土地征用制度

土地征用制度（精选12篇）

土地征用制度 篇1

(1) 众所周知, 土地是不可再生资源, 土地也是农民赖以生存的生产资料, 对农民土地的征用, 就意味着农民丧失了生存的源泉。所以, 征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。而现行有关征地补偿安置方面的法律、行政法规, 只在《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。《土地管理法》第五十一条就大型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法作了专门规定, 明确由国务院另行规定, 这符合专门项目的特殊性。《土地管理法》第七十八条、七十九条就有关征地中的违法行为作出处罚的规定。《城市房地产管理法》第八条简单规定了城市规划区内土地征用再出让问题。国务院制定的《土地管理法实施条例》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。从以上的法律、行政法规可以看出, 我国有关征地制度是不完善的, 操作性不强。而《土地管理法》是1986年制定的, 虽经两次修订, 但变动不大, 故该法已与市场经济发展不相适应。其中, 规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定, 这就为政府无限扩大征地提供了便宜条件, 原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设, 这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的, 如搞房地产开发, 这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地, 在高价出让给公司或私人, 这与政府的职能是不相称的, 这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同, 只有用地上要严格限制, 政府加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。

现行有关征地补偿操作性方面, 远不如城市房屋拆迁那样, 它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》, 操作性是很强的。因此, 对于土地征用来说, 国家有必要专门制定一部法律来加以规范。

(2) 在土地征用执行计划的制定与执行过程中引进听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度。因为征地政策执行计划关系到民众尤其是农民的权益, 所以通过民众尤其是农民参与执行计划的制定, 有利于提高民众对土地征用政策的关注程度, 加强民众对土地征用政策执行的认同感。目前应该构建征地政策执行中的听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度, 这些制度有助于群众表达自己的意愿, 从而大大降低征地政策执行的盲目性和随意性。建立土地征用政策执行的行政契约制, 参与对执行过程的监督。目前, 我国民众参与土地征用政策执行监督的主要保障机制是行政契约制。行政契约制是在市场经济条件下规范政策执行机关与目标群体的权利和义务, 以实现政策执行者主体与政策的对象权利、义务关系的公正透明和实现政策目标的有益实践, 可以改变政府既当”运动员“又当”裁判员“的双重混合角色, 实现公民与政府委托———代理关系和服务与被服务关系的良性运行”。行政契约制是市场经济条件下规范政策执行行为的良好制度, 它体现了民法中的平等、民主、自由精神, 有利于调动各方面贯彻土地政策的积极性。

土地征用政策执行的行政契约制主要体现在以下方面:一是政府和土地部门签订的各种目标责任书, 如土地管理达标责任书;二是政府与用地单位签订的土地利用、开发、建设合同;三是国土部门实行征地监督员的推选、聘用、试用期制度。建立与完善行政契约制度将大大推动民众包括农民参与土地征用政策执行机制的建设与发展, 实现征地政策执行的民主化、法制化, 有力地防止土地征用政策执行偏差, 降低土地征用政策执行成本。

建立健全土地征用政策执行的社会评价机制, 参与政策执行评估。政府不能只重视民众参与土地征用政策的决策和执行的某些环节, 而对民众参与执行评估却有所忽略。民众参与执行评估有利于土地政策评估的公开性和有效性, 有利于土地征用政策执行信息反馈的公开和及时, 防止土地征用政策执行评估的“暗箱操作”和扭曲变形, 防止土地征用政策执行结果的浮夸与失真, 也有利于加强土地征用政策执行的责任追究力度, 有利于对土地征用政策执行主体的重大责任问题和执行偏差问题及时披露, 防止执行不良结果的继续恶化, 加强征地政策和法律的权威性。

在农用地转为非农用地的过程中, 农民作为土地的使用者, 在制定具体的政策时, 农民的话语权和应有的决定权在多大程度上被尊重?如何进行制度安排以有利于节约土地和稳定农村社会?如何保障农民在土地征用的利益博弈过程中取得自身利益?这些都是土地征用政策执行中面临的现实问题。正如它更一般地在政府土地征用的补偿领域所表现的, 要界定和保护的是单个农民而不是集体的利益和权利稳定性。

(3) 建立城市土地储备制度, 可以真正实现政府垄断城市土地一级市场, 城市公益性用地可以通过征用农地解决, 其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径, 这既盘活了城市土地存量市场, 又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围, 实行依价补偿, 就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决, 这就需要建立集体土地产权市场, 尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制, 充分发挥市场机制的作用进行运作。

土地征用制度的完善, 只有在健全土地征用方面的法律、行政法规, 推进, 优化社会参与机制, 建立城市土地储备制度等诸方面, 在以人为本, 构建和谐社会的理念下方能实现。

土地征用制度 篇2

现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。

农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损

我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。

与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏

低

根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地（即种植业）中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低 在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。

1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。

到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%；

集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例（4.6倍）增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益（出让金纯收益与税费之和）为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。

2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。

改革土地征用制度，保护集体和农民利

政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征

地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明确征地范围

一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过

收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。

允许农村集体建设用地使用权流转

在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后,农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。在农村集体建设用地使用权流转方面，我们已积累了一些经验。自上世纪90年代中期以来，国土资源部先后在部分地区开展了农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东已在全省范围内试行农村集体建设用地使用权流转。

土地征用制度 篇3

土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。

一、现行土地征用制度的缺陷分析

土地征用权是国家行使的地权之一（沈守愚，2002），它的基本含义是：国家统治者，在不需要所有者同意的情况下，将土地用于公共目的之用的权力。一般地说，是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给予补偿的行为。当前，我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面：

1、征地范围过宽。征地范围过宽是我国现行制度安排的必然结果。公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制；对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，根据《土地管理法》第四十三条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径；当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地，土地征用成为目前唯一可行的制度安排。由是制度供给的不足，直接导致了征用权的滥用。但与存在的问题相对应的是，公共利益作为一种价值判断，是与一个社会的政治、经济、文化、意识形态等因素的变迁相关联的，因而体现出动态的特性；如何合理地界定公共利益范围，如何协调征用限制与土地供给的矛盾，如何认识公益目的性与规划间的关系都是必须解决的问题。

2、征用补偿不尽合理。在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权构成限制的另一要件。我国目前征用中的纠纷则主要体现在这一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。第二，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的損失。

3、征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物；能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。

4、城乡差别对待问题。在我国，根据《宪法》和《土地管理法》的相关规定，财产征用的标的仅为“集体土地”，虽然在理论上意味着征用权受到严格限制，实际上却造成法律规范与社会现实脱节，不利于防止政府过度干预。目前，建设用地占用城市国有土地使用权，虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得，但并未归入征用范畴，而是由拆迁法加以调整。

二、中国土地征用制度改革的途径

根据中国社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，对于土地征用在中国存在的正当性显然没有太大的争议。问题的关键在于如何改革现有的土地征用制度。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亚的《土地取得法》中的相关规定可以作为很好的参考。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。在按照市场价格实行补偿后，安置补助费这一原有的补偿项目就没有存在的理由了。之所以规定政府征地时应当负责补偿被征地一方必要的法律和专业费用，是为了保证其可以借助法律和专业服务使自身的利益得到有效的保障。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。

对我国土地征用制度改革的探讨 篇4

关键词：土地征用制度,改革,指导原则

1 我国现行土地征用制度改革的必要性

随着我国工业化、城镇化的快速发展, 非农建设用地的需求越来越大, 在现行制度体制条件下, 政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是, 由于现行土地征地制度本身的设计缺陷, 加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作, 一方面造成越来越多的失地农民, 另一方面由于土地收益分配严重失衡, 失地失业农民又失去生产、生活保障, 由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾, 最终必须逐步推行征地制度改革。当前, 为统筹城乡协调发展, 党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策, 将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006年中央一号文件明确指出, 必须“加快征地制度改革步伐, 按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求, 进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制, 加强对被征地农民的就业培训, 拓宽就业安置渠道, 健全对被征地农民的社会保障。”

2 制度改革的整体思路

目前农村集体土地征用制度带有明显的计划经济成分, 要想一改土地征用现状, 首要解决的必须是对现行制度的改革。对此, 党中央、国务院在中央农村工作会议和相关意见中早已明确强调要“进一步完善农村土地征用办法, 逐步建立符合社会主义市场经济要求、有利于经济社会协调发展、有利于保护耕地、保护农民利益的土地征用制度。”

