土地储备法律制度研究

土地储备法律制度研究（共7篇）

土地储备法律制度研究 篇1

摘要：随着我国土地使用制度改革的深入以及城市土地市场的发展, 土地储备制度也逐渐得到完善。土地储备制度克服了土地传统使用中的各种弊端, 并且帮助政府在土地一级市场形成了垄断并强化了政府在土地管制方面的调控能力, 所以土地储备制度对土地资源配置的优化以及土地市场完善具有重要的现实意义。但是由于我国土地储备制度的建设、实施时间较短, 在实践中仍旧存在诸多问题, 如土地储备缺乏法律支撑、地方性规章与法律法规存在冲突等, 这些问题不仅引起了对土地储备合理性和合法性的质疑, 同时也制约了土地储备制度作用的发挥。本文在对我国土地储备制度立法现状及其特点作出分析的基础上, 从法律角度对城市土地储备制度问题和原则作出了研究与探讨。

关键词：法律制度,城市土地,土地储备

一、我国城市土地储备制度立法现状

《宪法》是我国城市土地储备制度中根本性的法律基础。我国《宪法》中指出:“城市的土地属于国家所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法装让土地。”我国《土地管理法》规定社会主义公有制是我国实行的土地制度, 所谓社会主义公有制即全民所有制与劳动群众集体所有制。同时处于对公共利益的满足或者在城市规划实施中开展旧城区改建的过程中可以对集体土地以及国有土地进行调整使用或综合开发收回, 而对于调整或者收回的土地应该给予土地的使用者适当补偿。《房地产管理法》中指出处于城市规划区中的集体所有土地在按照法律程序被征用为国有土地之后, 拥有国有土地使用权的一方可以进行有偿出让。在特殊的情况中, 为了满足社会公共利益需要, 国家可以按照法定程序对土地使用权进行收回并给予补偿。如果土地的使用权达到合同规定年限以及拥有使用权的一方没有进行续期申请或者申请没有得到批准, 则国家可以对土地使用权无偿收回。2007年11月我国国土资源部、中国人民银行、财政部联合制定的《土地储备管理方法》在土地储备制度的完善、土地调控的强化、土地市场运行的规范化、土地集约利用以及建设用地保障能力的提高等方面作出了规定并发挥着重要作用, 同时这一《办法》也结束了土地储备制度方面同意立法的空白, 使我国土地储备主体所具有的法律性质和地位、土地储备具体程序和范围、土地储备规划重要性得到了明确。

二、我国城市土地储备制度的立法特点

(一) 政策先行。

我国大部分地区在土地储备实践开展过程中都是先由政府或者行政部门出台政策性文件和规范性文件作为土地储备运作工作的依据, 而效力较高以及位阶较高的政府规章和地方性法规范一般等到土地存储开始运作并积累一定经验后才出台。这种特点产生的原因是土地储备制度在实施初期地方政府的研究积累与实践经验不足, 并且地方性法规以及政府规章的出台程序相对复杂, 而政策性文件的程序则要简单。

(二) 地方立法先行。

在土地存储制度的运行中, 地方政府是主要的推动力量, 所以立法规范具有地方先行的特点。从1993年我国杭州市制定《土地储备实施办法》开始, 各个地区也都为了推动土地储备的运作而出台规章, 而与地方密集出台立法相比, 我国土地主管部门并没有给予规范以及法规的制定。早期与土地储备相关的规定也主要是政策性文件, 一直到2007年我国国土资源部才与有关部门联合出台了《土地储备管理方法》。

三、我国土地储备法律体系的不足

(一) 上位法支撑作用欠缺。

从我国立法层面来说, 我国土地储备制度规范并没有得到上位法的足够支撑。当前现行的《房地产管理法》、《土地管理法》等与土地储备相关的法律规范较少, 这是我国土地储备规范体系欠缺完整性且脆弱的重要体现, 并由此而使社会各界对我国土地储备所具有的合法性提出质疑。在修订《宪法》以及出台《物权法》之后, 公共利益问题受到了社会的热烈讨论, 《城市房屋拆迁管理条例》本身所具有的合法性被质疑的同时, 土地储备合法性也受到非议。

