养老事业与养老产业的比较研究

养老事业与养老产业的比较研究（通用8篇）

养老事业与养老产业的比较研究 篇1

养老事业与养老产业的比较研究

——以日本养老事业与养老产业为例

田香兰

2013-3-21 15:41:22 来源：《天津大学学报：社会科学版》2010年1期

【英文标题】A Comparative Study between Old-Age Care Undertaking and Old-Age Care Industry: Evidence from Japan

【作者简介】田香兰，天津社会科学院日本研究所，天津 300191

田香兰（1968—），女，博士研究生，副研究员．tianxl＠vip.sina.com.cn.【内容提要】日本养老事业与养老产业经历了初创期、扩充期和转换期的三个不同发展时期。其间，先后颁布了《生活保护法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》、《老年人福利法》、《老年人保健法》、《护理保险法》等六项法律和法规。这些法律、法规较好地满足了老年人的经济需求、健康需求、情感需求、生活需求和其他需求等。较为成功的日本养老事业和养老产业的发展史告诉人们，无论是养老事业，还是养老产业，都要有一套较为完善的法律、法规作保障；满足老年人的不同需求，必须实现老年人福利社会化。只有这样，才能较好地满足老年人不断变化的不同需求，才能全面提高为老年人服务的水平。

The old-age care undertaking and old-age care industry of Japan have gone through three different development stages, which are early stage, branched stage, and transformation stage.During these periods, Living Protection Law, Citizen Health Insurance Law, Citizen Annuity Law, the Aged Welfare Law, the Aged Health Care Law and the Nursing Insurance Law were promulgated.These laws and regulations have preferably fulfilled the economic needs, healthy needs, emotional needs, living needs, and other needs of the aged.The successful development history of Japan indicate that both the old-age care undertakings and industry need a set of relatively integrited laws and regulations as a guarantee;the welfare of old-age must be socialized in order to fulfill the different needs of the aged, so that we can fulfill the constantly changing needs of old-age and improve servce level for the aged in an all-round way.【关 键 词】日本/人口老龄化/养老事业/养老产业Japan/aging/old-age care undertaking/old-age care industry

日本是全球老龄化率最高、老龄化速度最快的国家。2008年版《老龄社会白皮书》指出，截至2007年10月1日，日本总人口（1亿2 777万人）中65岁以上的老龄人口数已经达到2 746万人（较前年增长3％），占总人口的比例为（老龄化率）21.5％。其中，75岁以上的后期老龄人口达到1 270万人，占总人口的9.9％，成为全球老龄化率最高的国家[1]。到2050年，日本老年人口将达到3 764万人，占总人口的39.6％[2]。按照联合国的标准，超过20％就进入超老龄社会。日本老龄化人口比例由1970年的7％递增到1994年的14％，仅用了24年时间，是世界上人口老龄化速度最快的国家。随着日本工业化、现代化、城市化的快速发展，传统的单纯依靠家庭养老或靠国家养老的模式已经不能满足老年人日益增长的多层次需求，于是出现了社会化、市场化、产业化的养老模式。日本政府着手建立和完善了养老服务体系，以解决老年人的收入、医疗、护理等保障问题，并大力发展了养老产业。其结果实现了老人福利法制化、运行机制多元化和专业化。

一、日本的养老事业和养老产业

（一）日本的养老事业

“养老事业”是指为老年人基本生活服务的部分，它是由政府主办的、以老年人为对象的公共服务事业，是以法律形式保证其公平和公证性，是为老年人提供服务的非营利性事业。日本政府把护理问题看作是养老事业的最大课题，于1997年12月，制定了《护理保险法》，并从2000年4月开始实行了“护理保险制度”。护理服务分为居家护理服务和设施护理服务两大类。其中居家护理服务种类多达14种[3]，这说明日本政府提倡居家护理。

1.居家护理服务

居家护理服务包括访问护理、访问入浴护理、访问看护、访问康复训练、居家疗养管理指导、通所（到养护中心）护理、通所康复训练、短期入所生活护理、短期入所疗养护理、痴呆症患者共同生活护理、入住特定设施者的生活护理、提供租赁或购买福利用具所需费用、住宅改造和居家护理援助。

2.设施福利服务

（1）政府指定的护理老人福利设施（特别养护老人之家）。政府指定的护理老年人福利设施是指根据老年人福利法建立的特别养护老人之家，是都道府县知事指定设立的。主要收容那些身体或精神残疾较重、在家生活无法自理的老人，由专门受过训练的人员照料入浴、排泄、进食，并帮助进行机能训练和健康管理或疗养以及其他生活照料。

（2）护理老人保健设施（老人保健设施）。护理老人保健设施是指经过都道府县知事同意开设的设施。主要针对那些病情稳定、需要护理的人员，在医生和护士的指导下进行机能训练或日常生活照料。

（3）指定护理疗养型医疗设施（疗养型病床）。指定护理疗养型医疗设施是指医院或诊所拥有疗养病房，是都道府县知事指定设立的。入住疗养病房的老人，在医生和护士等的指导下进行机能训练，并进行其他必要的医疗服务[4]。

（二）日本的养老产业

“养老产业”是以老年人为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务的民间营利事业活动的总称，亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等。养老事业和养老产业是两个界限分明的概念，前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴，体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念；后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念[5]。日本的养老产业是目前日本老龄社会中最具活力、最有发展前途的产业之一。养老产业的兴起始于20世纪70年代末80年代初，主要原因是这时日本进入人口老龄化，老年人口不断增加，老年人需求也相应增加，而政府承担的社会福利事业已不能满足老年人的需求，于是政府对老年人福利政策进行调整，鼓励民间发展福利事业，以适应老龄社会的多种福利需求。1974年，厚生省公布了“收费养老院设置运营指导方针”，建立了市场规范及行业标准。“指导方针”对养老机构的属性、设施标准、人员配置、服务标准和优惠贷款制度等做了明确规定，并规定养老机构每年向政府提交报告，接受政府监督。进入20世纪80年代后，日本政府针对养老机构及养老产品混乱局面，制定了“银色标志制度”，成立了“银色标志认证委员会”，开始对符合条件的社会养老机构、老龄产品和服务及其厂商等进行认证并公布于众。1988年5月，日本政府对以往的社会福利以及医疗事业团体法进行了修改，政府为民间兴建或经营具有医疗、看护功能的福利设施提供低息或免息贷款，同时在税收上给予优惠。修改法案公布后，养老产业得到了蓬勃发展。同时，随着老年人社会保障的成熟以及老年人经济力的增强，老年人开始追求更高层次的精神生活和物质享受。1994年，老年人口超过14％，迎来了老龄社会。1994年3月，老年社会福利展望恳谈会发表了《21世纪福利展望》，提出应建立尊重老人意愿的以自立为目的的利用型体系。同年12月，修订黄金计划，出台了新的《推进老年人保健福利10年战略》（新黄金计划）。新计划的主要内容有：1）充实地区服务；2）支援老年人的自立；3）综合实施痴呆症老年人对策；4）促进社会参与。1999年12月，由厚生省、财务省（原大藏省）、自治省共同制定了《今后5年老年人保健福利政策的方向》（黄金计划21）。其基本方针为：建设充满活力的老年人形象；维护老年人的尊严，支援自立；建设互相帮助的地区社会；提供利用者满意的服务。

养老产业是一项营利性事业，内容可以划分为六个方面[6]：一是老年住宅产业——收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修；二是老年金融产业——终身保险、看护保险、特殊医疗保险、年金资产代管等；三是家务服务——家务服务、保健护理、登门洗澡服务等；四是福利器械用品——销售世界各国最先进的疗养床、轮椅、拐杖、多功能便池等福利器械；五是文化生活服务——组织老年人旅行、老年人文化大学、各种体育健身活动；六是其他相关产业——老年人生活用品开发、销售。实施护理保险后，全国各地利用护理服务的人数增多，活跃了地域经济。由于企业、医院等医疗机关，或农协、NPO等各种主体参与护理产业，使护理市场在竞争中不断扩大。目前，护理产业吸收的雇佣人数在社会保障领域最多，对地域经济的影响也非常大。家庭护理员已达到40万，假如包括在护理设施中工作的人员，护理从业人员突破100万。也就是说超过在汽车产业工作的职工人数[7]。

二、日本养老的有关法律、法规及其保障效果分析

1.日本养老的有关法律、法规

二战后，日本政府为了促进养老事业与养老产业健康发展，制定了完善的法律体系。养老事业与养老产业发展大体经历了三个发展时期：一是初创期（20世纪50年代初到60年代初）；二是扩充期（20世纪60年代初到80年代初）；三是政策转换期（20世纪80年代中后期至今）。在这三个时期分别制定了与养老有关的各项法律。

（1）初创期。20世纪50年代，日本工业飞速发展，经济得到恢复性发展。政府在初创期制定了《生活保护法》（1950年），形成了战后日本老年社会保障的基本框架，其重点是生活保护，而且仅限于那些符合救济条件的无依无靠的低收入老年人。《生活保护法》明确指出国家责任、无差别平等、最低生活保障等内容。政府根据《生活保护法》，开设了养老院等保护设施。此时的养老院是一种收容设施，主要针对贫困阶层。此后，政府通过了《国民健康保险法》（1958年）和《国民年金法》（1959年），实现了养老、医疗的全民覆盖。“皆年金、皆保险”制度的实施，意味着包括老年人在内的日本全体国民当生病或年老时，都可以得到由医疗保险和年金制度提供的医疗费补贴和年金收入的保障。这些制度的建立，成为老年人晚年生活安定的制度保障，同时也说明日本社会保障由生活救助为主向社会保险转变。医疗保险制度一般分为以普通劳动者为对象的健康保险、以公务员和私立学校教职工为对象的被雇佣者保险和以自营业者和无职业者为对象的国民健康保险。

（2）扩充期。经过20世纪60—70年代的经济高速发展，日本综合国力大大提高，国家也相应地充实和提高了对老年人的福利投入。对于养老而言，1963年制定颁布的《老年人福利法》作为“福利六法体制”的第五项法律，是专门针对老年人的。该法也被称为“老年人宪章”[8]，它确立了日本现行老年人社会福利制度的基本框架。该法规定，老年人福利的基本概念是尊敬老年人，促进老年人的自觉和确保老年人参与社会的机会。同时规定，国家和地方公共团体有增进老年人福利的责任，需要努力谋求老年人福利事业的发展。

（3）转换期。20世纪80年代后，老龄化问题越来越严重。为了缓解财政压力，不得不对有关老年人保健及医疗政策进行修改。为了解决各项医疗保险制度间老年人医疗费支出不平衡问题，1982年制定了《老年人保健法》。主要用公费（国家和地方财政负担）支持老年人医疗费。其对象为参加医疗保险并年龄在70岁以上或者65～69岁卧床不起的老年人。《老人保健法》对有关老年人保健、医疗的服务单独制定了法律，并规定了新的社会服务项目。《老年人保健法》第一条（目的）指出：“为了谋求国民老后能够维持健康及确保必要的医疗，综合实施疾病预防、治疗、机能训练等保健事业，以增强国民保健水平及增进老年人福利。”保健事业是为保持国民老年期健康，以市町村为实施主体，对40岁以上居住者为对象实施。具体内容包括发放健康记录本、健康教育、健康咨询、健康检查、医疗、技能训练和访问指导等。

20世纪90年代后，随着老龄化的加剧，瘫痪或痴呆症老年人增加，而家庭的护理功能也发生了变化，老年人的护理问题成为最大的不稳定因素。过去，老年人护理主要根据老年人福利法和老年人保健法实施，因此综合利用服务方面存在问题。福利服务方面，在行政措施制度下，利用者无法自由选择行政服务种类和提供服务的部门。保健医疗服务方面，普遍存在以护理为主要目的的长期住院等问题。在这种背景下，1989年制定了“推进老年人保健福利10年战略”（黄金计划），规划了1990—1999年10年间的有关老年人设施和服务的计划。同时，以护理社会化为目标，1997年制定了《护理保险法》，并于2000年4月开始实施。护理保险法第一条规定：“随着年龄的增加，由于身心变化带来的疾病需要护理。如需要在入浴、排泄、饮食等方面提供护理，另外还需要技能训练、看护以及其他护理。为了使需要护理的人能保持尊严，并能够通过护理正常生活，提供必要的保健护理服务以及提供福利服务有关的费用。制定护理保险制度的目的在于提高国民的保健医疗水平，增进福利。”

2.日本养老的有关法律、法规保障效果分析

在探讨老年人养老事业与养老产业时，需要考虑老年人需求及由谁来满足这些需求。老年人的需求从理论层面上讲，是指社会为满足老年人物质或精神生活需要而提供的一切资源保障与服务支持。所谓老年人保障，是指国家和社会为了安定老年人生活、维护老年人健康、充实老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的设施与服务。从老年人的生活保障出发，老年人的需求可以归纳为经济保障需求、健康保障需求、情感保障需求、服务保障需求[9]和其他保障需求五个方面。