从目前各方的意见来看, 征地制度改革的总体思路和模式倾向于实行政府征购制。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地, 再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益, 实现市场公平, 又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护, 有利于土地供应总量的控制, 其体制变迁的障碍也比较小。当然, 这个方案也有其难点, 即如何实现市场公平, 其关键又在于如何形成公平的土地产权的市场价格。

3 制度改革的目标

从建立社会主义市场经济体制的总要求来看, 土地征用制度改革的最终目标应当是:通过明晰和完善农民集体土地产权体系, 以市场公平交易的原则实现土地产权的转移, 即以新的征购制度代替原来的征地补偿制, 切实保护农民土地产权利益, 合理依法分配土地增值收益, 建立农民进城再就业和社会保险的新机制, 保障合理的建设用地的需求, 加快城市化进程, 最终建立与国际接轨的市场经济体制。

4 制度改革的指导原则

实现土地征用制度改革的指导原则应该包括:农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护;保障国家建设和各项经济建设对土地合理和正常需求的供给;土地增值收益得到合理分配;建立农民再就业和社会保障的法律、法规;从我国现实国情出发, 与现行土地管理中的土地用途管制、规划管理、计划管理、登记管理等制度相衔接, 建立政府对资源和市场进行透明、公正、高效监管的新体制;与相关方面的改革衔接配套。

5 土地征用制度的法律环境调整

从现行制度的法律环境来看, 由于农村土地产权中一些问题尚未得到最终确定, 这对建立新的土地征购制度必然带来影响。例如, 关于农地非农建设发展权的问题。有人认为, 明确确立国家拥有农地转为非农建设用地的发展权, 可以明晰土地产权关系, 有利于保护耕地, 有利于规范土地市场, 有利于推动土地管理体制的改革, 并为国家提供稳定的财政收入。

从实际情况来看, 农地非农建设发展权无非是归属于农民集体土地产权或者是由国家持有。如果该权利归于农民, 则任何组织、企业或者个人征购或购买农地用于非农建设时必须包括此项权利, 即征购土地的价格中应该包括此项权利的价格;如果此项权利归国家所有, 则国家征地时就无需向农民购买此项权利, 征地价格就只包括农地的农用价格和农地的社会保障价格, 而其它任何经济组织或个人购买农地用于非农建设时除了必须向农民购买农地的经营使用权外, 还要向国家购买农地非农建设发展权。这一点其实和现行的征地制度非常相似, 因为按照目前实际, 用地者购买城镇国有出让土地使用权所付的价格与政府从农民手中征地所支付的征地价格的差额, 实际即为农地非农建设发展权的价格。

笔者认为, 虽然从现实的情况看, 农村集体所有权中似乎确实不含有此项权利, 此项权利目前似乎确实仍然是由国家所持有。这是目前的一个现实, 但是并不必然表明它就是合理的, 究竟将此项权利划定给农村集体还是明确设定在国家手里, 此事涉及各方利益, 事关重大。一方面, 农地非农建设发展权在多数情况下只是一项隐性的权利, 其权利的实现即显性化需要具备一定的条件:有明确的现实的转化为建设用地的需求, 符合土地利用规划, 得到政府的农地转用审批。另一方面, 从完善农村集体土地产权体系, 保护农民土地产权利益, 建立符合市场经济体制的征地制度的总要求来看, 农地非农建设发展权还是放在农民集体手中更为合理。其理由是:

首先, 如果农地发展权不给予集体土地所有权, 则所有权本身是不完整的, 从产权体系理论来说是讲不通的。其次, 国家建立农地转用审批制度的目的是为了控制农地转为非农地的数量和速度, 是为了保护耕地, 而不是为了剥夺农民土地利益。作为国家或者政府, 要获取或调节土地收益的分配, 完全可以采用其他的办法, 如征收土地增值税, 而没有必要去争得一个在现实中很难加以明确的产权。第三, 如果农地非农建设发展权在国家手中, 则农民在申请宅基地建房、以及农村集体企业建设申请用地时, 都应该花钱向国家购买此项权利, 这不仅不合理, 也不符合现实的实际。第四, 将农地非农建设发展权放在国家, 这与当前正在进行的农村集体建设用地流转改革的方向也不相符, 因为此项改革的根本就在于承认农民集体建设用地的产权性质, 而农民集体建设用地的产权就包含了农地的非农建设发展权。

因此, 从总体思路上来说, 基于农民的土地产权为全产权, 即农地的非农建设发展权归农民所有的权利假设, 新的土地征购制度可以概括为如下模式:

(1) 国家建设和城镇建设用地实行完全的政府征购制;

(2) 征购农民集体土地应按照公正、公开、平等的市场价格定价的原则进行;

(3) 农民集体土地产权进入市场转移 (包括被政府征购) , 要按照市场管理法则, 缴纳各种法定的税费, 包括土地增值税;

(4) 失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持, 并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。

完整的农村土地产权制度是构建新的土地征购制度的基础。为了构建符合市场经济体制的新的征地制度, 必须要对农民集体土地中的各项产权, 包括集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地各项有限处分权、以及政府对农民集体土地所拥有的征购权, 即强制购买权等进行明确的规定。

土地征用制度 篇5

四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度的通知

(川国土资发〔2000〕79号)（试行）

厅机关各处室、各直属事业单位：

《四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度》(试行)，经厅办公会议审查通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○○年九月十三日

四川省国土资源厅农用地转用土地征用审查报批工作制度

(试行)为加强农用地转用、土地征用的审查报批工作，建立相互制约、相互监督、简化程序、提高办事效率的运行机制，根据《中华人民共和国土地管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和国家、省的有关规定，结合四川实际，制定本制度。

一、基本要求

1．城镇土地规划区范围内的农用地转用、土地征用工作由市、州、县负责具体工作；城镇土地规划区范围以外的农用地转用、土地征用工作，属于跨市、州、县的项目以及省以上的大型重点工程项目，由省土地统征整理事务中心会同相关市、州、县共同负责具体工作。

2．农用地转用、土地征用的审查报批工作，省国土资源厅实行内部封闭运行、一站式服务，严格按照法定的审批权限和程序办理。

3．农用地转用、土地征用工作，要以江泽民同志“三个代表”的思想为指针，牢固树立全心全意为人民服务的思想，遵守“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”的职业道德，严禁以地谋私和吃、拿、卡、要。

4．农用地转用、土地征用工作实行集体会审制度，限时审批。此项工作由耕地保护处牵头，有关处、室配合。

二、办理程序

1．收文、登记、分送。厅办公室收到建设用地报批

材料后，进行逐件登记、编号，填写收文日期、报件单位或报件人后，并于当日内将一套材料送耕地保护处承办，另一套材料送规划处审查。

2．处、室审查内容。各相关处、室应根据各自的职责对报件进行认真审查，严格把关，具体要求如下：

耕地保护处在踏勘现场后对全套材料进行综合审查，重点对“一书、三方案”、市(州)、县人民政府的请示和市、州国土资源部门的审查报告进行详尽的审查，政府请示、审查报告与“一书三方案”中的各

类土地面积、“农转非”人数、安置劳动力人数等数据是否一致，安置途径是否可行；被征用土地补偿费、安置补助费及其他征地费用的标准、倍数等是否符合法律、法规的规定；耕地占补平衡是否落实。全

套材料齐全，数据准确，符合要求的，在收集有关处、室的审查意见后，草拟审查报告和省政府批复(代拟稿)，提请厅会审。

规划处对是否符合土地利用总体规划、用地计划和是否经过预审进行审查。在审查中，要将报件中的土地规划审查图与土地利用总体规划图或城市土地规划图相对照，严格审查是否符合规划；要按照土地规划的土地利用现状，对照文本和图件，对征地的地类逐一核对，面积进行量算；对独立选址项目的供地面积应会同土地利用处进行核算，不能超定额供地；要对规划、计划执行情况建立台帐，做到月清、季累，每半年汇总一次向厅领导和耕地保护处等处、室通报。审查结果与地籍管理处沟通后，出具详细的书面审查意见送耕地保护处，同时将报件转送地籍管理处审查。

地籍管理处对土地利用现状图、勘测定界图、勘测定界技术报告和土地权属等进行审查。并量算分类面积；土地权属清楚、无争议；土地现状图和勘测定界图内容基本一致；勘测定界报告书内容齐全，可通过审查。土地利用现状，要对照1996年10月31日的乡级或分幅土地详查图件，对征地的地类进行严格审查，凡未按土地利用规划的现状报批占用耕地的，不得通过审查。审查结果应出具详细的书面审查意见送耕地保护处。若属城市“圈”外独立选址的项目征地，将报件转送土地利用管理处审查。

