中国土地征用制度改革

中国土地征用制度改革（共8篇）

中国土地征用制度改革 篇1

中国土地征用制度改革

土地问题不仅是中国历史上朝代更替过程中的一个主要问题，也是30年前中国经济

改革得以起步的一个关键所在。1970年代末和1980年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程开始加速度推进。城镇化加速在带来农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间维度的大幅度扩展。但是，在现有的征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为不仅使得失地农民基本财产权益难以得到有效的保障，而且也带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加、以租代征、小产权房大量涌现等一系列问题。在既有征地制度下，失地农民往往无法得到合理补偿，很容易引起失业和社会不稳定现象。这就使得工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象，严重地威胁了社会和谐和政治稳定。

一、中国现行的土地征用制度

中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家

所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。

现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由

各省级地方政府制定。由于各地经济发展水平的差异，各地补偿费用的标准也存在着差异。

二、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题

现有征地制度还存在着以下严重弊端

1现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。农村集体所享有的只是对土地的占有、使用、部分收益和受到严格限制的处分权。正是这种所有权的不完整性，使得农村集体在土地征用及其补偿费的确定过程中只能处于被动的地位。

2“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”，何谓“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地，导致土地闲置和资源浪费。开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方

政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。

3征用土地的程序不完善。近年来发布的关于征地公告和征地听证的规定，对原有的征地程序有一定的弥补，但整个征地程序仍不完善。这往往造成因涉及征地而利益受损的农民，其在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说，现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提；法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得进入拟征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费

之前，可以占用农村土地。征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平，先天不具备调节市场供求关系的功能。相反，过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束，反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因，进而引致一波又一波的征地扩张。5对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定，征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是，对于谁是拥有被征土地所有权的集体，是村民小组、村集体还是乡政府，在法律上的规定并不明确。显而易见，这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的，容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。同时，对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。此外，关于农民土地承包经营权的补偿及其与集体土

地所有权的补偿的关系也没有法律规定

6缺乏独立的征地补偿费评定机构。在现有的法规中，没有规定设立独立的征地补偿费评定机构。这使得在征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构作出裁定。7缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段，司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内，所以，即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。这样，就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决

机制，常常导致民众在有异议时求告无门的困境。

土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：

（1）地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费。由于农村集体土地所有权的不平等地位，地方政府总是以服从国家建设的名义，动辄使用本该慎用的征地权大量征用土地，造成征而不用或征多少用的现象。从经济上的动因来看，地方政府出于聚集地方建设资金的目的，以低价征用农村土地，然后通过有偿出让土地使用权获取巨

额土地出让金。

（2）失地农民的经济利益严重受损。这表现在三个方面：一是由于不以土地的市场价值为基础确定补偿费用，造成征地补偿费用过低，使得失地农民在失去基本的生产资料之后没有足够的资本得以发展新的产业来维持生计。二是征地补偿费用被严重拖欠。；三是征地补偿费处置体制不健全，容易导致乡、村级组织和少数当权者以集体名义非法侵占农民

应得的合理补偿。

（3）失地农村人口的安置问题面临新的挑战。既往主要依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制用地单位接收失地的农村人口是违

反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。

四、中国土地征用制度改革的途径

鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。除了征地目的的正当性之外，政府征用土地必须满足城市规划的要求、具有支付征地补偿费的能力并经过上级政府的审批等。而且，在法律上应当规定被征地者（农民集体和农民个人）或者公众有权利对于征地目的（地段及数量等）提出异议，政府征地部门有法律义务作出合理的解释，而且司法机关有权就征地与否作出最后裁决。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用

土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。

第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。可是，由于农村土地的集体所有和农村集体土地的所有权主体的不明确，国家需要在制定《土地征用法》时对于农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。

中国土地征用制度改革 篇2

一、农村土地征用中侵害农民利益现状

改革开放以来特别是20世纪90年代以来中国进入了快速工业化和城镇化的历史阶段, 城市建设、工业建设和其他基础设施建设等非农建设用地的需求也随之大量增加, 每年都有大量的农业用地转化为非农业用地。据中国社科院农村发展研究所提供的数据, 从1990~2002年, 全国占用耕地4736万亩用于非农建设。近年来, 中国非农建设占用耕地每年约250-300万亩, 如果按人均1亩地推算, 那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地, 变成失地农民。据估计, 目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民至少在4000万人以上。《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”农村集体所有的土地除了由本集体经济组织和个人依法使用外, 在国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时可以依法由国家征用。国家是依靠行政手段征用农村集体所有的土地而不是依据市场手段从农民手中购买土地。农村土地征用制度存在的最大问题是补偿标准低, 补偿标准远远低于土地市场价格, 严重损害农民经济利益。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定, 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算, 每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准, 由省、自治区、直辖市规定。补偿总额不超过被征用前3年平均年产值的30倍。目前, 国家征用农民集体土地的征地总费用每亩5万元左右, 国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元, 给予集体和农民的征地补偿约2.5万元, 其中70-80%给农民, 农民实际得到的土地补偿费每亩1.7-2万元左右。2004年, 国家又进一步规定, 如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算, 仍不足以使农民保持原有生活水平的话, 当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但是, 许多地方执行不力。另外, 征用农民土地还导致部分失地农民成为无地可种、无业可就社会流民, 一定程度上侵犯了农民的就业权。

二、中国现行的农村集体土地征用制度缺陷分析

中国现行征地制度的法律依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。《宪法》第10条, 《土地管理法》第2条都明确规定:国家为了公共利益的需要, 可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中国征地补偿理论和制度设计有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的条件下, 仍按计划经济条件下的做法征地, 必然引发矛盾。它的缺陷主要有以下方面。