（1）经济需求的保障。日本老年人的经济保障除了来源于家庭和自己的储蓄外，社会化的保障主要来源于养老保险、老年救济和老年津贴等。1959年，日本制定了适用于全体国民的《国民养老保险法》。1961年，公共养老金以厚生年金、共济年金、国民年金等形式覆盖了20～59岁的日本全体居民，从而实现了“国民皆年金”的目标。这种“全民皆年金”的强制性保险措施，使所有连续25年以上参加保险的日本人，都能在65岁后领取养老年金，使基本的生活水平得到保障。该制度作为老年人的收入保障政策，主要考虑了老年人的经济保障需要。1989年，在年金制度上引入了与物价相关的浮动制。1994年，把领取养老金的起始年龄推迟到65岁。日本的养老金制度由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄养老制度等三大支柱构成，体现了公助、互助和自助原则，其中公共养老金制度居主导地位。2004年，日本通过了有关《国民年金法部分内容修正法案》及《管理年金的独立行政法人法案》。2004年版《养老金修正法案》的主要内容包括：把保险费上涨幅度控制在18.3％，给予养老金的标准控制在此范围内；给付标准长期保持在平均收入的50％；基础养老金的国库负担比率提高到二分之一。2004年国库负担了272亿元，相当于基础养老金总额的三分之一，到2009年将上升到二分之一。在日本老年人的收入中公共年金所占的比重为70.2％，老年人家庭当中只靠公共年金生活的占59.9％[10]。

（2）健康需求的保障。人进入老年阶段后，患病的概率增加，医疗保健对老年人来说非常重要。健全的医疗保险体系和老年医疗保健福利对老人有着重要意义。日本实行“国民皆保”的医疗保险制度，每个人都必须参加保险。日本医疗保险制度一般分为以普通劳动者为对象的健康保险、以公务员和私立学校教职工为对象的被雇佣者保险以及以自营业者和无职业者为对象的国民健康保险。日本针对老年人的情况，制定了医疗和保健服务一元化老人保健制度。这一制度是以1982年制定的《老年人保健法》为依据。主要用公费（国家和地方财政负担）支持老年医疗费。其对象为参加医疗保险并年龄在70岁以上或者65—69岁卧床不起的老年人。但是，老年医疗费支出不断膨胀。根据日本厚生劳动省的统计，2001，日本老年医疗费为约11兆6 560日元，占国民医疗费总额的37.2％。老年医疗需求的增长势头有增无减，原来的制度已经很难适应新的社会经济以及人口形势。其结果是，2002年国会通过了《健康保险法修正案》，规定在部分医疗费中老人个人要负担10％（但有每月最高限额）。并规定从2002年10月份开始，用5年时间阶段性地提高医疗费给付年龄，把年龄从70岁提高到75岁，70岁老人个人负担医疗费的10％，公费负担比率从30％提高到50％。2003年开始一般患者需要负担30％。另外为了预防疾病以及保持健康，2003实施了《健康增进法》，还制定了“饮食健康教育指针”，并对40岁以上的人开展健康教育、健康诊断、技能培训、访问指导等保健活动。

（3）情感需求的保障。日本家庭结构小型化和少子化已经成为不可逆转的趋势。许多老年人由于子女不在身边，容易产生孤独感，因此，老年人不仅需要自己转换角色，同时也需要有相应的情感保障。日本老年人的情感需求通过以下方式得到满足。一是为老年人创造了学习机会和环境。为此，政府制定了“振兴终身学习的措施”，支援地方的教育、文化、体育等方面的活动。2005年6月，中央教育审议会在都道府县设立了“终身学习审议会”分会，在市町村设立了终身学习责任分会。43个都道府县和1 350个市町村制定了中长期终身学习计划和基本构想。地方政府作为促进终身学习的核心部门，提供学习信息、咨询，调查学习需求，开发学习项目等。二是鼓励老年人参加社会活动，体现人生价值。各个都道府县都设有“建设光明的长寿社会促进机构”，形成老年人的知识网络。鼓励老年人带着所具有的丰富的知识和经验以及学习成果参与到社会活动中。老年人也可以利用所学知识、经验到海外去发展。独立行政法人国际协力机构负责老年人的海外志愿者活动。

（4）生活需求的保障。随着老龄化的加剧，疾病或瘫痪而生活无法自理的老年人增加，需要家庭和社会提供生活照料。由于现代社会家庭照顾的功能相对减弱，社会照顾的作用显得很重要。日本老年人福利和服务的内容非常具体。2000年4月1日开始《护理保险法》正式实施。这个制度是通过社会保险来共同支持老年人护理所需的设施、服务等费用，由国家、地方政府、企业、40岁以上的人和老年人负担保险费。护理保险制度的对象分为两种被保险人：一是65周岁以上的老人，称为第一种被保险人；二是40周岁到64周岁的参加了医疗保险的人，称为第二种被保险人。当这两种被保险人因卧床不起、痴呆等原因需要起居护理或需要有人帮助料理家务和日常生活时，可以得到护理保险服务。护理保险费一半是被保险人交纳的保险费，其中19％是第一种保险人负担，31％是第二种保险人负担；另一半是由公费负担。公费负担的部分，由国家出50％，都道府县和市町村各出25％。护理保险制度的建立，被日本称为社会保障改革的第一步，它不但减轻家庭负担，而且为日本商业提供了巨大的商机，形成老年人护理产业。

（5）其他需求的保障。老年人虽然退休或退出生产领域，但他们仍需要有社会参与来增进自己的尊严和实现自我价值。老年人社会参与包括老人再就业、老人自愿活动等。日本政府为了满足老年人的再就业需要，为老人提供再就业辅导。日本的社会福利协会一般开办老年人职业介绍所，为老年人再就业提供免费服务。另外，从雇用政策和雇用保险两个方面加强了老年人的生活保障和社会参与功能。政策方面，重点从老年失业者的生活保障转向雇用调整和职业转换、能力开发等社会参与。《高龄者雇用稳定法》是日本政府应对老龄社会所建立的一种制度。2005年，日本政府修改了《高龄者雇用稳定法》。规定2006年4月以后雇主有义务必须在如下的三种方式中任选一种作为企业的制度：一是把退休年龄逐步提升到65岁，到2013年必须达到65岁；二是废除退休制；三是维持现有退休制度，但员工退休后，如仍有工作意愿，对愿意继续工作的员工，原企业必须重新雇用或延长合同。日本的雇佣政策并非由政府直接创造雇用机会或限制解雇，而是采用通过向雇主提供援助金的方式，间接进行政策目标诱导，这其中起核心作用的是雇佣保险三事业。雇用保险三事业即雇用稳定事业、能力开发事业、雇用福利事业。雇用稳定事业中包括高龄者雇用稳定，主要通过向企业提供连续雇用促进援助金和高龄者雇用环境改善奖励金的方式推进。日本政府采取这些措施的目的在于引导老年人由“老有所养”转变为“老有所为”。综合上述老年人的五大需求表明，日本老年社会保障体系不仅强调养老金等经济保障需求，还强调医疗护理等健康保障需求，而且越来越注重老年人的情感保障需求和服务保障需求，强调其服务性，也强调通过社会参与满足个人全面发展需要。也就是说，养老事业与养老产业必须满足老年人生存型福利服务与发展型福利服务需求。

三、几点启示

中国是世界老龄人口大国，不仅老年人口基数大，而且增长速度快，因此，加快发展养老事业与养老产业显得尤为紧迫而重要。据国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示，我国老龄化率已达到8.1％。到2050年，中国老龄化率将达到23％。按照联合国的标准，中国已经进入老龄化社会，而且面临着严峻的老年人社会保障形势。中国老龄化问题呈现出高速、高龄、老人数量多、老年抚养比大、地区差异大等特点。中国人口老龄化在某种程度上比日本严重，这是因为中国应对人口老龄化的能力差。而且，随着人口老龄化的到来，老年人的社会福利需求急剧增加，而目前我国社会福利的供给严重不足。据《中国老年人供养体系》的调查，全国有98.1％的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰籍的服务，只有1.9％的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。目前，大约有1 400万老年人有进入福利机构养老的需求，而全国各类福利机构提供的老年人床位149.7万张，仅仅只占老年人人口总数的1％[11]，这与日本设施入住比例6％相比差距较大。因此，借鉴日本发展养老事业与养老产业的经验，推进养老事业与养老产业的协调发展是适应老龄化趋势、满足老年人多样化福利需求的有力保障。

（1）养老事业与养老产业的发展必须有法律规范作保障。中国可以借鉴日本有关老年福利的法律法规，完善养老事业与养老产业有关的法律。日本养老事业与养老产业取得另人瞩目的成就，靠的是立法先行，在立法保障下，实施改革，并不断修改和完善已有的法律法规。日本有关老年保障的制度与我国相比，最明显的特征是在普及化及高标准化上。具体表现为：一是在保障范围上，日本有关老年保障的法规涵盖的内容不断扩展。日本老年保障支付标准高、项目多、保障全面。除国民年金外，还为老年人提供长期护理保险、地方自治团体还为在社区生活的老年人提供公民馆、老年人活动中心、老年人俱乐部等。二是在保障方式上，日本法律具有强制性。例如，国民年金及护理保险法都强制要求符合年龄的国民投保。而且，养老金的数额采取随物价联动机制，根据通货膨胀或物价上涨情况，调整老年人养老金或福利标准，可以保证老年人的实际生活不因物价波动而下降。三是在责任承担上，注重保障老年人的权利，在宪法中明确政府要承担直接责任。这具体表现为两个方面：一是老年人保障由国家统一管理，国家设立专门的行政机构管理老年人事业。例如，老龄社会对策会议由会长、委员组成，会长由内阁总理大臣担任。委员由总理大臣从内阁官房长官、有关行政机关官员中任命。会议负责制定老龄社会对策大纲草案，协调老龄社会对策机关之间的关系，审议有关老龄社会对策的重要事项，促进对策的实施。另外，根据老龄社会对策基本法，内阁府下设老龄社会对策会议调整各个厅的政策，制定老龄社会对策大纲，进行对老龄社会对策有关的调查研究，对国民进行宣传、启发，从宏观上综合促进老龄社会政策。内阁府特命担当大臣具体负责此项事业。二是国家以法律的形式进行管理，在法律中明确规定老年人相关保障的享受条件和支付标准。《生活保护法》、《国民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》、《护理保险法》、《老龄社会对策基本法》、《老年人雇佣安定法》等法律法规的制定为日本发展养老事业与养老产业奠定了坚实的基础。我国目前只有1996年颁布的《老年人权益保障法》。今后，应制定出台《社会保险法》，加快老年社会保障的法制化进程，完善巩固家庭养老的措施，初步建立老年法律体系。为此还需出台《养老保险法》、《老年人福利事业法》、《老年人保健法》、《护理保险法》、《老年人就业保障条例》等重要法律。老年人法律保障制度的核心是要满足老年人的需要，提高老年人的生活质量以及实现老年人的权利。老年法律保障制度不应被看作是静止的、封闭的制度，而应该是开放的、动态的、分阶段逐步完善的体系[12]。

（2）养老事业与养老产业的发展必须实现老年人社会福利社会化。20世纪60年代，日本刚刚确立老年人福利制度时，基本上是由国家包揽一切福利。20世纪70年代中期开始，日本政府逐步将国家福利行政转让给地方政府。20世纪80年代开始，又把发展民间福利放到重要位置，目前已经形成了由国家、地方政府、民间福利团体、市民共同参与的多元化的社会福利网络体系。在这个体系中，国家始终承担着社会福利的主要责任，还负责社会福利的整体规划，并负责实施与监督。地方政府是国家福利财政的重要补充，实施《护理保险法》以后，地方政府可以根据地方的财政水平和福利需求，自行制定福利计划和开展自主的福利活动。民间社会福利团体是社会福利运作的主要力量。国家和地方政府通过委托或招标的形式，让民间社会福利团体经营和管理社会福利设施。社会福利是为居民提供的，社会福利需要全体社会成员的共同参与。目前，日本福利事业与福利产业的蓬勃发展是与居民的积极参与分不开的。中国可以借鉴日本经验，实现投资主体多元化、服务对象普遍化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍的专业化。投资主体多元化就是要改变过去投资主体单一的状况，开辟国家、集体、社会组织和个人的投资渠道，以多种所有制形式发展社会福利事业[13]。服务对象普遍化就是要改变社会福利机构只面向社会最低层老年人的做法，以有偿、低偿、无偿相结合的方式，向老年人提供福利服务。运行机制市场化就是要按照产业化思路发展社会福利事业，实现福利产业的经济效益。服务方式多样化就是要充分利用社会福利网络，实现居家养老。服务队伍的专业化就是要通过专业教育和职业培训，建立精通业务的福利服务专业化队伍。