土地利用管理处对独立选址的项目征地，进行供地方案审查，出具详细的书面审查意见，连同报件一并送耕地保护处。

3．时间要求。上述工作，规划处、地籍管理处、土地利用管理处各2个工作日内完成，耕地保护处在收集汇总有关处、室的审查意见后，3个工作日内完成。整个工作，从收文到报送省政府审批在20个工作日内完成。

4．会审。厅会审会议原则上每周召开一次，由厅长办公会议或厅长、分管副厅长主持，耕地保护处、办公室、规划处、地籍管理处、土地利用管理处、财务处、执法监察局、政策法规处、地质环境处等参加。会审的主要内容如下：

2(1)建设用地是否需上报国务院批准。

(2)建设项目是否执行了国家规定的有关建设程序和是否符合国家产业政策。

(3)建设项目用地是否按规定经过预审。

(4)建设用地是否符合当地的土地利用总体规划，是否符合土地利用计划。

(5)农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。

(6)用地面积是否符合国家规定的建设用地定额指标。(7)补充耕地措施是否已经落实或能够落实。(8)土地权属、地类、面积是否清楚、准确。

(9)建设项目选址压覆重要矿床的，是否经过有权机关批准。

(10)建设用地位于地质灾害易发区的，是否提供了地质灾害危险性评估报告。

(11)占用林地是否已经林业主管部门审核同意。(12)存在违法用地行为的，是否已经依法查处。

(13)其他内容是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。

(14)有关土地税费计算是否符合国家、省的规定，解缴手续是否完备。

对抢险救灾等突发事件用地可以特事特办，由厅长决定不搞会审。5．收费。耕地保护处对会审合格的报件，按照有关规定，对应交省里的耕地开垦费或预交耕地开垦费以及新增建设用地有偿使用费、土地管理费等进行核算，开列清单连同报件送财务处，并对耕地占用税的征收把关。

由省政府批准农用地转用的城镇土地利用规划范围以外的项目需占用耕地的，其耕地占补平衡由省负责，耕地开垦费由省国土资源厅收缴。

财务处对耕地保护处提交的各项费用清单进行复核，并在除耕地占用税和新增建设用地有偿使用费以外的各项费用收缴到位后，将收费清单连同报件送厅办公室。

新增建设用地有偿使用费，在征地文件通过会审后，由财务处向征地的市、县人民政府发出缴款通知单。市、县人民政府应在收到通知单后的十五日内，按规定将款项在当地分别缴入中央、省、市、县四级财政金库，省国土资源厅收到四级金库缴款单的第一联复印件和第四联原件并核对无误后，方能通知发出省政 3 府的征地批文。

6．审批。厅办公室对报件进行最后把关，送厅领导签发后，由办公室报省政府审批。

经省政府批准的征地文件，由办公室将原件送耕地保护处并复印送厅领导和规划处、财务处。财务处会同耕地保护处再次复查有关费用收缴到位后，经厅领导同意，由耕地保护处发出省政府批准的征地批文。

耕地保护处应建立农用地转用、土地征用台帐，每季度向厅领导 及有关处、室报告一次，每年将文书档案移交厅办公室存档。

三、不符合要求的报件的处置

1．对不符合要求的报件，有关处、室要在规定的审查期限内将存在的问题书面详细通知耕地保护处。

2．耕地保护处在接到有关处、室的审查意见后，两个工作日内将报件存在的问题综合通知报件所在市、州国土资源部门，并由省土地统征事业单位帮助其完善有关材料。

3．各市、州应在30个工作日内补充完善齐全有关材料送省国土资源厅，超过时限不补充完善有关材料的，经厅领导同意后由耕地保护处退回报件，并通知有关处、室。

四、责任登记

耕地保护处、规划处、财务处等有关处室应建立建设用地审批报件登记，承办人员签收，处内建立《责任登记台帐》。《台帐》主要登记以下内容：宗地名称、面积(分类面积)、用途、计划、规划、补偿安置情况、税费、承办人、集体审查时间、签发领导、收发文编号等。在工作中不负责任，屡出错误，经教育不改的，调离原岗位。

五、监督检查

1．本制度在厅内和市、州国土资源部门公开，增加审批工作的透明度，接受内部及广大用地单位和基层同志的监督。

2．在农用地转用、土地征用审批工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依照有关规定给予严肃处理。

3．在农用地转用、土地征用报批工作中弄虚作假、骗取批准的，撤销批准文件，并对直接责任人参照有关规定给予处理。

农村土地征用后安置保障问题研究 篇6

黄河海勃湾水利枢纽工程水库在乌达区淹没范围包括乌兰淖尔镇和滨河西区部分区域，涉及1948户、5702口人。建设水利枢纽工程是利国利民的重点工程，是公益事业。涉及移民搬迁的政策性强、时间紧、任务重，总体按照《乌达区城乡一体化及黄河海勃湾水利枢纽工程乌达段征迁安置实施方案》中的各项补偿标准和操作办法开展淹没区居民搬迁安置工作。

2011年将投资1.45亿元，开工建设农区居民搬迁安置楼20万平方米、2002户。目前开工建设安置楼48栋，其中38栋已完成基础验收，正在进行砌筑主体。在推进库区征地拆迁工作中，去年完成拆迁673户，今年截至目前，共拆迁房屋240户，征地2934.7亩。

二、乌达淹没库区农村移民过程中存在的问题

在拆迁动员工作中存在诸多问题，主要是由于不同年龄段居民、不同从业结构居民、不同种植结构居民各自的需求。调查过程中，群众普遍表示虽然这是有利于地区发展的惠民工程，表示支持搬迁工作，但是也涉及到自身及家庭利益，会有一定的顾虑，在此列举出本地区农民反映的一些现实问题：

（一）思想问题

农村失地农民作为一个特殊的群体，其产生的心理变化有其特殊性，存在的问题主要是对农场土地的留恋，对原有淳朴生活方式的习惯，对新的环境、新的生活方式存有疑虑心态，具体表现为：一是移与不移的矛盾和恋乡心理；二是好与不好的对比心理；三是公平与不公平、富与不富的焦虑心理；四是部分群体不主动谋求新的就业和生活方式，存在等、靠、要的心理；五是期望值过高。

（二）补偿问题

各地拆迁消息传播较快、较广，村民们与阿盟征用土地补偿、与滨河区征用土地补偿的攀比；房屋搬迁中的攀比；蔬菜地与大田作物耕地的攀比甚至是街坊邻居间的攀比。搬迁居民提出要求公平公正、补偿标准要统一。

（三）生活、生产安置问题

大部分群众提出生活安置区就地安排，减少过渡环节，一次性搬迁安置；生产方面，搬迁后农机具闲置，需要折价处理掉，会损失一部分个人经济利益，务农人员提出能否按新旧程度给予补贴。“4050”人员普遍反应除种地之外无专长，文化水平低，学习新技术的能力差，就业和岗位选择存在歧视。

（四）生活水平问题

乌达区很多搬迁农民担心失地后找不到工作、无收入，住进楼房后生活费用成本增加，生活水平下降或难以维持基本生活，即收入来源不稳定，预期消费支出增加的问题。关键所在是农民是否会陷入失地—输血型补助—生活水平下降—贫困的恶性怪圈中，成为新的弱势群体。

（五）参保问题

根据乡镇政府统计，至2010年参加合作医疗人数占总人数59%，参加养老保险人数占总人数14%，既无退休金也无低保的老人20%，根据层级划分退休金有600元或1000元左右，低保在100-200元之间。

（六）宣传不足问题

群众反映从2009年开始宣传搬迁，工作人员传达的信息不同，不但影响生产生活进程的安排，而且对群众心理上造成一定的思想负担；政策信息没有统一标准，在搬迁费、补偿费方面不能做到公开、透明的运行，难免会引起群众诸多疑虑。

三、乌达区搬迁移民保障安置工作的对策

乌达区农村移民搬迁是水利枢纽工程建设所要面对的重大问题，思想问题不加以重视或解决措施不当，个别地方群体性事件产生不可避免。如乌达区最近上访、闹访事件的频发，说明群众不满情绪已经存在，必须及时捕捉思想问题苗头并加妥当处理。如若政府不能在注意移民群众物质利益的同时做好思想政治工作，好的政策不能被理解和接受，好的条件还要去攀比，势必会影响移民政策的全面落实和移民工作的顺利进行。

