土地法律制度

土地法律制度（共12篇）

土地法律制度 篇1

一、前言

土地征收作为一种基本的土地法律制度, 普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律, 土地征收制度的内容基本上是一致的, 即:国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来, 我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在, 它与所有权制度一起发展, 并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。

在方法论上, 法律经济学别具一格, 它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析, 具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析, 而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究, 可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析, 预防或避免法律制定的重大失误。作为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说, 法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化, 以最有效地利用资源, 最大限度地增加社会财富。而土地征收制度作为一种剥夺所有权的制度, 必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件, 从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。

二、法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失

法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度, 引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下, 我国土地征收制度至少存在以下问题。

1、对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置, 实现效益并以效益为目标 (或称之为进行制度创新) 。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用、以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾, 导致“公共利益”的范围规定得不够明确, 不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。

(1) 立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”, 该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定, 单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地, 也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样, 就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地, 以至于土地征收与建设用地笼统地被规定在一块。因此, 在土地征收的立法中, 我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”, 但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。

(2) 实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图, 但是我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范, 实践中依然不能很好地防止土地征收的滥用。立法上, 我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准, 对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意, 因此, 过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。

2、法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化, 以最有效地利用资源, 最大限度地增加社会财富。我国补偿的项目较少, 远不能覆盖被征地人所有的损失, 这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。

(1) 补偿标准偏低, 而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准, 但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低。根据土地管理法的规定, 对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10~16倍, 最多不超过30倍。按照这个标准, 以现金形式的补偿通常都在每亩1.5~3.5万元。实践中, 不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额, 被征地方获得的补偿是相当低的。

同时, 根据政治经济学的原理, 级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润, 由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下, 优等地、中等地上的超额利润, 最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争, 转化为土地所有者占有的级差地租。所以, 土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因, 而同级差地租的形成没有关系。不难看出, 土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断, 是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准, 从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。

(2) 征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地, 再以很高的出让金转入市场, 实践中, 这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是, 国家对征地过程中的这部分增值额不予确认, 也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程, 应当是农民分享城市化和工业化成果的过程, 应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距, 因此, 应解决土地增值分配不合理的问题。

(3) 补偿发放和补偿方式存在缺陷。首先是土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素, 土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰, 不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知, 征收土地与征用土地是不同的, 前者改变的是所有权, 后者改变的是使用权。在存在土地承包经营权的情况下, 如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题:一是对所有者即农民集体进行补偿;二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿;三是如果上面附着物另为他人所有的, 还涉及到第三人补偿, 如果土地使用权上设定了抵押权的, 还应通知抵押权人, 以保障担保物权人的利益。但是, 我国现行的土地管理法是怎么规定的呢?只通知和公告农民集体和农民, 而土地管理法实施条例竟规定, 土地补偿只归农民集体经济组织, 那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢?显然, 土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。

其次是土地补偿方式不够灵活, 安置方法过于简单, 无法解决失地农民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代, 劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革, 原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法, 在实践中很少使用, 已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织, 对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时就直接发到农民手上, 出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会, 缺乏长远的生活保障。

三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析

法律经济学者认为, 征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是, 政府征收所涉及的项目一般都是巨大的, 牵涉到与许多私人财产所有者的交易, 这些复合交易的谈判成本是很高的。原因有二:一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大, 私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格;二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益, 势必影响收购的进度。如果征收者承担了巨大成本, 只能提高服务价格, 把成本转嫁给消费者, 这样消费者和征收者双方都不能获益。此外, 鉴于征收成本巨大, 征收者也可能会采取其他措施替代征收他们计划内的土地, 结果这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。因此, 对于土地征收制度的完善, 从法律经济学的角度应当做如下分析。

1、明确规定“公共利益”的范围, 以法律的形式确定土地征收制度的目的。

(1) 在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢?法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论, 对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供, 具有非对抗性和排他性的公共产品 (如国防) 则应该由公共所有, 政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率, 因此, 政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的, 反之, 政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此, 我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式, 除了保留现有“公共利益”的原则性规定外, 还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以将这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础, 同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外, 我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法, 建立我国完整的公益事业法立法体系, 具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。

(2) 应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度, 区分公益性和经营性建设用地, 将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中, 由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况, 以各级人大来审核较为可行, 只有经审核符合公共利益用途, 方可核准征地。

2、至于为什么要“给予公平合理的补偿”, 法律经济学者给予的最简单的解释是, 它能预防政府过度使用征收权。

如果不存在公平赔偿规定, 政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本, 而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化, 从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然, 征收行为不仅具有管理成本, 而且具有昂贵的机会成本:一旦财产被政府征收, 它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿, 即不需要花钱就可征收财产, 那么政府可能会受到“财政错觉”影响, 也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低, 从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收, 进而导致资源的错误配置和浪费。为了避免发生财政错觉, 宪法要求政府给予完全补偿或赔偿, 迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。因此, 在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下, 要完善土地征收的补偿制度。

(1) 扩大征地补偿范围, 提高征收补偿标准。征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”, 不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移, 农民将永远失去土地的经营权, 失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容, 这是立法上的一个巨大进步, 为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确, 对相邻土地的损害补偿也应予规定, 不断扩大征地的补偿范围。

(2) 国家需要承认征地带来的土地增值效益, 并使农民从土地增值效益中分享利益。当然, 土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的, 需要政府投入大量的资金进行基础设施建设, 因此, 征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置, 是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则, 拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主, 采用以下补偿方式:货币安置;地价款入股安置;社会保险安置;留地安置;用地单位安置;农业安置;土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径, 应坚持“保护农民的合法利益”的原则, 使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。

参考文献

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[5]王卫国:中国土地权利研究.中国政法大学出版社, 1997.

土地法律制度 篇2

土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实 现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有 企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起 步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性 的杭州模式，从法律角度进行分析。……

一、目前土地储备制度试行中存在的问题

(一)关于土地储备机构的法律地位

土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关 土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看， 主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中 设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局 的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。 二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法 或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有 单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部 门，如上海市土地发展中心;双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储 备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据 杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[]13号文件)，“杭州市 土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机 构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局， 并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较 为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题 ，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保 障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独 立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。

1、土地收购储备管理委员会

根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员 会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融 、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年 度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作 。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是 其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或 个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有 独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规 定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构――市政府来承 担。

2、土地储备中心

杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以 及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属 于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土 地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城 市存量土地适时进行收购;(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备 土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务;(3)管理由市政府依法收回的违法用地 、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围;(4)多渠道、多途径筹措资金。在 市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地 收购、储备的资金;(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作， 做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做 好土地出让的其他准备工作;同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告 运作情况;(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法 人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委 托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行 为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法 律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还 、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局 面。

(二)进入土地储备中心储备的土地的范围

关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同， 但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是： 法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。

1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用 者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇 国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要 有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续 期未获批准的;(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的;(3)公路 、铁路、机场、矿场经核准报废的;(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开 发、利用土地的。

2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收 购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的 申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收 购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的 行为。

3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。 征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权 的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的 转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现 为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者;(2)被征收的对象是集体所有的土地; (3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定;(4)征收土 地必须严格依照法定程序。

4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1 )最有效利用土地;(2)保护和改善城市

环境;(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换 主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。

5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑 事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。

上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明 确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收 购行为的性质，二是收购的价格确定。

关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购 行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购 单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的 前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定 为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和 实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。

由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为 ，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分 歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征 收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定;另一些人则创设了“强制买卖”说，即 认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。

笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视 政府在收购时的不同身份而定。

政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者 。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利 ，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权 出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外 ，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权 代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地 出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者 可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》 (征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用 任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合 同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权 人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的 政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必 须实行自愿原则。

作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相 对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理 权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的 职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政 措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属 公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益 。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政 权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律 规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法 对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依 法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序 提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公 共利益范畴。

二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题

(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题

在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大 量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保 留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市 房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳 土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散 、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地 储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。

笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划 拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目 的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这 点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使 用方式取得;但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得： (一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点 扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”) 原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一 方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管 理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情 形，政府有权收回土地使用权。

(二)强制收购与土地使用权的转让问题。

从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合 同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作 为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订 立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应 严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果 认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规 定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现 象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。

由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的 国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使 用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只 有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用 权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外， “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规

定，其 用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地 使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取 得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民 事权利的限制和否定，这不仅与国家的.立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成 长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。

三、完善土地储备制度的法律思考

(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。

行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对 人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把 握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的 土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督 管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理 机构的章程去设定。

(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权

行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构 代理行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力;(2)受托人行 使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法 规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自 己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。

由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层 次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文 件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政 规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这 些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来 自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因 此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备 中心的独立地位得以真正的发挥。

(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系

土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地 利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划 而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土 地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。

土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土 地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单 位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明 确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建 设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等 均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行 为。

(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用

如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收 购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁 、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护 成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的 主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权 力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共 利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事 业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使 用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业;(2)铁路、公路、河川、港口、上 下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业;(3)国家或地方公共团体设 立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;(4)国家或地方公共团体指派 的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业;(5)其他根据法律可以征用 或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众 有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的 《土地法》将公共事业限为：①国防设施;②交通事业;③公共事业;④水利事业;⑤ 公共卫生;⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;⑦教育、学术及慈善事业;⑧ 国营事业;⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。

我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成 我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农 化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公 共利益”应在法律上作出具体界定。

(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。

土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与 之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的 土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和 根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域 主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公 共团体、公营公司等都可以行使土地先买权;在德国，凡详细规划区内的土地交易，地 方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体 是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有 土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定 的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。

土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩， 都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生 的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代 表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现 为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关 系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作 为所有者比其它主体具有优先交易的权利。

笔者认为，土地先买权制度既体现和保障了土地使用者的权利，又突出了政府代表国 家在土地问题上的特殊地位，比土地强制性收购制度更适合市场经济与政府实现宏观调 控的要求。