（3）养老事业与养老产业的发展必须满足老年人不断增长的需求。20世纪80年代末，日本盈利型养老产业迅速发展，这区别于纯福利型的老年人福利服务。纯福利型养老事业是以低收入老年人为对象，提供一般的服务项目，这使老年人在利用福利服务时受到许多限制。盈利型养老产业是以高收费、高质量、多项目为特征，适应了社会中一部分阶层的需求，弥补了纯福利型服务的不足。今后，中国的老年护理服务产业将是巨大的市场。应该把老年人护理产业看成是21世纪新兴的成长产业。养老产业涉及住宅关联产业（带有护理功能的住宅，收费型高档老人公寓），护理用品、日用品等生活关联产业以及休闲娱乐关联产业。发展养老产业时，要发挥政府的主导作用，运用市场机制，动员社会各方面的力量，推动养老产业健康发展。但是，一定要坚持“政府引导、社会兴办、市场推动、加快发展”的方针。政府扶持方面，把养老产业纳入国民经济发展的总体规划，列入国家扶持行业目录。制定引导养老产业发展的税收、信贷、投资等各项政策，采取税收优惠、减免费用、信贷支持等特殊政策，积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与养老产业的发展。具体措施有增加对养老设施建设的投入，鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构。支持信息服务、管理咨询、人才培训等社会中介机构的发展，鼓励社会力量开展以社区为基础的老年生活照料、家政服务、康复护理、紧急救援、心理咨询等服务项目，形成老年服务网络体系，为居家老人提供优质、便捷的服务[14]。

（4）养老事业与养老产业的发展必须全面提升养老服务水平。日本98.6％的老年人选择居家养老，因此，居家养老服务种类最为齐全。从日本情况可以看出，居家养老与设施养老的背后有非常完善的“护理保险法”。中国应探索建立中国特色的长期护理体系，以解决老年人长期照料服务费用问题。只有解决费用问题，老年人才能自由选择护理服务，养老事业也才能健康发展。居家养老在内容和形式上已经出现了分离。“居家养老”不一定就是“家庭养老”，居家养老形式已经多元化。养老院所向养老、休闲、文化娱乐、康复一体化方向发展；社区服务向老年人养护、日间照护、康复保健、精神慰籍、家务帮助、福利用品配送、法律帮助、文化娱乐一条龙服务发展。根据老年人的年龄结构、身体健康状况、收入水平，养老机构可以分为高、中、低档次；根据护理需求程度不同，护理服务可以分为健康自理型、部分护理型、全面护理型等，让老年人自由选择。一是针对无法自理的老年人，以上门照料服务为主，为老年人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位服务。二是针对生活能够自理的老年人，主要以上门照料和社区服务相结合。低龄老年人可以通过社会参与实现“独立、参与、照料、自我实现和尊严”的老年人基本原则。社区可以建立老年人才中心，为老年人开辟第二职业，也可以参加各种有意义的文化、体育、教育活动。三是针对生活基本自理但又需要一定照料服务的老年人，采取日间护理中心、托老所、老年康复站等形式服务。这些老年人白天可以接受护理和康复服务，也可以参加社区活动。

【参考文献】

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养老事业与养老产业的比较研究 篇2

一、养老问题研究的基本逻辑

研究养老问题,应当首先从其主体,即老年人群体的需求入手,解读老年人福利中的生存保障和发展保障两个基本面;其次,进入其保障手段中的经济手段和非经济手段的实现方式层面;再次,深入分析与几个层次相对应的养老金、医疗与配套服务等具体表现形式;最后,归纳出两个最重要的一般表现形式:第一,社会发展的阶段性博弈结果成为了阶段性的养老制度安排,并会随着经济社会发展的条件变化而呈现出变迁的态势;第二,养老模式,即具体的老年人生活方式,充分体现了在一定的制度安排下,社会以何种方式实现老年人生存和发展保障的需要。

这一问题研究脉络(如下图所示):

通过以上切入点来看,针对老年人群体需求的养老问题,根本上可以从生存保障和发展保障两个方面进行认识。生存保障的核心在于基本物质保障和基本生理保障,两者的最终结合点在养老和医疗保险基金的资金层面。发展保障的核心则在于公共服务和配套设施建设,两者构成了老年人生活环境中的外部环境,并以针对性的养老服务满足老年人个性化及社会化需求。这种保障的实现方式则是凭借经济手段与非经济手段两方面的共同作用,在养老金方面,部分以相关法律制度进行规范和约束,部分则遵循市场原则,而医疗与养老服务不但需要政府等公共服务部门的积极参与,也需要依靠市场机制优化资源配置,充分实现公平与效率相兼顾。

由当前养老体系中养老金、医疗、服务三个具体表现方面,可提取出两个重要一般表现形式:制度保障和养老模式。前者的行为主体关系到政府中政策指导部门和受益的老年人群体,后者的行为主体则主要联结了政府中公共服务部门、灵活的市场和受益的老年人群体,而二者的共同点则在于同属于养老保障环境层面的内容,进一步作为递进的层次,制度保障的绩效表现最终回到养老模式的具体层面上。

北京市作为现代化、国际化水平较高的大城市,其老龄化压力诱发的各项改革政策和措施,离不开借鉴发达国家的相关制度及生活模式。这里以北京市为例,以养老金、医疗和相关服务等具体内容为主要考察对象,对其养老保障制度变迁和养老模式进行分析和总结,并借鉴各国相关经验进行国际比较。

二、北京市养老保障制度变迁历程

北京市的老年人福利制度发展经历了数次变迁,这里从保障基本物质生活的老年收入问题,保障基本生理生活的医疗问题两个方面入手,对相关制度安排变化加以解读。

(一)北京市养老制度变迁的描述性分析

1.老年收入问题:基本物质保障。在老年人收入问题上,养老金的规模和分配是最为基本的问题。

现代国家的养老金制度当前大部分采用多支柱模式,一般由三支柱构成:第一支柱是基本养老保险,政府强制征收养老保险费来提供,采取现收现付制管理模式;第二支柱以企业年金等为代表,通常由雇主发起设立,雇主与职工共同缴费,采取基金积累制,并投资于资本市场;第三支柱则是根据私人意愿购买的商业保险,同样投资于资本市场。根据北京市人民政府于2006 年颁布的《北京市基本养老保险规定》,基本养老金由基础养老金与个人账户养老金组成,北京市养老金支柱模式由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险三支柱构成。

资料来源:根据刘云龙、肖志光《养老金通论》部分内容,以及笔者整理北京相关政策内容。

比较分析北京和四国养老金支柱模式,可以发现北京在三支柱模式的形式上与发达国家并没有特别明显的差距。但实际上,由于国内资本市场和金融市场尚不完善,目前的养老基金仍以现收现付制为主,尚不能有效发挥个人积累账户的保障作用,基金规模的增长也较为缓慢,但未来将养老金投入资本市场运作的方向却是短期内不会改变的。

观察北京市养老保险参保数据变化,在2004 年后,伴随扩大养老保险覆盖面改革政策逐步发力,北京市参保人员增幅明显上升,其中农村养老保险参与人数增加更加突出;同时产生较大变动的还有退休人员基本养老金最低标准的增量,与参保人员增量呈现出每两三年渐次相互超越的增加趋势,显示二者可能存在着互为因果的螺旋上升发展关系。而相对于这两项变量的增加趋势,养老保险基金支出的增加值也在2005 年后呈现出较明显的快速上升趋势,并保持较为平稳的发展步调。

2.老年医疗保障问题:基本生理保障。现代老年人福利的发展取向,一方面是充分的物质生理保障,包括养老金和基本医疗,另一方面是扩展的身心发展空间,包括老年服务和养老模式的选择问题。归根结底,都是要将老年人以更为合乎社会发展的方式重新纳入社会体系中,体现社会对做出贡献群体的合理报偿,并避免其真正脱离社会可能导致的身心不协调或陷入不良境遇。

因此,养老问题中的老年医疗保障就成为了一个关键议题,在老年医疗保障问题中,医疗保险制度变迁体现了医疗生理保障问题中的环境变化和政府责任。

北京市在2001 年之前,以大病医疗基金统筹为主要的医疗保险模式,在2001 年后才开始设置基本医疗保险指标,自2001 年建立面向城镇职工的基本医疗保险制度,到2003年建立面向农民的新型农村合作医疗制度,之后医疗保障体系不断完善,覆盖范围也不断扩大。

北京市医疗保险参保相关数据显示,参保人数变化过程分别在2004 年和2009 年出现了转折点,而基本医疗保险支出总额的的转折点是在2009 年。究其原因,受2004 年北京市出台的外地农民工参加工伤保险和医疗保险办法刺激,医疗保险参保人数短期内出现了激增;伴随2009年1 月1 日起执行的北京市《关于已参加大病医疗保险的城镇居民老年人门诊医疗费用报销暂行办法》、《北京市灵活就业人员参加职工基本医疗保险办法》和《关于退休人员医疗保险待遇有关问题的通知》等三项医疗保险惠民措施得到落实,2009 年之后的保险基金支出和参保人数均呈现激增态势。

资料来源:1999—2003年度《北京市劳动和社会保障事业发展公报》、北京统计年鉴(2012)。

资料来源:由表2数据计算得出。

资料来源:北京统计年鉴(2012)。

资料来源:由表3数据计算得出。

(二)北京市养老制度变迁的阶段分析

以养老金制度变迁和医疗保险的制度安排改革来看,北京市养老制度变迁的历程可以根据养老、医疗保险制度变迁的主脉络划分为四个阶段。

1.第一阶段:完善基础制度,初步保障基本面。以1994—2001 年左右为第一阶段。这一时期,以保障北京城市居民为主,外来人口流动性还不强,老龄化压力也还不大。养老保险逐步发展出社会统筹与个人账户结合的城镇职工基本社会养老保险制度,医疗保险以大病统筹方式,将城镇职工与退休人员纳入医疗保险范围内,初步形成以城镇职工退休人员为主体的基本养老制度保障体系。

2.第二阶段:扩大覆盖范围,充分保障基本面。以2001—2004 年左右为第二阶段。这段时期,农民的利益得到关注,也开始有越来越多的外来务工人员进入北京寻求发展,并因户籍问题而处于社保夹缝中,亟待政府出台相关政策给予保障。养老保险制度日趋完善,将外来务工人员纳入了养老保险范围内,医疗保险则建立了面向农民的新型农村合作医疗制度,并将外地农民工纳入医疗保险范围内,原有基本面覆盖范围扩大,初步实现城乡居民退休人员群体的基本覆盖。

3.第三阶段:制度结构性改革,以增加投入惠民。以2004—2007 年左右为第三阶段。这一段时期,老龄化问题加剧,流动人口问题突出,以多项民生政策为开端,社会保障在制度结构和政府投入两方面都有较大变化。该时期是在2004 年左右养老保险与医疗保险制度改革后,覆盖范围扩大的推进时期,其中退休人员基本养老金最低标准和养老、医疗保险支出额度均有较大攀升,政府相关投入的增加带动了城镇居民主体的参保积极性。

4.第四阶段:继续扩大覆盖面,以实现养老、医保全覆盖。以2007 年以后至今为第四阶段。这一时期,老龄化问题已经极为突出,流动人口保障的诉求呼声很高,养老问题成为城市居民焦点问题,需要切实有力的保障政策支持发展。基本养老保险规定进一步修改和完善,约在2010 年实现了城乡居民养老保险保障制度全覆盖,医疗保险范围中未曾覆盖到的儿童和部分老年人通过“一老一小”政策被纳入覆盖范围内,到2008 年,北京市出台办法将重障残疾人员和无业人员纳入医保范畴,在全国率先实现医疗保障制度全覆盖。

综上所述,养老保障制度变迁的过程,大致体现为先将蛋糕做大,再合理分配的螺旋上升发展方式;同时根据人口结构变化而扩大保障覆盖范围,进而有序提升参保人福利水平是两个基本方向。

三、北京市养老模式的国际比较与特殊性

(一)养老模式的国际比较

发达国家更早遇到人口老龄化压力,对养老问题的思考和研究更加深入,形成了惠及老年人的各种生活保障和服务体系,最终建构了符合国情的不同养老生活模式。

资料来源:根据相关文献资料总结。

各国的养老模式虽基本上由家庭、机构、社区模式构成,但也都有其不同倾向和独特性。一是老年群体基本特征存在较大差异。欧美国家老年人独立意愿更强,在足够收入的情况下,倾向脱离子女的居家养老,和自治性强的老年社区;新加坡、日本等东方传统观念浓厚的国家,则大多将老人与子女同居看作是更好的养老生活方式,政府积极采取措施鼓励“两代居”家庭养老。二是收入水平存在差距。英美依托养老金资本市场较德日等国有积累优势,然而高福利国家的养老金可持续问题始终未能有效解决。

(二)北京市社区居家养老模式的合理性

在社区居家养老模式和养老地产等新型养老选择兴起的当今时代,社区在不断完善和扩展基本服务功能的同时,可以担当起老年服务的供给主体,提供基本医疗卫生、日常照料、文化娱乐和社会交往等服务,尤其是在一些高龄老人较多的老年社区。