（一）帮助失地农民纠正心理失衡

一部分农场拆迁的农户由于不能正确认识保障及物质补偿问题，会产生严重的不平衡心理。因此，要正确地加以教育和引导，注意帮助乌达淹没区农民理清思想，增强心理承受能力。对失地农民运用正确的方法进行利益比较，不要盲目同阿盟及滨河区进行攀比，帮助他们纠正心理失衡。对此，一方面要对失地农民的说服教育，另一方面鼓励自谋职业与促进再就业相结合，帮助他们形成正确的前途观，切实解决失地农民的物质赔偿问题，为他们谋取应得的实际利益，才能从根本上化解最近几个月由于搬迁而频发的社会矛盾。

（二）确保失地农民的表达渠道

本地区进行拆迁安置工作时，既不能粗暴地以强制性手段压制村民的意识，也不能以牺牲法律精神为代价，放宽政策界限来变通解决。让淹没区失地农民充分表达自己的意愿，对失地农民认为比较关键的内容上进一步提高工作透明度，有利于农民主动配合政府的征地和拆迁行为，使黄河水利枢纽工程建设及早顺利进行。

（三）扩展补偿项目的范围

从国际一般规律来看，土地征收补偿范围通常包括土地补偿、地上物补偿、搬迁费、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿、简介可得利益损失补偿项目。而具体到本地亦要结合中国土地补偿项目，包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿基础上扩大到相邻土地补偿、水利枢纽工程基础设施投入补偿和迁移费补偿。这些作为补偿的一般标准，一则说明对于土地的补偿不单纯只包括土地面积的价格补贴；二则反映出土地与农民的生活息息相关，必须切实保障农民各项权益。

（四）促进补偿的横向公平性

为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本，即要以土地市场价格为依据结合本地土地补偿和保障性住房相结合实际标准等原则，对农民实行公平补偿。当然还要做到尊重少数民族的风俗习惯，适当给予政策照顾，为他们的生产生活提供方便。

（五）社会保障实现方式综合化

从长远、规范的方向看，为乌达淹没区失地农民建立综合型的社会保障是保障失地农民利益的根本途径。在保障资金筹集方面，改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。确保水利工程建成后，将水能发电所带来的经济效益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，封闭运营，达到失地农民基本生活得到长期保障的目的，保障水平不低于本地城镇居民最低生活保障水平。

（六）实施弹性退出机制

农民失地后进城居住实际上算一种强制的城市化进程，并不是出于农民的自主选择。大多数失地农民缺乏种地之外的劳动技能，在被迫成为城市居民后，没有可靠的收入来源，加上政府对征地的补偿偏低，这部分新的城市人口的生活得不到可靠的保障。因此只是给予他们同等的市民待遇是不够的，还要让他们在土地上的合理利益加以转化带走,实现有过渡、有阶段性的改善。

（七）广开渠道促进失地农民就业 建立健全失地农民再就业培训机制。失地农民普遍认为失去作为生产资料的土地是他们面临的最大问题，在失去土地后客观上需要从农业转向其他行业，除了支付合理的货币补偿外，还应考虑到失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。截止到今年3月底，乌达区农村整体上已经完成农区劳动力转移培训1362人，就业278人。还要继续加大力度开展淹没库区的农场居民就业转移工作，积极引导农区居民向二、三产业转移就业。如此，才能保证社会稳定。

（作者单位：内蒙古师范大学经济学院）

土地征用制度 篇7

一、我国土地征用制度缺陷存在的立法根源

(一) 土地立法对“公共利益”的界定不明确

《宪法》和《土地管理法》虽明确规定土地征用的目的仅限于公共利益, 但何谓公共利益却未加界定。而《土地管理法实施条例》第17条又规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业, 可以征用集体所有的土地。”《土地管理法》第五章建设用地部分虽规定了土地的征用制度, 但未限制建设用地的公共用途, 从而导致分则中土地规则脱离总则公共目的。因为建设用地不仅限于公共利益的情形, 还包括非公益性质的工商业用地, 从土地的利用目的划分, 建设用地包括营利目的和非营利目的。根据相关调查显示, 在我国, 真正基于“公共利益的需要”而征地的非常有限, 80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的。

(二) 现行立法赋予地方政府过大的自由裁量权

根据我国《土地管理法》的有关规定, 征用耕地的补偿费, 应按被征用前三年平均年产值的6—10倍补偿;征用耕地的安置补助费应按安置的农业人口数计算, 每人按征用前三年平均年产值的4—6倍补助, 最高可达15倍, 经上级政府批准, “两费”总和可高达30倍。这意味着“两费”总和最低与最高之间竟相差20倍, 换言之, 政府可以在前三年平均年产值的10—30倍之间进行自由裁量。由上述可见, 在土地征用的补偿中不仅存在着巨大的利润, 而且政府有极大地行政自由裁量权。一些地方政府基于自身利益, 不惜滥用这一自由裁量权, 以期从中获取巨额土地级差收益, 严重侵害了农民的土地权益。

(三) 我国现行法律对土地征用程序的规定存在严重缺陷

主要表现在征用行为缺乏透明度, 失地农民参与不够。作为征用利害关系人的农民一方在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权, 农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位;缺乏对土地征用有效监督和对争议进行公平裁决的机制。对土地征用进行有效监督和对争议公平裁决是保障征用公正合法的必要条件。我国《土地管理法实施条例》规定:对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。这样的规定显然不能保证裁决的公正性。

(四) 补偿利益分配机制不健全, 缺乏对产权主体的严格界定

我国的土地征用补偿规则看似操作性很强, 其实完全没有考虑到土地的实际价值。调查显示, 目前大量土地交易中, 土地补偿费用真正到农民手里的只有5%~10%, 村级集体留下20%~30%, 其他60%~70%上缴乡以上各级地方政府。失地农民并没有获得应有的包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的土地征用补偿费。不仅如此, 我国相关法律虽规定农村的土地归农村集体成员共同所有, 但到底谁是“集体”, 相关立法却没有明确指出。自实行家庭联产承包责任制度后, 农村土地归乡镇、村委、村民小组三级所有。法律在设定土地权属时, 兼顾了这三者的地位。然而, 现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定, 对集体土地所有权主体的多元化和不确定性的规定, 造成了集体土地所有权主体的虚位, 导致了集体土地人人所有, 却人人无权。

二、建立和健全我国的土地法律体系

(一) 严格、合理地界定公共利益的范围

在一个法治国家, 国家的行为也必须遵守法律, 所以国家征用土地的行为就必须满足“公共目的”这一最基本的条件, 因此可以从立法上界定公共目的范围。政府在行使国家征用权时要充分尊重被征地农民的权益, 不要轻易以公权力手段介入私人利益, 要严格区分公益目的与商业目的, 基于商业目的的不得使用土地征用权。

(二) 严格规范政府的土地征用权, 避免权力滥用

针对立法赋予政府在征地过程中过大自由裁量权的现状, 必须确立一整套行之有效的制衡与监督机制, 建立有限政府, 规范和限制政府权力, 切实维护被征地农民的合法权益。首先, 要对征地补偿标准的立法权与执行权进行分离, 可以由地方人大根据本地区经济状况制定相应的补偿标准, 并严格督促各级政府贯彻执行。其次, 根据我国《国土资源听证规定》, 征地行为本身并未纳入听证范围, 违背了所有权制度。根据我国相关立法对所有权的规定, 公民对于自己的所有物, 应当享有排他性的占有、使用、收益和处分的权利。因此, 应将是否征地及征地后如何补偿等问题也纳入听证范围, 从制度上确保被征地农民的知情与参与决策权, 做到征地行为公开、公平、公正。

(三) 完善土地征用程序, 增强征地程序的民主性

科学、民主是公正的法制秩序的基本要求, 土地征用程序应当具有科学性、民主性、合理性, 它是保证土地征用权行使实质合理性的有效手段。应由独立的机关对征用土地的用途和目的进行审查和确定, 防止土地征用权的滥用。另外, 应当赋予土地权利人对土地征用的异议权, 保证土地征用的公正性。