关于先买权行使的条件，我国现行法律只规定在土地使用权转让价格明显低于市场价

完善我国土地储备制度的法律建议 篇3

关键词：土地储备制度 存在问题 法律建议

一、我国土地储备制度概述

（一）土地储备的内涵

我国的土地储备制度是指城市地方政府依照国家相关法律法规的授权或者委托专门机构，依照法定程序和方法，将国家所有的属于城市规划范围内的土地和由个人或集体占用的城市土地予以集中管理和暂时储备，通过整理规划后，再根据城市自身土地年度供应计划和城市建设规划，将该土地投入土地市场，从而确保政府能够垄断土地一级市场的一种土地管理制度。

（二）法律特征

1、土地储备行为实施主体和对象具有特定性；我国法律明确规定城市土地属于国家所有，因此在进行土地收购、土地储备和土地出让等行为中，实施主体必然是法律法规规定的各级地方政府。土地储备行为的对象也具有特定性，即主要是指属于城市土地储备制度适用范围土地上的使用权人或占有人。2、土地储备行为中的法律关系具有双重性；法律关系是指被法律规范所调整的权利义务关系，在城市土地储备行为中关于土地使用权的收购、储备以及出让过程中就包含了两种不同性质的法律关系「1」，其一是平等民事主体之间的民事法律关系，其二是不平等民事主体之间的，具有管理与被管理属性的行政法律关系。3、土地储备制度中出让环节的垄断性和运作一体化；我国的国家性质和经济体制决定了土地的专属性，尤其是城市地区，土地为国家所有，因此土地储备法律制度中的储备土地都是由国家的代理机构管理的，出让土地的主体当然也就具有唯一性。土地储备行为是一个密不可分的整体，执行主体具有唯一性，就是当地政府设立的土地储备管理机构。

（三）法律基础

1、城市土地所有权属于国家以及国有土地有偿使用制度；我国《宪法》第十条规定："城市的土地属于国家所有"。这条法律规定从最高法的高度明确规定城市土地的所有权人是国家，且只有国家是城市土地的所有权人，从而为我国城市土地储备制度的建立和实施提供了法律上的重要保障。2、国家和政府的公共利益属性；我国《宪法》第二条明确规定："中华人民共和国的一切权力属于人民"。作为人民的政府，我国各级政府有义务时刻为广大人民群众的利益着想，出台各项法律法规要考虑广大人民群众的切身利益，保障人民群众日常生产生活正常进行。3、土地征收制度；我国《土地管理法》第二条规定："国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予相对人一定补偿"。这说明，政府为了更好履行自身的服务职能，改善城市发展环境和功能，可以直接介入城市土地开发市场进行干预，并且这种干预是以行政强制力为后盾的，这种行为就是土地征收。

二、国外土地储备制度发展概况

（一）主要代表性国家发展概况

土地储备在国外被称为"土地银行"，即政府先将目前闲散和未开发的土地收集起来以备将来之用。早在1896年，荷兰阿姆斯特丹就出现了世界上最早的土地储备制度。随后到20世纪初期，欧洲许多国家如瑞典、比利时、法国、德国和瑞士等都纷纷开始在本国推行土地储备制度，其他西方国家如加拿大、澳大利亚和美国一些州也随即推出类似的土地储备制度。从目标价值角度分析，可以将这些国家的模式分为两类，一种是以追求公共福利为目标，以荷兰和瑞典为代表，要求私有土地所有者对土地的利用以国家需要为根本导向，必要时服从国家安排；另一种则是以个人主义为中心，以法国为典型代表，国家尊重私有土地所有者从土地上获得收益的权利和机会「2」。

（二）国外发展对我国的启示

1、充分发挥政府自身优势，主导全局工作；政府在城市土地储备制度中的作用应当主要体现在两个方面：一方面，政府在土地收购过程中要体现出一定的国家强制性，确保规划中的收购对象能够顺利进入土地储备体系，从而为土地储备运行提供足够的基础支撑；另一方面，一定时期内城市土地储备制度运行中管理的土地达到一定的数量，确保政府能够对土地一级市场随时进行调控。2、保障足够的资金支持；土地储备中的土地收购和前期开发整理需要投入大量的资金，如果没有足够的资金支持，一些城市的土地储备机构可能会因为资金不足不得不将储备的土地在短期内销售或租赁出去，这样既失去了调控土地市场的目的，扰乱统一市场规划，也不利于充分实现土地的经济价值。国外成功经验表明，实施土地储备就要有充足的资金保障。3、出台相应法律法规，完善制度保障；国外的土地储备制度能够顺利实施并发挥作用的一个重要原因就是其国家立法机构根据土地储备制度各个环节的需要制定出台了一系列的法律法规来加以规范和保障。

三、我国现行土地储备制度存在的主要法律问题

（一）配套法律法规建设不完善，缺乏全国性统一规定

我国的土地储备制度早在1996年就已经产生，但是到目前为止还没有一部全国性的法律来规范土地储备制度，虽然2007年国土资源部、中国人民银行等部委联合发布了《土地储备管理办法》，但这仅仅是一部部门规章，从法的效力和位阶层次上讲仍然较低，实践中如果出现与相同位阶的法律相冲突的问题，将不利于土地储备制度的实施。

（二）监督体系缺失，产生权力"寻租"空间

城市土地储备制度目前尚未在我国范围内进行统一规范管理，因此相应的监督监管制度建设也比较滞后，立法监督也尚未形成，使得现有纪检监察部门无法监督检查。土地作为一种价值巨大的资产，在人地矛盾日益紧张的今天更是紧缺的重要资源，一些不法土地开发商为了获得土地，铤而走险采取非法手段，加上个别地区一些领导人员自律性差，从而产生权力"寻租"行为。

（三）法律责任规定不明确，追责体系不完善

从上文可知，由于我国尚未出台关于土地储备的全国性法律，导致监督体系缺失，同时关于法律责任和追责的规定也仅仅存在于地方政府规章的层面，法的约束力作用有限，实践中无法保障制度实施和良好运行。

四、完善我国土地储备制度的法律建议

（一）提高土地储备制度的法律位阶层次

为了保障城市土地储备制度顺利施行，立法部门应该着手制定一部专门规范土地储备制度的全国性法律，使土地储备制度也成为一项全国性的统一制度，并且以全国性法律的形式规范整个土地储备制度的各个环节，使土地收购、土地储备和土地出让等实体和程序内容都有章可循，为整个制度运作提供法律保障。

（二）明确规范土地储备运行各个环节具体行为

我国目前尚未形成全国统一的土地储备运作模式，因此实践中各地区的做法不尽相同，今后政府应当会要求实行统一的土地储备运作模式，因此为了保证土地储备各环节行为的合法性，顺应发展需要，立法应当明确规范各个环节的具体行为，保证各个行为有法可依，这样也为违法必究提供了法律依据。

（三）建立相应的土地储备法律责任制度

法律责任是一部完整法律的必备部分，确定法律责任也是体现法律具有国家强制性的体现，因此在制定土地储备法律中明确相应的法律责任问题是很有必要的。土地储备中的法律责任就是违反土地储备的法律规定后所要承担的经济上或人身自由上的不利法律后果。

综上所述，土地储备制度在调控土地市场、提高土地资源利用效率等方面具有巨大作用，适应目前我国的发展需要，因此需要在我国推广实施，但同时在实施过程中也要注意方式和方法，国家应当在法律保障方面做好准备工作，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，保证土地储备制度成为我国促进经济发展和城市建设的有效手段和方法。

参考文献：

[1]盛雷鸣.土地储备法律问题研究[M]，北京：法律出版社，2007

土地法律制度 篇4

关键词：土地征收,补偿制度

一, 概述

我国现行土地征收及补偿制度是传统计划经济条件下的产物, 在市场经济体制条件下, 该制度存在对公共利益的规定过于模糊, 政府职能错位, 背离市场经济规律, 补偿标准低, 补偿范围窄等缺陷, 已经不能适应社会的发展。由于现行的土地征收立法本身存在的冲突和不足, 加上法制观念的欠缺, 公权力严重侵犯私权利, 产生了严重的社会后果。因此, 需要对之给与规范和完善。

二、现行土地征收补偿制度中存在的问题

1. 补偿原则不明确

我国的土地征收补偿原则不明确, 就目前而言, 从宪法层面来看, 现行宪法第四次修正案增加了补偿条款, 但遗憾的是没有规定补偿原则。而《土地管理法》也没有对补偿原则做出明确规定, 这就导致在实际的执行中没有一个明确可依的补偿原则, 在实际中的执行很困难。

2. 补偿程序不规范

现行的土地征收程序不规范, 缺乏民主, 不利于保障相对人参与。我国现行的《土地管理法》及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案做出了具体规定, 但在实施过程中存在许多问题, 严重侵犯了被征地农民的利益。

3. 现行土地征收补偿标准中存在的问题

我国的土地征收补偿制度由于来源于社会主义计划经济时代, 征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩、带有明显的不适性和滞后性, 与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的。与国外和我国港台地区相比, 其存在的具体问题表现在以下几个方面:

第一, 补偿范围过窄。根据《土地管理法》等有关法律法规规定, 我国目前的补偿范围仅限于与被征用客体直接相关的损失, 并没有涉及到由征地行为造成的间接损失, 特别是残余地和相邻地的损失, 经营损失和租金损失等可以量化的财产损失和难以量化的附带损失都未被算进补偿范围。

第二, 补偿标准偏低。征地补偿标准低是我国土地征收过程中比较常见的问题。

第三, 测算方法不科学。我国实行的是按法定价格补偿, 由法律条文直接规定补偿标准, 即土地征收补偿的价格为“产值倍数法”, 新《土地管理法》规定征地补偿费按照土地被征用前平均年产值的若干倍来计算。但由于农产品市场信息不完备、农民把握市场能力不强、缺乏政府的引导以及土地利用方式、种植制度、市场情况等条件的不确定性, 农地利用往往并不一定反映其最佳用途。

第四, 补偿标准不统一。征地补偿中, 一般是“三产”用地补偿标准最高, 工业用地次之, 公益或基础设施用地特别是国家重点工程和地方政府的重点项目补偿标准最低。在征地过程中也经常出现同一区域的相邻地块补偿标准不统一的问题, 特别是有些地方为了发展当地经济, 还会出现以公益设施建设为名征地, 然后用作土地储备或直接高价出让的情况。