一是法律规定不完备, 导致征地权运用范围过大, 没有充分尊重农民对土地财产的所有权及使用、收益和处分权。中国宪法和相关法律虽然强调国家为了公共利益的需要可以对土地进行征用, 但未对公共利益做出明确的界定, 经营性用地也打着公共利益幌子进行征用, 导致征地范围过宽。《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”。这就是说, 只有国有土地使用权才能上市流转, 农村集体的土地不能上市流转, 而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径;当建设用地需求上升, 非公益性经营项目建设需占用集体土地, 土地征用成为目前唯一可行的制度安排。无论公益性用地还是经营性用地, 都是沿用强制性征地的办法。这种建设用地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场的土地使用制度, 在征地与供地之间制造了一个利益空间, 为地方政府“以地生财”创造条件。客观上形成“土地征占越多, 政府利益越大, 部门福利越好”的机制。而农民则无缘于土地在工业化、城市化进程中的价值增值。

二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》第47条规定:征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是, 每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。由于中国农村整体上社会保障体制尚未建立, 即使有的地方建立了社保机制也不完善, 土地对农民具有重要的保障功能与归依功能, 相比较农民已有的经济基础和今后的需要, 现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善, 更难于保证农民的后续发展。

三是国有和集体土地差别对待, 存在明显的不公平。目前, 建设用地占用城市国有土地使用权, 虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地使用权的强制取得, 但并未归入征用范畴, 而是由拆迁方面的法规加以调整。数据显示, 城市道路建设总投资当中拆迁费用要占30%。相对城市拆迁户来说, 农民对土地的依赖性更强, 但在征用中却无法享受同等的待遇。在土地征用中政府动用国家征地权, 以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地永久性所有权实行“买断”, 再以较高的价格出让给土地使用者 (公司或企业) 。农民 (包括农村集体经济组织) 在得到一定的土地补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。同样是土地的所有权、使用权, 国家与集体之间却存在产权歧视, 这不仅制约了农村经济结构调整, 也在客观上促成了国家土地征用权的超范围使用和集体非农建设用地的灰色流转。

三、促进农地征用制度改革, 规范农地征用行为

要按照市场公平原则, 改土地征用为征购。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地, 再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这种方案既有利于保护农民利益, 实现市场公平, 又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护, 有利于土地供应总量的控制, 并且为人们易于接受, 改革阻力小。首先, 应遵循世界多数国家通行做法, 以土地的市场价格为依据, 确定合适的符合市场交易原则的补偿标准, 对农村集体土地征用公平补偿。同时, 既要考虑对土地所有权的补偿, 也要考虑对土地使用权的补偿。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值, 还要切实保证对土地的追加投资能得到补偿。征地补偿方式可以多样化, 可以采用一次性货币补偿外, 也可以采用就业安置、社会保障、以土地作为股份在企业入股等多种补偿方式, 建立农村社会保障体制, 为失地农民提供源源不断的后续生活保障。其次, 要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则, 充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则的做法。充分尊重农民的利益, 不应以公共利益大于个人利益而否定个人利益, 从而忽视农民集体和农民个人的利益保护, 应贯彻个人利益与社会利益相协调的思想。农民集体和农民个人在国家土地征用中, 为了公共利益的需要, 将赖以生存的土地让渡给国家。国家首先应当在物质上要保证农民的生存权益和发展权益, 使被征用土地的农民生活水平、发展水平与国家的发展水平相适应。在确定补偿标准时, 还应充分考虑以下两个方面:一是在补偿年限内, 由于农民不断引进和采用科学的种田技术, 使土地年产值逐年提高而增加的效益。二是被征用土地农民的转业谋生的培训费用。以体现对失地农民后续发展权益的充分尊重。

摘要:民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分, 走信息化、高科技、迅速提升传统产业水平的新型工业化道路, 是实现其跨越式发展的必由之路。为此, 文章建议通过提高认识、转变观念, 引导民营企业树立走新型工业化道路的战略思路;通过优化环境、制定优惠政策, 鼓励民营企业以信息化和高新技术改造传统产业, 发展科技型企业, 走可持续发展道路;通过转变职能、改进服务, 构筑面向民营企业的社会化服务体系;要抓住机遇, 增强实力, 迎接新型工业化的机遇和挑战, 实现跨越式发展。

关键词:经济;民营企业;新型工业化

党的十六大报告指出, 我国在新世纪头20年经济建设的主要任务之一, 就是要基本实现工业化, 要坚持以信息化带动工业化, 以工业化促进信息化, 走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。这是党中央在我国重要战略机遇期, 全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的重大战略决策, 也是总结国内外工业化的经验教训, 顺应经济全球化, 符合我国国情的现代化工业发展模式。作为社会主义市场经济重要组成部分的民营经济, 走一条用信息化、高科技迅速提升传统产业水平的新型工业化道路, 是实现其跨越式发展的必由之路。

改革开放30年来, 涪陵区民营经济有了长足发展。特别是经过近几年的经济和产业结构调整, 民营企业发展势头强劲, 在该区国民经济和社会发展中的地位不断提升, 一批产品档次高、经济效益好的民营企业快速做大做强。截至2007年底, 该区个体工商户已达2.8万户, 民营企业达1600余户, 民营经济完成增加值过100亿元, 比上年增长30.02%, 占全区GDP的比重达到51.6%。全区资产超过5亿元的民营企业2家, 资产超过1亿元的民营企业16家;年产值过1亿元的民营企业20家, 年产值过4亿元的民营企业4家, 年产值过5亿元的民营企业1家。民营企业在全面提升食品、建材等优势产

加快民营企业新型工业化步伐努力实现民营经济跨越式发展

■石焱梅赵小虎张飞

中国土地征用制度改革 篇3

土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。

一、现行土地征用制度的缺陷分析

土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：

1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。

2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的損失。

3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。

4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。

二、中国土地征用制度改革的途径

根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。

中国农村土地制度改革 篇4

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

中国土地征用制度改革 篇5

秦晖发表于2008年10月09日 15:15 阅读(8982)评论(50)

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在新的思想解放形势下，即将召开的十七届三中全会可能将进一步讨论土地问题。为此，我们有必要回顾近来的土地讨论和政策变化，以探讨未来的方向。

