分税制改革

分税制改革（精选12篇）

分税制改革 篇1

财政税收体制改革是政治改革和经济改革的交点, 1994年实施以分税制改革为核心的税收分配制度改革, 中央和地方的利益分配的格局被打破, 有效地提高了中央政府的宏观调控能力, 极大地调动了地方政府的财政理财和推行财政体制改革的积极性, 促进了财政支出结构的不断完善和优化, 有利于稳步推进市场经济体制改革。但是, 通过20年的实践检验和证明, 在分税制改革和经济发展的过程中, 造成许多新问题的出现, 其中最根本的就是中央政府与地方政府在财政支出责任与事权之间存在不匹配、不规范、不合理的现象, 产生诸如土地财政等许多问题, 造成地方政府的债务危机, 制约了地方经济的发展。因此, 研究分税制改革的影响, 尤其是对地方税收的影响, 并提出优化和完善分税制改革的对策建议具有十分重要的意义。

一、分税制改革对地方税收的影响

(一) 影响地方财政收入和财政支出比例

实施分税制改革, 极大的促进了重要财政收入和地方财政收入的变化。随后近20年, 中央财政收入与地方财政收入的比例基本持平。分税制改革极大提高了中央政府宏观调控能力, 有助于中央政府应对经济危机, 调整经济发展结构, 促进国民经济平稳较快发展。但是, 根据相关的数据分析, 实施分税制以来, 地方税收规模的相对缩小, 严重制约了地方政府行使事权的能力, 虽然地方政府的税收总量呈现上升趋势, 但是地方政府税收收入占全部税收的年均比例不到35%, 而且呈现下降趋势。与其他实施分税制的国家相比, 我国的地方税收收入占税收总额的6.2%, 而大部分实施分税制的国家这一比例在7%以上, 这说明我国的地方税收收入低于国际标准。另外, 我国财政对税收收入的依存度依然很高。另外, 我国地方政府财政支出的比例却一直保持在财政总支出的70%左右, 这说明, 实施分税制改革, 提高了中央政府的财政收入, 但地方收入降低, 造成地方政府财权与事权的不统一, 导致地方政府财政收支的严重失衡, 影响到了地方经济的发展, 给地方政府治理造成许多困难。

(二) 导致税种划分不规范, 地方税缺乏主体税种

由于分税制改革的不全面、不完善, 造成中央和地方在税收划分方面缺乏规范性, 出现交叉重复现象, 地方税缺乏主要税种, 不利于地方政府的财政税收收入。在税收的划分原则上存在混乱, 既按照税种划分又按照企业级次划分, 既按照税收划分又按照行业划分, 既按照行业划分又按照企业级次划分。而且, 地方税种一般不作为共享税, 但是许多税种存在被强行拆分并实施共享, 比如作为地方税种的个人所得税, 其中属于个人所得税征税项目的储蓄存款利息所得税却被划分到中央税种。城市建设维护税和营业税等税种属于地方税种, 但是, 许多保险公司、各个银行总行以及铁路部门等单位的营业税以及城市建设维护费则被划到中央税收收入当中。这种税种在中央和地方上划分的不规范, 增加了征税的难度, 增加了税收征收的成本。另外, 虽然分税制改革对中央和地方税种进行明确划分, 但是由于地方税收缺乏主体税种, 这不利于地方税收收入的增加, 给地方政府的财政带来巨大压力, 并导致了许多不良后果。从征税的规模看, 所得税是十分重要的、所占比重很高的税种, 但是所得税税种在地方政府的管理当中缺乏稳定性。另外, 营业税税种也属于地方税种, 但是, 在营业税的征收过程中, 许多银行总部、保险公司、铁路部门等, 按照企业级别的划分, 将营业税的征税权集中到了中央政府。还有许多收入规模小的属于地方主体税种, 对地方税收收入的影响很小。地方缺乏主体税种, 税种划分的不合理, 严重削弱了地方政府的理财聚财的积极性, 制约了地方政府经济调控的能力, 不利于地方经济健康发展。

(三) 地方政府缺乏必要的税收权限

实施分税制改革, 对中央和地方立法机构的税收立法权做出了明确划分, 这提高了税收法制化的建设水平, 也促进了分税制财政体制的有效完善。但是, 实施分税制和税收立法权的划分, 限制了地方政府部分税收权限。我国政府的分税制改革虽然能够解决中央政府和省一级政府的税收权限和税收收入的划分问题, 但是, 对于省级以下地方政府的税收权限的划分问题没有得到有效的解决, 地方对主要税种缺乏减免权、调整权、税收解释权和税收立法权, 影响了地方政府在聚财理财方面的积极性, 影响地方政府的税收收入。

(四) 影响地方财政收入结构, 部分地方收入规模偏低

分税制改革使地方政府的税收收入降低, 基层地方政府为了获得更多的财政收入, 将筹资目标转移到其他领域。分税制改革造成地方政府过去的部分财政收入收归中央所以, 制约了地方政府财政收入的结构。许多地方政府出于自利因素的考虑, 将筹资的目标转移到其他可以增加政府财政收入的地方。例如在财政层级当中最低的乡镇财政系统, 为了解决巨大的财政支出压力, 弥补政府财政收入和财政支出的不平衡现象, 采用一些非规范的征费手段, 造成费大于税的情况。但是, 随着我国农业税的改革, 地方政府的财政收入又出现了短缺, 基本乡镇单位只能过度依赖于上级单位的转移支付来维持机关运作。另外, 由于分税制改革, 造成地方政府的财政陷入巨大困境, 地方政府的税收收入权利被限制, 严重制约了地方政府的财政收入规模, 而且基层政府处于财政体系的末端, 其财政收入上期存在不稳定因素, 转移支付链条也很长, 这造成基层政府获得的转移支付收入存在被截留和贪污的情况, 严重影响地方政府的行政效率, 不利于乡镇经济发展, 不利于农业经济发展。

二、完善分税制改革, 增加地方政府税收的思考

(一) 优化税收结构, 构建地方税体系

地方税设置的目的是为地方政府提供本辖区内居民所需要的公共服务, 税收是政府履行公共服务职能的重要收入支撑。因此, 地方政府为了解决税收不足的问题, 需要通过完善税收结构, 构建科学、完善的地方税体系, 以促进地方经济的发展, 更好地为当地居民提供公共服务。地方政府可以通过完善税种、优化征税结构、加强税收征管等方式, 促进地方政府财政收入结构的完善, 保证地方政府稳定的、安全的税收能力。首先, 地方政府应该明确地方税种的数量, 减少与中央政府共享税的设置, 保证地方政府稳定的税收来源。地方政府开征地方税应该坚持高效、简便的原则, 在税收的征收过程中, 应该坚持缴税方便、简单易行的方针, 促进地方税征管效率的提升, 有效降低税收征收的成本和费用。其次, 应该明确地方税的主体税种。主体税种是保证地方政府稳定的税收收入来源, 因此, 应重点培养以所得税和营业税为重点的地方税税种, 从而稳定地方政府税收收入。主体税种的征收和确定, 能够有效促进对地方经济的宏观调控。再次, 对现行的地方税种进行不断的改革和完善。最后, 通过开征新税种, 完善地方税体系。随着社会经济的发展, 人们生活水平提高, 可以开征诸如遗产税、赠与税、证券交易税、保险税等税种。另外, 有效的地方经济发展需求, 征收一些特定的消费税种, 促进地方税收体系的完善。为了有效的改善地方环境治理, 提高地方环境质量, 可以征收生态税、资源税等有利于资源节约和环境保护的税, 进一步促进地方政府税收收入的增加, 同时可以有效调控地方经济, 促进区域协调发展。

(二) 积极推进“费改税”, 合理增加地方税收入规模

分税制改革造成地方政府的税收规模的缩小, 制约了地方经济发展。因此, 应该积极的推行费改税, 增加地方税收规模, 合理调整和控制地方税收规模。首先, 建立科学完善的地方税征收体系, 规范地方税税制。其次, 合理调整税种划分, 对过去部分税种、税制不统一的、内外有别的现象进行改革。再次, 积极开征新税种, 促进地方税制的完善, 促进地方税对地方经济调节的范围和力度。完善地方税种结构, 能够有效增加地方政府的财政收入, 调整地方政府的财政收入结构, 促进税收收入在地方财政收入中比例的上升, 优化地方财政收入结构。最后, 积极推行费改税改革, 促进地方税税收收入在财政收入中所占比例, 促进地方政府税收收入规模的提高, 将收费规模控制在合理的范围内, 防止乱收费的现象发生。

(三) 明确中央地方政府事权, 完善财政转移支付制度

实施分税制, 造成中央政府和地方政府的事权与财政支出责任的不统一, 影响地方政府的良性发展。应改善地方政府与中央政府之间事权的不明确, 通过清晰的事权划分, 明确地方政府与中央政府财政支出的责任, 降低地方政府在公共产品和公共服务提供方面存在的财政压力。进一步规范中央政府对地方政府的财政转移支付。通过财政转移支付, 协调地方政府与中央政府的财政分配关系, 促进地方政府的履行公共服务的积极性。因此, 必须完善财政转移支付制度, 提高财政转移支付的科学化、透明化、制度化和规范化, 加强对财政转移支付的监督和控制, 完善财政转移支付的类型和机构, 推动一般性转移支付、特殊性转移支付和专项转移支付的有效结合, 进一步协调中央政府与地方政府的财政分配关系。

税制是随着政治、经济、文化、社会环境的变化而不断调整和完善的。分税制改革的推行, 对我国社会主义市场经济体制的巩固和发展具有重要意义。但是分税制改革也存在着不彻底和不完善的地方, 随着我国市场经济改革的深化, 必须进一步完善我国税收体制, 促进地方税体系的进一步优化和完善, 从而有效地发挥地方税的经济调节和杠杆作用, 促进地方政府更好地履行公共服务职能, 推动地方经济的快速、健康发展。

参考文献

[1]王继广.浅谈完善地方税收体系[J].北方经贸, 2013 (7)

[2]赵小菲.摆脱“土地依赖症”完善地方税收体系[J].北方经贸, 2012 (8)