第五, 不能体现土地所有权价格。土地征收是土地所有权的转移, 对所有权丧失的补偿依据应是土地所有权价格, 按马克思土地价格理论, 土地所有权价格应是地租。我们不否认目前的补偿费依据是一种地租形态, 但它不是完全的地租, 因为我国土地补偿费是以“征地前三年的平均年产值的六至十倍”为标准。这种以产值为基数再乘以倍数的计算方法固然以地租为基础, 而且具有操作上的便利性, 却不是真正意义上所有权价格。

三、完善我国土地征收补偿制度的几个方面

1、提高土地征收补偿标准

我们可采用的方法有:第一种, 继续采用法律规定补偿标准的方法, 但是提高目前《土地管理法》中规定的标准, 即提高农用地、建设用地和未利用地三大类土地补偿安置标准的幅度空间;第二种, 借鉴世界通行的“公平市场价”方法, 充分考虑被征地农民因失去土地所造成的直接损失和间接损失, 通过法定的程序和方法进行市场估价, 按价补偿;第三种, 在以“公平市场价”为基准的同时, 又规定最低补偿标准。在第三种方法下, 在土地权利的市场价可以确定的地方, 如城市郊区和经济发达地区, 采取公平市场价标准;但若在公平市场价难以确定的地方, 则可选择使用最低补偿标准。

2、扩大土地征收补偿范围

笔者认为可以考虑借鉴国外的经验, 进一步扩大征地的补偿范围, 如将的土地征收补偿的范围规定为: (1) 被征收部分的补偿, 必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格; (2) 有害或不良影响补偿, 主要针对被征收地块剩余的非征地, 因建设或公共工作对剩余部分造成的损害, 可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿; (3) 干扰损失补偿, 被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收, 因混乱而造成的成本或开支补偿; (4) 重新安置的困难补偿。

3、丰富土地征收补偿方式

补偿方式可以多样化, 在确定征收补偿分配时, 可采取如下方式:征收补偿费的集体份额控制在5-25%, 而受征收影响农民则获得补偿费的75-95%;同样, 商业用途用地的协商流转, 也可这样处理, 即国家通过征缴流转税, 获得协商流转价格的5%, 集体获得协商流转价格的5%-20%, 受征地影响的农户获得协商流转价的75-90%;其次, 确定土地补偿费, 应以30年土地承包经营权为基础, 不管征地或协商流转发生于这30年后哪一年——即不能采用“前三年平均产量乘以土地承包经营权剩余年限来量化土地承包经营权”的做法。

参考文献

[1]、沈开举主编:《行政补偿法研究》, 法律出版社, 2004年版, 第169-172页

土地法律 篇5

1.规划研究的总体设计

1.1研究依据

(1)有关政策法规和文件,资料的要求

《中华人民共和国土地管理法》;《中华人民共和国水土保持法》;《中华人民共和国土地管理法实施条例》;《中华人民共和国基本农田保护条例》;《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》(国土资发[2000]316号);《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》(国土资发[2000]414号);国土资源部《省级土地开发整理规划编制要点》,《县级土地开发整理规划编制要点》;《村镇规划标准》(GB 50188-93);《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》;《山东省国土资源厅关于实行建设用地指标置换和农用地整理指标折抵的意见》(鲁国土资发[2003]79 号);转发财政部,国土资源部《关于印发〈新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法〉的通知》的通知(鲁财综字

[2000]20号)《关于认真做好土地开发整理复垦规划管理工作的通知》(国土资发

[2002]57号);《中共中央国务院关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》(中发

土地征用法律问题研究 篇6

摘 要：中国现阶段正处于一个迅速发展的时代，要开发城市，充分利用土地资源，土地征用必不可少。但随即而来的诸多有关土地征用的法律问题，例如土地征用的基础理论尚不明确，土地征用在实践运用中存在困惑。因此，通过土地征用法律问题的研究，在理论上解决“公共利益”的法律界定、公正补偿的法定基准、征用法定程序、征用主体的权利义务等诸多法律问题，为土地征用法律的确立、修改、废除提供了有益的理论支持，在实际中，切实落实土地征用程序，围绕土地征用补偿问题展开研究，针对我国土地征用补偿中存在的问题，提出了相应的对策，并为建设有中国特色的土地征用法律提供强有力的理论基础。

关键词：土地征收；公共利益；公正补偿；不征用主体的权利义务

1 土地征用的概述

土地征收的概念：

通常来讲，国家根据公共利益的需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，这样的行政行为就是土地征用。被征用土地者因其土地所有权征收而消灭。由于需要符合公共利益的需要，必须经过法定程序，要依法给予土地被征用者经济补偿。有时，协议并未达成时，国家依然会发挥手中的公共权力，强制性收取部分土地使用权利，一些土地权利因为国家征用而消灭或者终止。

2 土地征用过程中存在的问题

2.1土地征用过程缺乏公众参与

法制健全国家为了实现保障土地被征用者的利益，基本都是运用法定程序来限制国家权力，解决这一矛盾。其中，相关公众参与的程序设计是其中最有成效的一项制度。相比之下，我国法律对农民参与征地的程序设计并未明确，甚至，现行征地程序还存在某些问题。这就表明政府单方面决策之后，公众才能够知道征用事宜的具体内容。此时，集体土地被征用者才可以申請办理征地补偿登记。集体和农民想就补偿问题提出己方意见时，必须等到补偿办法决定并公布以后。如果意见与补偿标准有异议，县级以上人民政府必须尽量解决，但是，如果达不成协议，则由批准征地的人民政府单方面确定补偿标准，没有让集体和农民参与到土地征用过程中的各个步骤中去。

公众参与程序上的缺陷，不但使集体和农民的知情权受到侵犯，还助长少数官员了滥用职权的风气，为其违法使用土地补偿金，甚至扣留补偿金，少发补偿金等任意挪用专款等行为提供了无形的“保护伞”。

2.2失地农民得不到应有的保障

农地对农民来说，不但可以提供失业保险、养老保险和较低层次的医疗保险，同时也是农民职业选择的一条退路。很多农民进城打工的目的，就是为了改善自己和下一代的在农村的贫困状态，也就是说，失业可能促使大批农村劳动力回流，但是还有另一种可能，农民工自主选择了职业，大部分人还是希望回到农村，继续从事久不耕作的农事。显然，职业选择一条的退路就是返乡务农，这就可以看出，土地的社会保障功能也十分重要。

但是，照目前的情况来看，被征用土地的数量正在增加，而被征用土地这的生活确得不到基本保障。而农民生活存在困难的根本原因不是因为征地，而是因为征地后得不到应给予的土地征收补偿，所以才导致被征用土地的农民对政府的许多工作不能理解，导致土地征用问题越发恶化，激发民众与政府和第三方的矛盾。

3 土地征用问题的完善

3.1加强土地征用的公众参与程度

完善有关土地征用公众参与的法律规范。通过向高级立法机构申请，以宪法和法律的形式，明确公众参与在土地征用过程中的权力。通过普及广大群众对土地征用中公众参与的了解，获取群众支持，为土地征用中公众参与的法律规范做好公共知识普及工作，完善土地征用法有关公众参与的法律规范，为土地征用过程中的公众参与权利提供法律基础。

3.2监督规范土地征用程序

实行全程透明的征地程序。实行全程透明的征地程序，要建立征收土地全程公告制。完善征前公告，让社会之情；强化征用公告，避免社会矛盾纠纷，建立征后跟踪公告，保障失失地农民的根本监督权利。

4 结语

我国土地征用的案件中一直存在着一些土地征用管理部门利用法律漏洞的行为。因此，我国相关法律法规或司法解释应该尽快科学界定公共利益的范畴，同时从制度上更严格地规定受理先予执行申请的条件和程序，并增加滥用先予执行制度人员的法律责任。只有这样才能使我国土地征用制度更加规范，政府执法部门执法才确实有法可依，使得土地征用案件的审理有理有据，真正地解决土地征用存在的问题。

参考文献：

[1]王太高.行政补偿制度研究[M].北京：北京大学出版社，2004.142.

[2]钟京涛.征地补偿法律适用与疑难解释[M].北京：北京法制出版社，2008.8.

[3]王坤，李志强.新中国土地征收制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2009.6.

[4]柴岳松.从战略高度抓好社会保障制度建设[J].求是，2002.（2）.

[5]王藏春.房地产商如何面对新的土地政策[J].中国房地产导报，1997.（2）.

[6]陈泉生.论土地征用之补偿[J].法律科学，1994，（5）.

[7]李英丽.地上权制度研究[D].黑龙江：黑龙江大学，2010.

[8]付娜，曹锦，周婷婷，任冬梅，李佳.浅析农村土地征用若干法律问题——农村土地征用中农民利益的思考[J].法制与社会，2008（32）.

[9]刘贵丰.试论中国农村集体土地征用制度改革[J]. 中国集体经济，2008（21）.

[10]龚妮娜.关于我国农村集体土地征用的若干法律思考[J]. 法制与社会，2008（16）.

[11]窦衍瑞，王珍行.论我国农村土地征用程序的法治化[J]. 法学论坛，2007（02）.

[12]余广俊.农民土地承包经营权的新法律保障——农村土地征用制度改革探微[J].行政与法（吉林省行政学院学报），2005（08）.

[13]钱忠好，曲福田.规范政府土地征用行为 切实保障农民土地权益[J].中国农村经济，2004（12）.

[14]王怀勇，黄坚平.论土地征用的公共利益界定及相关制度重构[J]. 西南政法大学学报，2004（02）.

