经济发展中需要不断来校正平衡的问题。

（作者系复旦大学当代中国经济长江特聘教授、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长。本文摘自其著作《被误读的中国经济》一书，小标题为编者所加）