[3]王德祥, 袁建国.地方分税制改革与地方税制的完善[J].财经科学, 2010 (6)

[4]黄中文.中国财政分权体制的问题和原因探析[J].学术论坛, 2005 (12)

分税制改革 篇2

【摘要】 分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式。我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。

【关键词】分税制 税制改革

一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。”

配套措施有：从1994年1月1日起，我国进行了工商税制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法；建立转移支付制度；建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一，政府间支出责任划分还不够清晰合理。事权划分上越俎代庖现象，一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；而完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。

第二，转移支付不当，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化无法得到很好的解决。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采取行政法规的形式，停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防，货币发

行，邮政等)，而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下：

第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。

第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大了“法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显然地，法被政治主宰着。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。

（三）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

总的来说，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是要根据新形势不断的进行探索和完善。财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有这样，我们才能继续前进。参考文献：

从央—地关系看分税制改革 篇3

在分税制改革之前的15年，我国实行财政“包干制”，“包干制”从根本上来说，依旧是“收放体制”下的“放权”过程。在包干制“交足中央的，剩下的都是自己的”的制度激励下，地方政府纷纷利用各种行政、准行政手段从银行贷款投资兴办“自己的企业”。在包干制下，地方上缴中央的财政收入是以地方企业的销售总额而非以实际利润为标杆，这使得地方政府在办企业的时候，根本不必在意企业是否能够实现利润，相反只追求企业规模的一味增大。甚至在广大农村地区，许多地方政府也要求做到“村村冒烟、户户上班”，各种乡镇企业、小型企业蜂拥而起。这不但在短期内迅速促进地方GDP的增长、增加就业率，而且还能够迅速扩大地方政府的财政收入规模。这就是为什么在改革最初的15年，乡镇企业、集体企业会成为促进中国经济高速增长的主要力量。但是在高增长的背后，是日益高企甚至惊人的银行呆坏账率、是严重的重复建设、地方保护主义以及迅速下滑的中央财政收入比率。

1994年的分税制改革，对原先的央-地关系产生了巨大的影响。地方政府开始面临着一个严峻的问题：钱从哪儿来？该到哪里去寻找财源？分税制留给地方的主要税种是营业税和企业、个人所得税，而出于促进第三产业发展的考虑，2002年所得税改为中央-地方共享税，所以地方政府只能在营业税上做文章。营业税主要有两个来源：以土地-房地产为基础的建筑业以及服务业。而相比于建筑业，服务业的征税成本十分高昂，所以在建筑业方面做文章成为地方政府的现实选择。

随着1998年《土地管理法》的出台以及城镇住房体制改革的启动，地方政府终于寻找到新的生财之道，即通过将农村用地转化为城市建设用地的方式，换言之，以推进城市化的方式来实现增加财政收入与实现经济增长与发展的双赢。

事实上，进入21世纪以来，这种以城市化为核心带动的增长模式，确实带来了规模巨大的财富，使得东部地区的城市生活水平在短短十年间迅速与发达国家相比肩。但这种增长模式，是以通过制度手段迫使农民失去土地为代价的，而且社会财富的分配模式也开始出现了根本性的变化。改革开放初期，几方共赢的社会财富分配机制趋于式微，权力和市场结合形成的分配机制成为主导。这导致区域间、区域内的收入差距迅速加大，在改革中利益受损的大量弱势群体开始出现并大量增加。而且，随着土地收入的日益增加，地方政府越来越依赖土地收益，而非来自中央政府的转移支付。

这就造成了一种极为滑稽的局面：分税制改革本以强化中央对地方的控制为初衷，但是改革的结果却是中央对地方控制力度的日渐削弱。从央-地关系的视角来看，这也是一种颇为尴尬的局面：分税制改革是要终结传统“收放模式”的，但这一制度改革在很大程度上却在延续这一传统。

从地方政府角度看分税制改革 篇4

所以对分税制进行改革的呼声日益高涨和我国现阶段的社会问题是紧密联系的。本文的观点是，我国应该从立法层面对地方政府赋予一定的税权，从根本上对中央和地方的税权给予明确划分，解决地方财政面临的诸多问题，激发地方政府在经济发展上的积极性，从而对我国的经济全局起到助益。之所以重视地方政府的作用是出于这样一种逻辑考虑：作为国家组成部分的地方政府，乃是我国实现宪政之不可或缺的重要一环，它的财政收入与发挥的政治作用成正比例关系，所以通过对税制的重构，希望它发挥更为积极的作用。

一、税权与地方自治的关系

从宪政角度看，赋予地方征税权具有必要性。与此同时，从我国法律规定来看，赋予地方税收立法权具有一定的困难。在此基础上，本部分分析了影响税收立法的主要原因。

（一）从宪政角度看赋予地方征税权的必要性

宪政乃是这样一种政治体制，它发轫于民主制度，通过宪法的规制，把一国的权力架构、公民的基本权利、财政税收以及内政外交等重大事项确立下来，并在本国范围内受到尊重和践行。它的积极意义就是限制国家权力的滥用和保障公民权利。权利的架构需要层级秩序加以规定，无论是联邦立法与州立法并行、联邦和州并没有层级隶属关系，财政相对独立的美国式的联邦制，还是在财政关系上，联邦政府通过分税制和纵向财政平衡两个主要手段加强对州政府和地方政府的控制，使州政府和地方政府在财政上依赖于联邦政府的德国式的联邦制，抑或是以日本为代表的单一制国家，[1]笔者认为上述观点有一定的科学性和合理性，但是更多的停留在经济层面考虑税权下放问题的必要性，而没有考虑到法律层面和政治层面的内容。

从法律角度讲，任何宪政体制都不能缺乏公民的积极参与，或者说宪政体制必须以“民情”为基础，以宪法为手段，并得到一国民众价值观上的广泛认同才有可能变为现实。如果说对法律的尊重和严格遵守是意识层面的表现，那么关于财政收入和支出在中央政府和地方政府之间的分配制度就是实实在在的经济保证。但是，作为的财政收支核心内容之一的税权的作用远不止于此。“除世袭岁收而外，全国岁入概属法律规定下之赋税。由此观之，全国岁入概赖法律而存在;他只是巴力门法案下产物而已。”[2][3]税赋，无论是国王、贵族院、众民院政治协商的产物，还是联邦政府之职权的行使，其本质上是国家权力划分的一项重要内容。没有税权，则无法谈及国家立法、行政、司法事务的开展，更不能奢谈法制的建立和公民权利的实现。无论是作为公民让渡的权利的一部分也好，还是作为政府，这一公民权利的代理人的存在前提也好，税权都是宪法必然规定的一项国家权力。税权立法归属于中央乃是基于国家这一地域、政治、经济、文化共同体的考虑，由我国中央集权的历史进程决定的。随着改革开放和工业化进程的发展，那种适应于自然经济的政治体制和法律制度已经不能满足现今中国社会的需要。中央的力量难以深入作用到地方的每一个角落。适时地给地方以税权，实际上也就是给予地方更大的自治权，充分发挥地方的主动性与积极性，促进地方的发展。例如有学者指出：“中央与地方权力与利益关系的频繁变动，不仅损害了地方的积极性、主动性，而且不利于中央与地方良性互动关系的形成。从另外一个层面来看，这也影响了我国宪政建设的进程。”[4]这是因为，宪政的本质特征是“自治”，乡镇的自治、州县范围内的自治，省级范围内的自治，范围逐渐扩大。但是归根结底是保障公民权的行驶能够通过逐层过渡到参与国家事务。由此观之，作为介于公民与国家之间权利桥梁的地方权力机关的作用就尤其突出。没有他的重要作用，公民权利的行使就会是虚无飘渺的空中楼阁。所以，只有保障地方拥有税收立法权，才能因地制宜，适应不同地区的独特政治、文化、经济需要，一方面自下而上地培养公民权利观念，另一方面从法律制度上推进这种自治的践行。

从政治角度讲，政治制度总是需要法律给予确认和保障的。中央和地方存在不同的利益格局。通常说来，中央和地方有两种理想化的关系类型，即合作关系类型和代理机构类型。[4]笔者认为，虽然上述两种理想化的关系类型在现实生活中并不完全独立存在，但是建立在利益冲突现实之上的社会存在是不能忽视的。即使避开纷繁复杂的权能归属不谈，国家和地方的利益冲突也是长期存在的，因为他们各自的出发点不同，并且不能脱离权力在本质上是扩张的论断。在这种矛盾冲突中，我们既希望维护大国的主权和尊严，又希望加强地区事务自治的过程未免艰难。但是，财政税收的规制能够在一定程度上满足这一愿望。因为公民的权利和义务应该对等，国家亦如此，他的权力和责任也应该对等。如果我们把权力全部让渡给国家，而作为处于权力层级的地方担负更多的责任，显然违背权责明确的原则，难以实现宪政。有鉴于此，事权和财权应该相匹配。由于省以下体制改革的深化并未取得明显进展，财权与事权的划分出现了相背离的局面。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。形成财权层层集中，事权纷纷下移的背反格局。这不仅造成地方行使事权的困难，更容易滋生乱收费、乱摊派的弊政，从而危害人民的根本利益。所以赋予地方税权，不只是从根本上解决中央和地方财政问题的方法，更是关系到公民切身利益的大事。从市场经济的角度讲，一方面，“在市场经济体制中，市场中的主体是多元化而不是一元化的，主体利益的分配是市场化而不是指令化的;另一方面，市场是统一的，但市场的发育程度却不可能同步，因此，高度甚至过度的中央集权必然导致国家利益完全取代地方利益，致使地方完全被动依附于中央而成为一潭死水，阻碍市场经济的健康发展和社会生产力的极大提高。”[5]但是，从我国现阶段的法律规定来看，赋予地方税收立法权还存在一定困难。