作者简介：

秦琳（1990～ ）女，汉族，山东济宁人，云南民族大学管理学院，2015级会计硕士；

邢玮（1988～ ）男，汉族，山东枣庄人，云南民族大学管理学院，2015级会计硕士；

土地法律制度 篇7

一、土地复垦的定义和意义

(一) 土地复垦概念

《土地复垦条例》中关于土地复垦的定义是对于因生产建设活动和自然灾害损毁的土地, 采取整治措施, 使之达到可供利用状态的活动。本文认为应该用发展的眼光并从不断发展的角度上来认识土地复垦, 土地复垦的价值不应仅仅体现在生态价值和经济价值上, 还应体现出价值的动态变化。

(二) 土地复垦的重要意义

1. 有利于改善我国土地资源紧张状况

我国目前在土地方面面临的主要问题就是即使在我国严守18亿亩耕地的政策下, 我国的土地资源还是不断减少, 人均占有量小, 后续土地资源紧缺。随着土地资源的不断减少, 久而久之会对国家的稳定产生不利影响, 影响国家的长治久安, 进而也会影响到中国梦的顺利实现, 因此大力推进开展复垦工作, 对于缓解土地资源的紧张和国家的长治久安具有重要意义。

2. 有利于贯彻国家保护环境的政策

“土地作为一种重要的环境要素, 影响着与它相关联的区域以及这个区域内的生态环境等。在当前, 人们往往过多的看重经济价值而忽视环境价值, 不断的对土地进行开垦来获取经济价值, 并引发了一系列环境灾害。因此无论是从保护环境还是保持经济持续发展都需要对土地进行复垦。

二、立法与实践的不足

(一) 土地复垦费概念模糊

根据《土地复垦条例》的规定, 土地复垦义务人不复垦, 或者复垦验收中经整改仍不合格的, 应当缴纳土地复垦费。但在《土地复垦条例实施办法》中又规定土地复垦义务人应按照申请开采许可证前上交的复垦方案确定的金额, 在银行专门账户中预存足额费用。预存土地复垦费使得土地复垦费有了保证金的性质, 但这容易对实施保证金制度造成概念上的混乱。

(二) 专门性土地复垦法律的缺失

目前有关土地复垦的法律法规概况来讲都是从整体考虑, 对特殊的特定的土地复垦规定较少。由于采煤沉陷区的特殊性, 复垦土地复垦不仅需要不同的方法和工程技术, 在法律方面也应该是不同的, 应当进行立法区分。

(三) 复垦技术标准滞后

现行的复垦标准仍是1995年颁布实施的《土地复垦技术标准 (试行) 》, 其内容和标准相比现在已经滞后, 复垦技术标准的滞后很难适应现在发展需要。

(四) 缺乏较强的操作性

在土地验收环节, 由项目所在地县级政府部门负责组织。而对于历史遗留和自然灾害毁损土地的复垦, 由县级以上政府部门制定每年的土地复垦计划, 分季度、有序地组织开展土地复垦工作, 在此将工作层层划定范围, 但未明确各级政府及相关部门所负具体职责。

三、对煤炭塌陷区土地复垦制度发展的建议

(一) 拓展土地复垦费的来源形式

根据我国目前的法律法规, 土地复垦费由于采用预存的形式, 但其形式和来源较为单一, 只是现金, 灵活性不够, 对企业经营及发展有较大的资金压力。可通过以下来拓展复垦费, 包括:根据生产经营单位实际产量收取定额复垦费;矿产企业用相关资产抵押;经政府相关证券部门核准的债券公司发行的债券;由规模大及资质高的法人担保或企业自身信用一直表现良好时进行自我担保。

(二) 设立复垦基金

设立复垦基金, 并用来帮助并规范采矿企业尤其是中小型遵守复垦保证金制度, 一旦复垦目标没有实现, 政府此时能够动用复垦基金或储备金保证复垦的顺利进行。也可用于在紧急情况或偶发性事故中应急费用的支付或用于处理不可预知的情况。

(三) 针对废弃矿山可设立复垦基金

实行基金制度, 是有效解决相关问题的手段。全国土地复垦基金作为一个统一的系统, 可统筹进行更公平的资源分配, 保障全国废弃矿井矿山及企业征用绝产土地机会相对均等的进行复垦。

(四) 推动塌陷区土地复垦产业化

运用市场经济的灵活性与资金的流动性推动采矿塌陷区土地复垦的产业化, 为土地复垦找到一条长期性且参与度较高的投资途径。实行产业化运作, 除了保证政府投资外, 还要对资金来源进行拓展。

(五) 加强公众参与程度

土地塌陷区及其周边居民对于土地塌陷及土地复垦前后的政策、方案应有一定的作用, 在发放采矿许可证前应举行听证会, 广泛吸纳百姓意见, 达成共识, 为进一步沟通交流打好基础, 为社会和谐做出贡献。

总之, 我国的土地复垦法律制度既需要借鉴国外的优良制度, 又要结合我国的国情逐步实现土地复垦的法制化。

摘要：为避免煤矿开采造成塌陷区之后土地的荒废无法再利用的困境, 在保护生态环境的基础上, 综合对比中外土地复垦立法与实施现状, 系统探究我国采煤塌陷区的情况与立法状况, 并对此提出切实可行的意见。以此为基础构建制度化的管理体系, 促进经济可持续发展, 生态日益改善和社会效益不断提升。

关键词：采煤塌陷区,土地复垦立法,立法状况

参考文献

土地法律制度 篇8

关键词：国有土地,房屋征收,补偿,局限性

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确了本条例制定的目的所在, 即: 规范国有土地上房屋征收与补偿活动, 维护公共利益, 保障被征收房屋所有权人的合法权益, 这在根本上否定了《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“维护拆迁当事人的利益”, 在很大程度上减少了拆迁纠纷的发生。此外, 《条例》还针对实践中的一些具体情况, 作出了许多具有可行性的新规定。

一、明确了征收关系的双方当事人

《条例》第四条作出规定: 由市、县级人民政府作出征收决定, 房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作, 这条规定明确了房屋征收关系的双方当事人, 即政府———被征收人, 这改变了过去“拆迁人”的规定。房屋征收部门由政府确定、代表政府, 实质上确立了“政府是唯一的补偿主体” (1) , 将建设单位排除在征收关系的当事人之外, 避免了其与被拆迁者的正面冲突, 有利于维护被拆迁人的合法权利, 保证拆迁工作的顺利进行。

二、明确了房屋征收的目的

《条例》在总则的第一条即强调了征收的公益目的, 此外, 《条例》还于第八条以列举加概括的方式界定了为了公共利益需要征收房屋的几种情形, 这与过去拆迁是为了保障商业建设项目的顺利进行 (2) , 有根本不同。同时列举的方式也为实践提供了可操作性, 具体限定公共利益的情形, 则是对房屋征收的条件做出的严格限定, 只有在这几种情形下才能够征收房屋, 防止现实生活中擅自以“公共利益”为名实施房屋的征收。

三、规范了房屋征收补偿的程序

有关房屋征收补偿程序的规定占了《条例》的大部分条文, 总的说来, 征收程序大致为: 1、作出征收决定: 市、县级政府在作出征收决定前有两项前置工作, 即进行社会稳定风险评估和落实征收补偿费用, 此过程要遵循“足额到位、专户存储、专款专用”的原则 (3) , 这意味着征收决定作出的严谨性, 有利于保障被征收人的合法权益; 2、发布征收公告:法律要求作出征收决定后要及时公告, 是民主原则的体现, 这项规定增强了征收程序的透明度, 有利于公众的监督, 同时还规定了公众对于征收决定不服时的救济制度; 3、拟定征收补偿方案: 这一过程强调要参考公众意见, 本质上也是民主的体现, 保证公众的参与和监督; 4、调查登记; 5、订立补偿协议或作出补偿决定; 6、补偿; 7、搬迁。

四、完善了征收后的补偿机制

《条例》对房屋征收后的补偿作出了专章规定, 这足以反映出国家对房屋补偿机制的重视作用。该《条例》相对于过去立法进行了相当程度的完善: 1、确立了公平补偿的原则: 《条例》虽是一项行政法规, 却吸收了《物权法》等的民法精神, 无论是补偿协议还是补偿决定都要求公平, 这在很大程度上有利于保障被拆迁人的利益, 体现人文精神, 减少拆迁过程中出现的不必要的纷争; 2、《条例》于第二十条规定:房地产价格评估机构由被征收人协商选定, 这又是一项有利于实现被拆迁人合法利益的法律规定, 防止了现实生活中房屋征收部门与评估机构密谋合作, 故意将房屋的价格评估过低, 从而避免损害被拆迁人的利益; 3、明确了房屋征收补偿的范围, 并确立了对被征收人的奖励和补助机制: 补偿的房屋要求是合法建造并进行登记的房屋, 这将“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”排除在补偿范围之外 (4) , 同时, 根据《条例》的规定, 接受货币补偿或者选择房屋产权调换的选择权由被拆迁人享有, 即被拆迁人在此过程中享有主动权, 这项规定也为现实生活中拆迁纠纷的减少提供了可能性。

五、取消了行政强制拆迁, 确立申请人民法院强制执行制度

《条例》第二十七条第一款确立了“先补偿、后搬迁”的房屋征收原则, 这是针对现实生活中出现的搬迁后却得不到补偿, 最后导致房、钱两空的现象进行的规定, 也是保证被拆迁人的权利的制度; 第二十七条第三款明确规定: 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁, 这即表明我国基于最大程度减少拆迁纠纷的考虑已经取消了政府的行政强制拆迁制度, 转而以“申请人民法院强制执行制度”加以代替, 事实证明, 这种规定对于减少政府和被拆迁人之间因强制拆迁引发的纠纷起了极大的限制作用, 在以前, 采取暴力、威胁等手段强制拆迁的行为很容易引起当事人的不满和怨恨, 这就导致因强制拆迁致人伤亡的新闻报道事例屡见不鲜, 而现在根据《条例》的规定, 政府只能依照法定的条件和程序并提交一定的文件向人民法院申请强制执行, 这就使法院作为第三方中立机构参与拆迁的执行, 避免房屋征收部门与被征收人的直接冲突, 在很大程度上减少了拆迁纠纷案件的发生, 维护了被拆迁人的合法权益, 也节约了司法资源 (5) 。