比较而言,适合北京城镇居民的养老模式应为社区居家养老,主要基于如下三点理由。

第一,是由于尽量不过分脱离原有家庭成员是不少老年人的基本愿望,所以呈现出围绕原有居家养老模式的服务网络,更甚于整体性地构成一个老年社区。根据尹志刚(2008)对西城区、宣武区独生子女家庭养老选择的调查来看,适合北京市城市居民的养老方式,仍是社区居家模式。这不仅源于传统家庭的居家养老观念还未有大的转变,也源于近些年社区服务的快速发展和服务方式的多样化,为老年人居家养老提供了便利。

第二,是社区居家养老服务网络是尽力将居家老人引出家门或主动上门的服务网络,而养老社区更像是是打包销售的一体化服务方式。如美国的太阳城,由于老年人不倾向于与子女一起居住,而充分发展出老年社区服务体系,以入住老年人群体的总体为依托。

北京当前有东方太阳城、北京太阳城、寿山福海、万科幸福汇等多个养老地产项目,然而其资金可持续和周转却频频面临问题,且一体化社区的费用额度,包括上万的押金或会费,以及床位费及各项服务杂费,是大多数老年家庭难以负担的。所以未来的发展方向还是在于优化社区服务结构和服务网络,且社区居家养老模式更能体现出老年人个性化需求的满足,是适合北京城镇老年群体的较为合理的养老模式。

第三,是机构养老等模式仍然存在较多问题。倾向社会机构养老的老年人群多数集中在空巢且半自理、不能自理的境遇之下,其所能负担的入院费用通常也不高,正是这样的群体才真正需要优质的公立养老院以较低的费用对其进行细致护理。然而公立养老院本身作为利益经济体,大多不愿意接受不能自理的老年群体,并将优势资源倾斜于有自理能力的富裕家庭老人。除此以外,价格机制使得不能自理的老人因无法负担高昂护理费用,而容易被民营养老机构挤出消费群体之列,最终成为了老年群体中的一座孤岛。

因此,社区居家养老和老年公寓等模式,适合有自理能力且刚退休不久,仍保持着旺盛社会交往需求的老年群体,而机构集中养老则更适合孤寡、空巢,尤其是半自理、不能自理的老年群体。但是各种养老模式服务对象的倒错,则反映出当养老问题的解决办法应遵循公平原则,并体现公共服务性质的时候,经营主体却仍维持着追求短期利益和效率的目标错位。

四、相关结论和建议

综合以上分析可以得出以下几个结论和相关建议:

1.养老制度变迁和养老模式的转变随着经济社会环境的变化而发生改变,所以在推动养老事业发展的选择上,要充分审视环境条件和相关变化。例如最近频频成为焦点的“以房养老”试点工作,在北京、上海、广州和武汉展开,但该种养老选择需要依托成熟的保险市场和资本市场,以及可能出现的利益纠纷的完善法制协商渠道和制度保障,这些条件中国当前还未充分具备,所以出现了参加“以房养老”的老年人因为待遇苛刻而反悔,引发与受托公司纠纷的事件,并最终使得“以房养老”方式的推行遇到极大阻碍。

2.养老问题最终仍属于一定效率下的具有维护公平倾向的问题,以经济学视角解读时,并非是纯粹市场化条件下的最优化配置问题,而是保证实现一定公平条件下的最优化配置问题。养老问题中的公平原则是较为硬性的条件约束,这是不能被忽视的一点,原因在于老年福利实现的最终衡量标准,不在于养老事业创造的产出份额,而是在于老年群体的生活满意度及社会长期发展的可持续性。

3.养老保障中包含有生存保障和发展保障两个方面,在根本上需要政府角色的积极参与,以相关配套的制度安排和公共服务职能作为切入点,保证老年人衣食住行和医疗需求得到满足。同时,现代社会以市场化运作方式,也有一定优势可进入公共领域参与养老服务的建设,然而在这一问题上,公共产品和私人产品的性质要明晰,监管也要到位,以免经营主体的私利侵害到公共利益。

4.适合北京未来的养老模式仍主要是社区居家养老模式,但这不是说推进机构养老和发展民营养老机构的步伐能够缓下来,这一进程反而应该加快。养老问题是一个宏观层面的问题,需要整个社会体系的全面发展来支撑。

摘要：在人口老龄化浪潮席卷世界各国的同时,中国大城市也面临突出的老龄化问题,亟待完善养老保障体系成为应对人口老龄化的焦点。作为一线大城市,北京已经进入老龄化时期,需要在养老问题上有更为深入的思考。将养老问题分为生存保障和发展保障两个部分,以养老金、医疗和服务为具体形式,通过对制度层面和生活模式层面进行分析,发现当前适合北京的养老模式应为社区居家养老模式。

养老事业与养老产业的比较研究 篇3

关键词：公共养老制度；政治制度主义；跨阶层联盟；国民年金；机构式养老服务；社会保险；社会福利；公共养老机制

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）05-0078-04

依据经济合作与发展组织（OECD）的定义，公共养老制度可简单划分为两大部分：养老金和老年人服务（Willem and Maxime，2009）。其中，养老金是指从一定年龄开始，老年人定期领取的，以保障和维持生活需要为目的的货币收入。老年人服务则包括：医疗保健、生活支援和特殊津贴等内容。目前，现代国家基本建立了以这两个项目为主体的养老制度，但是在具体的执行和实施上有很大差异。比如养老保险的缴纳方式，在新西兰就是以税收的方式实施（王胜今、沈师杰，2011）。虽然在理论层面可以简单地以是否具有“再分配”功能来定性的区分福利项目和社保项目，但由上面OECD的定义可以看出，在实际执行中，福利项目和社保项目是被合并统计的。所以在本文中将日本和中国台湾对于老年社保和福利项目进行了合并考察。

一、日本与中国台湾公共养老制度简介

（一）养老金

1. 日本养老金制度。日本的养老金被称为“年金”，主要有两种：一是“国民年金”；二是“养老年金”。其中，养老年金是由国库资助的，针对达到一定年龄（通常65岁），且个人所得低于一定额度（50万日元）的老年人发放的。①而国民年金的发放及金额则与保险金的缴纳时间和数额直接挂钩，同时其资金来源也主要是养老保险的基金。

1959年11月1日，日本的《国民年金法》颁布实施，首先得到推行的是养老年金，之后从1961年4月起，国民年金开始征收保险金。1984年，为了纠正实施中出现的不平衡，基础年金制度被引入，1997年旧的三公社（JR，NTT，JT）②的共济年金体系也并入到国民年金之中，2002年农林共济福利年金体系也被并入国民年金体系，国民年金一体化实现（会计检察院，2004）。

国民年金的发放被分为三个部分，第一部分是基础的，保障最低生活水平的基础年金，这一部分需要缴纳的保险金是固定的；第二部分是和退休前收入挂钩的，按比例发放的年金，这一部分需要交纳的保险金是随着收入水平变动的；第三部分是个人年金，包括不同企业缴纳的不同水平的福利保险金、个人参加的从薪水中指定支出的保险金和由国家向特殊群体支援的保险金。国民年金保险的覆盖范围为20-60岁在日本居住的全体居民，所有劳动者被要求强制加入，并需要交纳年金保险达到25年以上，才可以从65岁开始领取养老金。

2. 中国台湾的养老金制度。在中国台湾养老金同样被称为“年金”，但其覆盖范围仅是未参加军保、公教保、劳保和农保的65岁以上的中国台湾公民。目前由内政部委托劳委会劳工保险局办理相关事务。其法律依据是2007年通过的“国民年金法”，采取柔性强制缴纳的方式执行，对于符合纳保对象者会自动纳入，对于不缴纳的人并无特别设立的惩罚。国民年金提供四大门类（老年、身心障碍、遗属、丧葬），八个项目的保障（老年、老年基本保障、原住民、身心障碍、身心障碍基本、遗属、丧葬、生育）。其中年资的计算方式在2011年以前是按月计算，现在是按天计算，最高的年资为40年（25-65岁）。保险费不与实际收入挂钩，采取逐年递增的模式，但是在累计的保险费可以满足此后20年的保险支出后，保险费的缴纳金额就不再变动。中国台湾在养老金的发放上有明确的排富倾向。③同时对原住民可优待至55岁。中国台湾养老金制度在具体执行中存在大量问题，如其劳工保险条例第63条规定“单身若无子女和父母，由兄弟姐妹彼此互相照顾，如果在退休前因故死亡，兄弟姊妹却无法领取遗属年金或津贴”被视为对单身人士的歧视。且中国台湾并未建立统一的国民年金制度。

（二）老年人服务

1. 日本老年人服务制度。日本人通常在60岁退休，但是在65岁才开始领取退休金，这期间的5年除了依靠个人积蓄和最低生活保障，就只能选择打工。对于65岁以上的老人，1982年日本政府颁布了“老人保健法”，开始全面推广老人保健设施。该法案规定医疗保险的各个有关方有义务共同负担70岁以上老人的医疗费用，并且倡导家庭式养老和家庭式护理。为了推广家庭式老年辅助，日本政府出资培训负责看护生活不便老人的家庭护理员约10万名。面向有需要的老人提供短期入住、护理和治疗服务的托老所由政府负责出资建立并推广普及。同时，一批低价位的“三代”式住宅被开发和出售给目标群体。

1989年，依据“高龄者保健福利推进十年战略”，日本政府开启了著名的“黄金计划”。依据该计划的要求，与老人相关的各种设施在各地方政府的积极建设下得到完善。在这种情况下，种类繁多的老年公寓、老人活动室、老人医院开始大量出现。

1994年“黄金计划”被修订为“新黄金计划”，为老年人提供休息及特别看护和各种日间服务（包括饮食和体育锻炼）的短时服务设施、日间服务中心等被创设出来，家庭服务员队伍被显著扩大，以家庭养老为中心的社区老年服务体系得到完善。

日本各级政府、政府资助下的民间组织、民间企业、财团法人或个人（保健护士等）都可以开设为社区老人提供无偿或按国家标准收费服务的养老机构。目前，日本为老人提供服务的机构大体分为两种：（1）老人福利设施。主要由政府牵头，根据满足老人需求的差异和具体情况，可以细分为面向老人的日服务中心、短期入院机构、养护之家、特别养护之家、轻费养护之家、福利中心、看护支援中心等；（2）付费的老人之家。通过引入社会资金和力量，在一级地方政府批准后由民间企业经营。依据其功能和运作形式分看护型、住宅型和健康型三个种类。endprint

为了避免虐待老人现象的出现，同时，保证老人养护院运转的社会效益，日本政府引入了独立的第三方评价体系（包括硬件：建筑、设备、人员配置；软件：服务质量、老人评价等）作为对老人服务机构自检的补充和强化。这些评价在通过检查、评分来达到警示督促作用的同时，基于对养老院现状的分析，由专业机构提出改善建议。目前，伴随着这种评价制度在日本全国范围内的实施和东京都“三年一审”的提出，日本的养老制度不断走向完善。

2. 中国台湾老年人服务制度。对65岁以上老人提供公费收容安置，对于拒绝者提供“中低收入老人生活津贴”。同时，对于未接受政府提供的老人援助服务，由家人照顾的、65岁以上并领取“中低收入老人生活津贴”的老人，对其家庭提供“中低收入老人特别津贴”。在健康维护方面，为老人提供追踪式的预防保健服务，为中低收入老人提供装置假牙辅助，重病住院看护辅助。自1996年起为65岁以上老人、55岁以上山区原住民、50岁以上身心障碍者和失能独居的老人提供全套的生活辅助，对于为此支出的费用采取低收入者全额辅助、中低收入者90%和一般人群70%的原则。除以上外，对老人提供由公共财政支持的机构式养老服务。由财政拨款和私人机构运营两部分组成。此外，对于没有继承人的老人，推出了“不动产逆向抵押养老制度”。

二、日本与中国台湾公共养老制度的比较和评估

（一）制度的完善程度

在养老金的制度建设方面，与中国台湾相较，日本的养老金制度已经发展到了一个相对稳定和完善的阶段。而中国台湾在养老金的制度建设方面还没有实现统一化，不同的社会人群的养老金待遇差异很大。在具体操作中，日本的养老保险费用缴纳具有强制性，而中国台湾在这方面则采取了柔性化管理。虽然日本和中国台湾在养老金发放方面都采取了社会保险而不是社会福利的操作模式，但是日本对于低收入人群的保障则规定得更为具体，与此相较，中国台湾虽然在养老金的发放过程中有排富倾向，但规定相对模糊。

在为老年人服务方面，日本的老年人服务在世界范围内都有较高的评价（Yoshida H. 1970），而中国台湾则相对起步较晚，且与日本的居家养老导向完全相反。通过上述的体制介绍，中国台湾对于日本养老体系的模仿是非常明显的，但是也很容易发现中国台湾的老年人服务体系全面落后于日本的发展水平，并且在养老体系建设的导向性方面也有根本性的差异。

（二）覆盖率和收益水平

在覆盖率方面，日本的养老制度已经实现了全国民覆盖，而中国台湾由于制度的非统一性，其养老保险和老年服务都没有实现对全民的覆盖。在具体操作中，日本已经确立了不是基于劳动身份，而是基于国民身份的养老制度④。与此相较，中国台湾的养老体制仍然以劳动身份为基本参照，主要面向退职者，而不是全体有养老需求的老年人。