(四) 明确土地产权, 完善土地征用补偿制度

为改变多个主体争抢补偿费的现状, 应首先明确土地产权。没有明确的权利主体, 相关的物质利益就会成为搭便车的目标。要明确土地上的产权, 首先要明确土地的所有权。现在的关键就是统一集体所有权的主体, 取消三级所有的分化现象。然后通过法规和承包经营合同明确承包经营权的具体权能是什么。这样在分配征地补偿时就可以尽可能的减少纠纷。同时, 还要完善承包经营权登记和承包经营权证书制度。承包经营权是一种物权, 而且又依附于土地这一不动产之上, 所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。这样权利通过证券化的表象得以价值量化, 在立法上对土地承包经营权等土地他项权利也方便确认。另外, 还要妥善处理好政府、农民集体及农户间的经济利益关系。

(五) 健全土地征用补偿的救助制度

首先, 建立健全失地农民社会保障体系。现行征地补偿制度中采取的是一次性货币补偿方式。结合现在农民的具体情况, 这种补偿方式存在明显弊端。征地补偿方式的确定, 既要考虑到农民的眼前利益, 又要考虑到农民的长远利益。其次, 健全土地征用的司法救济程序。法律应明确规定, 被征地人对土地征用存有异议时, 除可以采取申诉、行政复议等措施外, 还可以向法院提起诉讼。具体来说, 可以从三个方面提起司法救济程序:一是对土地征用是否符合公益目的提起诉讼。二是对土地征用补偿方案是否合理提起诉讼。三是当土地被征用后, 没有在合理期限内使用或为公益目的而使用, 或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费, 农民有权向法院提出撤销征地并收回土地的诉讼, 法院应依法作出裁决。

三、结语

当前征地制度改革中诸多矛盾与困惑的解决, 既有赖于体制上更深层次的创新, 也亟需土地法律制度的进一步完善。但无论如何, 土地征用制度改革的进一步深化, 始终应遵循这样一条总纲要——逐步建立有利于经济、社会协调发展, 有利于保护耕地、保护农民利益的新型土地征用制度。

摘要：土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素, 作用至关重要。土地的征用涉及到国家、用地单位、农民集体和农民个人多个权利主体之间的经济利益。能否处理好各个权利主体之间的经济利益关系, 对我国的经济、政治、社会稳定都有着深远的影响。本文针对当前我国土地征用制度存在的种种缺陷和弊端, 从我国土地征用制度的源流和现状入手, 从立法的角度分析现行征地制度存在问题的原因, 以克服我国土地征用中存在的弊端, 使征地工作得以顺利进行。

关键词：土地征用,改革,公共利益,法律政策,措施

参考文献

[1]郭洁:《土地资源保护与民事立法研究》, 法律出版社, 2002年。

[2]鹿新社:《研究征地问题探索改革之路 (一) 》, 中国大地出版社, 2002年版。

土地征用制度 篇8

关键词：土地征用,集体土地,公共利益,改革

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移, 是指国家为了社会公共利益的需要, 按照法律规定的批准权限和程序批准, 并给农民集体和个人补偿后, 将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家, 为了发展社会公共事业, 都设置了土地征用法律制度, 我国《宪法》第10条规定, 国家为了公共利益地需要, 可以依照法律规定对土地实行征用, 这是我国实行土地征用地宪法依据。

1 土地征用制度的现实意义

1.1 满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要

我国存在较大面积的集体所有的土地, 这既是历史的产物, 也是现实的需要。在我国现代化进程中, 城乡差距长期存在, 城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题, 资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场;另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求, 填补需求缺口, 城市出了向高空发展外, 就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了, 这是必然的, 也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来, 土地征用制度为完善土地法律制度, 保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

1.2 适应我国国情, 保护农业用地的需要

我国是一个农业大国, 同时又是一个人多地少, 耕地资源贫乏的国家, 集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任, 随着人口的急剧增长与经济建设的发展, 人地相争的矛盾将十分突出, 因此, 国家将“十分珍惜, 合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地, 其短期经济效益确实十分明显, 这成为导致我国耕地减少的直接原因之一, 如果对农业用地改为房地产用地不加以限制, 任其自由发展, 势必影响到作为我国经济基础的农业, 增加不安定因素, 导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场, 确实需要的, 必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后, 方可有偿出让。

2 集体土地征用应遵循的原则

2.1 十分珍惜, 合理利用土地和切实保护耕地的原则

我国人口多, 耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长, 耕地将继续减少, 这是一个不争的事实, 因此土地管理法规定:十分珍惜, 合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施, 全面规划, 严格管理, 保护开发土地资源, 制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求, 必须坚持:a.加强规划, 严格管理, 严格控制各项建设用地;b.要优先利用荒地, 非农业用地, 尽量不用耕地;c.要优先利用劣地, 尽量不用良田;d.加大土地监察和土地违法行为地打击力度, 切实制止乱占耕地地滥用土地行为。

2.2 保证国家建设用地地原则

国家建设征用土地, 被征地单位必须无条件服从, 这不但因为征用土地是国家政治权力的行使, 而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益, 是全体人民的共同利益体现, 私人行使权利不得文违背社会公共利益, 而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现, 因此应在贯彻节约土地, 保护土地得前提下保证国家建设用地。

2.3 妥善安置被征地单位和农民的原则

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失, 意味着农民对土地的使用收益利益的丧失, 故用地单位应当根据国家法律规定, 妥善安排被征地单位和农民的生产和生活:一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产;二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置;三是征用的耕地要适当补偿;四, 是征地给农民造成的损失要适当补助。

2.4 谁使用土地谁补偿的原则

土地征用的补偿并不是由国家支付, 而是由用地单位支付, 这是因为, 国家并不直接使用所征用的土地, 也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者, 而用地单位则兼具这两个因素, 由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务, 承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准, 向被征用土地的集体组织给予补偿。

3 土地征用的改革思路

3.1 制度改革的整体思路

实行政府征购制。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地, 再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益, 实现市场公平, 又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护, 有利于土地供应总量的控制, 其体制变迁的障碍也比较小。当然, 这个方案也有其难点, 即如何实现市场公平, 其关键又在于如何形成公平的土地产权的市场价格。

3.2 制度改革的目标

从建立社会主义市场经济体制的总要求来看, 土地征用制度改革的最终目标应当是:通过明晰和完善农民集体土地产权体系, 以市场公平交易的原则实现土地产权的转移, 即以新的征购制度代替原来的征地补偿制, 切实保护农民土地产权利益, 合理依法分配土地增值收益, 建立农民进城再就业和社会保险的新机制, 保障合理的建设用地的需求, 加快城市化进程, 最终建立与国际接轨的市场经济体制。

3.3 制度改革的指导原则

实现土地征用制度改革的指导原则应该包括:农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护;保障国家建设和各项经济建设对土地合理和正常需求的供给;土地增值收益得到合理分配;建立农民再就业和社会保障的法律、法规;从我国现实国情出发, 与现行土地管理中的土地用途管制、规划管理、计划管理、登记管理等制度相衔接, 建立政府对资源和市场进行透明、公正、高效监管的新体制;与相关方面的改革衔接配套。

因此, 从总体思路上来说, 基于农民的土地产权为全产权, 即农地的非农建设发展权归农民所有的权利假设, 新的土地征购制度可以概括为如下模式:

a.国家建设和城镇建设用地实行完全的政府征购制;

b.征购农民集体土地应按照公正、公开、平等的市场价格定价的原则进行;

c.农民集体土地产权进入市场转移 (包括被政府征购) , 要按照市场管理法则, 缴纳各种法定的税费, 包括土地增值税;

d.失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持, 并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。

完整的农村土地产权制度是构建新的土地征购制度的基础。为了构建符合市场经济体制的新的征地制度, 必须要对农民集体土地中的各项产权, 包括集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地各项有限处分权、以及政府对农民集体土地所拥有的征购权, 即强制购买权等进行明确的规定。

参考文献

[1]符启林.城市房地产开发用地法律制度研究[M].北京:法律出版社, 2000, 7.