《条例》颁布实施之后, 对我国国有土地上房屋征收问题具有很强的指导作用, 司法工作人员、律师、学者等都对其给与了相当高的评价, 如著名房地产律师杨在明就认为:“新条例在规范公权、保护私权方面有了较大突破, 开拓性地规定了公共利益的范围, 确立的公平补偿、市场价评估、征收奖励补助等机制, 有利于保护被征收人特别是弱势群体的合法权益。新条例反映了我国民主法治水平, 是与当前经济社会发展相适应的行政法规。”然而, 我们也不能过于自大, 认为该条例的规定完美无缺, 没有任何不足, 结合实践我认为该条例的部分规定还存在一定的不足, 需要加以完善。

六、国有土地上房屋征收制度立法层次低

《立法法》第八条规定: 对非国有财产的征收只能制定法律, 而无论是之前实施的《城市房屋拆迁管理条例》还是现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》都是由国务院制定的行政法规, 这与《立法法》所规定的法律存在冲突, 更不用说司法实践中大量适用的司法解释和地方性法规了。然而, 《条例》实施这么多年来, 人们似乎只是对其称道, 并未因其违反上位法而质疑其权威性, (6) 这对于建立我国健全的法治体系是不利的, 行政法规也难以使公众完全信服其威严。在现今条件下, 我认为, 针对国有土地上房屋拆迁与补偿由全国人大常委会制定法律的可能性和必要性都已存在, 人大应结合具体情况对该条例及相应的司法解释进行整合, 制定出关于房屋征收的法律。

七、征收补偿范围有限

《条例》第十七条第一款以穷尽列举的方式将房屋征收补偿的范围限定为三类: 被征收房屋的价值; 搬迁、临时安置的补偿; 停产停业的损失。以上规定表明, 我国针对房屋征收后的补偿是十分有限的, 并不能保证被拆迁人恢复到原来的生活水平。这项规定仅对因拆迁造成的直接损失进行了补偿, 并没有考虑被拆迁人因此受到的间接损失和潜在损失, 同样, 对被拆迁人因被征收房屋可能获得的预期收益也并没有加以考虑。另外非常重要的一点是, 政府并没有对房屋占用的土地使用权作出补偿: 我国目前实行的是“房地一起”制度, 房屋与土地密不可分、必须一起处分 (7) ; 考虑到实际, 为了公共利益对国有土地上房屋的征收也是为了重新获得建设用地使用权, 而不是为了土地之上的单位、个人的房屋; 《条例》第十三条也规定: 房屋被依法征收的, 国有土地使用权同时收回, 这意味着征收的客体不仅包括房屋, 还应包括房屋所占的土地, 对收回的国有土地使用权不予补偿, 是严重损害被征收人利益的行为。

八、接受补偿的主体范围过于狭窄

《条例》第二条明确规定了国有土地上房屋征收补偿的主体为“房屋所有权人”, 确定了征收关系的双方当事人为政府和所有权人。这项规定将被征收人完全限定为房屋所有权人, 忽视了对承租人利益的保护。房屋的承租人虽然不是征收关系的直接当事人, 但政府的征收活动却会对其的利益造成损失, 承租人理应有权以自己的名义对因政府的征收行为造成的损失请求赔偿。根据《合同法》规定, 出现政府征收的情形, 属于不可抗力, 出租人可因此免除责任, 这就使承租人基于违约责任向出租人要求赔偿损失的可能性消灭, 若再不允许其向政府请求补偿, 这对于其利益的损害是巨大的, 是不符合公平原则的, 也易引起承租人与政府、与出租人之前的纠纷。

基于以上分析, 我们可以看出, 新《条例》在现实生活中对国有土地上房屋的征收与补偿行为发挥了巨大的指导作用, 是符合我国的民主法治的, 与我国目前的经济社会发展相适应, 然而, 我们也要认识到《条例》在相关规定上还存在着部分的缺陷, 有待进一步完善。

参考文献

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土地法律制度 篇9

土地征收, 是指国家为了公共目的的需要, 依法通过强制方式, 使一项独立的物权消失的行为。我国的土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式。所以, 我国法学界一直将土地征收制度限定为农村集体土地征收, 即为了国家建设的需要, 国家强制地将集体所有土地变为国有土地, 并给予相应补偿的行为。土地征收的本质是国家利用强制力把土地从原所有权人转变成国家所有。而国家征收土地时, 对土地原所有人的合法财产收益将产生一定的损害。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权, 重要的是对征收的法律限制”。 (1) 因此, 无论是实行土地公有制的国家还是实行土地私有制的国家, 都在法律上明确规定, 当国家为了公共利益的需要征收土地主体的土地时, 必须给予相应的补偿, 以便解决公共利益与个人利益之冲突。我国的土地征收补偿制度随着经济建设的深入经历了一系列的变化发展过程。改革开放以后, 随着“以经济建设为中心”的国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出, 国民经济强势增长, 建设用地需求加大, 为适应新形式, 国务院于1986年6月25日通过《中华人民共和国土地管理法》, 并于1991年1月4日又通过《土地管理法实施条例》。这两部法律法规对我国的土地征收问题第一次做了较为详尽的规定。1998年12月14日通过了新的《土地管理法实施条例》, 该条例对土地征收问题作了较大的改动。2004年3月, 我国以宪法修正案的方式将对土地征收、征用必须给予补偿的理念写入宪法, 成为我国土地征收补偿制度发展的里程碑。2007年《物权法》把私人财产和国家集体财产同等保护, 成为我国土地征收补偿制度发展的又一里程碑。时至今日, 我国的土地征收补偿制度基本上构建了以宪法为基础, 以《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《物权法》为主体, 以其他相关规定为补充的土地征收补偿法律框架。法律法规几经修改, 我国农村土地征收补偿法律制度散见于《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》等法律法规中, 在改革开放以后有了长足的进步和发展, 根据现行法律规定, 征收农村土地的决定做出后, 由县级以上政府予以公告并组织实施。土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。登记程序结束由土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并予以公告。补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值, 补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费, 同时规定了前两项之和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍。被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的, 应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。确需修改征地补偿、安置方案的, 应当依照有关法律法规和批准的征用土地方案进行修改。对补偿方案有争议的由县级以上政府协调, 协调不成的由批准征地政府裁决, 但争议不影响征用土地方案的实施等。

二、我国土地征收补偿制度存在的问题

首先, 补偿标准过低。《土地管理法》第47条第二款规定, 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费, 为该耕地被征用前平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是, 每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值, 不考虑土地本身的价值, 更不考虑土地的预期收益, 没有将土地作为资产处置。而且, 土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远民生问题。另外, 征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。

其次, 土地征收补偿方式单一。被征地者利益不能得到完全保护。对于土地征收补偿的方式, 我国一直坚持以货币补偿为主, 但在特殊情况, 根据各省市的具体情况, 也会使用其他补偿方式, 如农转非, 移民安置等方式。这些补偿方式与国外相补偿形式略显单一, 相关法条过于简单, 可操作性差。在实践中, 一次性的资金补偿的弊端显而易见, 而比较受欢迎的户口农转非及安置工作等补偿方式, 也由于市场经济下激烈竞争, 使其失去了现实意义。因此, 尝试多种多样的土地征收补偿的方式是非常必要的。

另外, 补偿程序和行政救济程序不完善。补偿过程中有关公告和听证的规定, 缺乏农民实际参与听证的保障渠道。我国法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定, 补偿方案制定后才公告告知农民, 对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案, 极大地限制了农民的参与权。《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的, 由县级上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征收土地的人民政府裁决。”但是目前, 政府在征地中身兼审核和仲裁, 难免在处理国家用地部门和土地所有者主体之间的利益上有所失衡, 处理有争议性征地问题上也难免有失公平。另外, 争议裁决的法律程序没有明确导致行政效率的低下, 一些裁决案件动辄一年两年, 农民的合法权益不能通过迅速有效的渠道得到保护。此外, 法律规定的裁决范围过窄, 只有补偿标准争议可以申请裁决, 被征地主体对在征地过程中行政机关侵犯自己权益的诸多行为缺乏寻求救济的有效途径, 也在一定程度上引发了大量的土地信访。

三、现阶段我国完善土地征收补偿制度的探索

完善我国的土地征收补偿制度, 必须从立法、行政、司法三方面入手。

(一) 立法方面

1.明确土地征收补偿中所涉及的各种概念。立法应当具有适当的前瞻性, 并且与我国的国情紧密联系, 所以, 在土地征收法中明确主要概念的含义是十分必要的。一是明确征用与征收的概念。土地征用是指国家因公共利益的需要, 以给予补偿为条件, 以特定的公共利益为目的, 对他人土地所有权以外的土地他项权利进行了利用, 待该项任务完成后, 仍将土地归还原土地所有权人的行为。土地征收与土地征用“都是指国家以征收权为基础强制取得他人的土地权利, 使得他人的土地权利因此而消灭或受到限制”。但是, 两者的区别也是明显的, 土地征收主要针对土地的所有权而设立的, 而土地征用却是针对土地所有权以外的他项权利而设定, 因而具有可返还性。2004年宪法修正案第一次用根本法的形式将土地征收与土地征用概念相互区别, 虽然以上两个概念的具体内涵还需要做进一步的明确, 但在宪法中区别土地征收和征用无疑是一种巨大的进步。二是“公共利益”的概念。美国宪法第五条修正案中便明确了“公共利益”的含义即“非因公共使用之目的并给予补偿, 国家不得征收私有财产”。因此, 美国在相当长的时间严格按照公共使用的目的而进行征收。然而, 2005年美国高等法院第一次将“公共使用”的含义进行扩大解释, 而开辟美国历史因商业目的而征收土地之先河。土地征收制度本质上是国家调整公共利益与私人或团体利益、全部利益与局部利益之间关系的一种制度。如果不对国家的土地征收行为加以严格限制, 就会造成国家任意征收土地, 降低政府征收成本, 无限扩大征收的收益, 地方政府便会想方设法通过土地征收来创收, 从而造成矛盾激化, 违背公平公正原则, 也不利于社会的稳定和和谐。因此, 我国公共利益的范围也应当严格限制在公共使用的范畴, 最佳的选择是在土地征收法中将公共利益的范围作概括性的列举, 并排除一些不在公共利益范畴之内的土地征收行为。