(二) 与相关法律规范制度的衔接欠缺。

从我国立法体系上来看, 我国土地储备制度与相关法律规范制度的衔接较为欠缺。土地储备运行需要涉及到规划调整、立项审批、权属变更、征收动迁安置等权利义务调整与程序审批工作, 但是由于法律体系与土地储备进行的衔接渠道缺乏便捷性, 所以土地储备运行时间十分尴尬。原有房地产开发程序作为执行参照的过程中许多程序和文件都无中生有, 对必要程序的省略也由于缺乏上位法支撑而缺乏依据。

(三) 统一性问题。

从我国法律的适用角度来看, 当前许多规章和政策都存在冲突, 统一性缺乏。地方政府是探索与推行土地储备的重要主体, 而由于各地实际情况以及发展规划存在差异, 所以各地土地储备政策内容也势必会存在差异。这些差异表现在各地政府政策性以及规章文件方面, 同时也表现在各地规范和国土资源部等部门的政策性与规章文件存在差异方面。其中储备土地范围是最为明显的差异, 国土资源部在《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》指出新增的建设用地不能用作土地收购储备, 这一规定和《土地储备管理办法》具有明显差异, 而这两个文件出台时间仅仅相差一年。

由此可见, 在我国城市土地储备制度法律体系的建设中, 立法位阶的提升、立法规范的同意是强化土地储备运作规范性以及保证其可持续发展的重中之重。

四、土地储备运行相关法律制度的构建原则

(一) 合法运作。

所谓合法运作指的是土地储备制度的运行需要在形式和实质上都遵循法律法规的要求, 不能在法律法规之外开展。当前由于法律规范统一性欠缺, 各个地方政府在土地存储制度方面都是以地方规章和地方性法规为依据来运行, 许多具体的运作行为以及制度都处于无法可依、无章可循的状态, 如土地储备中心的职责职权和法律地位、土地储备的范围与出让方式等, 所以, 加快我国土地储备制度立法, 让其运行处于法律范围之内具有重要的现实意义。

(二) 资源优化配置。

资源优化配置原则是土地储备法律制度构建中的重要原则, 即在土地资源生产以及再生产的过程中让各个环节都能够有效、合理地配备与流动。我国社会主义市场经济要求市场能够在国家宏观调控中对资源的配置发挥基础性作用。我国当前土地所有权属于公有制度, 所以能够进行自由配置的仅仅为土地他物权。土地他物权包括土地用益物权与担保物权。土地用益物权应当强调土地用途的管制以及权力自由流转, 让土地效用能够发挥到最大限度;土地担保物权需要界请担保主体以及第三人所具有的权利义务, 从而让土地发挥出债权担保作用。在优化配置原则下, 土地储备制度应当使用拍卖出让模式、尽量减少协议出让方式, 让土地所有权的出让走向规范化与市场化。

(三) 社会效益优先。

土地储备制度的运作流程与价值取向在政府利益、社会公共利益和个人利益不统一时应当对社会公共利益进行优先考虑, 这是社会利益本位理念的重要要求, 同时是发挥国家宏观调控职能以及资源得以优化配置的基础前提, 也是土地资源能够可持续发展的重要保障。政府在土地收购运行中, 应当在遵循城市整体规划的基础上保护市场主体合法利益。在土地获得收益之后需要对盈余资金投向进行严格管制, 资金用途应当向环境保护、社会保障以及公共设施建设迁移。

参考文献

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[2] .唐礼彬, 李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J].中国国土资源经济, 2008