我国土地征用中存在问题的探讨 篇9

一、我国土地征用中存在的若干问题

我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移, 看似简单, 实践中却存在着大量的问题。

1、土地征用过多、过滥, 失地问题严峻

由于相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定, 为实施城市规划分批次征用土地后, 由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性, 往往是谁申请使用, 就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻

查处的大量违法批地占地案件, 往往是未批先征, 未批先用, 事后再补办手续。即使被查处了, 也常以“生米煮成熟饭”为由, 再补办手续, 做善后工作, 最终实现征地占地的“合法化”。案件受处罚率仅为极低, 既破坏了司法的权威性, 也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

调查表明:如果征地成本为100, 被征土地收益分配中农民仅占5%至10%。另外, 有的政府故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别, 拖欠农民土地征用补偿费, 导致农民陷入失地又失业的境地, 生活极度困难。

4、补偿方式单一, 难以解决农民的长远生计

现有的补偿方式多是“买断式”一次性给付, 由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱, 即使给得多一些也难免坐吃山空。而且, 由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位, 导致补偿金的发放过程渠道不畅, 分配混乱, 克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。

5、腐败现象严重

由于征地的决定权高度集中在政府手中, 加之土地审批权重利大, 极易滋生腐败, 在一些地方, 没关系没钱不批地, 有钱有关系乱批地现象相当普遍, 导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手。

另外, 土地征用程序不到位、土地征用协议内容不规范、土地征用款分配不合理, 也是比较突出的问题。

二、对农村土地征用过程中出现的诸多问题的相应对策

直至今日, 土地仍然是农民安身立命之所在。因此, 必须完善农村土地征用过程中的每一个环节, 纠正征地过程中存在的种种问题, 使农村土地征用程序趋于合法化、正规化。

1、要确立规范的征地制度标准

规范的征地制度应具备两项基本功能:一是具备保障农民权益的功能, 以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能, 将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。

2、要科学界定“公共利益”的范围, 排除商业性征用, 严格限定农村土地征用的范围

其一, 应当排除为了商业性用地而征用农村土地;其二, 应当尽量缩小征用农村土地的范围。土地作为不动产, 是不可再生的宝贵资源, 因此, 当土地与商业性相联系时, 对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。商业用地应当由市场来调整和实现, 国家应当尽可能避免介入。

3、要规范政府的征地行为

在对农民集体土地的征用过程中, 政府始终处于强势地位, 它既是征用的主体, 又是补偿的主体。为了保障农民的权益, 首先要严格控制政府的征地权力, 理清征用的界限。其次强化平等协商和监督机制, 国家征用集体土地时, 必须与集体农民进行平等的协商, 征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系, 因为它是滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。

4、完善农村土地征用程序, 加强征地的民主性

完善农村土地征用程序, 在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤:其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二, 应该增加农村土地征用的听证程序, 提高征用土地的透明度。其三, 加强农村土地征用的民主性, 对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用, 农民有权进行参与, 发表自己的意见, 如果被征土地被闲置, 有权申请恢复土地的耕种。

5、完善农村土地征用的补偿制度, 合理安置失地农民

《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值, 因此, 应当以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理, 同时, 还应该加入预期的利益。另外, 在给予金钱补偿的同时, 对农民的生活给予安置, 如给予换地补偿或“债券或股权补偿”, 还可以将一部分补偿拿出来为失地农民办理保险。

6、健全农村土地征用制度, 加强司法审查, 排除外界干扰, 为被

征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径人民法院在审理农村土地征用的案件时, 民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果, 在民事诉讼中, 诉讼人通常能得到更多的补偿, 利益得到更好地维护, 但在行政诉讼中, 被征用的农民通常不能获得更充分的救济。从法律面前人人平等出发, 合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果, 人民法院应当进行合理性、合法性的审查, 兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则。

三、结语

土地资源是国家的垄断性资源, 农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源, 而且涉及到整个社会的稳定、安宁, 因此要正确处理好土地征用过程中国家、集体、个人之间的关系。

摘要：土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度, 本文从我国土地征用制度的概念谈起, 对我国目前土地征用制度存在的问题和相应对策略作探讨。

关键词：土地征用制度,存在的问题,相应的对策

参考文献

[1]、《宪法》第10条第三款规定

[2]、《土地管理法》第47条规定

公共项目建设土地征用博弈分析 篇10

一、土地征用与经济增长

当前, 我国土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分, 但土地的非农价值为各种经济活动提供空间和场所, 发挥着越来越重要的作用。林坚通过以省级单元为样本, 对我国1996~2003年经济增长以及建设用地数据进行分析, 得出:“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系, 尤其2000年以来, 城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系, 建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”

丰雷等学者认为, 1997~2004年间, 土地要素对我国经济增长的贡献是显著的, 贡献率为11.01%, 超过了劳动力的贡献率。李名峰认为, 丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量, 未考虑其他建设用地 (如交通运输用地和水利设施用地) 的投入, 这样无疑低估了土地要素的贡献率, 李名峰提出, 1997~2008年间, 土地要素对我国经济增长的贡献率达到了20%~30%, 大部分年份超过了劳动力的贡献率。

我国土地制度为经济发展提供了灵活的弹性空间, 我国政府可以低成本向投资者提供企业用地, 亦能低成本地建设城市各种基础设施, 前者削减了投资商的落地成本, 后者形成一系列的投资配套, 同样是吸引投资商的重要因素。由于用地成本低, 我国才得以迅速吸收大量外资, 才能以政府较少投资建设大量路、桥、楼、广场、公园。

二、村民的征地观

(一) 城中村。

城中村一般开发时间都比较早, 是当年最靠近老城区的一批城郊村, 经过数年城市建设, 这些村庄已在市区范围内, 成为“城中村”。城中村土地大部分被征收, 仅剩宅基地被村民用于出租, 村民的房屋可以直接分享城市发展溢出的增值利益。

城中村征地整改是全国各城市普遍难以解决的问题。城中村的村民在无需缴纳土地增值税的情况下分享了城市建设发展的利益, 他们不依靠政府征地也能实现土地的高额货币化利益。他们这种强硬的态度让他们在和政府的征地谈判中占据了主动位置, 政府要说服这些村民, 只有拿出更高额的货币化利益, 因而才会出现“哈尔滨被征地农民一夜间暴富, 互相攀比消费奢华”、“城镇化建设致部分被征地农民一夜暴富”这些令人咋舌的新闻。

(二) 偏远村。

就是指那些离城市非常遥远的农业型村庄。这些村庄村民多以半工半农形式维持家庭生计, 来自工农的两份收入支撑起村民的生活。偏远村庄的农民占我国农民比例的大多数, 他们是最劳累的一批农民, 年轻人在外打工累, 老人在家种田、带孙辈也累, 他们当然同样“盼征地”, 如果有征地可能的话他们同样会选择放弃土地换取一次性变现货币。偏远村偶尔会涉及征地, 如国家修建基础设施如公路铁路等经过村庄。

(三) 城郊村。

城郊村和偏远村村民的生计模式基本一致, 即半工半农。城郊村村民半工半农经营比偏远村村民便利许多, 城郊村和城市距离近, 村民用工信息知道得多且及时, 回家务农和照顾家人方便, 各种作物的被收购也相对有优势。

耿羽经过调查显示, 三种类型的村庄中, 城郊村村民是土地征用欲望最强烈的。

三、地方政府与村民的“讨价还价”博弈

地方政府和村民博弈中的矛盾焦点在于, 地方政府想以最小成本、最快速度完成征地, 而被征地的村民想获得最大收益, 不愿意自己的土地和房屋在没达到自己的心理价位时就被地方政府轻易征收走, 征地博弈成为典型的“讨价还价”过程。

地方政府和村民在“讨价还价”过程中, 出现停滞、反复乃至纠纷都是正常现象。征地涉及利益巨大, 尤其是对于村民来说, 一辈子只有几次甚至一次将土地和房屋被征用的机会, 村民肯定不会轻松妥协;同理, 地方政府在补偿标准方面也不会轻易松口。征地过程中各家各户情况差别大, 需要“具体问题具体分析”, 慢慢协商。依靠“一刀切”式的规则不利于补偿的公平合理, 甚至会成为地方政府强制压低价格的理由。若只有村民和地方政府两个博弈主体, 政府将完全处于上风。

四、第三方参与博弈

地方政府在征地中使用了许多又哄又骗又威胁的“策略行为”, 让很多民众心生怨气, 削弱了民众对于地方政府的“合法性”认同, 而这迟早也会连带影响到对于中央政府的“合法性”认同。中央政府必须抑制地方政府的“策略行为”。中央政府的解决方式是:通过进一步调整与地方政府关系的方式来化解基层矛盾。“发展”和“稳定”成为中央政府衡量地方政府最为重要的两个指标。上访与媒体报道成为中央政府观测和审查地方政府行为的两种重要渠道。