2.明确土地征收补偿的范围、标准及方式。土地征收补偿一般包括以下几部分:一是土地补偿, 这是由土地所有权所引起的;二是地上物补偿, 在地上物与土地一并征收的情况下, 理应对地上物也予以一定程度的补偿;三是搬迁费。有些不被征收的地上物却因土地征收而必须迁移, 由于迁移而引起的费用应当补偿;四是邻接地损失。由于土地征收, 可能会引起残留地的价值下跌, 这也会引起补偿行为;五是离职者或失业者补偿。土地征收后可能会造成原所有权人离职或失业, 这也会引起补偿行为;六是间接利益损失补偿。原土地所有人利用原土地所进行的营业活动会受到影响, 而由此带来的间接利益损失也会引起补偿行为。我国征地补偿的范围应当不仅限于现行《土地管理法》和《物权法》所列项目, 还可以将残留地分割的损失、经营损失及其他各种因土地征收所致的可确定、可量化的财产损失列入补偿范围, 防止少数农村集体经济组织及其成员恶意盖房、种树等而企图获得更多的补偿款。关于土地征收补偿的方式, 借鉴各国对土地征收补偿方式的不同规定, 并且, 根据我国的特殊土地制度与被征地主体的特别弱势地位, 以及刚刚出台《物权法》的规定, 我国土地征收补偿方式应当以现金补偿为主, 而辅助于其他非现金补偿方式, 如置换地补偿、土地入股、社会保险安置、安排就业及技能培训等, 采用灵活多样的方式对被征地主体进行补偿。如果是现金补偿可以分为一次性补偿和延续性补偿, 这两种现金补偿方式可以相互结合, 补偿金也可以由政府发行特种债券的方式来实现, 被征地农民既可以提前变现, 也可以等债券到期时再兑现现金。通过债券的补偿方式, 可以使被征地主体获得高于银行同期利率的利息, 并且免征利息税。关于这种特种债券的期限及利息等问题都应当由法律做出详细的规定, 以利于操作。当然, 被征地主体也可以在现金补偿之外得到其他权益性补偿。

3.严格规定土地征收补偿的程序, 并且在整个征收过程中强调被征地主体的参与。在土地征收补偿程序的立法中应当严格而明确的规定征收补偿程序, 而这种程序应当包括以下两方面的内容:一是征收程序, 其中包括财产的评估程序、补偿标准公示程序及听证程序等。财产评估程序强调评估机构的中立性及评估标准的合法性, 杜绝地方政府既当运动员又当裁判员的情况, 以表面的公平来掩盖实际的不公平。“没有程序保障的地方, 不会有真正的权利保障。”“为求客观、理性、公正的决定起见, 必须有程序法制, 以创造团体意识及尊重人性尊严, 使人民预见、观测政府行为所受之约束, 减少裁量行为之错误, 而精确地实现实体法制。” (2) 补偿标准公示程序重点突出补偿依据、补偿费用计算方法等问题必须事前公示, 在这里强调事前公示, 主要针对现存的土地征收补偿公示程序中事后公示的问题, 地方政府已经制定出补偿方案, 公示后要求被征地者提出意见, 但只有在确需修改的情况下才做改动, 这种方式对被征地者来讲是不公平的, 往往流于形式。被征地者可以在补偿方案制定之初或之中便参与协商, 如果被征地方的农民太多, 可以由他们来推举代表主动参与制定补偿方案。而征收程序中最重要的就是听证程序, 只有进行听证, 被征地的集体或个人才有合法的场所来陈述自己征收补偿的意见。

(二) 行政救济方面

在行政救济中, 地方政府应当转变政府观念, 做好中立裁决者角色, 各地方政府在土地征收过程中代表国家作为征收主体一方当事人, 如果再自行裁决难免有失公允, 但要将土地征收的行政裁决权交由上一级国土资源部门来完成又会对被征地者造成不便。因此, 可以考虑将土地征收项目根据其征收面积或拟补偿金额等为标准, 面积不大、补偿金额少的可以由县级国土资源部门内设的裁决机构进行裁决;面积较大、补偿金额较多的由省级国土资源部门内设的裁决机构来裁决或者直接交由国务院裁决。为体现公平, 在县级国土资源部门内进行裁决时要聘请有关专家来参与裁决, 以利公允。而由省级国土资源部门进行裁决时, 可以由县级国土资源部门转交拟裁决案件, 避免普通农民的裁决费用支出。因此, 我们应当将行政裁决制度上升到一定的高度, 建立完善的行政裁决制度有利于更有效地解决土地征收及补偿问题。

(三) 司法救济方面

土地征收补偿的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中, 司法机构既要充分尊重行政权力, 同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。在我国, 与土地征收相关的司法机关主要是各级人民法院。我国各级人民法院应当从以下三个方面来完善土地征收补偿的司法救济程序。

第一, 明确受理依据。在当前市场经济条件下, 当事人不论是属于平等主体也好, 不平等主体也好, 产生纠纷就需要通过一定的程序 (包括诉讼程序) 来解决。另外, 村委会是群众性地方自治组织, 并不是一级政府, 其内部成员间应当属于平等民事主体, 其行为也不是行政行为, 所以, 因征收补偿费引起的争议也自然不是行政争议, 只能属于民事争议。因此, 人民法院应当将因土地征收补偿费分配所引起的纠纷作为民事案件受理, 且明确受理依据, 防止司法机关与行政机关互相推诿。

第二, 设立专门机构。由于土地争议具有较强的专业性和特殊性, 较为普遍的做法是设立专门的征地争议裁决机构来解决征地争议纠纷, 这些专业机构都具有认定事实、适用法律和裁决补偿的权限。相对于法院管辖, 设立专门机构有如下优点:一是有助于公正、迅速、有效地解决与土地有关的争议, 及时地维护土地权利人的合法权益;二是专业机构的工作人员都是通晓土地管理和法律知识的专家, 有助于保障专业性较强的土地争议裁决与法律确立的制度和原则的一致性;三是裁决程序将在保证公正的前提下尽可能非正式化, 简化争议解决的程序, 避免在一般管辖法院中普遍存在的案件积压现象。

第三, 保证司法公正。而由于法治观念、法律传统, 造成了目前的土地争议案件立案难、审判难、胜诉难的困难局面。人民法院应当真正站在一个中立的位置上, 对公民的私权利进行保护, 理应秉承公平正义的法律理念, 不折不扣地执行法律实现司法公正。此时, 作为法律监督机关的各级人民检察院就要担当起应有的法律监督职能了。

总而言之, 在新的经济形式下, 土地作为最重要的生产要素, 尤其是开展农村土地流转, 发展农村经济, 解决农民问题的大背景下, 如何解决土地征收过程中存在的问题, 探索一条适合我国国情的土地征收补偿制度任重而道远。

摘要：农民、农村和农业问题是中国的基本问题, 而土地制度又是这些基本问题的核心, 它是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础。当前我们应该以《物权法》和现有的法律法规为依托, 对土地征收及补偿问题做出必要的修改, 使土地征收和补偿的理论系统化、专门化和程序化。把土地征收的各个主要环节都以法律的形式固定下来, 以谋求社会的公正、和谐发展, 促进法律状态的良好运作, 彻底解决农村土地征收的秩序问题, 从根本上保护农民的权利不受侵害。因此, 要完善立法, 行政、司法程序也应及时有效地介入, 充分发挥司法维护社会公平正义的作用, 化解由于土地征收补偿过程中的不公而引发的各种社会矛盾, 保障社会的稳定与良好秩序。

关键词：土地征收,征地补偿,行政救济,司法救济

参考文献

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①国务院法制办农业资源环保法制司, 建设部政策法规司.城市房屋拆迁管理条例释义.知识产权出版社, 2004.

土地法律制度 篇10

关键词：法律制度,城市土地,土地储备

一、我国城市土地储备制度立法现状

《宪法》是我国城市土地储备制度中根本性的法律基础。我国《宪法》中指出:“城市的土地属于国家所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法装让土地。”我国《土地管理法》规定社会主义公有制是我国实行的土地制度, 所谓社会主义公有制即全民所有制与劳动群众集体所有制。同时处于对公共利益的满足或者在城市规划实施中开展旧城区改建的过程中可以对集体土地以及国有土地进行调整使用或综合开发收回, 而对于调整或者收回的土地应该给予土地的使用者适当补偿。《房地产管理法》中指出处于城市规划区中的集体所有土地在按照法律程序被征用为国有土地之后, 拥有国有土地使用权的一方可以进行有偿出让。在特殊的情况中, 为了满足社会公共利益需要, 国家可以按照法定程序对土地使用权进行收回并给予补偿。如果土地的使用权达到合同规定年限以及拥有使用权的一方没有进行续期申请或者申请没有得到批准, 则国家可以对土地使用权无偿收回。2007年11月我国国土资源部、中国人民银行、财政部联合制定的《土地储备管理方法》在土地储备制度的完善、土地调控的强化、土地市场运行的规范化、土地集约利用以及建设用地保障能力的提高等方面作出了规定并发挥着重要作用, 同时这一《办法》也结束了土地储备制度方面同意立法的空白, 使我国土地储备主体所具有的法律性质和地位、土地储备具体程序和范围、土地储备规划重要性得到了明确。

二、我国城市土地储备制度的立法特点

(一) 政策先行。

我国大部分地区在土地储备实践开展过程中都是先由政府或者行政部门出台政策性文件和规范性文件作为土地储备运作工作的依据, 而效力较高以及位阶较高的政府规章和地方性法规范一般等到土地存储开始运作并积累一定经验后才出台。这种特点产生的原因是土地储备制度在实施初期地方政府的研究积累与实践经验不足, 并且地方性法规以及政府规章的出台程序相对复杂, 而政策性文件的程序则要简单。