关于过去否定“土地私有”的理由

有朋友说：他并不反对土地私有化，但是他认为应该有一个过程，这个过程就是土地首先集体所有，然后再到私人所有。他认为我是主张土地私有化的，因此征求我的看法。

我对他说：其实我以往在土地问题上发表的一些看法主要是驳论，而不是立论。我觉得现在的土地问题和其他很多问题一样，仅仅说什么私有、公有是意义不大的。因为你讲公有，就有一个所谓“公”是什么的问题，同样要说私有，也有怎么私有的问题。

以前的主流意见否定土地私有制，我觉得其理由都是不能成立的。说什么土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争。这应该说是个极大的认识误区。这个误区和我们长期以来的“历史”宣传有关。过去反复地讲，中国历史上周期性的社会危机就是因为土地私有引起土地兼并，引起地主和农民的冲突，然后导致农民战争，王朝灭亡。按照某些人的说法，农民战争以后土地就比较平均，然后出现盛世，然后又由于自由买卖，土地又集中起来，然后又来一次循环......这个说法似乎远不止在历史学中流行，现在几乎各方面的人都沿袭这个说法。

但这其实是个极大的误解。我已经写过不少研究著述，指出我国传统时代土地并不像传说的那么集中；租佃制也不像所说的那么发达；因租佃制导致的收入不均程度更有限，远非当时社会不公、社会危机的主因；当时如果说有“土地兼并”，其动力主要也不是什么“土地私有，自由买卖”，而是政治性特权；所谓土地在一个王朝中由初期到末期越来越集中、在两千年“封建社会”中由前期到后期也越来越集中的两个“趋势”并不存在；历史上的“民变”与“佃变”是性质完全不同的两种现象，“民变”并非“佃变”的升级与扩大，导致王朝倾覆的大规模“民变”起因除了天灾就是“官逼民反”，与租佃制并无多少联系，其诉求也与佃农基本无关；把20世纪上半叶的那场革命解释为土改者与反土改者的斗争难以成立；甚至广而古今中外，在没有专制“圈地”的情况下初始平均的小农社会仅由于“土地私有自由买卖”的经济过程变成“两极分化”尖锐对立的危机社会，这种例子还从未有过。

还有人说土地不能归农民私有，是因为土地是农民的最后保障，说从社会保障的角度讲不能让它私有，我觉得这也是极荒唐的，道理我已经多次讲过。

但是你要说，我就是主张土地私有，这个也很难说。讨论这个问题时张晓山讲过一句话，我觉得是对的。他说，有人之所以主张把地权交给农民，是为了遏制“圈地运动”，因为土地不是农民的，有权势者不用向农民买，通过“征”的方式想抢走就抢走了。可是现在的问题是，在目前这种体制下，我们就把土地宣布为农民的私产又能怎么样？他说我们现在没有承认土地私有权，但是我们承认城市住房的私有权，人们是有房产证的，但是政府要“征”那不还是照样征吗？也没有说因为它是私有的就只能自由购买了。

而且从法律来讲，的确也没有哪个国家在涉及到重大公共利益的情况下允许对土地完全采取自由交易的做法。即使在西方民主国家，如果由于重大公共利益需要用地，国家会跟你协商，但最终协商不成功的话也不会允许你任意漫天要价的。也就是说，从逻辑上讲，国家都有一个我们称为“征地权”，或者更法律化一点，“最终定价权”。如果你漫天要价，基于公共利益，国家可以有最终定价权，讲得简单一点就是可以“征”。既然发达国家也有这样的规则，而我们国家事实上对已经私有的住房也是要征就征的。那么，土地私有权是不是能够真正起到为

农民保住土地的作用，恐怕也值得讨论。因此地权问题并不仅仅是经济问题，目前来讲，我觉得如果离开政治、法律体制的改革，任何“所有制”方案都很难真正解决这个问题。征地中的“公共利益”问题

这里我要讲，重庆的钉子户事件之后，包括江平先生在内不少人都指出，为公共利益征地，其实在宪政国家、私有制国家都有其例，而且举出新伦敦案例等。我觉得这没错，但是有一点，在认定公共利益方面，这些国家和我们有很大的不一样。所以真正的问题不在于是否可以为公共利益而征地，而在于公共利益到底怎么认定。以及基于公共利益的条件下，限制产权自由的具体程序是什么。这是我们跟这些国家最大的不同。

在许多西方国家，虽然承认土地私有制，但是公共利益对土地产权的干预和限制，一般来讲都比其他形式的财产要大。这在经济上其实是基于土地财产的一个独特属性，就是它有区位的垄断性。也就是说，其他财产可以有替代，因而就有竞争，比如说我要买房子，你不卖我可以买别人的。但区位往往就没有这个可能，有些地方是独一无二的。我记得好像是弗里德曼还是谁曾经讲过一句话，他说私有产权通常情况下都不应受到限制。但是有一种情况是例外，比如说一个沙漠之国，如果它有唯一的一眼泉水，假如泉水所在的这块地是私有的，那么，这个私有显然就不能是自由的。因为泉水是唯一的，他就可以漫天要价。那的确是比较麻烦。

这个问题在农业时代不突出，因为对于农地来讲，它最主要的功能就是生产粮食，生产粮食的土地，可替代性就大得多，很多地方都可以种粮食。而且就生产粮食这个功能来讲，差别很大的土地也能互相替代：你以为你这土地特别肥沃就奇货可居？你这一亩能产两千，我就到别处买四亩亩产五百的，不就替代了？但是，土地进入非农利用的时候，尤其是进入到工程用地的时候，土地主要的价值因素就不是肥沃、生产率等，而是其独特的区位，而这些区位往往又不可替代。这个情况下占有土地的人如果任意要价，那的确会导致重大公共利益受损。