(一) 中央政府。

近年来, 中央政府除在财政、金融等“权利”方面进行分配外, 还不断向地方政府添加“责任”, 如稳定、安全、生态、文化等, 其中最为重要的为社会的和谐和稳定, “维稳”是地方政府一项重要的考核指标, 甚至是“一票否决”。

(二) 媒体。

吸引媒体注意能够极大提升村民在博弈中的地位, 自然有许多村民希望选择借助媒体曝光“事件”。但现实中, 不是所有村民抗争都能进入媒体报道的视野。媒体选择“事件”曝光的主要标准在于是否能够激起读者阅读的兴趣。

中央政府和媒体两者作为第三方, 预期角色为平衡者, 来扭转征地博弈中地方政府强村民弱的局面。平衡的结果应是抑制地方政府各种不合理的“策略行为”, 将双方纳入共同的规则之治中, 让博弈回归基本事实的层面。但第三方的加入, 不仅没有从根本上抑制地方政府的“策略行为”, 反而还强化了村民的“策略行为”。这让博弈陷入更多的混乱, 产生更多的矛盾。

五、政策建议

(一) 完善法律制度。

目前, 我国还没有征地的专门法律, 即我国的征地工作长期以来都是在没有专门法律规范的情况下进行的。出台专门的征地管理法律, 以法律的形式明确关系, 明晰权责利弊, 制定征地的保障救济措施和机制。同时, 在法律层面上严格界定公共利益的范畴, 对公共项目和商业开发等其他项目加以严格区分。一方面是对失地农民、被征地群众的合法权益的保护;另一方面也为关系国计民生的重要工程的建设, 以及经济社会快速发展提供了坚实法律保障。

(二) 健全安置补偿制度

1、扩大物质损害补偿范围。

将非物质损害纳入补偿范围, 除土地、房屋基本损害赔偿外, 还应扩大房屋内附属物及装饰补偿项目的范围, 将被征地者的实际物权损失, 以及居住功能损害、生活成本提高、精神损害、经营损失等非物质损失都尽可能地纳入补偿范围。

2、提高补偿标准。

现行土地补偿计算规则, 无论以产值倍数法为基础的征地补偿, 还是以市场价值为基础的房屋征地补偿, 在很大程度上是基于现今价值的补偿, 而这种补偿又往往远低于被征地者对于土地或者房屋价值的增值期望。但对于非盈利性的公共项目来说被征地者的这种增值期望永远不可能得到满足。因此, 出于提高补偿标准以缓解征地双方矛盾的目的, 征地补偿除了评估被征地房地产的市场价值外, 还可以对土地使用权的实物期权价值进行评估, 并对其给予适当补偿。

3、优化补偿方式, 创新安置模式。

首先, 降低货币补偿比例, 尽量采取异地产权调换的安置模式, 以缓解被征地者因为增值期望而产生的对于征地的抵触情绪;其次, 杜绝“买断性”的一次性补偿, 将被征地者, 特别是失地农民纳入养老、医疗等社会保障系统中。同时留出部分补偿款发展集体经济, 使失地农民的生活得到一定的保障;最后, 通过对被征地者的技术培训, 提高其就业技能, 并为其提供更多的创业、就业机会, 使其尽快解决生活来源问题。

(三) 正确引导媒体和社会舆论

1、规范媒体的报道方式。

媒体的报道应立足于真实性和完整性, 站在公正的立场对征地事件的起因、经过和结果进行报道, 杜绝歪曲报道或断章取义, 从而给公众一个事情的真相。

2、建立高效的突发事件处理机制和新闻发布机制。

地方政府要建立健全突发事件处理机制和新闻发布机制。在征地恶性事件发生后快速启动相关机制, 并尽快召开新闻发布会, 将事件的真实情况及进展公之于众。以公开、高效的形象来应对公众, 打消公众的质疑。

3、评估和监督媒体报道的真实性。

对于不实报道采取警告、罚款、整改、叫停等处罚措施, 对造成重大危害的要通过法律途径予以惩戒。

4、加大法制宣传和教育力度。

及时向被征地人宣传相关政策法规, 引导被征地方自觉遵纪守法, 依法维护自身权益, 同时服从国家建设需要, 保证征地工作得以顺利进行。

摘要：公共项目征地涉及多重主体的博弈, 最为重要的一对博弈主体是地方政府和村民, 其构成征地博弈的基础。在“地方政府——村民”的博弈基础之上, 中央政府和媒体作为第三方对基础双方影响颇深。本文围绕“中央政府 (媒体) ——地方政府——村民”三层关系对公共项目征地博弈进行剖析, 并给出政策建议。

关键词：公共项目,征地,博弈

参考文献

[1]任宏, 张埔炽.公共项目征地拆迁中存在的问题对策研究[J].工程管理学报, 2014.2.

[2]林坚.中国城乡建设用地增长研究[M].北京:商务印书馆, 2009.

土地征用制度 篇11

关键词:土地征用;土地补偿;农民权益保护

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要,依法将集体所有土地征收归国家统一使用的一项措施。土地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体,失去了土地,就意味着失去了社会保障。因此要搞好失地农民的社会保障工作,建立健全社会保障制度,解决失地农民的后顾之忧。

一、我国在土地征用中存在的问题

(一)征地范围不明确,征地过程不透明

国家土地征用权是带有强制性的行政行为,由于对“社会公共利益”概念的理解不同,为有些人随意征用农村土地、随意扩大征地范围提供了理由。

由于制度本身的不完善,导致征地过程中的透明度不够。首先是征地过程缺乏公开性。由于现行的征地制度忽视土地被征用者尤其是被征地农民的意见,在征地时,农民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、怎样安置等一系列的信息都不了解。其次是征地过程缺乏群众性。许多地方政府没有倾听广大农民的意见,而只是与集体经济组织的领导人协商征地事宜。这样有些农民在完全不知情的情况下,土地就被村干部出卖了,这样的程序农民的利益在征地过程中自然得不到保护。

(二)农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大,没有把失地农民纳入社会保障体系

自上个世纪80年代中后期以来,随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快,形成了失地农民这一新的社会弱势群体。据不完全统计,我国目前已有4000万失地农民,如此庞大的一个社会群体的利益得不到有效的保障,其潜在的社会隐患是显而易见的。

目前,我国城镇非农建设用地已从行政划拨全面转向市场化的出让,土地出让价格大幅上升,但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代,土地出让价格远远高于对农民的补偿,使得农民的所得与所失不平衡。在征地时对被征地农民主要是采取货币形式的一次性补偿,而没有为失地农民建立起相应的就业替代机制,也没有把被征地农民纳入城市社会保障体系扶助的范畴。农民在失地后生活成本提高,再加上大部分农民没有一技之长,补偿赔款很快就会花光,之后就会呈现种田无地、就业无岗、社会保障无份的局面,生活陷入困境。因此,构建和完善失地农民的社会保障体系就显得尤为必要和紧迫。

二、对农民权益的保障

大部分地区采取货币安置为主或以土地换就业的方式,但由于农民自身素质偏低等因素制约,无法适应市场竞争,大多失地农民失去就业机会同时失去生活保障。农民失去土地这一重要的财产和与土地相关的一系列权益,而政策、法律的缺陷又导致失地农民应得的权益补偿受到侵害。

(一)提高征地补偿标准

我国现行土地征用补偿标准既不反映市场规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征用补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生许多矛盾和冲突。笔者认为应实行按市场补偿原则,充分考虑被征用农民的基本生活需求,提高补偿费用。

目前,上海在高速公路建设中改变了过去那种一次性将农民集体土地征为国有的方式,让农民以土地使用权入股,每年收取一定的土地收益。这样既可有效节省建设初始成本,又可解决农民长期的土地收益问题。这种做法是探索征地制度改革的一个创新,使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。随着我国市场经济体制改革的进一步深化,与征地相关的法律法规必须与国际接轨,按土地的市场价格对农民集体土地进行补偿已成为发展的必然趋势。

(二)完善社会保障体系

失地农民除应得到的各种补偿以外,还应该享受到各项社会保障。失地农民是不同于纯粹意义上的农民,又有别于城市居民的边缘性群体。因此,在农民失去其最基本的生活保障——土地以后,就应该将其转为城市居民,纳入城市居民社会保障体系,和城市居民一样享受最低生活保障。在实际中,各地经济发展不一,目前尚不能在全国所有农村都建立相同标准的低保制度,容许存在差异,应合理界定保障对象,科学地界定最低生活线标准。