[3] .王家庭.国外土地储备成功的经验及其启示[J].南方国土资源, 2005

[4] .王晓梅.浅议土地储备制度存在的问题及对策[J].河南国土资源, 2005

土地储备法律制度研究 篇2

1、土地储备及其在我国的发展过程

所谓土地储备，是指城市政府按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。随着城市经济的发展，当其经济发展到一定程度时，原有的规模不能满足城市经济的发展，城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围，即城市化。由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动，涉及到广大群众的切身利益，如果政府放任由企业私自操作，会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象，这不仅会损害广大群众的利益，造成巨额国有资产的流失，而且还会使土地市场秩序混乱，不利于行业的发展，从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下，急需一种制度要求由政府来规范土地市场，为此产生了土地储备制度。土地储备制度在国外发展较早，已有几十年甚至上百年的历史。如日本针对20世纪60-70年代城市地价的迅速上涨，于1962年制定了《第一次全国综合开发计划》，于1969年又制定了《第二次全国综合开发计划》，1974年又制定了《国土利用计划》，对公共用地实行征用制度；对土地进行收购、储备和出售；制定土地利用计划和规划；实行土地交易登记制度、申报制度；制定相应法规等[1].这实际上就是土地储备制度，而且那时的相关法律已比较完备，其雏形可追溯到更早。在我国，土地储备首先出现于20世纪80年代初的香港。在大陆，1996年上海成立了第一家土地收购储备机构。1997年8月杭州市也成立了土地储备中心。在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上，杭州的经验被广泛推广。2001年4月30日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中，要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，经过几年的发展和运作，目前全国已有近1000个市县成立了土地储备机构。

2、当前土地储备机制的主要运行模式

我国目前许多地方实行的土地储备制度，其运行模式大体分为三种：

（1）按照市场机制运行的模式

这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求，通过与被收购单位协商，确立土地收购价格，或约定土地收益分成，按照约定由储备机构支付收购金、取得土地，并按照现行规定，办理土地过户手续。储备机构取得土地后，负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地，由土地管理部门出让给新的用地者。

（2）行政指导和市场运作相结合的模式

这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地，统一由储备机构根据计划进行收购储备、开发。土地管理部门根据用地需求，用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样，通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

3、当前土地储备机制运行中存在的主要问题

由于土地储备机制在我国还是一项全新的机制，还处于摸索阶段，土地储备的理论还不完善，实施的环境还不健全，因而在几年的实践过程中问题也逐渐显露出来。主要表现在以下几个方面：

（1）土地储备机制立法滞后，土地立法体系有待建立

有的城市出台《土地储备实施办法》规定对市区土地实施统一收购时有人质疑：在市场经济条件下，政府凭什么去限制原有土地使用者转让土地？土地转让后政府照样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地？有什么依据？这些问题，从现有的法律法规中确实难以找到具体确切的依据。1999年月1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权也没有明确的依据。

（2）政府对存量土地的垄断有待加强

在土地供应上，多年来，从《宪法》到《土地管理法》，从中央政府到地方政府，都强调了政府在垄断城市土地供应，但是在实际操作中，许多政府只能通过农用地转让、征用等手段控制新增建设用地的供应。而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称得上是土地供应者。也就是说，政府对城市土地的垄断，在存量土地这一块，还停留在口头文件上。城市存量土地数量巨大，级差地租最高，增值最快，而政府恰恰在这量大、价高、增值快的国有资产上所掌握的份额小，土地所有者的权利显得非常乏力。因此，从根本上解决政府垄断城市土地，特别是存量土地的供应问题，越来越重要。只有把政府垄断存量土地供应落到实处，土地储备制度才能有效建立起来，数额巨大的国有资产才能回到政府手中，政府才能解决财政收入，国企改革，土地利用效率调控土地市场等难题。

（3）有些地方土地价格欠合理

土地价格欠合理，主要表现在收购时的低价和拍卖时的高价上。

3.1由于国家对规划范围内的土地征用是国家权力的体现，一旦土地被划入征地范围，不管原使用者是否愿意，都会被征用，因而带有一定的强制性，法律规定应给予被征地者一定的补偿。但是有些地方在征地过程中给予被征地者的补偿过低。有些地方，特别是农村，由于缺乏建设资金和各参与方利益的分割，被征用地者得到的土地征用补偿费明显失实，严重损害了农民的利益。如江西某地级市319国道改造征用农地时，实际到农民手中的补偿费每平方米少得可怜，而且是一次性的。目前在广大农村土地实行集体所有，农民个人承包经营的两权分离模式。土地对农民来说不仅是一种生产资料，更是一种最基本的生存保障财产。由于目前农村还没有建立公共医疗，社会养老等社会化保障体系，农民的生老病死都由农民自己解决，因此，农地既有生产资料的经济职能，又有保障生活和社会职能。如果只根据农地纯收益，不考虑土地对农民的社会保障作用，土地价格就不客观，不利于农民生活水平的提高，也不利于农村的稳定和发展。在农村，农民如果丧失了土地，也就失去了生存之本，没有依靠，更不要谈遵纪守法，致富，奔小康等问题。所以，这不仅仅是经济问题，如果处理不好可能导致很多社会问题，因而也是一个政治问题。