（二）从我国法律规定看赋予地方税收立法权的困难

一方面，截止到2002年，我国20多个税种，由全国人大立法制定的税法只有两个：《个人所得税法》和《外国投资企业和外国企业所得税法》;在程序法方面仅有一部《税收征管法》。除此之外的增值税、消费税、营业税、关税等都是通过国务院制定的条例规定。[6]虽然近些年来我国也陆续通过一些法案对税收法律进行调整，但是都没有能够从根本上解决税收来源分配失衡的问题。中央通过转移支付方式支持地方建设，例如，加大对基础设施、教育、农村和西部地区的投入，都起到了积极的效果。我国今年的中央财政收入为4万亿元，赤字为8000亿元，试想在这种情况下很难让中央有足够的资金支持地方基层的财政支出。要想改变地方财政困难的局面，只有通过法律手段重新明确划分地方和中央的财权。但是，根据我国《宪法》的规定，全国人民代表大会和全国人大常委会的职权内均没有对税收权力给予明确的规定。在《国务院关于实行分税制财政管理的决定》明确规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。据此规定，税收立法权高度集中于中央，地方无税收立法权。由此确立了我国高度集中的税收立法体制。[7]由此可见，全国人大和国务院均具有税收立法权。如果根据主权在民原则和法律保留原则以及税收在国家结构中的巨大作用，则应该确定税权的立法主体在全国人大，国务院不具有税收立法权。这一点从我国《宪法》第85条对国务院的定位中也有体现：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”换句话说，权力机关和它的执行机关同时具有征税权明显违背立法原则。

另一方面，从我国《立法法》法第8条规定：“下列事项只能制定法律：……(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度……”第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”针对这一规定，学者们有不同的理解。

叶必丰教授认为，国务院对分税制立法，既没有宪法上的依据，也没有授权法上的依据，税收立法权仍然属于全国人大。[8]也有学者认为，《立法法》作为规范全部立法事项的基本法律，不可能就全部税收立法权限划分问题都作出明确、具体的规定，从保护公民权益和保证国家宏观调控需要出发确定税收基本制度为法律保留事项，并适当考虑财政联邦主义的客观需要，允许其他立法主体介入非税收基本制度，为今后扩大地方税收立法权在法律上留有一定的余地，应不失为是《立法法》的圆通之处。[9]笔者赞同叶先生的观点，即从立法保留原则和法治的要求，如果宪法没有明确的规定，那么立法权归全国人大行使。

（三）影响税收立法的主要原因

首先，从中央的对分税制实行的态度看，虽然持肯定态度，但是就税收立法权来说，还是希望维持征税权力集中在中央的。前任总理朱镕基在清华大学百年校庆与师生座谈时，列举数据并发表观点认为中央通过税收返还将财政收入的大部分给了地方，加上地方政府的土地收入，地方政府没少拿钱。[10]朱总理对分税制持肯定态度，对地方收入在全国财政收入中的比例逐年提高也提出了自己的看法。这种说法笔者并无异议。但是，需要补充一点，这段话也从另一个角度揭示了中央和地方在财政收入分配上存在着矛盾。站在中央的角度上看，实行分税制改革后，相较于分税制改革前，地方财政收入明显增多是不容置疑的事实。然而中央在事权逐渐下移、财权逐渐上移的过程中仍然通过高度集中的征税权和管理权占有财政收支的优势。例如，中央与地方在共享税的分成上仍然保持绝对的权威，试举一例，增值税中央分享75%，地方分享25%。[11]地方财政虽然逐年增多但是仍然摆脱不了政府财政入不敷出的窘境。究其原因是税收立法权归于中央，地方政府缺少话语权，加之转移支付目的不明确，缺少监管，由此弊端丛生，经济评论家叶檀将之概括为三点：财政蛋糕越切越碎;跑部钱进与部门利益争夺并存;“跑冒滴漏”情况普遍。[10]基于宏观调控和中央等部门利益的考虑，从我国单一制的国家结构出发，中央不愿意赋予地方以税收立法权有其必然性。

其次，从历史的角度讲，我国曾长期处于中央集权的统治下，中央对地方的控制首先是经济上的，次之才是政治上的。因此滋生出的权力欲极大，其扩张性仍然影响着当代中国社会。但是我国正经历工业化，殊不同于农业化的一点就是公民意识的觉醒和公民自治的需要。所以地方事务逐渐增多，财政支出如果难以跟上这一趋势，势必影响地方处理政务的能力和公民意识的培养，结果就是民主进程的缓慢和法治国家建立的困难。正如荆知仁先生所说：“如果只是模仿一种外来的政治文化，其形貌易得，其精神则难求。当一种政治文化的相关基本信念，未经过有效性的社会化过程，升华为人生或日常生活的基本信念之前，其形貌性的制度，是很难产生预期性的功效的”。[12]可见，税收权的作用不单是制度性的规定国家权力和义务的财政来源，也关涉每一个公民的切身利益。作为权利主体的公民永远是零散分布，对于税收不可能有一致性表达，这种一致性只能在一个群体中存在，即利益共同体。“利益多元，不同利益集团要有各自不同的代表者, 各种代表者都有机会在议会的立法过程中一争高下, 在税收标准和财政预算的审核以及对政府的监督中大显身手, 这些都是确保基本的宪政秩序得以存在的前提条件”。[13]税权与宪政的实现密切相关。

再次，信息公开问题仍然是赋予地方税收立法权的障碍。这里的信息，仅指关系公民权利的立法、行政、司法信息的公开透明，严格意义上讲更偏重于行政信息的公开。[11]刘剑文先生则主张：划分中央与地方财政收入的范围应该遵循事权与财权相结合的原则。[14]笔者认为，可以通过制度性的管理和监督，将税权赋予地方权力机关，至于赋予其税收立法权范围的大小，应该取决于对地方财政支出的精确核算基础之上，由此也需要审计工作予以配合。在立法上，也不能只关注一部税收基本法的制定，还要注重其他法律法规的配合和协调，对税收立法予以规制。

二、解决分税制问题的立法建议

解决分税制问题，应在宪法中明确规定税收立法的主体，并制定单独的税收法律。

（一）在宪法中明确规定税收立法的主体

法律要明晰确定，尤其是作为一国根本大法的宪法更要符合这一立法要求。所以笔者认为在全国人大的职权中应该对税收立法权加以规定。德国《基本法》规定可资借鉴，它规定联邦专享税共18种，包括关税、消费税、保险税以及统一后征收的团结互助税附加费等;州专享税有l0种，包括财产税、机动车辆税和啤酒税等;专属地方的税种共7种，有土地税、娱乐税、养犬税及猎钓税等。将税收数额大、税源稳定的税种列为共享税，由联邦、州和地方政府按照一定的比例加以分配。[1]即使不能按照德国《基本法》之详细列举规定，也应该在中央和地方分税制的范围有所区分。即赋予地方有独立征收地方税之权力。

（二）制定单独的税收法律

我国的《税收征管法》是在程序上对税收给予规制。但是从实体法的角度看，我国还没有一部系统的税收法律。目前我国地方税的18个税种中，除营业税的收入较为稳定外，其他多为零星分散且难以征管的零星小额税种。城市维护建设税不是一个独立的税种，仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加，收入状况也不理想;财产税尚未形成一个完备的体系，收入规模很小，且现有税种的改革

相对滞后，与现实的经济发展状况不相适应。[7]笔者认为，我国的税收体系还不健全，尤其是财产税的征收，如房产税的开征还在试点阶段，遗产税的征收还只是法律构想，这些税种都是稳定的税源，但是征收的立法还应该建立在公民广泛参与的科学立法的基础之上。否则，没有民主科学的立法程序，新开税种的征收就是非法的，违宪的。笔者建议，这些稳定的税源可以作为地方税或共享税，这样既可以增加地方财政收入，又可以从宏观上进行调控。

（三）对《审计法》等相关配套法律进行必要修改

我国《审计法》第16条规定：审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。第17条第2款规定：地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。笔者认为，首先，审计机构最主要的职责是对政府财政收支进行监督，其次才是对金融机构、事业组织以及国企的监督。因为行政权是最桀骜不驯的权力，也是扩张性最强的权力，而对行政机关财权的监管是限制行政权的经济前提。如果只在行政体制内对行政权监督，无疑会使监督者受制于被监督者，难以达到监督效果。而审计法的弊端正在于此。从法律责任上看，审计法对政府部门违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为的处理措施含混而轻率，不能遏制腐败以及滋生的其他弊端。所以应该从行政体制外部对审计行为和审计查处的违法行为给予规定，其首要工作就是完善《审计法》，对违法行为，尤其是政府责任要落实到人。继而，审计工作应公开、透明，并且向本级权力机关汇报，接受外部监督，这不仅需要《各级人民代表大会常务委员会监督法》等其他法律予以配合实施，也应该让后者的法律规定更为明晰确定，唯此才能实现各项法律的立法目的。

三、对地方征税立法的思考

任何一个税种，其首要目的是组织财政收入为政府提供公共服务，提供财力支撑[15]。那么，使地方政府享有了根本性的税权是否会造成地方政府滥用其税收立法权呢?有学者认为可以从宪法、司法和民主制度三方面对地方税权立法加以规制。[16]我认为虽然这种观点有其合理性，但是可行性存在一定问题。

第一，在立法规制的前提性假设方面，宪法法律规范不足以囊括税收的所有法律程序和分税制的详细规则以及税收返还制度以保证地方利益。即使宪法在划分税权方面有框架性的规定，但是作为法律层级最高位阶的宪法，也由于其本身统领全局的法律作用而难以在司法实践中起到作用。而且，在对宪法的尊重与恪守方面，我国也缺少良好的民情和传统，所以仅在宪法中对地方政府的税收立法权予以监督是远不能达到预期目的的。

第二，基于我国还没有实现司法独立，司法机关与地方政府存在千丝万缕的联系的现实之上，司法机关对地方税收立法权的监督只能在一定程度上起到作用。所以，在强调司法监督时，不能忽略司法改革的必要性。只有在司法权独立于立法权和行政权之时，才能期待权力之间可以相互制约。

第三，民主进程是一个长期的过程，我国的民主化程度还没有高到能够完全监督立法的程度。民主首先应该包括公民能够自由表达自己意见的自由，以及新闻媒体和社会的广泛监督。但是，在公民意识还没有完全启蒙的当代中国，我国的人民代表大会制度还不完善，所以我们可以试图寻找更为切实可行的方法来规范税收立法权。