有人说，既然这样，我们就要在公共利益方面有具体的限定，比如在产权法中应该列举什么叫做公共利益，比如说盖政府大楼叫公共利益，如果盖商品房就不叫公共利益......但是老实说，我觉得这种列举没有多少意义。因为什么叫“公共利益”，并不是一个可以“客观”列举的范畴。“公共利益”老实说很大程度是“公共”主观认定的。比如前面提到的新伦敦案例就是这样，就是一个营利性企业要用这块地，但是新伦敦的市民都认为应该让这个企业进来，因为，新伦敦原来是美国的一个潜艇基地，它原来的产业链条主要是为这个基地服务的，但冷战结束后基地取消了，造成一个很严重的问题，就是当地很多人无法就业。因此，当地人普遍认为应该招商引资来改善就业，那么这个招商引资就不仅仅是一个商业性行为了，政府要用这块地来安置这个企业，显然也不仅仅是对企业有利的事情。因此，在这种情况下，一个营利性的企业用地，你都不能说仅仅是商业行为，无需公共干预。相反，如果是盖一座政府大楼，是不是就一定是公共利益呢？也很难说。现在政府盖豪华大楼，老百姓对这种行为的利益认同往往还不如对盖商品房的认同。你怎么能断言这一定就是公共利益呢？所以我觉得界定“公共利益”的唯一办法其实就是民主。如果没有这样一种机制，你就无法界定清楚公共利益。你要“客观”地划定什么叫公共利益，通过划定一二三四来列举，我觉得那是根本不可能的。当然，即便因公共利益也不能随便拿个人做牺牲，因此在民主法治国家解决这些问题，一般是四步：

第一步，确定这用地是不是公共利益。比如我们要征地盖一所公立医院，就要举行广泛的听证，在议会中讨论，这个过程往往持续很长时间，从这个角度讲，民主的确是不太有效率。我对此深有感触，我在哈佛的时候，住的地方附近有一个“装配线广场”(Assembly Square)，原来是通用公司在当地设的一个大型汽车总装线，后来美国制造业衰退，这个地方早在二十几年前就已经停产了，停产后这块地就空着。就为了这块地怎么利用，一直讨论了十几年，到我走的时候都没有讨论出个结果来。有人认为应该盖廉租房，有人认为应该建商业中心，还有人认为它就在米斯提克河边，基于生态的考虑，就应该让它空在那里......没有讨论出结果。要说是太没效率了。但是有一点，一旦这个讨论有了结果，那就大家确定这是公共利益了。哪怕就是引进一个营利性企业，也是公共利益。否则哪怕是政府办公楼也不是。第二步，就是自由交易尝试。即使是公共利益，也没有理由说就是要侵犯个人的所有权、强制个人做出“牺牲”。先要跟你做交易，看能否达成购地意愿。如果这个价格双方都认为合理，那当然就解决了问题。如果谈不拢怎么办？比如出现个钉子户，他漫天要价，而且这个价格显然不合理，怎么办？

第三步，请个中介的评估机构给出一个价格，既不是政府，也不是钉子户本身，是中立的第三方，他出来评估这块土地到底值多少钱，不能漫天要价。第三步做出后，这个价格双方都接受，就成交。如果双方仍不能接受，当然假定是钉子户不能接受，钉子户认为他的房子还值更多的钱，那怎么办？

第四步，还要讨论所谓的替代方案选择，就是考虑不用他这块地怎样，可不可以换个地方？替代方案选择又要经过讨论。如果结果是替代方案不可行，或者代价太大有损公益，原来方案还是要执行。到了这一步，公权力就可以行使最终定价权了。这是最后一步。这种情况下钉子户还要漫天要价，别说政府，公众和舆论也不会同情他。通常也就不会有什么钉子户了。但前面这些个程序在我们的体制下几乎都是缺位的，这就产生了很多问题。仅仅在产权法上“客观”界定，能起什么作用呢？中国能制订一个在任何情况下都不允许征地的法律吗？世界上没有这种法律，中国就算承认私有制，也不可能把私有制搞到这种地步。但只要允许征地权，就有一个权力怎么行使、公益由谁认定的问题。这个问题已经不是单纯的“产权”问题了。“集体化”与“被集体化”的区别更重要

所以土地问题并不能简单的一个“私有”就能了结。但是要说“集体所有”那就更麻烦。我始终认为，所谓“集体”和“私有”的对立很可能是个假问题。如果要说真的有对立，我觉得“集体化”和“被集体化”倒是非常严重的对立，而且是根本性的对立。“集体化”和“被集体化”的区别远远大于所谓集体和私有的区别。什么叫“集体”？我自己干叫“单干”，大家一起干叫“集体”，其实，绝大部分情况下这两种情况完全可以并行不悖，萝卜白菜，各有所爱，根本构不成对立。只要大家愿意集体一起干，在哪一个“私有制国家”会阻碍这种做法呢？就是在美国，大家真想要集体干活也没有人说不行的。我讲过，当年美国是个全球社会主义者都很喜欢的地方，多少空想社会主义者都是跑到美国去做实验的，如欧文、卡贝等。从来没人禁止他们。如果最后搞不下去了，那是他们自己后来不能合作，自己散伙了，没有别人不让你搞的问题。但是，如果这个集体不是你想搞，而是别人把你关进去，那和“集体主义”是最没关系的。我举个极端的例子，奥斯维辛算不算“集体”？奥斯维辛的苦力显然不是“单干户”，他们在一起干活，但你能说它是个“集体企业”吗？如果这一大堆囚犯算“集体”的话，那么把他们关在一起需要不需要什么“集体主义”呢？当然不需要。老实说，把他们关进奥斯维辛是不需要有集体主义的，反而是这些人要逃出来需要集体主义，这些人如果各顾各，根本就逃不出来。