在收益水平方面，日本的养老金已经成为65岁以上老人最主要的收入来源，同时年龄70以上的老人则享受完全免费的医疗服务和入户式老年辅助。与之相反，中国台湾由于采取自愿加入式的公共养老体制，同时各个行业养老体系间没有实现一体化，所以在养老金的分配上差异很大。在“以房养老”的逆向抵押机制推出后，民众事实上在整个养老体制中承担了更多的责任。同时，由于中国台湾地区推行机构式老年服务，对于未入住养老机构的居家老年人的辅助支援发展相对滞后。

（三）制度的灵活性

日本的养老体制由于已经实现了一体化，且从1973年至今已经有了数十年的经验积累（柴田嘉彦，1998），在其体制运行的过程中，稳定性远高于灵活性。一方面，是由于其养老体制已十分完备，对于绝大多数的养老需求都有相应的备案；另一方面，对于新出现的养老需求其反应相对迟缓。此外，由于在养老金管理上已经实现了统一，所以当养老基金的管理出现问题时（如2011年养老基金投资失败造成巨额损失和资金缺口），其对全社会的影响也极为剧烈。与之相较，中国台湾的养老机制由于没有实现全社会的一体化，反而使得民众可以根据自己的实际需要和负担能力来选择适合自己的养老项目，但也因此使得提高全社会养老服务的整体水平变得十分困难。同时，由于养老基金管理体制上的分裂性，一方面降低了养老体制在社会再分配方面的机能，另一方面也降低了养老基金管理中的风险，有效地避免了由于养老基金投资失败所引起的社会动荡。

（四）养老体系完善程度与经济发展水平

据相关研究，一个国家的福利发展水平同其人均GDP和老年人口数量正相关（Kasza，2006）。以此研究成果为标准，我们可以从数理上来比较和评估日本和中国台湾的养老制度发展水平。从表1可以看出，2011年中国台湾的人均GDP已经超过日本，而同时期，中国台湾社会的老龄人口比重远低于日本，这就意味着中国台湾在构建和推行其养老体制方面有更大的发展空间。但是在实际操作中，我们通过对比图1和图2可以看出中国台湾养老体制的一体化和统一管理程度远低于日本，这就不可避免地造成在养老收益的分配上出现社会差异，进而造成一定程度的贫富分化。中国台湾的公共养老体制创建的时间远落后于日本和其他发达国家，但其并没有很好地利用这种“后发优势”，在创立之初就表现出了极大的非统一性和地区及行业差异性，进而造成在管理中出现多头管理的现象，极大地降低了中国台湾公共养老体制的运作效率。同时，从图1和图2的比较中，我们不难发现，日本的养老基金有相对稳定的投资增值渠道，中国台湾的体系在这方面则存在缺失。

三、日本和中国台湾养老制度差异的原因分析

本文的研究方法和领域归属为政治学，所以在接下来的论述中，也将立足于政治学的研究范畴。日本和中国台湾，两个同为外向型经济的发达经济体，在其养老体系的构建和运作过程中存在巨大差异，这必然需要从构建和运作它们的社会政治体制中寻找原因。针对社会福利和保障体制的变化的研究，在国际学界存在三种解释，即将某一地区或国家的福利和保障项目归类到某一特定种类（如自由主义、保守主义或民主社会主义）（Esping-Anderson，1990）；基于政治制度主义，即政治体制中“投反对票者”数量的多少而给出的解释（Lijphart，2008）；基于跨阶层联盟理论给出的解释。在一般情况下，日本和中国台湾的养老体制通常被第一类解释方法归类于“亚太体制”（Ito and Joseph，2010），在此没有必要对此进行过多赘述。endprint

1. 基于政治制度主义的解释。目前，日本和中国台湾两者的政治体制发展中有很多相似之处。日本在美军占领统治结束后，经历了自民党一党长期执政的发展阶段。与此相似，中国台湾同样经历了国民党长期独裁统治的发展阶段。但两者在这个“一党”长期执政的时期，在实际的政治运作上存在根本性差异。日本虽然自民党长期执政，但其政治权利的分配制度在根本上是一个竞争性的选举制度，虽然反对党没有动摇到自民党的执政地位，但其在议会和选举中的斗争，迫使自民党不得不采取全国性的养老政策（如1973年的“福利元年”宣言），以换取老年民众的支持，进而巩固其执政地位。与此相反，中国台湾在国民党独裁时期实行政治高压政策，政治体制中不存在有力的“投反对票者”，这直接造成国民党政府对推行增加政府支出的公共养老项目动力不足。在日本和中国台湾的“一党”长期执政状态结束后，日本已经形成了相对完善的公共养老制度，变革的空间已经非常有限。而在中国台湾，公共养老制度则成为了政党竞争的有力武器（如“老年年金”的推出），这就进一步加剧了公共养老制度的行业和地域分化。

2. 基于跨阶层联盟理论的解释。在上述解释之外，如果依据跨阶层联盟理论，则可以把日本和中国台湾的这种制度差异解释为；在日本，各行业劳动者之间首先形成了联盟体系，即横向的社会联盟，之后劳动者联盟同雇用者联盟通过竞争性谈判达成协议，进而形成了统一性的、全面覆盖的、差异性小的公共养老机制。而在中国台湾，首先形成的是局限于某一行业内部的联盟，在这一行业内部，劳动者和雇佣者结成联盟，即纵向联盟。因此，全社会范围内多个相对独立的行业联盟林立，这就必然造成中国台湾公共养老体系的分裂化和差异化。

四、对中国养老体制建设的启示

（一）养老体制的发展一定要与国民收入水平相适应

通过上面的比较研究，我们不难发现，养老体制的发展必须与我国的国民收入水平的增长相适应。过快的发展一方面会给公共财政造成巨大负担，另一方面也会破坏社会公平；过慢的发展一方面意味着对老年人的不公正，另一方面也意味着没有充分利用社会的养老资源。只有做到养老体制和国民收入的同步发展，才能真正地在保证社会养老资源充分利用的同时，做好对老年人的公正对待。

（二）养老体制的建设一定要与我国的政治体制相适应

通过上面的比较研究，我们还可以发现，任何养老体制的建设，都深深地打上了特定政体的政治烙印。我国养老体制的建设也必须与我国的政治制度相适应，在体现我国社会主义制度优越性的同时，充分发挥其社会职能，实现“老有所养”的建设目标。

注释：

①第38回国会，参议院，本会议，第17号。

②电电公社（现为NTT），日本国有铁道（现为JR）、日本专卖公社（现为JT）为日本曾经的三大公营机构，现已私有化改制。

③国民年金的发放主要针对老无所依的人群，对于老有所养的有产老人一般不提供保障。但在具体计算中，如土地为公共设施保留地及房屋是唯一拥有且实际居住的状况，可以扣除列计价值。

④基于劳动关系的养老体制是指只有曾经拥有可参加养老保障工作的老人，才能享受的养老体制；基于国民身份的养老体制是指无论是否有何条件的劳动经历，皆可以享受的养老体制。

参考文献：

[1]柴田嘉彦.日本的社会保障，1998.

[2]劳工保险局编印，民国97年（2008年）9月，“国民年金宣导折页”.

[3]会计检察院.平成16年度决算检查报告，2004，（9）.

[4]王胜今，沈诗杰.发达国家典型养老保险模式改革及其启示[J].吉林大学学报（社会科学版），2011，（3）.

[5]梁德明.直面老龄化，完善我国社会养老保障事业的若干思考[J].贵州社会科学，2013，（2）.

[6]Esping-Anderson. The Three Worlds of Welfare Capitalism，1990.

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[8]Kasza James Gregory. One World of Welfare： Japan in Comparative Perspective，2006.

[9]Lijphart， Crepaz. Trust Beyond Borders： Immigration，the Welfare State，and Identity in Modern Societies，2008.

[10]Willem， Maxime.How Expensive is the Welfare State？，2009.

[11]Yoshida H.， Kangogaku Zasshi“Nurses and old age. Responsibility of the government”，1970，（8）：106-7.

养老事业与养老产业的比较研究 篇4

运用科学发展观指导和发展老龄事业，立足中国国情，推动和普及城乡社区居家养老服务的开展，是顺应民意、惠及亿万老年人的伟大创举。居家养老服务，是指由社区和社会帮助家庭成员为在家里居住的老年人提供生活照料、医疗护理和文化娱乐、精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式。其定义包含几层意思：就其提供养老服务的主体看，既有家庭成员的照顾，也有社会的帮助，尤其强调社区照顾在居家养老中的重要作用。就其享受服务的客体看，主要是在家里居住的众多老年人，而这部分老年人目前几乎囊括了老年群体的全部（确切地说是99%左右）。就其提供的服务内容看，门类众多、丰富多彩，既有养和医等物质生活方面的服务，也有文化娱乐、情感慰藉、心理疏导等精神文化生活方面的服务。就其提供的服务形式看，是全方位、多角度、多层次的，既有请老人走出家门到社区为老服务机构中享受自己所需要的多种服务，也有派专业为老服务人员走进家庭为行动不便和生活不能自理老人提供的多种包护服务。因此，可以说居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它具有服务主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化等特点。“居家养老”服务相对过去传统的“家庭养老”而言，虽一字之差，但却赋予了全新的含义和解释，它把社会化的为老服务引入家庭，是对传统的家庭养老模式的补充与创新。我国要建立具有中国特色的养老服务体系，发展居家养老服务正是这一体系的基础工程。

开展居家养老服务，是我国积极应对人口老龄化快速发展趋势的战略选择，是我国目前破解巨大养老服务难题的根本出路；也是依据中国国情，尊重民族传统，更新养老服务理念、创新养老服务方式、发展社区服务的重要途径。它对于促进老龄事业与经济社会的协调发展，提高老年人生命生活质量，构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义。

从2000年开始，各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索。2008年上半年十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》颁布和年初杭州居家养老现场经验交流会议后，各地的居家养老服务更是得到了较快的发展。杭州、宁波、南京、上海、北京、天津、青岛、大连、广州、哈尔滨等地走在了全国的前面，创造了许多各具特色的宝贵经验，收到了良好的社会效果。

各地在开展居家养老服务的过程中，因地制宜，因时制宜，还创造和形成了一些各具特色、多种多样的服务模式。我这里结合调研掌握的材料，对几种最主要的基本模式做一个简要地归纳、比较和分析，以便使各地在今后深入开展居家养老服务时能够有目的、有选择地学习、吸收和借鉴，学其所长，避其所短。政府主办，层级联动模式。

这种模式在我国中、西部许多城市开展得居家养老服务中被较为普遍地采用。它主要是采取各级政府和街居社区运用行政强制力进行推动的办法，运用各级财政资金扶持和各级行政组织的自筹资金，相应在城区、街道、社区居委会等几个不同层面分级建立起规模有别、服务范围和服务内容有别、服务对象有别的居家养老服务机构和站点，并建立区、街、居三级管理机构，为本辖区内的

居家老年人提供多种养老服务。这种模式的特点是：政府主管，政府承办，行政推动，行政运作。一般说来，从区到街道、再到社区居委会，每一级都有专门人员主管居家养老服务工作，服务人员大多采取在区、街居家养老服务中心配备事业编制的干部和工作人员，街居站点基本上是街道、居委会干部和少量聘用人员及辖区志愿者来担负。即使行政工作人员不进行直接服务，也是由行政机构直接聘用人员、直接管理来实施居家养老服务的，并且服务基本上是无偿和低偿为主。比如在我们调查了解的成都、哈尔滨、银川、武汉等地开展居家养老服务的情况看，许多区、街道和居委会就是采取的这种模式。如成都市金牛区政府划拨56亩土地，吸纳民间资金200多万元建立了金牛区敬老服务中心，积极推动各街道、社区居委会建立为老服务设施和场所，建起了街居老年活动中心（站）138处，计19680平方米，并以区敬老服务中心为平台，在区、街、居三级建立起了居家养老组织管理机构，负责居家养老服务的实施和运营、监督和考评。再比如银川市的金凤区在社区居委会试点建立了39个居家养老服务站点，基本上也是采取政府和社区出资，民政部门主管，社区承办运作的方式提供服务的。

这种模式有其优点：一是这种模式与中西部地区经济社会发展水平和人们的思想观念基本上相适应，那里民间力量的经济实力不足，人们的思想观念比较陈旧，目前要推开居家养老服务工作，基本上是要靠行政推动的；二是基于传统作法，由各级行政推动和主办主管，可以从上到下一贯到底，畅通无阻，目前这种行政命令式的强制推动力在中西部大多数地区还是非常巨大的、快捷的、卓有成效的；三是与社区建设紧密结合，能够从上到下得到各级党政主管领导的高度重视和支持；四是容易最快地得到广大居民的理解和信任，从而较多地获得社会资源和社会力量的支持。