(二) 地方立法先行。

在土地存储制度的运行中, 地方政府是主要的推动力量, 所以立法规范具有地方先行的特点。从1993年我国杭州市制定《土地储备实施办法》开始, 各个地区也都为了推动土地储备的运作而出台规章, 而与地方密集出台立法相比, 我国土地主管部门并没有给予规范以及法规的制定。早期与土地储备相关的规定也主要是政策性文件, 一直到2007年我国国土资源部才与有关部门联合出台了《土地储备管理方法》。

三、我国土地储备法律体系的不足

(一) 上位法支撑作用欠缺。

从我国立法层面来说, 我国土地储备制度规范并没有得到上位法的足够支撑。当前现行的《房地产管理法》、《土地管理法》等与土地储备相关的法律规范较少, 这是我国土地储备规范体系欠缺完整性且脆弱的重要体现, 并由此而使社会各界对我国土地储备所具有的合法性提出质疑。在修订《宪法》以及出台《物权法》之后, 公共利益问题受到了社会的热烈讨论, 《城市房屋拆迁管理条例》本身所具有的合法性被质疑的同时, 土地储备合法性也受到非议。

(二) 与相关法律规范制度的衔接欠缺。

从我国立法体系上来看, 我国土地储备制度与相关法律规范制度的衔接较为欠缺。土地储备运行需要涉及到规划调整、立项审批、权属变更、征收动迁安置等权利义务调整与程序审批工作, 但是由于法律体系与土地储备进行的衔接渠道缺乏便捷性, 所以土地储备运行时间十分尴尬。原有房地产开发程序作为执行参照的过程中许多程序和文件都无中生有, 对必要程序的省略也由于缺乏上位法支撑而缺乏依据。

(三) 统一性问题。

从我国法律的适用角度来看, 当前许多规章和政策都存在冲突, 统一性缺乏。地方政府是探索与推行土地储备的重要主体, 而由于各地实际情况以及发展规划存在差异, 所以各地土地储备政策内容也势必会存在差异。这些差异表现在各地政府政策性以及规章文件方面, 同时也表现在各地规范和国土资源部等部门的政策性与规章文件存在差异方面。其中储备土地范围是最为明显的差异, 国土资源部在《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》指出新增的建设用地不能用作土地收购储备, 这一规定和《土地储备管理办法》具有明显差异, 而这两个文件出台时间仅仅相差一年。

由此可见, 在我国城市土地储备制度法律体系的建设中, 立法位阶的提升、立法规范的同意是强化土地储备运作规范性以及保证其可持续发展的重中之重。

四、土地储备运行相关法律制度的构建原则

(一) 合法运作。

所谓合法运作指的是土地储备制度的运行需要在形式和实质上都遵循法律法规的要求, 不能在法律法规之外开展。当前由于法律规范统一性欠缺, 各个地方政府在土地存储制度方面都是以地方规章和地方性法规为依据来运行, 许多具体的运作行为以及制度都处于无法可依、无章可循的状态, 如土地储备中心的职责职权和法律地位、土地储备的范围与出让方式等, 所以, 加快我国土地储备制度立法, 让其运行处于法律范围之内具有重要的现实意义。

(二) 资源优化配置。

资源优化配置原则是土地储备法律制度构建中的重要原则, 即在土地资源生产以及再生产的过程中让各个环节都能够有效、合理地配备与流动。我国社会主义市场经济要求市场能够在国家宏观调控中对资源的配置发挥基础性作用。我国当前土地所有权属于公有制度, 所以能够进行自由配置的仅仅为土地他物权。土地他物权包括土地用益物权与担保物权。土地用益物权应当强调土地用途的管制以及权力自由流转, 让土地效用能够发挥到最大限度;土地担保物权需要界请担保主体以及第三人所具有的权利义务, 从而让土地发挥出债权担保作用。在优化配置原则下, 土地储备制度应当使用拍卖出让模式、尽量减少协议出让方式, 让土地所有权的出让走向规范化与市场化。

(三) 社会效益优先。

土地储备制度的运作流程与价值取向在政府利益、社会公共利益和个人利益不统一时应当对社会公共利益进行优先考虑, 这是社会利益本位理念的重要要求, 同时是发挥国家宏观调控职能以及资源得以优化配置的基础前提, 也是土地资源能够可持续发展的重要保障。政府在土地收购运行中, 应当在遵循城市整体规划的基础上保护市场主体合法利益。在土地获得收益之后需要对盈余资金投向进行严格管制, 资金用途应当向环境保护、社会保障以及公共设施建设迁移。

参考文献

[1] .杨峰.宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善[J].社会科学, 2008

[2] .唐礼彬, 李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J].中国国土资源经济, 2008

[3] .王家庭.国外土地储备成功的经验及其启示[J].南方国土资源, 2005

农村集体土地流转法律问题研究 篇11

关键词：农村集体土地流转；农村集体土地产权归属；村委会权力监督

随着社会主义市场经济的深入推进发展，农村土地流转也渐渐进入人们的视野，但是由于种种方面的原因，农村土地流转中存在很多法律问题，故写此文，探究农村土地流转中的一些法律问题。

据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。

十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个重大政策突破。农民对承包地拥有了完整的权能。虽然农村集体土地流转利国利民，也势在必行，但是具体现实操作中却存在许许多多的问题，这些问题的存在一方面阻碍着农村土地的流转，另一方面即使流转，土地的价值也难以真正的体现。

一、农村土地流转中存在的问题

（一）思想认识不到位

一是很多基层干部对农村土地流转并不重视，他们对土地流转的法律法规、政策、流程规范、限制条件等没有做到深入研究、大力宣传，认为土地流转与农村发展没有直接关系，造成土地流转缺乏监督管理。二是小农经济思想顽固存在。部分农民恋土情结深，认为务工经商收益虽大，但存在很大的风险，宁可低效率利用土地，也不愿意将手中的土地转让以获取利益，即使已经离开农村外出务工也不愿转出土地，担心在城里一旦失业在农村又没有土地作为最后的保障导致生活养老没保障。

（二）流转行为不规范

在土地流轉过程中，选择签订书面合同的农民极少，经调查仅占10%，口头协议大量存在，占总的合同的90%。未经发包方同意与管理部门备案公证，即使签订书面合同，也存在内容不规范、不完备，导致双方权利义务关系不明确，同时没有专人做合同管理的工作。部分业主以合同不规范为借口，遇到经营不善或其他经营问题时就撂下农民、违约逃债，或未经有关行政部门审批同意，擅自改变土地用途用以非农营利建设。

（三）规模流转难度大

农村中高学历，能力强的劳动力为了改善生活条件纷纷选择离开农村外出经商务工，剩下的劳动力大多仍进行农业生产，依靠承包地收入维持基本生活。许多业主都希望能够租赁集中成片的土地，但每个农民的想法不同，目标也不同，往往不能想到一起去，就增加了大规模转让土地的难度，影响大型农业项目的实施。

二、农村集体土地流转中存在问题的原因

（一）相关法律规范不明确

法律对农村集体土地流转的相关规定不是很明确，并没有专门的法律授权农民转让土地使用权并规定转让时的程序。

虽然我国宪法很明确得规定农村集体土地可以依照法律流转，但是《土地管理法》确并没有严格依照宪法精神，而是规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，这样的上下位法律不相符合的情况实际导致了现实生活中农村集体土地流转时的许多困难，导致具体流转时法律模糊，界定不清，时转让工作无法可依。

（二）村集体所有权实际上被村委会取代

农村土地所有者组织也就是村集体实体长期虚化，农民很难有途径发表自己的心声想法，取而代之的村委会的权力过大，实际上取代了村农民集体的所有权与决定权。

《土地管理法》第十条：农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；由乡（镇）农村集体经济组织所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营，管理。制约农村土地流转的最大的制度障碍是权属不清。

（三）土地流转管理不规范

农村土地流转的规范管理不到位，导致很多流转没有在法律规定下进行，致使土地流转市场的无法可依或者有法不依，土地流转缺乏专门的监督管理。

农村土地要顺利得进行流转，就必须要在之前就有个很好的规划管理，只有明确每一块土地的位置，大小，土地特性，土地用途等等数据，才能在流转时做到心中有数，才能便于流转后的管理。然而，目前很多农村没有专门的规划或者即使有规划，也停留在纸上，没有付诸实际，与实际情况差距较大，难以确定可流转的土地。

三、如何解决农村土地流转中的问题

想要解决一个问题，必须抓住问题的核心，然后对症下药，从根源上彻底解决这个问题。目前，面对农村集体土地出现的种种严重问题，我认为：想要彻底解决农村土地流转问题，必须从法律上确定农民集体的土地所有权，明确农民个人与农民集体的关系，规范转让程序，赋予农民土地所有权遭侵犯时的诉权，完善对于村委会权力的监督机制与反腐败法律的规制。

（一）确立农民集体对农村集体土地的完整所有权

要让农民集体实际上真正享有对农村集体土地拥有占有、使用、收益、处分的所有权权能，以及特殊情况下被征收时的公平交易权，使农民集体真正成为宪法上规定的集体土地所有权人的地位。只有这样做，才符合宪法精神，符合宪法赋予村民的权利，这不仅有利于稳定既存的社会关系，防止一些强势群体基于利益侵犯处于弱势地位的农民的权利，而且这样可以加强农民对于土地的主人翁的意识，有利于农民爱惜土地，保护宝贵的有限的耕地资源。

（二）明确农民个人与农民集体的关系

确立了农民集体所有权之后，农民个人和所有权的关系缺乏法律清晰明确的规定，这不能不说是一个很大的漏洞。规定了农民集体享有土地所有权，但未规定农民个人如何通过集体维护自己的土地利益，这样的规定是名存实亡，不能起到维护农民利益的本身目的的。针对这样的问题，我觉得我们可以在现代公司产权制度中找到一个较为合理的思路，那就是股份公司制。

（三）规范土地转让程序

全民所有制与集体所有制是我国所有制度的两个重要制度，且同样重要，也就是说，城市土地与农村土地除了所有权人不同，其法律地位应无本质的区别，如果人为制造地位上的差异，实际上造成了农村土地流转的很多不平等。

目前的情况是，国家垄断了土地一级转让市场，农村集体土地的转让，必须先将土地卖给国家，然后又由国家定价，并以使用权转让的方式卖给开发商，或用于其它经营、建设。国家在转让合同中起决定性作用，取代了原本应该是所有权人的农民集体，农民集体相反很难有自己的想法。

（四）完善对于村委会委员权力的监督机制与反腐败法律的规制

村委会委员在农村土地流转中因为缺少监督和法律的规制，往往会肆无忌惮的利用职权通过土地流转获利，现实中也只能靠其自律来约束，这是远远不够的，所以必须建立对于村委会委员的监督机制以及一系列反腐败法律的制定来对其真正的约束。要坚决贯彻党中央的八项规定和江苏省委的十项规定，完善村民的信访举报制度，疏通通道，以实现全社会的监督管理。要建议一套完备的以上级行政机关监督，村委会自我监督，村民监督相统一，相结合的监督体系，使腐败行为得到遏制，使农民的利益得到保护。

四、总结

土地是农村与农民的生活之本，土地政策特别是土地流转政策的成果与否直接关乎农村经济的发展和农民生活的质量。现阶段我国处于城镇化高速发展，城乡差距呈扩大趋势，城乡二元结构现象严重。我们只有更加加快农村经济转型，促进农村经济发展，才能建设更有质量的小康社会，才能真正实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

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[2]肖方扬.论集体土地的所有权和使用权[A].中国法学会民法学经济法学会.1998年民法经济法年会论文[C].西安：陕西人民出版社，1999，163-164.