“小岗悖论”其实不悖

前段时间，中国社科院社会学所有个学者提出了一个有趣的问题，叫做“小岗悖论”。他说，小岗18个农民集体按血手印冒风险搞包产到户，这个事情在逻辑上很荒谬：假如小岗的农民真能那么团结齐心签订“生死文书”，为什么他们就不能在一起干活呢？他们在一起干活都要互相算计，偷懒、出工不出力，那又怎么能在这个事关坐牢的事情上那么齐心？他说“用集体主义精神去脱离一个集体”是个悖论。我说这怎么是个悖论呢？这根本就不是悖论。关键在于：人民公社是农民“集体主义”的产物吗？我当时举的这个例子比较极端，但逻辑上无疑是成立的：把犹太人赶进奥斯维辛完全不需要他们有什么“集体主义”，相反，他们越各顾

各越容易被赶进去。但是这些人如果要“逃离索比堡”(我们都看过那个电视剧)，那倒是需要集体主义的。各顾各你能逃得出去？

在人民公社时代，我觉得农民的“集体主义”就表现在“瞒产私分”。人民公社时代有的生产队有对付的办法，就是自己另搞一本账目，产量本来比较高我们报得很低，剩下来的部分就大家分掉，这样上面就不能拿走。但实际上这种做法在很多地方都行不通，就是因为村民心不够齐。只要有一个人告密，这种事情就会导致严重的后果。

三年困难时期有一件事我印象很深。那时饿死了成千上万的人，但有些地方人饿死了，而牛却活了下来，因为我们国家有个“私杀耕牛罪”，没有政府同意你是不能杀牛的。大饥荒时一些生产队干部不忍心大家饿死，杀了牛救饥，结果被判了刑。这些人最冤枉，因为他们名义上是为“私杀耕牛”而坐牢，而不是为包产到户而坐牢。所以后来包产到户平反时，这些人也没有得到平反。我认识的原广西环江县委书记王定，他当年就是因为对大跃进有意见成了“极右”，罢官后又被抓去劳改，在广西的石榴河农场，他结识了40多个私杀耕牛犯，都是生产队长，因为杀牛救饥被抓去坐牢的。后来王定平反了，而且很风光，因为后来证明包产到户是正确的，他还跟别人争谁是包产到户的发明人。但那些“私杀耕牛犯”都没有平反，他为之唏嘘不已。然而，这种生产队长当时很少，就因为要冒坐牢的风险，大家不齐心谁敢干？你担风险别人搭便车还是小事，如果有人图赏告密，你就完了。

三年困难时期，很多地方仓库里明明有粮，但农民就在仓库周围大量饿死。这是什么原因？现在的解释是农民的集体主义精神，宁可自己饿死也不去动公家的粮食。哪有这回事啊！三年困难时期吃什么的都有，道德约束力其实已经荡然无存。那个时候造成大家在仓库外面被饿死的原因，就是大家不能齐心，各顾各，没人敢打开仓库，尽管如果有人开了仓大家都会“搭便车”，但就是“三个和尚没水吃”。

所以我觉得，“被集体化”能够搞成的最基本原因就是农民缺少集体主义。农民真有集体主义，“被集体化”就很难搞。我曾在历史上注意过这样一个现象，苏联搞全盘集体化时，农民的反抗很厉害，比中国厉害得多，后来有人写了本书叫《斯大林的农民战争》，说苏联当时为了平息农民的反抗，最多时出动过三万多正规军，连飞机大炮都用上，死了很多人，最后集体化搞得非常惨烈，农民几乎把大牲畜都杀光了，集体化后苏联的农业也大伤元气，直到1953年斯大林死的时候都没有翻过身来。但是，集体化还是解决了一个问题，就是不管怎样可以从农民那里把尽量多的粮食弄来，维持工业化的原始积累。

因此到了20世纪50年代中国搞集体化的时候，派到中国的一些苏联专家是反对的。这里要插一句，1929年苏联在全盘集体化的讨论中，当时斯大林曾有一个讲话，他针对恩格斯《法德农民问题》中的一个断言，《法德农民问题》讲农民既是劳动者也是私有者，因此农民问题很难解决，他是劳动者，你不能剥夺他；但他是私有者，又不愿意接受社会主义。怎么办？那只能耐心等待。恩格斯的说法，可能要等几代人，要不断耐心说服。斯大林就说，我们用不着这样。为什么？他说恩格斯太保守，因为他看到的是西欧的农民，西欧的农民的确是小私有者，但是我们俄国的农民是有集体主义传统的。的确，俄国历史上就有村社传统。俄国历史上土地就是公有的，一直实行村社制。不但有村社制，还有所谓的劳动组合传统，比如说修水利、修仓库，都是集体。劳动组合的俄语是Artely，这是个古俄语单词，后来苏联搞集体农庄时制定了一个章程，就叫做《劳动组合标准章程》。可见俄国农民是有集体主义传统的，因此斯大林说俄国农民和西欧农民不一样，西欧农民是私有者，俄国农民自古以来就有集体主义传统，所以我们不需要像恩格斯讲的那样谨慎，我们可以搞得快一点。可是斯大林搞全盘集体化仍然遭到了农民非常强烈的抵抗。

那些苏联专家经历过这些事，到了中国就规劝说，你看我们俄国的农民本来有集体主义传统，搞集体化尚且这么困难；中国农民本来就是一小二私的，从来没有农村公社这种玩意，现在从一小二私要跳到一大二公，不是很冒险吗？我们当初搞很难，你们这么搞就更难。但后来

毛泽东没听，还是搞了。这个集体化当然毛病很多，但是有一点，我觉得毛泽东还是很了解中国国情，他搞集体化要比苏联顺利得多。尽管农民也有不满，但是并没有出现苏联那种农民大规模抵抗的现象。当时1955年、1956年也有过所谓的农潮，但规模都很小，应该说很顺利。这就产生一个问题；为什么一小二私的中国农民变成一大二公很容易，有集体主义传统的俄国农民搞集体化反而更难呢？我觉得道理很简单，如果小岗村的农民1958年就齐心协力立下那个“生死文书”，“被集体化”会那么容易吗？