笔者认为，只有权力能够监督和制约权力，监督者与被监督者之间相互独立，没有任何利益关系。而且永远要有对监督者的监督，即监督者也是被监督者，而最终的监督权在公民手中。在英宪精义中，戴雪就强调了督监察兼审计长的重要职责：监视度支，对巴力门负责。他的地位也是超然独立于内阁、众民院和贵族院的。以现在的视角观察，即为一国的审计机关。但是审计机关只能对政府和其他国家机关、企业之收支进行监督，并没有对税收立法权监督的职权。所以，建立一专门税收立法的监督机构，其法律地位也完全超然于政府、司法机关，只对全国人大负责，或者完善违宪审查之制度，加强税收立法之监管。

还有一点需要指出，在划分地方和中央事权的标准上不能仅凭决策者的直观感受做决定，而应该是建立在对处理事务成本的精细考量上，通过经济、财会、统计等专业机构，在财政公开透明的基础上，运用科学的方法加以评估。即事权划分要以数字为依据，各部门可以平等的参与决策，对于自己的主张都应该提出依据，而评断此依据是否合理的主体不是某个行政机构，而是由立法机关、行政机关、专家学者、公民等广泛群体参与的集合，各方都能有平等的机会表达自己的观点，为科学的决策创造条件。

另外，虽然本文关注的重点在税收立法权的划分上，但是税收征管权和税收司法权也在税收权力体系中占有重要地位，而且它们也是检验税收立法权是否合法、合理的衡量标准之一。二者之间相互影响作用。例如，在税收征管上我国分设国税、地税两套税收征管机构。如此划分的弊端有三。第一，行政资源的浪费。虽然征收税种不同，但是行政机构设计的评价标准之一就是效率和节约。针对一项行政事务，应该尽量避免重复和层级简单。分设国税、地税税收征管机构显然不符合这一要求。第二，由于税收立法权划分不清，导致征税机构权责不明，国税地税机构之间矛盾丛生。国税虽然负责中央税和共享税的征收，并将共享税中地方分享的部分划入地方财政，但是由于机构设计不合理，国税局和地税局之间会因为行政效能低下，产生相互推诿的情况。也由于两机构经费来源不同，工作人员待遇存在差距，地税机构低于国税机构，二者之间存在矛盾。第三，对公民权利造成侵害。我国公民在缴纳税款时由于对二者职能了解不清，容易造成事务久拖不决的情况发生。这也间接影响了国家财政税收的效果。有鉴于此，我国应考虑重新调整税收机构的划分，一方面维护纳税者权益，另一方面节省行政资源。本文认为，应该将税务征管机构统一，按税种不同设立办公部门，统一征收税款后分别划入国库和地方金库。

加快财税体制改革 改变分税制 篇5

来源： 东方早报作者： 乔新生发文日期： 2007-10-24

中国共产党第十七次代表大会，将科学发展观作为未来执政的纲领，在以人为本的原则指导下，更加重视民生问题。然而，要想真正贯彻落实十七大精神，必须加快财税体制改革，改变我国多年来形成的不合理的分税制。

1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

经过10多年的磨合之后，重新审视我国的分税制改革，我们认为应该尽快制定税收法典，改变这种临时性的、不正常的税收体制。当前我国分税制存在下列弊端：首先，分税制改革没有做到事权与财权的科学统一，中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，导致土地价格不断上涨。其次，分税制改革增加了增值税，并且从生产环节设计增值税具体规则，出现了大量的税收征管漏洞。第三，分税制改革重点在征税比例划分，而没有考虑到公共产品投入的需要，这就导致我国在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。由于事权与财权划分不科学，导致中央政府在教育、医疗、住房等领域的宏观调控始终难以发挥作用。第四，分税制改革是以1993年各地经济总量为基础确定分税比例的，没有充分征求各地意见，更没有在全国人大常委会广泛讨论，在程序上存在问题。

分税制改革后出现的主要现实问题 篇6

1994年分税制改革走的是已形成“路径依赖”的中国渐进式改革之路，在当局人士以及地方各利益群体的博弈和权衡中达成，受制于各种主客观条件，1994年的分税制改革带有浓重的过渡色彩，很多配套制度并不完备。整个体制安排使得以中央和省为代表的各地方之间确立了分税制框架，但并没有理顺省以下地方各级之间的关系，地方政府财源建设缺乏有效的制度安排，从而出现了基层财政困难、职能转变不到位以及行为短期化、土地财政等问题。

如把问题的根源都归结到分税制上，指责分税制造成地方财力困难和土地财政问题，显然有失偏颇。因为当前的基本事实是，在我国省以下的财政体制并没有真正进入分税制状态。

就土地财政这一问题来看，其实具体分析，它在城镇化——征地——土地批租（招拍挂）这个链条上一步一步推演下来，本身并没有大问题。从国际比较角度，我更倾向于把“土地财政”作为一个中性表述来看。西方市场经济发达的国家，一般在地方层面典型的可持续财政体制，都是分税制之下，使地方政府以和土地不动产直接相关的财产税或者叫不动产税作为税收支柱，在不动产保有环节上年复一年地取得这种大宗、稳定的收入来源，在美国，其占当地总收入的比重最低不会低于40%，而且最高可以超过80%，从某种意义上讲，这也是一种土地财政。

具体看我国主要靠土地批租取得收入的土地财政的制度框架，其实仅谈其本身也并没有大问题。市场经济发展推动工业化、城镇化进程，土地必然会越来越多地投入到工业化、城镇化建设中，肯定要通过拆迁、征地等方式，扩大建成区。如果土地的出让和地块的取得靠的是行政划拨以及协议出让，就极易滋生权力寻租和腐败，所以应当实行竞争性的招投标与拍卖。中国土地财政的问题所在，主要是中国仅仅是靠一级市场土地批租这一个环节取得收入，而保有环节却不产生应有的大宗稳定收入，没有像样的地方税体系和规范的地方政府融资制度，结果助长了地方决策层行为的短期化。这个短期行为的弊端表现在：当事的地方政府官员只考虑在自己任期内怎么把土地尽量以高价出让，把土地出让收入尽可能拿足。而至于这块地在以后40年到70年的时间段里面不会再以这个方式产出任何政府收入，则是与本届政府无关的事情。这就带来了一系列派生的短期行为和负面效应。

那么我们回到上一个问题：为什么中国的地方税体系至今没有成型，为什么省以下迟迟没有进入分税制状态？当初改革中，省以下各级政府是按照四个层级来考虑其实体层级配置和税基划分的，如果再加上中央一级，其实是个五级框架。这样的五级框架已经造成了层级过多、共享过多的局面，而且分税制在省以下陷入五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的分成制和包干制，真正的分税制无法有效贯通到基层。至今我们还看不到一个在省以下能具有分税制特征的典型地区，即使是最发达地区也没有出现。所以现实生活已证明：按照五级分税，此路不通，必须另辟蹊径。

分税制改革 篇7

一、我国中央对地方转移支付的现状

(一)中央对地方转移支付的规模

数据显示,2013年中央对地方税收返还和转移支付为48019.92亿元,地方财政支出119272亿元,税收返还和转移支付占比为40.26%。即地方每支出1元,有4毛来自中央拨款。20 14年中央对地方税收返还和转移支付预算为51874亿元,占中央财政总支出预算的69.3%。

(二)中央对地方转移支付的结构

目前,我国中央对地方转移支付的方式主要有一般性转移支付与专项转移支付两种类型。一般性转移支付其主要功能在于缩小地区间财力差距,实现基本公共服务均等化;专项转移支付可以体现中央政策导向,主要为教育、医疗卫生、社会保障、“三农”等公共服务领域。2013年一般性转移支付预算为24538.35亿元,占转移支付总额的56%,其绝对额及所占比例均呈上升趋势。

二、我国财政转移支付制度存在问题

目前,转移支付的问题主要有以下几点:

第一,事权划分不够明确,财政支出范围界限尚不够清晰。划分“财权”最先要做的工作就是划分“事权”,而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府“事权”及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处。

第二,财政转移支付种类过多,转移支付结构不尽合理。我国出台新的重大政策时,特别是需要地方政府提供配套资金时,往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助,造成转移支付种类众多。此现象造成年终中央与地方结算时,手续繁杂,制度不规范。

第三,财政转移支付监督机制不够健全,转移支付资金的使用缺乏有效制约。当补助资金到达地方后,地方政府支配资金随意性较大,往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付所表达的政策意图,特别是当支出偏好不一致时,挪用资金的情况便时有发生。

第四,转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。政府间事权划分不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配随意、分配过程不透明、资金规模不确定等等,皆由此造成。

第五,省以下财政转移支付制度有待完善。许多地方省以下财政管理体制没按分税制改革要求去规范,地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助稳定可靠、自求平衡的分级财政管理体制,各省辖区内的地区间财力差异依然较大。

三、改革和完善我国财政转移支付的思考

(一)确定各级政府事权范围

依据转移支付制度改革的首要原则,要在综合考虑地方财力的基础上,科学合理地界定各级政府间的事权范围。一是注重将关系国家安全、外交、民生等重要事权全部归为中央,以此来保障中央政权的稳定;二是注重结合地方财力,根据地方财力大小确定地方事权的多少;三是注重细化各级政府间的事权范围,明确各级政府的支出责任,以确保各级政府职责执行到位而不缺位、越位。

(二)优化转移支付资金结构

首先,要逐步取消税收返还和原体制补助,确保均衡地区财力的目标充分实现,提高转移支付均衡地区财力的作用。其次,要增加一般性转移支付,提高地方的可支配财力。一般性转移支付直接增加地方可支配财力,对均衡地区间财力的作用最大。因此应多渠道筹措收入,适时开征环境税和遗产税,丰富地方税源。最后,要减少专项转移支付,归并整合专项转移支付项目。

(三)强化转移支付资金预算编报的完整性

加强中央转移支付资金预算编报的完整性,首先,要保证每年年初财政部根据当年可用于转移支付的财力确定对各省的中央转移支付数额,并在地方政府编制本级预算前,对各省下达中央转移支付最低预算控制数;其次,各级人大要重视中央转移支付预算编报情况,提出细化预算编报中央转移支付预算项目的要求。