对于目前已经进入养老阶段的农村老年人口来说,农村家庭养老保障是以老年人口拥有一定的生产和生活资料为保证的。如果明确土地征用补偿中包含养老保障因素,应该划出部分资金用于老年人养老,保证老年人可以固定领取一定金额的养老金。土地征用补偿费中应专门划出一部分资金用于失地农民的养老保障,而且养老保障金不应该平均分配,应该根据实际情况而定。

医疗保障也应该成为失地农民社会保障的一个基本面。失地农民医疗保障基金的来源应以失地农民自愿缴纳为主,村集体、政府、征地主体也应该负担一部分。合作医疗是在各级政府支持下,按照参加者互助的原则组织起来,为农村社区人群提供基本医疗保健服务的医疗保障制度,现在要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励机制,加强农民的共济意识和风险意识。

(三)保障就业安置

失地农民就业能力差,培养可持续就业的能力是可持续生计的关键。对于失地农民,自己被迫从经营几十年甚至半辈子的农业生产中转移就业,加上农业的技术性差、独立性强,跟城市的各种产业具有显然不同的性质,因此,失地农民失去土地后,再就业能力必须经过有效的培训。人的可持续发展的关键在于其就业能力,关键是提高他们的就业能力,对他们进行系统和有效的培训。

因国家建设征用土地造成的多余劳动力,由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位、用地单位和有关单位,通过发展副业生产和举办乡镇企业等途径加以安置,安置不完的,可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业,并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

三、对土地征用的几点建议

(一)严格征地审批,切实加强对征地工作的统一领导。应该采取严格的征地审批制度,控制非农业建设占用耕地的规模,除国家投资的重点建设项目可以征用土地外,其余的均应立足存量土地进行内涵挖潜,盘活城部存量土地,不能再以低价剥夺农民土地为代价,牺牲农民的合法权益搞现代化建设。要真正体现征地的“公益性”特征,维护政府征地的权威。

(二)积极探索新型用地制度,改革现行的征地补偿办法,制定合理的补偿标准,切实保障农民利益。将集体土地征为国有的方式一方面造成建设项目投入成本过高,对投资项目压力太大;另一方面农民就业安置也比较困难。

(三)拓宽安置途径,多渠道妥善安置农民生活。对被征地农民的安置,应改变过去那种由村委安置的单一做法,从大局出发全盘考虑,并借鉴先进地市的做法,在征求农民群众意见的基础上,广泛采取保险安置、货币安置、留地安置、招工安置等多种方式,切实保障被征地农民的利益,真正免除他们的后顾之忧。

参考文献:

[1]李燕燕.集体土地征用问题及对策研究[J].江西金融职工大学学报,2006,(17):3.

[2]秦庆武.关于土地征用中农民保护问题[J].1003-1452006]07-0012-02.

[3]朱桂萍,杨晶.健全我国土地征用制度的基本思路及对策[J].税务与经济,2006,(4).

土地征用制度 篇12

一、农村土地征用中存在的问题

1.土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与征地农民利益之间的矛盾。主要表现为征地补偿标准偏低, 农民所获补偿与被征土地进入市场的价格“剪刀差”过大。据中国土地勘测研究院统计, 仅2002年, 全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷, 占总征地面积的58.52%。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷, 收入968.55亿元, 其余主要是协议出让。2002年, 使用权出让的收入全国平均为12.97万元/亩, 使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩, 招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。

与如此巨大的土地收益相比, 被征用土地农民的利益又如何呢?根据现行《土地管理法》, 对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍, 最多不超过30倍。按照这个标准, 对农民的补偿虽然具有地区差异, 但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区, 一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元左右的补偿, 并从此割断了与土地的联系, 面临新的生计、基本生活保障等问题。

土地征用是指国家为了社会公共利益的[1]需要, 依据法律规定的程序和批准权限批准, 并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后, 将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。从土地征用的含义中, 我们可以看到在我国, 农民只拥有土地的使用权, 所有权在国家手中, 土地征用具有强制性, 农民不能以商品的形式私自买卖土地, 农民所获得的补偿款其实只是对收益的一种象征性的补偿。

2.土地被征用后闲置的现象比较多。这种现象多数存在于开发商征地中。很多开发商为了获得更加丰厚的利润, 会把征用的土地囤积, 等到行情更好的时候再出售出去或进行进一步的开发。土地长期闲置, 农民和土地分离, 土地不能发挥它的作用;而且这种现象长期大量存在, 也给现有的土地增加了压力。土地有但不是农民的, 不能根种, 有土地的农民就需要增加亩产解决中国人自己的吃饭问题, 这就人为使得供需矛盾加剧, 给农业的发展提出了更大的考验。

3.土地被征用后, 各方面的原因导致农民手中并没有充裕的钱, 医疗、养老仍然没有保障。农民因为受教育的程度有限, 本身理财能力弱、投资理念差, 失去土地的农牧民大部分人拿到补偿款后用于建房、子女婚嫁等费用, 留作自己养老和投资的占少数, 短时间内就消费光了, 如政府不给予积极的指导和建立社会保障机制, 会使失地农牧民今后生活没有出路, 给政府增加“包袱”, 也会增加社会不安定的因素。同时, 随着中国社会发展, 土地不断被征用的现象逐渐增多, 还出现了以下几种情况:一种情况是有一部分人就盯上打农民的补偿款, 在当地掀起“黄赌毒”风潮, 使得很短时间补偿款就聚集到这部分人手中, 农民可能因此变得更穷;第二种情况是拿到补偿款的农民不把钱当回事, 大量购置高档消费品, 而且农民之间还相互攀比, 导致大量的钱都被消费。

4.农民土地上附着物补偿标准不确定, 给征地工作增加难度。征地过程中, 土地补偿费和安置补助费按法定补偿, 但地上附着物没有具体的补偿标准, 农民漫天要价, 使拆迁工作难以正常进行, 给征地工作带来了一定难度。

二、针对以上问题的建议

1.土地征用应面向市场, 进行市场化操作, 增加农民被征地后的收入, 减少农民所获补偿与被征土地进入市场的价格差。

按土地征用后的性质加以区分, 被征用的土地可以分为公益性建设用地和非公益性建设用地, 对于二者需要区别性对待。真正的公益性建设用地, 在征用前后出现征地补偿与所获收益之间的差别不明显。因为公益事业即使有效益, 一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护, 营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则, 补偿费用可以按照现行的做法实行。但非公益性建设用地是进行商业化收益的, 可能获得的收益是成几百倍和几千倍增加的, 这种性质的征地补偿则应按照市场价值规律进行。

因此, 法律在严格界定“公共利益”范围的前提下, 还应明确规定, 非公益性建设项目用地不能列入征用范围, 而应纳入市场, 由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持遵循平等自愿、协商一致的原则。为了切实保护农民利益, 也为了建立完善的土地市场, 征地补偿必须以土地的市场价格为依据, 实行公平补偿。

2.征地补偿标准应该随着市场经济的发展呈现动态的变化, 不能保持常年不变。

由于我国特殊的国情, 集体土地对农民而言不单是生产资料, 还是生活保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移, 农民将永远失去土地的经营权, 失去生活的来源和保障。因此, 在土地补偿中应考虑这一特殊性, 使补偿收益更多地偏向失地农民。

3.在农民被征地后政府应建立比较完善的社会保障体制, 使其“老有所养、幼有所依”, 医疗、教育、交通各个方面都有所保障;村委会应引导农民合理消费、正确理财, 使得失去土地的农民们能真正获得切实的利益。

农民在获得有限的补偿款之后, 失去了原有的生产资料, 有的被迫进入城市, 生活方式、生活压力等都发生了变化。这种情况就需要政府和村民委员会加以引导, 引导农民建立良好的投资理念, 树立正确的消费观念, 自觉抵制“黄赌毒”不正之风。

4.各级地方政府及相关部门应提高对“土地是民生之本”的认识, 在依法行政中牢固树立“以民为本”的理念, 加强管理, 逐步完善有关法律法规, 进一步规范农村土地征用行为;各地政府及有关部门要从严把好征地关, 严格界定公益性和经营性建设用地, 征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划, 慎用征地权力, 切实控制征地规模, 进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。

5.从我国国情出发, 实行最严格的耕地保护制度, 尤其是要重点保护基本农田, 同时还要做好土地占补平衡工作, 充分挖掘土地资源潜力, 以促进土地资源可持续利用, 保障国家粮食安全。

6.进一步改革和完善我国土地制度。