其实分析一下1955年、1956年的中国农潮，会发现一个很有意思的现象。1955年农潮，最大规模的农潮(当然也都不能跟俄国的规模相比)，几乎都是发生在历史上“族庙公产”所占比重很大的地方。中国在土改以前，东南沿海一带族田很多，珠江三角洲就是个典型，福建、浙江都是这样，苏南也是这样。宗族很发达，有很多公共资产，这些地方农民有比较强的小共同体认同，当年较大的农潮基本上都发生在这些地方。广东的灵山事件、永宁事件、曹埠事件，浙江的仙居事件，江苏的泰县事件，基本上都发生在这些地方。中国古代就有个传统特点，这种东西东南沿海很多，但是内地很少，长江中游族庙公产就少了，到了黄河流域基本就是纯“私有”，就连祠堂都很少。宗族、族谱、族庙公产都很少，几乎是百分之百的“私田”。但是那些地方搞“被集体化”反而最容易，也没发生什么农潮。所以我觉得，“被集体化”和农民的一盘散沙是最契合的，农民越是一盘散沙，越容易“被集体化”。农民真要有点集体精神，被集体化反而很难。

所以要说“集体所有制”，我觉得最大的问题就是，第一，中国现在能有真正的“集体”吗？中国农民有没有集体主义精神？我相信是有的。但是第二，假如有，如今的体制能允许吗？我觉得，如今的体制宁可允许私有制，也不能允许这种集体。因此我觉得讲什么先集体化后私有化，是很成问题的。我们的朋友有句话，“慎谈土地私有制”，我赞成。但我觉得他也要讲“慎谈集体”，甚至更要慎谈。因为我们现在讲的集体，往往就是“被集体化”。集体与个体的差别其实不大，打个比方，就像在股市上“吃进”(入股)和“抛出”(退出)的差别。但“集体化”和“被集体化”的差别，就大多了！

土地配置的“效率”与公平

当下在中国主张实行土地私有制的理由，我认为有两种：一种是乐观的理由，说私有制可以使土地的配置更有效率，土地的自由交易可以使土地发挥最大的作用；还有一种比较悲观的理由，我称之为消极的理由，说土地私有制最大的好处是可以遏制官员圈地。既然是我的东西，你就要跟我做交易，不能抢。我认为当前中国土地私有制如果有意义的话，主要在我讲的后一个理由上有意义。前一个理由，现代经济学上很难证明这一点，土地自由交易是不是比征地在所谓的土地有效利用上一定是更好？我觉得这倒很难说。

现在明摆着，如果土地要规模经营的话，用“圈地”来集中土地实行规模经营比向一家家农户购买土地进行规模经营要简单得多，容易得多。在世界范围内，“土地兼并”规模比较大的话，一般都不是通过自由交易实现的，都是多少要靠“超经济强制”的办法。有些人说中国能够如此快速地大修高速公路，就是因为“征地的优越性”，这话我觉得不是完全没有理由。我这个说法出来后，美国的文贯中教授写了文章商榷。他同意我的一些看法，但不同意我这个观点。他说，其实土地私有、自由交易还是最有利于效率，但是我们对效率的理解应该是广义的，不是说一定量土地能产生最多的收益就是效率，而是土地能够满足老百姓的愿望，土地和劳动能够结合在一起，这就是效率。如果土地私有化后搞规模经营更困难了，按照文教授的说法，这恰恰是效率提高的表现，因为这就可以减少无地农民。

我对这个说法也不是完全不同意，因为我恰恰是这么主张的：如果土地私有制实行，很可能是妨碍了土地兼并，而不是促进了土地兼并。但是在经济学上，一个要素的“效率”往往不是从社会公平的角度讲的，一个要素的效率就是指这个要素本身带来的收益最大化。比如我们讲资金的使用效率，肯定是指单位资金投入的回报率，肯定不是指这个资金投入能安排多少

中国土地征用制度改革 篇6

四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度的通知

(川国土资发〔2000〕79号)（试行）

厅机关各处室、各直属事业单位：

《四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度》(试行)，经厅办公会议审查通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○○年九月十三日

四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度

(试行)为加强农用地转用、土地征用的审查报批工作，建立相互制约、相互监督、简化程序、提高办事效率的运行机制，根据《中华人民共和国土地管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和国家、省的有关规定，结合四川实际，制定本制度。

一、基本要求

1．城镇土地规划区范围内的农用地转用、土地征用工作由市、州、县负责具体工作；城镇土地规划区范围以外的农用地转用、土地征用工作，属于跨市、州、县的项目以及省以上的大型重点工程项目，由省土地统征整理事务中心会同相关市、州、县共同负责具体工作。

2．农用地转用、土地征用的审查报批工作，省国土资源厅实行内部封闭运行、一站式服务，严格按照法定的审批权限和程序办理。

3．农用地转用、土地征用工作，要以江泽民同志“三个代表”的思想为指针，牢固树立全心全意为人民服务的思想，遵守“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”的职业道德，严禁以地谋私和吃、拿、卡、要。

4．农用地转用、土地征用工作实行集体会审制度，限时审批。此项工作由耕地保护处牵头，有关处、室配合。

二、办理程序

1．收文、登记、分送。厅办公室收到建设用地报批

材料后，进行逐件登记、编号，填写收文日期、报件单位或报件人后，并于当日内将一套材料送耕地保护处承办，另一套材料送规划处审查。

2．处、室审查内容。各相关处、室应根据各自的职责对报件进行认真审查，严格把关，具体要求如下：

耕地保护处在踏勘现场后对全套材料进行综合审查，重点对“一书、三方案”、市(州)、县人民政府的请示和市、州国土资源部门的审查报告进行详尽的审查，政府请示、审查报告与“一书三方案”中的各

类土地面积、“农转非”人数、安置劳动力人数等数据是否一致，安置途径是否可行；被征用土地补偿费、安置补助费及其他征地费用的标准、倍数等是否符合法律、法规的规定；耕地占补平衡是否落实。全