(四)加强转移支付法制化建设

制度立法要与财政体制改革进程相适应,兼顾立法的现实可行性与超前性。具体实施时,应由全国人大牵头,制定《财政转移支付法》。在立法的内容上,要明确财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付主体的权利和义务、计算标准、监督办法及法律责任等,规范省以下地方各级政府财政转移支付行为,同时,要完善制度的配套改革措施和配套法律。

(五)完善省以下财政转移支付制度建设

分税制改革 篇8

一、适当扩大地方税收立法权限

1. 赋予地方一定的税收立法权。

要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力,使地方经济随税收收入的增长而持续增长,地方政府要有适当的税收立法权。国家税收法律法规必须由中央制定。而地方的税收立法权通常包括:在国家规定的范围内,地方可选择或调整某些地方税收的税率;在地方管辖区域内的地方税种,立法权归地方,地方决定其税基、税率、减免、开停征及征收管理等事宜;在一定法律范围内,经中央批准后,地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种;对某些地方的小税种,如果征收成本高、征收数额小,地方有停征的权限。我们要努力建立结构合理、层次分明、相互协调、便于操作的地方税收法律体系。

2. 渐进过渡,逐步下放地方税收立法权。

在各项法律法规逐步建立和完善、各级政府行为日趋成熟的条件下,下放一定的地方税收立法权并不会导致税收秩序的混乱。但我们应当看到,我国的市场经济体系还很不完善,税收立法权的下放不能一蹴而就。同时,在经济转轨时期,法律、法规的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素,中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此,给予地方税收立法权的过程不可操之过急,可以区别不同的税种,在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。适当下放部分税权,最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道。这是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。

二、健全社会主义税法体系

1. 加快订立与分税制相关的税法体系。

完善分税制,最为重要的是在立法上根据我国政治体制和国情加紧建立税收体制法,使分税制有法可依。有关税收的基本法律如《税收征收管理法》等和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》《税收减免特别法》《税务司法法》等法律法规必须集中在中央,由全国人民代表大会或其常务委员会立法,或授权国务院立法。此外,还要积极建立与税收体制法相配套的相关法律制度。

2. 提高我国分税制立法的水平和技术,保障立法的科学性和严肃性。

分税制的完善是以国家整体税制建设完善作为前提的。在立法问题上,我们要提高立法层次与立法的透明度;提高立法的能力和技术;提高法律专家、行业专家的立法参与度;要改变立法某些具体制度应变机制不灵敏的状况。要提高税源的信息化程度,提高税务稽征信息处理程序的效率,在执法环节上实现税收的简约、低耗、高效,提高税务服务的质量,改善执法服务职能。同时,应增加财政预算透明度,严肃预算,增强政策的威信,为分税制的立法完善建设一个良好的法律和社会环境。

三、明确划分中央政府与地方政府的事权

事权的正确界定是确定中央与地方财政收支的依据,使各级政府具有与其事权相称的财力。因此,以法律形式对各级政府的事权加以规范,是发挥宏观调控作用的需要,同时,也是建设和完善财政转移支付制度的前提。

目前我国政府事权,大部分是比较明确的,不够明确的主要是经济权限,这与政府与企业之间分工不明确密切相关。许多该由政府办的事由企业承担,该由企业办的事又由政府包揽。当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权,核心问题应该是投资权划分问题。各投资主体在投资权上的分工应该是,中央政府主要承担对国民经济全局有较大影响的大型企业、能源、交通建设,微利或无利的基础设施,新兴产业和风险投资。省级政府主要承担对本地区经济全局有较大影响的上述有关投资。把那些关系局部利益或直接为居民服务的项目,如地方基础设施和公用事业投资等,纳入县市镇的事权范围。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时,改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法,除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外,绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。

四、建立明确、规范的财政转移支付制度

转移支付关系到财力在各级政府之间的流动,是一项涉及面广、影响大、政策性强的分配形式,从许多国家的实践来看对转移支付制度的基本原则一般以法律形式确定,并在转移支付政策的实施过程中,以健全的法律体系加以保障。而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定,带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来,必须遵循法制化原则。

1. 大力推进转移支付的法律体系。

我国要借鉴国外成功经验,进一步制定和完善有关财政转移支付的法规,如《转移支付法》《财政监督法》等,就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范,并增加有关财政转移支付的条款,赋予财政转移支付相应的法律地位。还要制定关于政府间财政转移支付的单行法规,对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定,确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制,并由各级权力机构审查后予以实施,以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。但是,具体的计算公式或补助标准,财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改,以体现法制化与灵活性的很好结合。

2. 完善转移支付制度中的机构设置和监督机制。

建立专门的转移支付机构,一方面可以对转移支付的形式产生一定的制衡作用,以确保转移支付的公正、合理。我国应该借鉴国外成功的管理经验,结合我国的具体国情,建立专门的决策机构和专门的执行机构,并以《转移支付法》加以规定,赋予它们法定的转移支付管理职责。中央一级的专门决策机构即专门委员会,负责转移支付方案的确定和必要监督,可隶属于全国人大常委会或者中央政府。相应的各省也可成立这样的专门委员会,负责省以下转移支付的决策和监督。同时,我国在《转移支付法》中要制定相应的惩罚措施,对违反规定的地方政府,作出必要的处罚,以强化监督管理,使地方按照中央财政的要求来使用转移支付资金;相应的在地方性法规中,也可在中央的指导下制定必要的惩罚措施,以提高支付资金的使用效率。

3. 制定规范、完备的转移支付法,缩小财政转移支付制度的地区差异。

财政转移支付法的目的在于实现上下级政府间财力分配的均衡以及各地区间公共财力分配的大致平衡。规范的转移支付制度有单一的纵向转移支付与纵横结合的转移支付模式。我国应选择纵向转移支付为主、纵横结合的转移支付模式。一方面,专项拨款补助。国家应设立欠发达地区(主要是东北老工业基地和西部地区)专项资金,加大对这些地区的转移支付力度和政策倾斜,促进它们的发展,以缩短与发达地区的差距,实现各地区经济协调发展。另一方面,加强特殊因素补助,加大东部地区对经济欠发达地区的转移支付力度,重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上,再增加一些补助,以调节分配结构和地区结构,扶持经济不发达地区的发展。除此以外,有一些特殊补助是临时性的,主要是在地方遭受特大自然灾害和其他意外重大事故时,中央政府预算给予必要的补助。再次,规范省级以下的转移支付制度。目前我国省级以下的转移支付制度不规范,应该由中央制定出相对统一的比较规范的省级以下的转移支付制度,各省市应针对地区内部经济发展不平衡等情况,加大省级财力对本区域经济欠发达地区的转移支付力度,尤其要加大对乡镇这一级的转移支付力度,以缓解乡镇的财政困难。

4. 明晰事权和财权,保障财政转移支付制度的健康发展。

事权和财权的不明晰使转移制度在实施过程中有很大的随意性,而且受地方保护主义的影响很大。建设责权明晰、一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算的多级财政体系,使各级政府的财政转移支付制度与其事权和财权相配套。

分税制改革 篇9

分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究,许多学者提出了丰富的观点大致可以分为两个层面:

一是分税制改革和土地财政的形成。华伟、艾华(2007),孔善广(2007)和周飞舟(2006)认为我国实行财政分税制,在中央财政收入迅速增长的同时,中央政府承担的相对义务大幅减少,地方政府则承担了过重的财政支出责任,地方政府必然会扩大财源,追求GDP的增长增加财政收入,在土地和城市建设中获取“土地财政”。

二是土地财政与房价的关系。宫汝凯(2012),张涛(2009)和何苗(2015)认为较高的房价水平总是与较高的财政分权度联系在一起的,而较高的财政分权度又与1994年的分税制改革密切相关。回归分析显示分税制的改革激励了地方政府土地财政规模的扩大;现有财税体制下,土地财政规模的扩大对住宅价格有正向影响。

由此可见,大部分的学者基本上形成了两个结论:分税制改革是引发土地财政的形成的重要的制度性因素;分税制背景下的土地财政是推动房价持续快速上涨的不可忽略的因素。但已有研究近年来,国家对房地产行业的调控力度逐年增大,房价逐渐趋于平稳,进一步研究分税制改革背景下的土地财政与房价关系研究依然具有重要的意义。

1 分税制改革的背景分析

分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制,要求按照税种实现“三分”:即分权、分税、分管。所以,分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系,通过划分税权,将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制主要有四个特点:分税、分权、分机构和转移支付。分税制改革的直接目标是提高“两个比重”(即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重),并进一步规范政府间财政关系。1994年的分税制改革实质是财政集权的过程,它改变了中央和地方政府的财政收入(财权)分配格局,由此产生了一系列的变化。

1.1 中央和地方财政收支的巨大变化

查阅1978—2014年中央和地方财政收支的数据,进行分析并判断分税制改革对中央和地方财政收支的变化可知:地方财政收入占全国财政收入比重从1978年的85%,逐步回落到近几年的50%附近,地方财政支出占全国财政支出的比重从1978年的53%,上升到2014年的85%,而且地方财政收入减去支出的金额从1994年以来均为成逐年增大的态势,从1994年的-1726.59亿元到2014年的-53338.91亿元,从数据可以清楚地反映出分税制改革后,地方政府财力锐减,已经成逐年入不敷出的局面。同时,地方政府承担了越来越繁重的地方发展任务的情况下,地方财政资金短缺成了一个突出问题。

1.2 分税制改革使得地方政府的土地收入支持了城市化进程

首先我们分析土地收入的来源。土地收入的来源主要包括土地出让金、土地税费收入和其他间接收入三大类。其中土地出让金理论上是一种租金,以中国城市的土地使用权出让为例,住宅用地出让年限是70年,工业用地是50年,商业用地是40年,所以土地出让金可以理解为是几十年租金的总贴现值。实际上市在利用市场的原则,用招标、拍卖、挂牌、协议等方式来得到的市场价值。土地税费收入主要有四种:耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和契税。2001年以后,契税、耕地占用税、土地使用税、土地增值税都增长得很快,更重要的是,这些税收征收上来以后,都属于地方财政收入,不需上缴给中央财政收入。