但是这种模式也有其致命的弊端和缺欠：一是从办到管全是政府包揽和运作，这种上的弊端产生的高耗低效、高投入低产出、等级森严、人浮于事的弊病必然是根深蒂固的；二是政事不分、政企不分，以政代事代企，不符合政治体制改革的发展方向和要求；三是与市场经济发展要求不合拍，不利于调动更多的社会资源和民间力量来参与居家养老服务，同时单纯依靠政府有限的资源做主体投入，也会极大地限制和阻滞居家养老服务更快的普及与发展；四是服务项目单调、内容欠缺，千篇一律，千人一面，且服务专业化程度不高，很难体现社区特点和多样化的要求，因此满足老年人的多种需求也会大打折扣。政府主导，中介组织运作模式。

这种模式在我国的东部发达地区和沿海的一些大中城市多有运用。它主要是采取两种方式运作：一是采取公办（建）民营的方式，政府主导，加大投入建设居家养老服务设施，建成后交给民间组织使用和管理，用来实施居家养老服务；二是政府加大资助力度，资助民间组织建设并管理运营社区居家养老服务设施和站点。这两种方式政府都不直接承担服务功能，而是承担规划、投资、制定项目建设和服务运营的法规标准、检查监督和绩效评估等职责。我们调查了解的南京、杭州、宁波、青岛等地的一些区、街，基本上就是采用这种模式运作的。如南京鼓楼区培育发展的“心贴心”居家养老服务公司、宣武区培育发展的“万家帮”服务公司，就采取连锁经营、统一管理的方式接受政府的资助和委托，承担起了区内大多数街居的居家养老服务职能，政府则超脱于事物之外，在制定规划和政策、标准，财政资助，检查监督和评估等方面行使宏观管理职能。随着政府职能的转变，现在在中西部的一些城市社区中也越来越多地采用

了这种方式，比如成都市培育的“晚霞”社会养老服务机构、成华区培育发展的“彩霞”助老服务社，哈尔滨市培育的“顶顶家政”、邦尼公司为老服务中心等，都在开展居家养老服务中发挥了重要作用。

这种模式的优点很多，一是符合行政管理体制改革的要求和发展方向，从根本上改变和克服了以往以政代事、代企的现象与弊端，切实做到了政事、政企分离，政府的宏观管理和调控职能能够更好地发挥和体现；二是降低了行政运作成本，节约了财政资源，使政府有限的资源能够发挥出更大的效益；三是培育和发展了非营利性的民间服务组织和服务机构，让它们在居家养老服务中充分发挥作用，有利于提升服务的专业化品质和加强服务队伍的专业化建设；四是引入市场机制，连锁经营，统一管理，统一物流配送，可以大大降低服务的管理运营成本，提高效益。五是可以更好地了解不同社区老年人各种需求的变化情况，及时调整并提供适合对路的服务产品，做到供求的最紧密衔接。当然，这种模式也存在一些不足之处：一是目前在很多地方，民间组织发展的较差，难以担当其政府委托的居家养老服务职能；二是中介组织开始运作时，不容易取得社区居民的信任，不像群众对政府开始就有信任感。这些中介组织要靠自己的努力、甚至是艰苦努力去打开局面，往往有些时候有些地方中介组织的运作还没有上路就夭折了；三是政府职责要明确，行政管理和监督要跟上、要适度。否则容易使政府或是撒手不管，推脱责任，放任自流，使中介组织在没有资源支持的情况下产生追逐利润的倾向，或是政府行政干预太多，指手划脚，扼杀了中介组织的积极性和创造性。政府资助，机构主办，连锁经营模式。

这种模式在一些养老机构发展的比较好、专业化服务水平比较高的地方已有运用。它主要是一些地方根据社区居家养老服务与机构养老服务有很多相通、相似的特点，采用政府出资和社区筹资，委托或资助专业养老机构在社区承办居家养老服务设施和站点，并在建成后管理和运作，为社区老年人提供居家养老服务的一种专业化连锁运营的模式。比如前些年在牡丹江市，就借助民政部实施“星光计划”的资助资金，加上地方政府配套和社区自筹资金，委托牡丹江市社会福利院在西安区的海浪小区、东安区的林机小区、阳明区的鸿峰小区和东大小区建立了四处社区居家养老服务机构，不仅设置了60张短期或临时性的住养床位，而且开设了老年人活动中心和上门包护等多项服务内容，借助院舍服务长期训练养成的规范化管理、程序化运作、专业化服务的一套做法，使居家养老服务的专业化水平很快得到了提升。天津市有些社区和北京市西城区的月坛街道，依托天津鹤童养老院这所专业化的养老机构设立了连锁经营管理的社区居家养老服务机构和站点，把专业为老服务的知识和技能运用到社区居家养老服务中，也取得了很好的效果，受到广大老年人的普遍欢迎。

分析这种模式的长处：一是政府从具体的服务事物中解脱出来，委托专业养老机构承办和运作，符合社区居家养老服务专业化、规范化的发展方向；二是专业养老机构连锁管理和运营，不仅能够迅速提高社区为老服务的专业水平，使居家老年人得到满意周到的服务，而且为机构自身的发展开辟了新的途径；三是节约管理、运营成本，特别是节约人力成本，有利于为老服务队伍的专业化建设；四是为其他社区居家养老服务机构和站点树立了示范和样板，带动整个居家养老服务水平的提升。

这种模式存在的不足之处，有些是和委托中介组织存在的问题相类似，比如政府委托后容易推托责任，撒手不管，专业机构处于缺少政府资助难以支撑、难以为继的状态；有些是单独出现的问题，比如专业化服务要求的设备设施不足、机构派出到社区居家养老服务机构和站点工作的人员面对工作环境、待遇的改变容易产生思想波动，机构与社区的管理者之间也容易出现一些摩擦或矛盾。政府购买服务，公司承办，市场运营模式。

这种模式在那些市场经济比较发达、人们的市场观念比较成熟的地方有较多地采用。它主要是政府不再去办或建居家养老服务机构和设施，而是采取一般性的市场运作、购买服务的办法，由政府全部出资或部分资助，为那些三无对象、五保老人、军烈属老人、特困老人和支付能力不足的需要照顾的老年人到市场上去购买他们所必须的基本服务，而一些从事服务业的企业或公司则根据市场需求去出资举办社区的居家养老服务设施，雇用和培训为老服务人员，为居家老年人提供他们所需要的各种服务。比如在浙江温州、杭州等地的一些社区，就生长出了许多专门从事居家养老服务的公司。北京西城区在开展居家养老服务中也生长出了一个“红黄蓝”家政服务公司，为居家老年人提供多种服务。还有哈尔滨市的普瑞家庭服务公司、康乐老年养老公司，南岗区的金桥劳务、社康服务公司等，都在政府购买服务的推动下成了社区居家养老服务市场的生力军。

这种模式的优点很明显：一是政府不再操心和出资建设施，而是由企业自发地按照市场法则去决定和建立。这对政府来说是个解脱；二是改变了政府的投入和资助方式，政府只针对服务对象的实际，区分不同情况给予相应的服务补贴就可以了。由此可加快催生老年服务市场的发育和成熟；三是市场调节内在追逐利润的动因和外在竞争的压力使居家养老服务的效率大为提高，诚信和品牌成为服务企业的立身之本，由此能够使居家老年人享受到更好的服务。这种模式的缺欠也是明显的，一是由于服务设施的基本建设没有政府的任何投入和资助，完全靠企业自己的资源进行建设，所以相对而言，政府对服务企业的约束力和影响力就要差一些；二是目前很多地方政府对服务对象的资助并不充足，在这种情况下，老年人的支付能力和养老需求之间的矛盾就比较突出，像其他方式那样依靠政策优惠和行政干预来弥补很难行得通；三是企业行为就是要追逐利润，因此有些低偿服务、不赚钱的服务往往被舍弃或忽视，而那些有偿的和高收费的服务又往往不被中低收入的老年人所接受，这样就与发展居家养老服务的初衷有些背离。

当然在很多地方，上述几种服务模式有时是并存的，有时是交互的，有时又是融合渗透的。很难说哪里就是单一类型的服务模式。此外，也还有其他一些服务模式，象股份制的服务运作模式、老年人互助合作的服务模式等等，这里不再一一赘述。

上述分析可见，居家养老的几种主要服务模式是各有利弊、也各自适用于不同地区、不同服务内容的。各地在发展居家养老服务的过程中，还是要实事求是，因地制宜、因时制宜，创造性地吸收借鉴和组织实施才好。

在我国广大城乡社区全面开展居家养老服务，必须要按照科学发展观的要求，不断研究新的思路，创新发展模式。要以构建社会主义和谐社会为目标，以满足老年人不断增长的居家养老服务需求为出发点和落脚点，坚持“政府主导、社会参与、市场运作”的工作方针，解放思想，更新观念，加大工作力度，全面推动居家养老服务事业健康发展，为构建具有中国特色“以居家养老为基础、社区照顾为依托、机构供养为补充”的养老服务体系奠定基础。

养老事业与养老产业的比较研究 篇5

【摘要】：2013年两会热点调查中，“社会保障”问题仅次于房价问题被网友高度关注，有超过九成网友认为，企业职工和机关单位职工养老制度实施双轨制非常不合理。在“养老双轨制”的区别对待下，机关单位职工不仅退休金哪的极高，而且在长达30年的时间内全部让纳税人为其缴纳养老保险。企业职工只能拿公务员退休金的两三成，却要多缴纳多几倍的养老保险。可见“养老金双轨制”体现的是最典型的中国特权等级与贫富差距的不公平政策。

一、养老金双轨制

在过去的计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度曾经在很长一段时间里是统一的，都是按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。直到1993年我国引入养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休和已参加工作的职工的利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法，新人新办法，中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因此到了1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由国家财政负担。这就造成了养老金的双轨制。

所谓“双轨制”，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人

们，只因退休时的单位性质不同，退休金有天壤之别，企业比政府机关和事业单位的退休金低两三倍。

二、我国企业、机关事业单位职工养老保险制度的差异性

（一）统筹的办法不一样企业人员是单位和职工本人按一定的标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资。

（二）支付的渠道不一样：企业人员由自筹账户上支付，而

机关事业单位则由财政统一支付

（三）享受的标准不一样，机关事业单位的养老金标准远远

高于企业退休人员，目前差距大概是3-5倍。

三、养老金双轨制的弊端

（一）养老金收入差距的过大不利于人才的合理流动。目前

我国正处于社会转型的特殊时期，人才的自由合理流动是完善市场经济的重要条件之一。但是目前。由于“退休金双轨制”现象的存在，人才在选择变换工作的时候不得不考虑由此引起的机会成本问题，即养老金制度实行的是完全的现收现付制度，工作人员没有个人账户的积累，如若其转入企业工作，必然会面临个人账户部分的缺失，同时，若从企业进入公务员行列，其原先积累的个人账户部分如何处理也在制度上存在问题。这必然会扭曲劳动力市场的自由性和灵活性，在损害国家经济发展的活力。

（二）过大的养老待遇差距增加了社会不公平。由于历史及

制度设计等方面的原因，机关事业单位人员的退休待遇普遍比较优厚，甚至远高于相同条件下的企业人员，这必然会增加社会成员的不公平感，从而影响社会的和谐发展，严重甚至可能造成社会的不稳定。

（三）机关事业单位人员较高的退休金支出形成了严重的财

政负担。从严格意义上说，我国机关事业单位退休金制度并不是社会保险，而是一种“单位保险”或“国家保险”，其实行完全的现收现付制，工作人员的养老金待遇支付由财政全额负担。随着公务员待遇的不断提高，以及公务员队伍的不断扩大，这一支出也在不断增长。并且由于工资和福利津贴本身具有的刚性，其待遇水平只能不断提高，很难下降。

（四）企业和事业单位之间负担不公平，不利于国家事业单

位健康发展。企业的养老保险费会构成企业的用工成本，养老保险费过高企业成本会随之增加。

（五）养老保险双轨制的存在，不利于养老保险逐渐走向全

国统筹，使养老保险处于条块分割状态。

四、养老金双轨制的改革

（一）改变“只领不缴”，建立个人缴费制度，维护同代间社

会公平。

（二）改革养老金隐形债务风险与事业单位财务可持续风

险，应当认识到目前的养老金计发办法的缺点，予以

及时纠正。

（三）大力发展职业年金与企业年金，建立多层次养老社会

保障。

养老金双轨制的问题在我国由来已久，企业单位和国家机关事业单位养老金差距过大，长此以往会形成单位壁垒，不利于自由劳动力流动，也不利于建立统一的劳动力自由市场。另一方面会造成社会不同群体之间的对立，不利于社会稳定。所以养老金双轨制制度的改革必须大刀阔斧的进行。参考文献：

养老事业与养老产业的比较研究 篇6

前言

目前，65岁以上的老年人口占我国总人口数17.3%，随着老年人口的增加，适龄劳动人口的减少，中国的养老的压力也越来越大。与此同时，随着国内机器人产业的兴起，机器人养老成为了新的探索方向。在政策上，机器人养老也得到了大力的支持。据《机器人产业发展规划（2016－2020年）》所规划，机器人将在5年内走入养老服务业。清华大学机械工程系的张文增教授也表示，机器人养老是一个非常重要的主题，未来市场将是海量的。