套材料齐全，数据准确，符合要求的，在收集有关处、室的审查意见后，草拟审查报告和省政府批复(代拟稿)，提请厅会审。

规划处对是否符合土地利用总体规划、用地计划和是否经过预审进行审查。在审查中，要将报件中的土地规划审查图与土地利用总体规划图或城市土地规划图相对照，严格审查是否符合规划；要按照土地规划的土地利用现状，对照文本和图件，对征地的地类逐一核对，面积进行量算；对独立选址项目的供地面积应会同土地利用处进行核算，不能超定额供地；要对规划、计划执行情况建立台帐，做到月清、季累，每半年汇总一次向厅领导和耕地保护处等处、室通报。审查结果与地籍管理处沟通后，出具详细的书面审查意见送耕地保护处，同时将报件转送地籍管理处审查。

地籍管理处对土地利用现状图、勘测定界图、勘测定界技术报告和土地权属等进行审查。并量算分类面积；土地权属清楚、无争议；土地现状图和勘测定界图内容基本一致；勘测定界报告书内容齐全，可通过审查。土地利用现状，要对照1996年10月31日的乡级或分幅土地详查图件，对征地的地类进行严格审查，凡未按土地利用规划的现状报批占用耕地的，不得通过审查。审查结果应出具详细的书面审查意见送耕地保护处。若属城市“圈”外独立选址的项目征地，将报件转送土地利用管理处审查。

土地利用管理处对独立选址的项目征地，进行供地方案审查，出具详细的书面审查意见，连同报件一并送耕地保护处。

3．时间要求。上述工作，规划处、地籍管理处、土地利用管理处各2个工作日内完成，耕地保护处在收集汇总有关处、室的审查意见后，3个工作日内完成。整个工作，从收文到报送省政府审批在20个工作日内完成。

4．会审。厅会审会议原则上每周召开一次，由厅长办公会议或厅长、分管副厅长主持，耕地保护处、办公室、规划处、地籍管理处、土地利用管理处、财务处、执法监察局、政策法规处、地质环境处等参加。会审的主要内容如下：

2(1)建设用地是否需上报国务院批准。

(2)建设项目是否执行了国家规定的有关建设程序和是否符合国家产业政策。

(3)建设项目用地是否按规定经过预审。

(4)建设用地是否符合当地的土地利用总体规划，是否符合土地利用计划。

(5)农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。

(6)用地面积是否符合国家规定的建设用地定额指标。(7)补充耕地措施是否已经落实或能够落实。(8)土地权属、地类、面积是否清楚、准确。

(9)建设项目选址压覆重要矿床的，是否经过有权机关批准。

(10)建设用地位于地质灾害易发区的，是否提供了地质灾害危险性评估报告。

(11)占用林地是否已经林业主管部门审核同意。(12)存在违法用地行为的，是否已经依法查处。

(13)其他内容是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。

(14)有关土地税费计算是否符合国家、省的规定，解缴手续是否完备。

对抢险救灾等突发事件用地可以特事特办，由厅长决定不搞会审。5．收费。耕地保护处对会审合格的报件，按照有关规定，对应交省里的耕地开垦费或预交耕地开垦费以及新增建设用地有偿使用费、土地管理费等进行核算，开列清单连同报件送财务处，并对耕地占用税的征收把关。

由省政府批准农用地转用的城镇土地利用规划范围以外的项目需占用耕地的，其耕地占补平衡由省负责，耕地开垦费由省国土资源厅收缴。

财务处对耕地保护处提交的各项费用清单进行复核，并在除耕地占用税和新增建设用地有偿使用费以外的各项费用收缴到位后，将收费清单连同报件送厅办公室。

新增建设用地有偿使用费，在征地文件通过会审后，由财务处向征地的市、县人民政府发出缴款通知单。市、县人民政府应在收到通知单后的十五日内，按规定将款项在当地分别缴入中央、省、市、县四级财政金库，省国土资源厅收到四级金库缴款单的第一联复印件和第四联原件并核对无误后，方能通知发出省政 3 府的征地批文。

6．审批。厅办公室对报件进行最后把关，送厅领导签发后，由办公室报省政府审批。

经省政府批准的征地文件，由办公室将原件送耕地保护处并复印送厅领导和规划处、财务处。财务处会同耕地保护处再次复查有关费用收缴到位后，经厅领导同意，由耕地保护处发出省政府批准的征地批文。

耕地保护处应建立农用地转用、土地征用台帐，每季度向厅领导 及有关处、室报告一次，每年将文书档案移交厅办公室存档。

三、不符合要求的报件的处置

1．对不符合要求的报件，有关处、室要在规定的审查期限内将存在的问题书面详细通知耕地保护处。

2．耕地保护处在接到有关处、室的审查意见后，两个工作日内将报件存在的问题综合通知报件所在市、州国土资源部门，并由省土地统征事业单位帮助其完善有关材料。

3．各市、州应在30个工作日内补充完善齐全有关材料送省国土资源厅，超过时限不补充完善有关材料的，经厅领导同意后由耕地保护处退回报件，并通知有关处、室。

四、责任登记

耕地保护处、规划处、财务处等有关处室应建立建设用地审批报件登记，承办人员签收，处内建立《责任登记台帐》。《台帐》主要登记以下内容：宗地名称、面积(分类面积)、用途、计划、规划、补偿安置情况、税费、承办人、集体审查时间、签发领导、收发文编号等。在工作中不负责任，屡出错误，经教育不改的，调离原岗位。

五、监督检查

1．本制度在厅内和市、州国土资源部门公开，增加审批工作的透明度，接受内部及广大用地单位和基层同志的监督。

2．在农用地转用、土地征用审批工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依照有关规定给予严肃处理。

3．在农用地转用、土地征用报批工作中弄虚作假、骗取批准的，撤销批准文件，并对直接责任人参照有关规定给予处理。

如何完善我国土地征用制度 篇7

现行有关征地补偿操作性方面, 远不如城市房屋拆迁那样, 它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》, 操作性是很强的。因此, 对于土地征用来说, 国家有必要专门制定一部法律来加以规范。