其次,我们分析土地财政加快了城市化进程的过程。地方政府的土地出让收入主要用于投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大发展,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业发展,并导致生产能力的严重过剩。地方政府利用垄断优势,通过调节供地结构,实现地价不降反升的目标。就地方政府负债而言,虽然这几年地方政府从土地增值中获得相当可观的收入,不少地方的土地收益超过地方可支配财力的50%,但土地收益的大幅度增长,不但没有让地方政府“减负”,还留下数万亿的负债。问题的实质在于,地方政府这类债务的最大载体是土地。地方政府要想使这些债务不构成风险,就必须强化土地财政。

2 土地财政

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于基金预算收入,属于地方财政收入的一种。主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在“土地财政”上,地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。

探究其形成原因,1999年以后地方政府的财政收支缺口比重一直较大,很多地方政府挣扎于财政赤字。为改善自身的财政状况,地方政府追求财源的行为发生变化,预算内收入重心转向地方独享税,预算外收入以追求土地出让金为主,原因是在1994年分税制改革后,土地出让金全部划归地方所有。随后房地产的市场化改革以及工业化、城市化进程的加快为地方政府卖地增收提供了条件,继而造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的土地财政模式。土地财政收入已成为地方财政收入的主要来源,根据1978—2014年历年的《中国统计年鉴》和《国土资源年鉴》所取得的数据看,土地出让金占地方财政收入的比重都在30%以上,一些年份甚至达到了近70%,可见,地方政府的财政模式已经由“企业财政”模式转换为“土地财政”模式。

3 模型建立和结论

根据以往学者的研究,和以上从分税制改革和土地财政的形成与土地财政对房价的影响机制两个方面综合分析分税制改革对房价影响的内在逻辑,并提出两个研究假说:分税制改革是引发土地财政的形成的重要的制度性因素,相对中央政府而言,支出负担越重的地方政府越具有追求土地财政的动机;税收资源充裕的地方政府追求土地财政的激励显著降低;对中央转移支付依赖性越强的地方政府具有越强的动机追求卖地增收;分税制背景下的土地财政是推动房价持续快速上涨的不可忽略的因素。

我们选取2001—2014年房价,财政支出分权度和土地出让金三组数据来建立模型。其中财政分权度公式为:地方预算内支出/中央预算内支出*100%,代表了分税制改革这一因素的影响,土地出让金代表了土地财政对于房地产价格的影响因子。数据如表1。

资料来源:2001—2014年历年的《中国统计年鉴》《国土资源年鉴》和《房地产年鉴》。

模型结构为:y=a+bx+cy+u,其中y为房价,x为财政支出分权度,y为土地出让金,用SPSS软件进行线性回归得出如下分析结果,见表2。

a.预测变量:(常量),土地出让金(亿),财政支出分权度(%)。b.因变量:房价(元)。

调整的R方为0.975,F统计量为232.812,模型非常显著,b和c都大于0,意味着财政支出分权度和土地出让金对房价均有正向影响。由此,根据回归分析的结果可以得出结论:财政支出分权度和土地出让金均对房价有着显著的影响,代表之前分析得出的两个假说成立。综合以上分析,本文认为,分税制的集权化改革是促发中国城镇房价快速上涨的不可忽视的制度性因素,其中,土地财政是联结分税制改革与高房价的中间变量,即分税制集权化改革这一制度性因素引致了土地财政的形成,而土地财政是推动房价持续高涨的不可忽略的因素。

参考文献

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分税制改革 篇10

主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上, 以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据, 将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类。根据全国主体功能区规划, 限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、人口大规模集聚, 经济条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这些地区要以保护为主, 适度地进行开发, 尤其发展资源环境可以承载的特色企业。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。按照法律法规, 该地区应当实行强制性保护, 控制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的各种开发活动。

二、分税制的概念及其在中国实施的历程

分税制的全称是“分税制财政管理体制”, 它通过对中央及地方政府的财务范围划分, 来均衡中央政府与地方政府之间的财政权力。目前分税制是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式, 普遍被国内外采用。分税制当中的两种概念, “事权”以及“财权”, 是依据市场竞争所需要的相对分散的财权以及宏观经济调控所需要的相对集中的财权而存在的。分税制作为一种制度安排, 它不仅对各级政府的财政收入增加, 收支平衡有很大影响, 同时也对地区之间的均衡可持续发展以及中央与地方之间的社会资源有效配置起到了关键的作用。分税制的发展历程可以追溯到1980年, 国家开始实行“分灶吃饭”的分权体制, 之后在1988年实行了包干财政体制。然而80年代的这些政策给我国当时的财政制度以及财政状况带来了诸多问题, 国家的财政收入占GDP比重不断下降。国家为了整体的提高财政收入占GDP的比重来加强宏观调控, 国务院决定于1994年1月1日起在全国范围内全面实行分税制财政体制。实施分税制的第一年, 中央财政收入占全国财政收入的比重就提高到了55.7%, 之后在2002年以来该比重一直保持在55%左右;相应地, 地方财政收入所占的比重到1994年也由上年的78%猛降到44.3%, 之后一直维持在45%左右。

三、分税制产生的地方财政困难

根据分税制, 大部分的税收都要集中到中央政府, 之后由中央政府下拨给地方政府。虽然这样的制度安排有利于统一管理财税, 但是, 在地方承担着越来越重的“事权”的情况下, “财权”少引发的财政资金短缺形成了一个关键问题。张路雄 (2007) 通过分析数据发现, 1991年我国的赤字县就已经多达1216个, 占全国县级总数的50%, 到了1994年底, 这一比例上升到了58%, 赤字额也由58亿元上升到了78亿元。据财政部统计, 早在2002年, 中国赤字县的比例即高达73%, 赤字占县级财政支出总量的77%。他认为, 分税制是导致财政困难县的主要原因。由于分税制的改革不到位而导致的地方财政收入不足, 使地方政府越来越多的关心如何通过提高地价房价、增加土地批租收入和房产税收入等短期行为来为自己增加更多的财政支持。在现行的分税体制下, 地方政府只能从税收中分到40%左右的收益, 但同时要承担80%左右的支出, 从而“土地财政”便成为地方政府的经济来源。除此之外, 限制开发区和禁止开发区大多处于经济相对落后的地区, 没有相关财力的支持以确保GDP的增加, 很难让当地政府找到合适的激励因素来发展本地经济。

分税制改革至今已经经历了18个年头, 各级政府之间的事权划分没有清晰的界定, 基层政府承担了大量的基础事权, 存在严重的收支矛盾。在一些限制开发区以及禁止开发区, 地方政府由于其财力只够维持其基本职能, 所能提供的公共服务能力存在严重的不足, 生态建设则相应的被搁浅。而生态建设对于地方政府而言, 虽然能够获得一部分收益, 但是同时需要消耗大量的成本。生态建设具有收益长期性、滞后性和外部性等特点, 而这些特点与地方政府受任期制和换届制限制之间的利益矛盾凸现出来。

余敏江 (2011) 通过分析在生态治理中中央政府与地方政府之间的“智猪博弈”, 得出结论:无论中央政府在生态治理上如何努力, 地方政府都不会积极配合, 不会主动治理环境污染;地方政府认为, 与其将资源用于产生外部性的生态治理, 无法将生态环境的收益内部化, 不如将资金用于能够给地方带来直接经济效益的项目。地方政府由于缺少相应的财力支持, 从而通过各种手段来支撑其财政消耗, 其中最为普遍的就是上文中所提到的“土地财政”。黄小虎 (2010) 指出, 所谓“土地财政”包括两个部分:一是与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税, 等等。二是与土地有关的政府非税收入, 如土地税金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金, 等等。黄爱东 (2011) 指出“土地财政”的重要组成部分是土地出让金是指一些地方政府依靠出让土地使用权收入来维持地方政府的财政支出, 属于预算外收费。他认为我国的“土地财政”主要依靠增量土地创造财政收入, 也就是通过出卖不可再生的土地的出让金, 来满足财政需求, 这也就导致了“土地财政”的不可持续性。

只有下决心解决现行不合理的财税制度, 才能从根本上扭转地方政府对土地财政的过度依赖。

四、民族自治地方的税制改革

限制和禁止开发区大多处在中西部省份, 而民族自治地方则占据其中绝大部分。我国共有155个民族自治地方, 共占国土面积的64%, 人口占全国总人口的14%, 这些地区普遍具有疆域辽阔, 资源丰富等特点, 是国家非常重要的战略地区。但是由于各方面原因的制约, 这些地区的经济社会发展相对落后。民族自治地方的财政也建立在民族地区的这种经济和社会落后的基础之上, 其财政收入主要靠税收来维持, 财政集资能力低, 绝大部分财政支出是非生产性支出, 缺乏财力进行生产性的投资。

根据法律上规定的给予民族自治地方的自治权中, 财政自治的权力始终是一项核心的权力, 它为民族自治地方的发展提供了财力保障以及物质基础。然而民族自治地方财政自治权的保障首先要保证的就是可自主支配的财力, 否则民族自治地方的发展将受到相当的制约。在分税制的改革中, 国家为了建立一套与市场经济相适应的财政税收管理体系, 采取了“一刀切”的作法, 民族自治地方与其他省市同等待遇。虽然这样的作法增强了中央财政的集中管理, 但是对民族地区的照顾政策却未能体现。晏路 (2004) 指出, 由于民族地区的财政收入增幅比较低, 自给率下降, 严重制约了经济的发展, 迫使民族自治地方陷入不利以及不平等的境地。民族自治地方虽然也受到了分税制所带来的一些积极影响, 但是相比以往, 照顾政策有所减少。金莲 (2011) 对分税制对民族自治地方的不利影响进行了相关探讨, 她认为分税制阻碍了民族自治地方财政自治的实现, 加剧了民族自治地方与其他地区的差距, 同时还影响到了民族自治地方的税收结构。王玉玲 (2011) 认为, 尽管分税制在提出保证既得利益的同时, 要将利益分配向中西部地区包括民族地区的倾斜原则, 但是其效果并不明显。她指出, 东低西高的区域税负格局与东高西低的区域经济发展格局形成明显反差, 民族地区承担的税收负担与其经济能力不对称, 区域税负差距已成为拉大区域发展差距的重要因素之一。王元 (2005) 通过对边疆少数民族地区的事权财权划分进行调查指出, 虽然国务院曾出台了相关政策对西部八省区的专项拨款不要求地方提供配套资金, 但实际操作中却并未得到落实。这种情况使地方政府陷入两难境地:一方面, 不争取项目, 地方基础设施、各项社会事业由于缺乏资金支持发展不起来;另一方面, 争取到项目后, 地方政府必须承担相应的配套资金成本, 加重其地方财政负担。