尽管有政策的支持，学界和玩家们也纷纷看好该其前景，但目前机器人养老的市场情况却不容乐观。少数玩家针对养老这一特殊场景推出了更垂直的解决方案，而大部分的玩家都选择与儿童产品通用的方案，忽视了老年人这一人群的特殊属性。在此之下，机器人在养老市场的场推广上也却步履维艰，To B方面以医院和养老院两个场景率先形成小规模的初级市场，To C方面声势甚微。

近日，金准人工智能专家发现，无论是学者还是行业从业者对机器人养老的前景都持看好态度，甚至有海外企业涌入国内市场，但国内市场却存在着鱼龙混杂、大部分企业谈概念等突出问题。金准人工智能专家将起底机器人养老产业现状，深入分析众玩家打法和产品设计情况，以及市场需求与产业发展方向。

一、国内市场早期入局玩家

国内方面，目前入局的玩家并不多，大部分企业都处于试水和初步布局阶段。在应用场景上也主要分为家庭、养老院和医院三大典型场景。在市场早期，金准人工智能专家发现一些较为积极的早期入局者，如广东礼宾机器人、柚瓣机器人和优必选智慧养老克鲁泽Cruzr机器人。

1.广东礼宾机器人

医院是机器人养老的重要应用场景之一，成立于2015年的广东礼宾医疗科技股份有限公司，目前就将市场重心放在了医院上，希望解决养老的一点刚需，陪伴老人度过漫长的护理期。据其CEO周全胜介绍，他们已经在机器人养老上做了三年，目前年出货量大约8000台。除了采购一些厂商的机器人本体外，自己也在开发硬件，并推出了小宝和精灵两款硬件产品。

2.新松家宝机器人

去年11月，辽宁德沃与沈阳新松联合开发了一款智能养老服务机器人。今年年初，新松也展示了用于养老的家宝机器人，包含智能看护、亲情互动、远程医疗、家政服务等功能。同时，可以对老人身体健康状况进行实时监测，构建用户管理、健康检测、慢病管理、生活陪伴、家庭医生助理、紧急警报等服务在内的应用解决方案。此外，这款机器人还可以与家人视频通话、向老人推荐养生菜谱、规划旅游线路等。3.柚瓣机器人

去年，重庆柚瓣家科技有限公司与机器人本体厂商康力优蓝合作，推出了专门陪伴老人的机器人——“柚子”。这款机器人以康力优蓝的“小优”机器人为本体，搭载了柚瓣家科技的养老系统解决方案。在功能上，通过接入的第三方内容可以实现，听戏听歌等娱乐陪伴，同时，通过与外接医疗仪器相连，进行健康管理、测量血压血糖、提醒用药，远程呼叫等，最突出的功能是进行视频双向监控，可以监控老人状况、保姆是否悉心照料。

目前，这款产品主要在重庆市的养老院进行推广，据康力优蓝CMO赵博韬介绍，目前，该项目的提货量已达5000台。此外，也有其他向老年市场推广的渠道商进行相关咨询。

4.优必选智慧养老方案——克鲁泽Cruzr

国内人工智能独角兽公司优必选科技也在养老机器人市场上进行布局。据介绍，优必选以智能服务机器人克鲁泽Cruzr为本体，提供了一套智慧养老的解决方案。据优必选方面负责人吐露，根据前期市场调研和用户反馈，克鲁泽Cruzr计划在养老院等场景中的应用比较广泛。

在产品优化方面，克鲁泽Cruzr主要针对老年人提供健脑练习、情感交流、“零”学习成本唤醒、自主查询、数据分析以及运动指导等内容。

此外，还有天津哈士奇机器人科技公司、深圳市汉伟智能技术等公司也推出了智能养老机器人产品。

5.海外企业在中国的探索

日前，金准人工智能专家还通过上海国际机器人展会了解到一家名为甜甜圈机器人的日本企业。据该公司中国区负责人李中会表示，日本甜甜圈机器人株式会社由日本软银投资，与日本知名企业NEC、日立、安川电机、JAFCO、三井物产等公司有战略合作关系，主要面向老人看护市场。目前，该公司正在筹建中国部门，去年11月还加入山东阿兰图灵公司的阿兰图灵人工智能小镇项目。该公司表示，2018年将向海外市场发展，中国是首选方向。

去年6月，有消息称，护理用机器人的最大厂家安川电机，在与中国企业美的合作，拓展中国市场。希望借助安川电机的机器人制造技术，结合美的对中国市场熟悉，进行中国市场的拓展。金准人工智能专家从美的机器人处获悉，该项目已暂停一年多了，具体原因对方没有透露。金准人工智能专家认为，海外有竞争力的机器人企业涌入，将会刺激国产机器人企业在养老机器人市场上的探索，同时也将刺激国内市场更加规范。

二、养老机器人市场的三大突出问题

从2013年开始，中国成为了世界最大的机器人应用市场。据金准数据预测，预计2015-2018年全球服务机器人市场总规模约394亿美元，四年年均复合增长率21.07％。2018年全球服务机器人市场总规模将近130亿美元。可以说，中国的养老机器人市场非常广阔。然而，环顾养老机器人市场，却存在着玩家少、产品针对性差且不专注、市场推进缓慢等问题。

上文我们看到一些在此市场早期布局的企业，他们也都推出了针对老年人特点和需求的解决方案呢，而为了抢夺一部分老年市场，大部分的玩家做法是将儿童产品与老年产品混为一谈。在电商平台，我们能看到这种做法的产品比比皆是。

需要正视的问题是，儿童产品更注重教育属性，而老年人作为成年人更注重实用性。两者在内容上具有较大的差异性，老年人由于肌体能力、学习能力的下降，接触高科技的门槛较高。对于线上购物、线上支付、叫外卖、线上滴车、信息查询等年轻人习以为常的科技服务的操作能力，甚至是认知都非常弱。

因此，在现阶段机器人的技术和能力达不到帮助老年人端茶倒水、翻身排便的时候，将这些实用性的功能集成到机器人产品中，尚可解决一点养老的刚需。

老年人对互联网的接触较少，因此，在老年市场上，推广渠道是一个重要因素，此外，价格是影响市场推进的另一个重要因素。

三、养老机器人产业的市场机会

面对这样一个庞大的市场，如今半温不火的状态，不禁让人追问，机会在哪，如何破局？金准人工智能专家带着这样的疑问，与研究学者、机器人厂商和养老专业人士进行了探讨。

清华大学机械工程系的张文增教授表示，机器人养老是一个非常重要的主题，而且未来市场必是海量的。目前养老服务机器人的一个困境是机器人跟手机的差别并不大，只是移动着的手机，但在发声交互方面的进步很大。但在养老的实际场景中，操作物体认识一个亟待解决的重要问题，目前抓握能力尚需人遥控并且做复杂的编程，如果在这一方面能够再进一步开展深入研究，研发出相关产品后，在养老机器人等细分市场将有迅速点燃市场的极大可能性。在广东礼宾机器人CEO周全胜看来，机器人在养老上的应用，主要有医疗、应急和生活服务三个方面，但都依赖线下资源。同时，以目前的技术来看，机器人的应用还是要依赖于前后端的配合。因此，他认为现阶段应先解决一点养老的刚需问题，如在医院陪伴老人度过漫长的治疗期。优必选和康力优蓝等则将重心放在了养老院上，更多的通过在B端的合作，拓展市场。

北京普乐园养老院院长闫帅告诉金准人工智能专家，能与远程医疗对接的机器人还是很需要的，对于先阶段可以链接血压计、血糖仪等设备，也接入了外卖、淘宝、打车软件等内容，可以做视频监控，可以移动的机器人产品，可以考虑采购，但会考虑价格问题，毕竟相比之下价格更低的智能音箱也可以做到一部分功能。同时，闫院长也表示，更希望这种价格略高的产品，能以共享的方式提供。

四、先行者日本的经验

说到人口老龄化和机器人产业，首先会让我们想到邻国日本。日本是世界上老龄化问题最严重的国家之一。早在20世纪七八十年代，日本就已经步入老龄化社会，也是最先迈入老龄化社会的亚洲国家。中国的老龄化进程比日本要晚了二十年左右的时间，在日本实践中证明有效的产品，大都可以拿到中国来使用。

为了解决养老压力，日本采用了大数据与机器人结合的方式，大数据主要是将老人病例电子化，将检查结果、用药情况上传到云，避免医院重复性检查，同时可以根据数据预测患者罹患疾病的情况，及时对症下药。

机器人方面，日本的养老机器人主要有物理辅助机器人和社交辅助的机器人两类。物理辅助机器人是养老机器人市场较为高阶的产品，参与过为老年人提供介护服务的人都知道，介护中最艰难的是排便，其次关键的问题还有按时翻身以防生褥疮、对老人掉下床造成骨折和死亡事故提供警报、检测病人呼吸、心率等指数。

物理辅助机器人方面，日本松下公司推出的可由床变成轮椅的机器人Resyone、日本理化研究所（RIKEN-SRK）人机互动研究中心和日本住友理工公司在2015年推出的护理机器熊“Robear”等。社交辅助的机器人，主要负责和老年人进行互动，成为陪伴在其身边的伙伴，如Paro、Pepper、Babyloid和Ludwig等。

工业机器人四大家族之一的安川机电，目前也在用很大精力研发护理机器人，并且已经开发出了能够让病人锻炼手、腿等的机器人，通过不断在机器上活动，能让减弱或者丧失的运动功能重新获得运动能力。需要提出的是，日本属于社会养老、政府养老为主，因此在机器人养老的推动上更加积极。

结语：抓住老年人刚需才能打开市场

养老是一个经久不衰的话题。家庭、医院和养老院将是三个典型场景。就中国的市场情况来看，家庭养老将持续想当长的阶段，所以机器人想要在养老上应用，应抓住老年人的刚需。

就目前市场上的产品来看，入局机器人养老的玩家较少，具有针对性的产品也较少，更多的玩家为了抢占市场，采用与儿童市场同一的方案，混淆了市场，不利于老年市场的拓展。

养老事业与养老产业的比较研究 篇7

一、国外典型居家养老服务模式

这里主要对几个国家典型的居家养老模式进行比较研究:美国、日本、瑞典、法国。他们在居家养老模式的建立和配套服务上都有着较为丰富的经验, 能为我国解决老龄化社会这一难题提供一些借鉴。目前西方发达国家接受居家养老服务的老年人的比例在80%左右, 居家养老模式将居家和社会化服务相结合, 服务的主要提供者有:居家养老服务机构、老年社区、老年公寓、托老所、志愿者等;在日本, 周到细致的社区服务让居家养老非常受欢迎。

(一) 美国

据调查, 家中养老的观念在美国十分盛行, 85%的老年人都希望能在家中养老。在美国, 养老问题主要由政府和社会承担, 美国的养老社区主要分为四类:生活自理型社区、生活协助型社区、特殊护理社区和持续护理退休社区。根据2010年美国相关部门的统计, 全美大概有超过1 900个持续照料退休社区, 按完全自理的老人、需要半护理的老人、需要全护理老人三类居住单元的配比为12∶2∶1, 非营利组织负责运营的持续照料退休社区占到82%。在过去的几年中, 发展最快的为生活协助型社区, 在盈利性的养老社区中, 生活协助型社区占到50%以上。

美国1935年通过了以养老保险为主体, 包含社会救助和社会福利的《社会保障法案》;1981年推行了家庭医疗补助和社区服务计划;2010年通过《保护病人和负担得起的照护法案》, 重点是对老年看护工作的协调管理, 支持住家照护。

另外, 在美国50个州有5 000个社区分支机构, 拥有美国最庞大的义工队伍, 每天都有80~120万名义工到行动困难的老人家中服务。

(二) 日本

日本是世界上老龄化进程最快的国家, 2012年版的《高龄社会白皮书》显示, 日本65岁及以上老年人口占总人口23.3%, 继续居世界首位。家庭养老功能急剧弱化, 机构养老发展不足, 相对于需要大量资金投入的设施养老服务建设, 日本政府更愿意大力发展居家养老服务。日本不主张建大型养老院, 而是强调老人们在自己的家中和社区中养老。

日本的护理服务种类分为居家养老服务和设施养老服务, 其中居家养老服务种类较多, 有13种之多。在发展居家养老服务过程中, 日本积极发挥社区作用, 2006年, 建立了“社区贴紧型服务”, 目前, 日本的养老服务已经在主推“小规模多机能的社区养老”, 多机能化已经成为一种趋势。

为促进居家养老服务顺利发展, 日本于2000年4月1日起实施《护理保险制度》, 这是世界上首推的养老护理保险制度。这项保险的目的是“脱离医院, 让老人回归社区, 回归家庭”。成为养老、医疗、失业等传统保险制度之外的一项专门应对超老龄社会的一大举措, 实施十多年来, 目前基本成型, 成了解决老年人和年轻人后顾之忧的创举。