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[9]黄建水.栗丽.中国农村土地流转问题的法律思考[J].政法论坛.2001（6）.

土地法律制度 篇12

1927年南昌起义后, 八七会议正式确定了“土地革命和武装反抗国民党反动派”的总方针。从此, 打土豪、分田地, 初始分来的田地严禁买卖, 旋即改为土地属于农民, 任其买卖出租。

1978年, 改革开放开始, 在农村实行家庭联产承包责任制即包产到户。粮食总产量及农业附加值、农村人均收入等再次迅速增长。

2002年, 党的十六大报告确定了中国未来20年全面建设小康社会的目标, 其中最艰巨的工作, 就是要从根本上解决农村问题。为此, 中央决定启动新一轮农村经济改革, 此次改革以再次“解放农民”和“解放土地”为核心, 包括让数以亿计的农民变为城镇人、将世代相承的土地经营变成可流通的产业等。此时, 土地流转问题从理论到实践都成为迫在眉睫亟待解决的问题。时至今日, 我国正在加速转型, 所有为了改革或者改良的努力都仍在继续。

二、土地流转法律制度概述

国外的“土地绝对私有说”源于近代基于西方自由主义传统的极端个人主义思潮。近代西方经济社会的迅速发展终使社会本位理念超越了国家本位, 土地所有权限制论等理论开始大行其道。而国外论证土地所有权公有的经典著作主要有马克思、恩格斯1840年发表的《共产党宣言》。国外土地所有制关系的衍生理论则数不胜数。如大卫·李嘉图提出的基于古典劳动价值论的地租理论;新制度经济学的交易费用理论、产权理论;土地生产率极限法则;社会动力学理论;肇始于英国的土地发展权理论, 甚至美国学者提出的“面向公共交通的土地开发” (TOD) 新理论等。美国哈佛大学教授威廉·阿朗索在著作《区位和土地利用———地租的一般理论》中将冯·杜能的关于孤立国农业土地利用的分析引申到城市, 以解释城市内部的地用与地价的分布。书中集中论述了城市活动的租地竞价曲线的构建和在土地供求平衡中地价和地用的决定。奠定了土地利用差异理论的基础。荷兰格罗尼根大学 (University of Groningen) 终身教授何·皮特 (Peter Ho) 在著作《谁是中国土地的拥有者———制度变迁、产权和社会冲突》中专门将“土地”这一要素作为切入点来研究处于转轨变革中的中国, 同时借此阐明一个论点:在一个社会中, 受法律保护的私有财产制度、纠价原则以及运转良好的市场体系的形成, 不是人为强制形成的, 而是该社会的历史自然发展的结果, 并且是由伴随着这一历史发展过程所形成的制度体系所孕育的产物。

党的十七届三中全会指出:“土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则, 进一步完善农村土地管理制度”、“完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。国内土地流转理论研究主要集中于关于农村土地流转市场机制的研究, 以及政府行为失范和农民土地权益保障问题研究等。研究工具主要是宏观经济学、微观经济学、制度经济学等经济学学科以及政治学、社会学甚至民族学的各种理论和模型。学者刘俊在著作《土地所有权国家独占研究》中提出土地所有权国家独占是资源时代的必然趋势, 我国集体土地所有权国有化是改革的必由之路。土地所有权已越来越远离私法而成为社会法的权力类型。中国土地制度必然应以使用权为核心建立。学者徐汉明在著作《中国农民土地持有产权制度新论》中提出建立“农民土地持有产权”的理论主张。目的是在不触动农村集体所有权的情况下让农民享有土地持有、利用、收益、分配、流转等权利, 具有较强的理论的创新性和实践的针对性。学者赵德起在著作《中国农村土地产权制度效率的经济学分析》中提出:中国农村土地产权制度效率的基本类型为:国家高效率、产权低效率和契约低效率。对中国农村土地产权制度中产权和契约两者同时进行有效率的治理才能提高农地产权制度的效率。学者孟勤国的著作《中国农村土地流转问题研究》中从正当性和合理性的角度全面分析和推理我国土地流转的应然状态, 从而引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则。并指出:研究土地流转必须研究土地的社会价值。学者方文在《中国农村土地流转的制度环境、农户行为和机制创新》中主要研究了两个问题。“第一, 从产权制度理论的一般原理出发, 通过考察建国后我国农村土地制度 (主要是产权制度) 安排的演化机制, 寻觅引起制度变迁的动因及其由此产生的效应, 分析现有土地制度环境和制度安排存在的缺陷, 进而提出农村土地制度创新的对策选择。第二, 从界定农村集体土地的内涵和外延出发来研究土地流转问题。”其研究尤其是对农村土地流转的含义和特点、农村土地流转的背景、农村土地流转的类型、土地流转与规模经营、土地流转与城乡统筹、农村土地承包经营权流转的方式影响、农村土地承包经营权流转的因素, 以及农村集体非农建设用地流转的收益及其分配和完善现有集体建设用地流转及收益分配的对策和建议等方面的理论研讨和归纳分析, 对本课题研究具有较大可借鉴意义。

三、新疆兵团团场土地流转的几个法律问题

(一) 国内外土地制度比较研究

文明各国国家土地治理实务中各种土地理论已经演化形成形态各异的法律制度与政策工具。如德国的土地评估制度, 土地整理制度, 提供了公众参与土地管理的经验和启迪。美国的土地信托制度, 法国的农地流转市场管制制度, 英国的弃地者补贴制度, 日本的认定农业者制度, 日本的租赁土地主义制度, 欧洲的租赁建筑物主义制度。通过这些比较研究能够为兵团土地流转制度的法律设计提供科学的借鉴。

(二) 新疆兵团关于兵团团场土地承包经营合同的现行部分措施

根据新疆兵团现行文件规定, 承包经营方的权利和义务有如下特征:“职工承包经营土地享有下列权利:1.依法享有承包土地长期固定使用的权利;2.享有土地承包经营权依法、自愿、有偿流转的权利;3.享有按合同约定组织生产经营和有序销售产品的权利;4.享有土地承包的收益权 (包括合理的承包收入、承包经营权流转时因土地等级提高的级差收益) ;5.享有承包土地被依法征收占用时, 依法获得补偿的权利;6.享有职工家庭及各类小农场内部的分配权;7.享有自身合法利益的维护权;8.法律法规规定的其他权利。”“职工承包经营土地承担下列义务: (1) 维护承包土地的农业用途, 不能用于非农建设。 (2) 依法保护和合理利用土地, 确保土地永续利用。凡造成土地污染、沙化、盐碱化等损害, 由此造成土地等级下降及其他损失的, 由职工承担。 (3) 遵纪守法, 信守合同, 不损害团场职工的公共利益。 (4) 依照承包合同约定, 及时上交定单内的产品和应上交团场的费用。”

(三) 新疆兵团土地流转制度实证研究———基于田野调查方法

新疆兵团土地总面积7457千公顷, 农用地4206千公顷。在兵团实施农地流转制度以来, 有效地提高了土地的经济效益, 促进了兵团农牧团场的经济发展。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展, 要保证土地向种田能手流转, 还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业, 使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。因此, 解决新疆兵团土地流转问题不可逾越实证研究阶段和方法。

(四) 新疆兵团土地流转问题的法律视角

首先, 应当以统筹城乡发展为语境, 通过对农村土地权属制度变革与土地流转的实证分析, 探讨集体土地所有权主体制度创新以及集体建设用地流转、农地入股法律制度创新和集体土地抵押制度创新, 以期产生具有普遍指导意义的理论成果, 推动新疆兵团城乡统筹发展和农民土地权益的保护;其次, 是结合新疆兵团实际情况选择从经济学理论、金融学理论等多重视角对我国农地金融制度创新的动因进行理论分析;再次, 是从宏观和微观两个层次对兵团土地使用权流转进行实证分析, 在开展田野调查的基础上揭示了影响土地使用权流转的主要法律因素;最后, 作为科学研究的方法, 应当高举中国特色社会主义伟大旗帜, 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 深入贯彻落实科学发展观, 继续解放思想, 坚持改革开放, 推动科学发展, 促进社会和谐, 要从现行农村集体土地流转的理论基础、现行土地流转制度的法律特征等方面, 结合马克思主义政治学和社会学的前沿理论, 紧密结合马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理, 根据实践分析归纳出最优的法律选择。

参考文献

[1]徐汉明.中国农民土地持有产权制度新论.北京, 社会科学文献出版社, 2009.

[2]孟勤国.中国农村土地流转问题研究.北京.法律出版社, 2009.

[3]魏磊, 土地使用权流转若干法律制度设计, 法学杂志, 2009.10.