五、建议与展望

(一) 建立事权与财权相匹配的分税制制度

徐云俏 (2009) 提出应当出台宪法和相关法律来明确规范中央政府和地方政府的事权划分范围, 逐步增加中央政府支出的比重, 将具有收入分配和经济稳定职能的支出由中央政府负责, 将具有资源分配职能的支出由地方政府负责。果洪升 (2003) 建议共享税中的增值税分成应当改为中央分享25%, 民族自治地方分享75%, 或各分享50%。

(二) 完善财政转移支付制度

财政转移制度体现了上下级以及同级政府之间的财政返还以及补助, 应当建立起规范的、均等化的财政转移支付制度, 逐步加大对限制开发区以及禁止开发区的一般性转移支付。金莲 (2011) 提出在税收立法方面, 应当赋予民族自治区地方税立法权;在税收返还、体制补助等制度中实行对民族地区的差别待遇。

(三) 相关地方税收种类的制定与完善

在明确划分地方政府的事权、财权后应当给予地方政府必要的征税权, 允许其开展地方税种和税源。胡小杰 (2010) 认为, 应当培养民族地方主体税种, 减小地方队中央财政的过度依赖。莫初明 (2007) 认为, 对于民族自治地方来说, 巩固营业税来作为主体税种具有重要的意义。胡小杰 (2010) 认为, 应当把资源税划入民族自治地方的地方税收当中, 专款用于资源的开发。他还提出应当将生产型增值税为消费型增值税, 这样可以使民族自治地方企业得到充足的增值税进项抵扣, 有利于资源优势向经济优势的转变。

六、结束语

民国时期的税制改革 篇11

中国税收制度的现代化是晚清以来，尤其是民国时期令人瞩目的一种历史现象，民国税收现代化既有承袭晚清税收改革的一面，又有在其独特的历史条件下逐步资本主义化的一面，是传统税收体系日益瓦解和新的税收制度体系日渐形成这两种趋势的交织，也是西方公共税收理论移植融合渗透中国传统税收机体的过程。民国时期是中国税收的一个承前启后的过渡时代，是为中国未来税收思想起飞和制度建设而服务的“创造前提的阶段”。从某种意义上来说，我国现代比较规范的公共财税体制正是建立在这个时期。

探索现代化税制雏形

一是淘汰和改良不符合社会经济发展要求的旧税种，开征具有现代意义的新税种。1912年至1927年的北洋军阀政府时期，从袁世凯当权到皖、直、奉三大派系轮流执政，先后试行了划分国家税和地方税、改革盐税、整顿厘金、整理矿税、推行印花税、整合烟酒税等努力。1927年至1937年的南京国民政府时期，将关税自主权收归国有，实现了厘金时代的结束、封建税制的结束和半殖民税制的结束，在取得关税自主、盐税整理、财政统一的基础上，开征统税、营业税等新税种，以关税、盐税、统税为主体的国家税和以田赋、营业税、契税为主体的地方税初具雏形。1937年至1945年的重庆国民政府时期，把地方税系划入中央，分别建立起战时消费税、非常时期过分利得税、财产租赁出卖所得税、遗产税等新的税收门类。1945年至1949年的南京国民政府时期，开征特种营业税，并从立法的角度将关税、盐税、货物税、直接税、土地税、地方税等整合为一套完整的税制框架。二是创设直接税体系。民国时期税制现代化的显著特征是直接税体系的创立。现代直接税主要包括所得税、遗产税、印花税等税种。直接税的创办是从所得税开始的。北洋政府时期曾于1914年公布了所得税条例，但议而未决。国民政府建立后，为弥补裁厘损失，于1928年议办所得税，1936年开征所得税。1939年创办过分利得税，1940年设立直接税处，并将印花税并入直接税。同年7月开始实行遗产税法。1942年又将营业税并入直接税系统。1943年税收部设立直接税署，负责主管所得税、利得税、印花税、遗产税、营业税。自此，形成直接税体系。至抗战前夕，国民政府基本上建成了以关税、盐税、统税等消费税为主干的国家税体系和以田赋、营业税等收益税为主干的地方税体系。从而使整个税制结构发生了较大变化，一个资本主义税制的雏形初步展现。

建立了分税制财政体制

最初，北洋政府于1913年末制定了《国家税和地方税草案》，1923年12月，为了进一步明确中央和地方的财政权限，并公布的《天坛宪法》中重新划分了国家税和地方税，计划整理税制，但因曹锟下台，段祺瑞重新执政的时局变动而未能实现。国民政府成立后，在北洋政府分税制基础上着手划分国、地收支系统和统一财务行政， 建立起与国民党政权组织相一致的中央财政、省（市） 财政与市县财政三级制的财政体系。1927年7月首先公布了划分国家收支和地方收支的暂行标准。1928年8月划分中央税和地方税，制定《划分国家收入地方收入标准案》及《划分国家支出地方支出标准案》，具体划分了国家税和地方税的收入来源，奠定省一级财政的规模和地位，结束了自清末到北洋政府时期中央与地方政府财政关系混乱的局面，标志着中国分级预算管理体制的确立。

这次税收划分只解决了中央与省级的税收划分，没有真正解决省以下政府的税收划分问题。1934年第二次全国财政会议，正式确定县级财政的税收来源，完成了三级财政的分税制财政体制，它标志着中国分税制财政体制第一次全面实行。但这次划分把田赋附加作为县级税收中的一个重要部分，致使财政混乱，苛捐杂税滋生，阶级矛盾加剧。

抗日战争爆发以后，为了适宜战争的需要，1942年国民政府在第三次全国财政工作会议上，对已经建立起来的分税制财政体制进行了改动，将全国财政划分为国家财政与县自治财政两大系统，省级财政并入了国家财政。从此，原来的国家、省、县（市）三级分税制财政体制改为国家和县两级分税制财政体制。抗战胜利后，国民政府于1946年召开了第四次全国财政会议，恢复原来国家、省、县三级分税制财政体制，税种划分呈现出共享税、中央税和地方政府税的新格局。

确立了税制改革的政府职能

民国时期的税制改革基本上都是由政府推动、自上而下地进行的，政府在推动税制改革的过程中发挥了主导作用。一是以法律形式推行税制改革，保障了税制的合法性。如为推行盐税，国民政府就先后出台了《盐法》、《国内食盐运输章程》等一系列法律法规。二是成立了专业机构推进税制改革，强化了税改的组织领导。国民政府财政部为推进财政改革的需要，曾先后成立了设计委员会、固定税则委员会、会计委员会，税务整理研究委员会、整理地方捐税委员会、财政整理会等附属机构，而且还设立了一系列税收管理机构负责管理税收的征收及其他各项相关工作，如根据《国民政府财政部组织法》，在财政部下面设立了赋税、总务、公债、钱币、国库、会计等六司，印花税、烟酒税、卷烟煤油税三处，构建了现代税收组织的雏形。三是强化专业人才培养，为建立现代税收队伍奠定了基础。

借鉴启示

民国税制改革，既考虑了中国的历史传统及北洋时期国地税划分的经验教训，同时对国外税收收支划分标准也有参照，体现了公共财政的受益原则。民国政权逐渐完善和成熟的税制体系，在新旧政权的转轨过程中，以一种遗产的方式被继承，其中贯穿的诸多税收原则，也得到了新生政权的借鉴。陈云有言：共和国的税制体系，是从孔祥熙的仓库中搬出来的。至少在共和国建立之初，这种来自于税制上的继承和扬弃，是明显而且果断的。

分税制改革 篇12

由此可见,由于地方政府对土地财政的依赖,拉动了土地价格的不断上涨,进而成为房地产价格上涨的重要原因。然而,在土地财政的背后,是否还有更深层次的原因促使地方政府选择土地财政?本文的研究表明,分税制的实施是地方政府选择土地财政、进而深度介入房地产市场的深层次原因。在分税制的财政体制下,地方政府的财权和事权不对等,财政收入缺乏稳定可靠的来源。因此,地方政府需要通过高价拍卖土地、深度介入房地产市场,来获取高额土地出让金和房地产税费,以弥补财政收支缺口,获得发展经济、提供公共服务的资金来源;同时,通过房地产及其相关产业的发展,地方政府可以推动地区经济增长、扩大就业,进而提升自身的政治晋升机会,所以,财政体制的变化影响了政府行为的转变。在不同的财政资源分配方式下,政府的利益分配机制不同,从而导致了政府行为的巨大差异,进而对房地产市场发展产生了深远影响。

1 不同时期中央和地方财政关系的变化及影响

国内学者张宇燕和何帆(1998)曾提出,财政压力决定改革的起因和路径,几乎所有重大的社会经济制度变革都有着深刻的财政压力背景。从经济转型角度来看,转型的本质就是要重新定位政府在经济活动中的角色和行为,转变政府管理经济的方式,而财政制度则是影响政府行为的一个重要因素(高鹤,2006)。在我国社会经济体制转型的背景下,不同时期不同的财政制度,引发了政府行为的巨大差异,从而对经济运行产生了不同的影响。