(三) 瑞典

瑞典是世界上人均寿命最高的国家之一, 为此, 瑞典大力推广居家养老, 建立完善的养老体系和家政扶助制度。瑞士从20世纪80年代开始探索以社区照料为主的养老模式, 各省建立为老服务总会, 州建立分会, 各社区建立为老服务协会, 依托当地社会保障和卫生部门开展工作。瑞典实行高福利的养老保障模式, 对老年人的照料主要由全国290个市的地方政府负责。虽然政府负责提供的家政服务和一些便利措施带有很大的福利性质, 但还是要收取一定的相关费用的。近年来, 为了提高竞争效率, 瑞典各地方政府重视并鼓励老年护理机构商业化经营, 鼓励慈善团体、非营利机构兴办公益事业, 充分发挥社会资本在养老服务中的作用。

(四) 法国

当前, 法国也正在迅速迈入老龄化社会, 法国政府正在提高经济补助鼓励居家养老, 积极推行“老有所依”法案。法国养老服务以居家养老为主, 养老保险制度实行现收现付制。法国从2006年开始推行包括养老服务券在内的通用服务券, 使用人凭券向养老服务提供商要求服务, 养老服务提供商与服务券发行商结算, 这种模式既刺激了需求, 又提高了供给。目前, 法国将养老等家庭服务业作为优先发展的产业来推动。法国政府对服务券发行商和养老机构实行严格的资质审核制度, 法国的医疗福利机构评估署对养老机构等福利机构所提供的服务进行监督管理。

二、国外居家养老服务模式对我国的启示

我国当前的居家养老服务主要还是以政府出资为主, 以社区养老服务机构为依托, 提供的养老服务更多的是福利性和公益性的。但仅仅以政府投资提供的居家养老服务远远跟不上市场需求, 满足不了当前老人多样化的需要。基于以上对国外各典型居家养老服务模式的比较研究, 我国应根据国情, 从中进行借鉴, 积极促进我国居家养老服务体系的建立。

(一) 积极引入社会资金, 吸引更多企业参与居家养老, 形成政府主导下的多元参与格局

通过对以上几个国家的居家养老服务模式的研究, 发现政府都在积极引入社会资金, 充分调动和利用私人资本、企业以及其他社会资源。政府由于财政负担过于沉重, 无法包办养老服务, 只能充分发挥社会、家庭和个人在养老服务供给中的作用。我国应加快转变政府职能, 减少行政干预, 加大政策支持和引导力度, 激发各类服务主体活力。政府在中间发挥主导作用, 在完善政策和体制机制下, 吸引更多企业参与到居家养老服务中来。把一些养老服务项目市场化, 让企业或私人机构来承担;鼓励部分养老机构商业化经营;支持社会力量举办养老机构, 在资本金、场地、人员等方面, 降低社会力量举办养老机构的门槛, 鼓励境外资本、民间资本、个人投资养老服务业。

(二) 将公益慈善组织引入居家养老服务中

在以上几个国家的养老服务模式比较中可以看出, 他们积极将非营利组织和志愿团体引入到居家养老中来, 在美国, 庞大的义工队伍每天到老人家中进行服务。我国应积极引导公益慈善组织参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供。积极扶持发展各类为老服务志愿组织, 积极开展各类志愿服务活动。发动社会力量, 比如机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。通过购买服务、特许经营、补助、票券等形式吸引服务组织, 通过与服务组织的合作, 把具体的服务实体下放给居家养老组织。

(三) 建立健全支持居家养老服务的法律和政策体系

居家养老模式的形成和发展离不开国家的法律政策的引导和支持。国外养老服务相关的法律法规比较完善, 美国的《社会保障法案》《保护病人和负担得起的照护法案》;日本的《护理保险制度》;法国的现收现付制的养老保险制度以及推行养老服务券等, 在保障老年人合法权益的同时, 对养老模式的形成起到了基础性和指导性的作用。我国也在积极探索适合本国的居家养老服务模式, 中共中央、国务院于2000年8月发出《关于加强老龄工作的决定》;2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》;2014年, 江苏省、山东省、湖南省等相继出台《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》。虽然近年来, 我国的养老服务体系初步建立, 但从总体上看, 养老服务和产品供给不足, 养老服务政策还不健全。法律政策支持体系应对居家养老服务内容和标准有详细具体的规定, 对政府行政机构的权责和职能加以界定, 对扶持政策有明确的出台。

(四) 繁荣养老服务消费市场

以上几个典型国家都在迅速地迈入老龄化社会, 其中日本进程最快。我国的老年人比重也在逐年增加, 可见居家养老服务主体的基数是巨大的。随着越来越多的老年人热衷居家养老的同时, 消费水平也在不断提高, 这也为养老服务消费市场的繁荣发展奠定了基础。养老服务消费市场除了要满足老年人的衣、食、住、行、医等基本服务需要外, 还应积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务。政府各相关行业部门要鼓励发展养老服务企业, 引导养老服务企业和机构满足老人养老服务要求, 扶持发展龙头企业, 培育养老产业集群。

(五) 加强政府监管, 实行严格的进入和退出机制

法国实行严格的许可和评估制度, 对服务券发行商和养老机构实行严格的资质审核, 法国的医疗福利机构评估署对养老机构等福利机构所提供的服务进行监督管理。我国也应对养老服务企业加强监管, 企业进入居家养老服务领域, 除了享受相应的政策支持外, 政府应当加强监管, 应由相应部门审核认可, 才能具有相应的资格, 对提供居家养老服务机构提供的服务进行监督管理。

参考文献

[1]唐咏.居家养老的国内外研究回顾[J].社会工作, 2007, (2) :12-14.

[2]包宗华.国外居家养老的社会服务[J].城市开发, 2007, (11) :92-94.

[3]刘芳.国外政府居家养老医疗服务政策与经验借鉴[J].经济研究导刊, 2012, (29) :63-64.

养老事业与养老产业的比较研究 篇8

【关键词】事业单位；养老保险；改革；措施

1.机关事业单位养老保险制度改革的必要性

1.1是建立和完善社会保障体系的重要组成部分

近20年来，我国城镇企业职工已经建立了统一的基本养老保险制度，而机关事业单位职工仍沿用传统的退休保障制度。单从养老保险的功能看，只是企业改革而无机关事业单位的改革，社会保障体系就不完整。在社会主义市场经济条件下，只有扩大覆盖面，对所有社会成员实行统一的基本养老保险制度，才能真正建立起完善的社会保障体系，才能从真正意义上均衡负担，共担风险，充分发挥社会保障的整体功能。另一方面，机关事业单位养老保险制度改革是规范各地试点办法、完善制度的需要。由于国家没有统一的方案，各地的做法各异，很不规范，特别是试点地区或单位实行个人缴费后，养老保险金仍按原来的办法计发，改革不改革一个样，缴费不缴费没区别，引起相互攀比，有的地区甚至出现了停保退保现象，需要国家出台统一政策。

1.2是推行公务员制度和深化事业单位管理体制改革、促进人才合理流动的重要配套措施

机构改革和干部人事制度改革的逐步深化，要求机关事业单位必须建立起能进能出、优胜劣汰的用人机制。养老保险制度改革的相对滞后，直接制约着机关事业单位人员的有序流动。但由于养老保险制度不配套，工作人员离开机关事业单位后，养老保险待遇也随之消失，到企业工作意味着养老金水平要降低，改革很难深入进行。

1.3是减轻单位负担、提高职工社会保障意识的需要

由于机关事业单位离退休费用负担越来越重，财政和单位已不堪重负， 在一些困难地区和单位已经发生拖欠离退休费现象， 影响了离退休人员的基本生活。要解决这些问题，势必要求通过启动机关事业单位养老保险制度改革来解决。

1.4对于逐步减少退休待遇差距、化解社会矛盾、维护社会稳定具有重要意义

由于机关事业单位与企业之间养老保障方式的不同， 因此造成退休待遇的差距越来越大。由此引起了企业退休人员的攀比心理，不满情绪日益高涨，信访事件大量增加，社会矛盾突出，已经影响到社会稳定。要解决这些矛盾，就必须建立健全完善的、统一的养老保险制度。

2.机关事业单位养老保险制度改革的基本原则

2.1体现机关事业单位及其人员的特点

国家机关具有特定的职能，工作人员依法行使党和国家赋予的神圣权力， 具有严格的考录标准和纪律约束；同时，实行统一的福利制度，费用纳入各级财政预算。这些特点决定了公务员养老保险制度应与其他人员有所区别： 应有可靠的保障性； 退休金水平应略高于社会平均水平，以利于吸引人才稳定队伍；基本保险、补充保险都应由国家统一安排，体现国家责任。事业单位及其工作人员情况比较复杂， 单位性质及其人员的多样性决定了其养老保险制度的特殊性：一方面，受组织的安排，职工在机关、事业和企业之间变换岗位的频率较高， 决定了事业单位养老保险制度应与机关和企业养老保险制度相衔接；另一方面，由于工作性质、工资福利制度、人事管理制度等与企业不同， 其养老保险制度也应与企业有区别。

2.2权利与义务相统一、公平与效率相结合

机关事业单位及其职工应积极履行缴费的义务， 按规定缴纳基本养老保险费， 基本养老金实行社会统筹与个人账户相结合，按照与企业职工的同等规模建立个人账户，两者保持衔接，便于人员在机关事业单位和企业之间流动。

2.3妥善解决新老制度的衔接问题

要按照平稳过渡的原则，确保现行退休制度向新的基本养老保险制度平稳过渡，新老办法合理衔接，退休人员的待遇水平基本平衡。既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平。要重点解决好“中人”的养老金平衡问题，保证他们的待遇不降低。同时，选择不同单位、不同职级和不同类别人员进行测算，充分照顾到各方面的情况。

2.4充分考虑机关事业单位和企业养老保险制度的统一性

在突出机关事业单位及其人员特点的基础上，统一机关、事业和企业养老保险制度。要按照统一管理的原则，与企业基本养老保险基金实行统一管理，统一调剂使用，退休人员的基本养老金调整实行统一办法。同时，在改革的过程中要注重与其他改革措施的配套性。

2.5实行社会化原则

要按照社会化的原则， 实行基本养老金社会化发放， 退休人员逐步实现社区管理， 建立独立于企事业单位之外的养老保险制度。

3.机关事业单位养老保险制度改革的措施

3.1建立基本养老保险费用社会统筹机制

机关事业单位养老保险制度的改革，要改变现行机关事业单位退休制度中离退休费用由国家和单位统包的做法，基本养老保险费由国家、单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。单位和个人缴费比例、个人账户的规模与企业统一。考虑到企业职工个人缴费比例将要达到8%，且机关事业单位实行个人缴费的时间晚于企业，改革起步时机关事业单位个人缴费比例可逐步达到8%，也可一步达到8%。机关事业单位在职人员在改革实施前符合国家规定的工作年限可视同缴费年限，并作为计发过渡性养老金的依据。单位和个人均不再补缴基本养老保险费。

3.2实行结构性基本养老金计发办法

基本养老保险要改变现行的机关事业单位工作人员以工作年限和本人工资额为主要依据的退休金计发办法，实行与企业相同的以缴费工作年限和缴费工资额及个人账户储存额为依据的结构性基本养老金计发办法。一是改革实施后参加工作的“新人”退休后，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。二是改革实施前参加工作、改革实施后退休的“中人”， 因为改革前没有个人缴费， 其个人账户中相应缺少积累，在基础养老金和个人账户养老金的基础上， 增加权益性养老金，根据本人视同缴费年限，确定一个系数， 作为计发养老金的组成部分，实现平衡过渡。三是改革实施前已经离退休的“老人”，仍然按国家统一规定的机关事业单位离退休费标准计发养老金，所需资金从基本养老保险基金中支付。根据机关事业单位工作人员执行统一工资制度的特点，基础养老金仍以本人退休前的基本工资为基数计发，基础养老金加个人账户养老金总体替代率可控制在65%左右。由于机关事业单位退休人员基础养老金与本人工资挂钩，可体现在职时的职级情况，实际收入水平将高于企业退休人员。

3.3建立体现机关事业单位特点的补充养老保险制度

改革实施后，按在机关事业单位的工作年限，根据本人工资的一定比例， 为机关事业单位工作人员建立补充养老保险，待遇水平总体控制在30%左右替代率。一是实行国家公务员退休津贴制度。实行退休津贴的范围为国家行政机关、依照和参照国家公务员制度管理的机关事业单位工作人员。按现行财政管理体制，退休津贴经费由同级财政列入当年财政预算。二是建立事业年金制度。事业年金要与公务员和企业有所区别，费用可由单位和个人共同缴纳。全额拨款事业单位，按统一标准建立，经费由财政拨付的事业费解决； 差额拨款和自收自支事业单位，由本单位根据情况，效益好的多建立，效益差的少建立。事业年金从单位经费中税后列支，年提取额一般不超过本单位当年全部职工一个半月的基本工资。

3.4建立机关事业单位养老保险社会化管理体系

改变现行的机关事业单位退休人员管理和养老金发放均由单位负责的管理办法， 积极创造条件对退休人员实行社区管理，变“单位人”为“社会人”，退休人员的基本养老金实行社会化发放，以求尽快建立独立于企事业单位之外的养老保险制度。 [科]

【参考文献】