(2) 在土地征用执行计划的制定与执行过程中引进听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度。因为征地政策执行计划关系到民众尤其是农民的权益, 所以通过民众尤其是农民参与执行计划的制定, 有利于提高民众对土地征用政策的关注程度, 加强民众对土地征用政策执行的认同感。目前应该构建征地政策执行中的听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度, 这些制度有助于群众表达自己的意愿, 从而大大降低征地政策执行的盲目性和随意性。建立土地征用政策执行的行政契约制, 参与对执行过程的监督。目前, 我国民众参与土地征用政策执行监督的主要保障机制是行政契约制。行政契约制是在市场经济条件下规范政策执行机关与目标群体的权利和义务, 以实现政策执行者主体与政策的对象权利、义务关系的公正透明和实现政策目标的有益实践, 可以改变政府既当”运动员“又当”裁判员“的双重混合角色, 实现公民与政府委托———代理关系和服务与被服务关系的良性运行”。行政契约制是市场经济条件下规范政策执行行为的良好制度, 它体现了民法中的平等、民主、自由精神, 有利于调动各方面贯彻土地政策的积极性。

土地征用政策执行的行政契约制主要体现在以下方面:一是政府和土地部门签订的各种目标责任书, 如土地管理达标责任书;二是政府与用地单位签订的土地利用、开发、建设合同;三是国土部门实行征地监督员的推选、聘用、试用期制度。建立与完善行政契约制度将大大推动民众包括农民参与土地征用政策执行机制的建设与发展, 实现征地政策执行的民主化、法制化, 有力地防止土地征用政策执行偏差, 降低土地征用政策执行成本。

建立健全土地征用政策执行的社会评价机制, 参与政策执行评估。政府不能只重视民众参与土地征用政策的决策和执行的某些环节, 而对民众参与执行评估却有所忽略。民众参与执行评估有利于土地政策评估的公开性和有效性, 有利于土地征用政策执行信息反馈的公开和及时, 防止土地征用政策执行评估的“暗箱操作”和扭曲变形, 防止土地征用政策执行结果的浮夸与失真, 也有利于加强土地征用政策执行的责任追究力度, 有利于对土地征用政策执行主体的重大责任问题和执行偏差问题及时披露, 防止执行不良结果的继续恶化, 加强征地政策和法律的权威性。

在农用地转为非农用地的过程中, 农民作为土地的使用者, 在制定具体的政策时, 农民的话语权和应有的决定权在多大程度上被尊重?如何进行制度安排以有利于节约土地和稳定农村社会?如何保障农民在土地征用的利益博弈过程中取得自身利益?这些都是土地征用政策执行中面临的现实问题。正如它更一般地在政府土地征用的补偿领域所表现的, 要界定和保护的是单个农民而不是集体的利益和权利稳定性。

(3) 建立城市土地储备制度, 可以真正实现政府垄断城市土地一级市场, 城市公益性用地可以通过征用农地解决, 其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径, 这既盘活了城市土地存量市场, 又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围, 实行依价补偿, 就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决, 这就需要建立集体土地产权市场, 尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制, 充分发挥市场机制的作用进行运作。

关于中国土地制度改革的思考 篇8

自十一届三中全会以来，历次三中全会都作出了关乎国家发展的重要决定。但十八届三中全会不同于以往，党中央作出了“全面深化改革”的决定，涉及到经济、政治、文化、社会、生态和党建等6个方面。

全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，要发挥市场在配置资源中的决定性作用。市场的很大一个部分为要素市场，而经过35年的改革开放，我国的要素市场尚未完全建立。要素市场中的土地市场由政府独家垄断土地的供给，矿产资源领域，尤其是石油等战略能源也尚未向民间开放。

消除“二律背反”是理顺土地相关法规的关键

目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出机制。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%。这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，阻碍了农地向种粮大户的集中，使农业产业化和现代化难以推进。

国务院发展研究中心的“383改革方案”中提到：以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

“发挥市场在资源配置中的决定性作用”意味着我们要“建立城乡统一的建设用地市场”，而5年前的十七届三中全会上，该提法为“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。5年间，该项工作进展缓慢的原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》作为依据，直到去年国务院法制办提交全国人大常委会讨论的修改意见只有一条，即“取消对征地农民补偿最高为30年农业收入”的上限。《土地管理法》的修改之所以如此艰难，在于上位法《宪法》的约束。

我国的《宪法》中有两条相互矛盾的规定：一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而遵守后一种规定，又不能满足前一种要求。所以说消除《宪法》中有关土地制度的二律背反是理顺一系列土地法规的关键。

建议修改相关法规内容

根据上述宪法精神，建议将《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”第8条“城市市区的土地属于国家所有”改为“城市市区的土地可以属于国家所有，也可以实行集体所有”。

取消《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利。

取消《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”增加相应条款，赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利，允许集体建设用地使用权自主平等地进入市场；赋予农村宅基地使用权人自主处分（出租、转让、抵押）其宅基地使用权的权利。

取消第48条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

取消第26条第2款：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地交回发包方。”

将《城市房地产管理法》第8条修改为“建设用地使用权出让，是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。”

城中村改造与小产权房的治本之策的基本原则是赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；农民的宅基地可以抵押；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。城中村改造在城市规划的前提下，保持集体土地所有制性质不变。

此外，国有宅基地使用权应无偿续期。主要理由有三：第一，当初交易发生时并没有向买房者明确70年后土地会无偿收回，续期还需交费；第二，在一般的土地交易市场中，土地使用费如逐年逐月交付属于“租”的性质，一次性付清则具有“买断”的性质，而当初买房者都是把70年土地使用费一次性缴清的，买房者主观上认为买的就是土地所有权；第三，在买房者支付的房价里，房子本身的价格比如建筑成本和利润，只占不到50%，而50%以上的房价都和土地的各种费用有关，花了很多钱只买了土地的使用权难以服众。

（作者系清华大学政治经济学研究中心教授）