在20世纪70年代末实施改革开放前,我国实行的是高度集中的计划经济体制。经济权利高度集中于中央政府,财政收支也相应地高度统一于中央政府。地方政府只是中央政策的执行者,并没有独立的利益,也没有管理经济的权力和配置资源的能力,因此没有动机增加自身的财政收入。这种财政关系可以用统收统支来概括,也就是俗称的“吃大锅饭”。为了防止财政收入的不断下降,1977年财政部引入了“分灶吃饭”的财政包干制,这种制度相当于地方和中央签订了一个长期的收入分配合同(陈抗等,2002),合同规定了地方需要上缴给中央的财政收入总额,而其余的则归地方政府所有。由于财政剩余索取权被赋予了地方,地方政府有极大的积极性推进改革,以促进经济发展,进而获得更多的财政剩余。然而,在财政剩余索取权下放的同时,地方政府的支出责任也在增加,必须承担起发展本地区教育、医疗、卫生等公共服务的责任。由于拥有财政剩余索取权,财政支出责任的增加并没有导致收支的严重不平衡。财政包干制的实施带来了一系列积极效应,不但保障了中央的财政收入,同时使得地方政府成为改革的受益人和支持者,激励了地方政府发展经济的潜力。

财政包干制对地方政府非常有利,然而却造成了中央财政的困难。分税制改革前,中央财政收入占全国财政收入的比重一直在下降(见图1)。为了解决中央财政收入不断下降的问题,1993年中央政府开始推行分税制改革,将税收划分为国税和地税两个系统,并明确规定中央税、地方税以及中央和地方的共享税,以期望大幅提高中央财政收入的比重。为了激励地方政府支持新的税收制度,中央政府承诺向地方政府进行税收返还和转移支付。同时,为配合分税制改革,中央政府开始将一些权力重新收回,将更多的项目纳入预算内,并加强了对预算外资金的监控。经过分税制改革和其他一系列配套措施,中央财政收入在财政总收入中的比重明显提高,地方财政所占比重明显下降。但是,分税改革的实施并没有降低地方财政在总支出中的比重(见图2)。这样,地方财政收入减少,但支出压力并没有降低,同时以经济建设为中心的发展思路和官员的考核体系依然没有改变。在这几方面的压力之下,地方政府财政收入和支出严重失衡。因此,地方政府必须在现行体制下,减少财政支出,同时扩大预算外收入和各种政府收费,以缩小财政收支缺口。预算外收入和各种政府收费扩大的直接后果就是,各级政府及其部门竞相利用手中的权力设置各种名目的收费项目,不惜损害整体利益为本部门和本单位谋取私利。虽然中央政府曾经多次取缔过很多不同类型的收费项目,但是并不能从根本上杜绝地方政府税费繁多的现象。每当一种收费被取缔之后,其他收费名目又被确立起来。这样,从财政包干制到分税制转变之后,地方政府的行为也发生了巨大的改变:财政包干制下地方政府对当地经济的促进更多趋向于“援助之手”;而分税制下的地方政府行为则更多体现了政府向“攫取之手”的转变(陈抗等,2002)。

2 分税制下地方政府介入房地产市场的原因及影响

一直以来,我国地方政府行为具有双重特征:一方面是经济活动参与人,关注经济利益;另一方面是政治活动参与人,关注政治利益(周黎安,2004)。于是,具有双重特征的地方政府就面临着双重压力———财政收支压力和政治晋升压力。这双重压力之间存在着内在逻辑的一致性:分税制的实施导致地方政府收支缺口不断增加,地方政府必须密切关注本地经济利益,在现行体制下想方设法扩大财政收入,以获取推动经济增长和公共服务的资金;同时,由于当前以经济建设为中心的发展思路没有改变,地方政府的政绩依然与当地GDP挂钩。这样,面对着双重压力的地方政府,必须在预算收入之外,寻找能够弥补地方财政缺口的新收入来源,并且能够最少受到中央政府的监督和管理。

在不断寻找收入来源的过程中,地方政府终于发现通过土地拍卖能够获得丰厚的土地出让收入,进而弥补财政收支的缺口。单纯的土地拍卖并不能够必然带来地方财政的丰厚,然而我国现行土地出让制度的特征帮助地方政府很好地解决了这个问题。具体来看,经过多年的改革,我国城市土地出让制度形成了三个显著特征:土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这些特征与我国当前地方政府的土地财政和房地产卖方市场的现状结合起来,成为推动土地价格上涨的制度性原因(REICO工作室,2011)。近年来,城市住宅用地的需求量日益增加,政府作为城市建设用地的唯一垄断供给者,可以利用这种绝对的垄断优势控制土地供给数量进而控制土地出让价格;在土地供给垄断和需求竞争日趋激烈的情况下,招拍挂的出让方式不断拉动土地价格的上涨;而一次性将土地出让金全部缴纳可以极大地充实地方财政收入,形成了地方政府对土地财政的依赖。更重要的是,土地出让收入不是预算内收入(土地出让收入纳入政府型基金处理,并不纳入预算内收入,因此不受中央掌控),不会与中央“分成”。这样,地方政府有极强的激励不断推高土地价格以从中获利。同时,房地产作为一个高关联度的产业,地方政府通过发展房地产市场,不但能够推动地方经济增长、扩大就业,同时能够通过房地产市场的发展获得更多的税费,缓解财政压力,为提供公共服务、发展本地经济提供充足的资金来源;更进一步,通过本地经济发展提高地方官员的政治晋升机会。这就是分税制下,地方政府深度介入土地市场、房地产市场的逻辑。如果不改变地方政府没有稳定收入来源的现状,不改变当前土地出让制度,宏观调控最终仍然难以达到预期效果。因此,地方政府深度介入房地产市场和宏观调控屡次未达预期效果的背后,有着深刻的财政体制背景。这种财政体制背景和财政关系,在地方政府领导政治晋升压力的作用下被强化,迫使地方政府通过房地产市场来缓解财政收支压力。更重要的是,这种财政体制背景和财政关系的变化,也使得地方政府行为由“援助之手”向“掠夺之手”转变,带来社会经济发展中一系列深层次矛盾。

首先,地方政府对土地财政的依赖,导致土地出让金不断提高。根据国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上的报告,2010年全国土地出让总价款为2.7万亿元,比2009年的4.69万亿元增加了70%;从2004年到2009年的土地出让收入占地方本级财政收入的比重来看,2007年比例最高,达到55.17%;即便是在受全球金融危机影响而导致房地产市场滑坡的2008年,该比重也高达30%。地方政府对土地财政的依赖,导致天价土地出让金的产生。土地取得成本的大幅增加,使房产价格日趋上涨,远远超过普通消费者的承受能力。

其次,导致与土地相关的寻租和腐败频发。地方政府深度介入房地产市场之后,导致了房地产市场利益分配格局的变化:地方政府成为房地产市场利益链上非常重要的一环,可以凭借手中掌握的大量资源支配权,为寻租和腐败创造空间。近年来,与土地相关的官员腐败层出不穷。根据凤凰网的报道,《法制晚报》记者曾统计了2009-2010年间发生在土地、建设领域的30个腐败案件,涉案金额最大的为6000万元,最少的为58万元;近一半案件的涉案金额超过了500万元,其中有9起案件涉案金额超过了1000万元;平均涉案金额超过870万元。

再次,导致地方政府的短期行为与社会资源的浪费。由于土地成为地方政府介入房地产市场最主要的途径,而占用农业用地受到了国家政策的严格限制,因此旧城拆迁就成为地方政府土地供给的来源。但旧城拆迁大都发生在建筑寿命未尽之前,造成了整个社会人力、物力和财力的巨大浪费。2010年7月24日,中央电视台《焦点访谈》栏目就播出了《新村为何要拆迁》,报道了昆明市的宏仁新村花费3亿元刚刚建成的新农村住宅小区就面临拆迁的情况。同时,由于拆迁所涉及的利益关系复杂,由此引发众多的社会问题,对政府的形象和公信力也造成了损害。

最后,造成房地产价格的过快增长。由于地方政府对土地财政的依赖,天价的土地出让金,以及拆迁、寻租过程中发生的巨大成本,最终都会转嫁到房地产价格中,从而推动房地产价格的大幅上涨。另外,在一个房地产项目的开发过程中,需要涉及到工商、税务、消防、环保、地震、防空、区政府、街道办等50多个相关部门,各种隐性成本和政府寻租活动的存在,都加大了房地产开发成本,在一定程度上拉动了房地产价格上涨。

因此,在现行分税制体制下的地方政府,为了弥补地方财政收支缺口,通过深度介入房地产市场来获得发展经济、推进地方公共服务的资金来源,并通过推动本地经济的发展来获取领导的政治晋升筹码。地方政府行为的背后,有着深刻的财政体制诱因,并最终造成了我国房地产价格的过快增长。

3 结语

1993年实施的分税制是我国财政体制一次非常重要的变革,它重新确定了中央和地方在财政收入中的分成比例,极大地充实了中央政府的收入来源。但是,分税制的实施并没有降低地方政府在财政支出中的比重,反而扩大了地方财政的收支缺口,造成地方政府财权和事权的不对等。地方政府必须在现行体制下,高度介入房地产市场,通过土地拍卖、高额的房地产税费来充实地方财源;同时经由房地产带动相关产业发展,推动地区经济增长,扩大就业,进而提升地方政府的政治晋升机会,这就是分税制下地方政府深度介入房地产市场的原因。地方政府的深度介入,对我国房地产市场的发展带来了深远的影响,并造成社会经济发展过程中一系列深层次的矛盾和问题,并最终造成房地产价格的过快增长。尽管中央政府近年来采取了各种调控手段,但是由于地方政府在房地产市场上的巨大“利益”,房地产市场的宏观调控难以达到预期效果。

在当前形势下,要改变房地产市场的现状,首要的就是规范地方政府行为。而对地方政府行为的规范,还需要从两个方面入手:一方面,要为地方政府创造稳定可靠的收入来源。在分税制的财政体制下,地方政府的财政收支压力骤增,因此需要通过深度介入房地产市场来获得发展经济的充足的资金来源。另一方面,需要对当前的土地出让制度进行反思和变革。以土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金为特征的土地出让制度,与土地财政、房地产卖方市场的现状层层交织,成为推动土地价格上涨的制度性原因。因此,不改变地方政府财政收入的现状,不对当前的土地出让制度进行调整,就无法遏制地方的土地财政冲动。在当前的情况下,可以考虑将一次性缴纳的土地出让金分年或者分批依次缴纳,以降低房地产首期开发成本。

参考文献

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