3.2由于城市土地价格对地段非常敏感，城市土地的供应又远远跟不上对土地的需求，因而造成某些地段寸土寸金。如在2002年杭州西湖边的一块地在拍卖时竟然卖到了27000万元/hm2，折合2.7万元/m2[2]。这样的“天价”是在一个“公平，公开，公正”的市场运作中产生的，尽管增加了政府收入，也有失科学性，从长远来看是有害的。开发商出这样大的价钱夺得宗地，并要得到预期的利润，他必然要增大容积率，增加楼层，增加租金和房价，这样就加大了开发商在建设期的融资风险和在运营期的经营风险，对环境也有某种程度的破坏，而且开发商所付的钱最终由住户支付，这样必然会增加住户的负担和增加入住企业的经营成本，一旦当增加的经营成本大于该地段商机所带来的回报时，企业会放弃进入该区域，从而形成聚集经济负效应，产生房地产泡沫，影响城市经济的发展。在这方面我们是有过教训的：率先实行土地储备制度的香港，在1997年“亚洲金融风暴”中，受冲击最大的就是房地产业。

3.3有些企业之间变相采用协议方式以低价出让土地，造成国有资产的大量流失。

（4）土地储备运作资金来源单

资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程就是土地流转过程，实质上是资金流转过程。因为在实际运作中，没有大额资金给予支撑，是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践看，运作资金主要通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道，虽然能满足当时土地储备的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难以满足对资金的需求，而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出的现象。

四、对我国土地储备制度存在问题的对策

（1）完善和细化土地储备的有关法规政策。为了确保政府统一收购权的落实，协调我国社会经济的发展，重新审视现行的有关文件、规定、清理不利于政府统一收购土地，不适应形势发展需要的文件，避免和消除政策“打架”的现象。建议完善和细化《土地储备管理办法》中关于计划、建设、财政、房产等部门与土地部门配合的内容，进一步明确在土地市场转让中土地管理部门、房产管理部门的职责，统一认识，增强合力，保证土地储备工作制度和土地储备工作的健康发展。

（2）发挥土地市场作用，规范土地交易行为。各有关部门要从建立统一的土地有形市场的大局出发，进一步提高对建立统一片用收购转化的土地储备制度的重要性的认识，着眼于整个国家的发展，搁置争议，消除因部门利益而形成的分歧，严格贯彻落实国家、省、市有关建立土地有形市场的文件精神，保证所有土地交易行为都在统一的土地市场中规范运行。严厉打击和查处土地交易中的违法行为和腐败现象，防止国有土地资源的流失，促进公开、公平、公正、高效地土地有形市场的早日形成。

（3）加强和落实城市总体规划，提高土地资源的配置效率。进一步促进土地集约利用，优化城市土地利用结构。通过实施土地储备过程中的统一前期开发和土地整理，切实贯彻落实城市规划的有关政策和要求，使统一规划，统一配套、统一开发、统一管理的要求落到实处，提高城市土地管理的配置效率。切实贯彻落实可持续发展观，积极推进土地利用由外延扩张向内涵拓展方式的转变，立足现有建设规模，搞好土地利用结构调整，促进产业的升级换代，走集约利用拓展内涵的发展道路

（4）努力探索土地征购、回收补偿的方式合理的土地补偿标准，是顺利完成土地征购、回收工作，促进城市土地储备制度长期良性发展的基础之一。在制定土地俚，应充分考虑宗地的区位条件和用途，同时还应考虑宗地的产权情况(土地取得方式、土地剩余使用年限)。为了减轻土地储备中心的财务负担，可以实行分期付款的办法进行补偿。在土地回收补偿费确定以后，可分为征购回收和土地供应两个阶段分期支付补偿费，在征购回收阶段支付补偿费的一部分，剩余的补偿费在土地供应阶段支付，同时由土地储备中心支付所应承担的利息。当然，土地储备中心也可根据实际资金情况，尽可能提早付清土地征购、回收补偿费。

地城二班

郜翔

土地储备法律制度研究 篇3

关键词：土地储备制度；房地产市场价格；影响因素

1.城市土地制度的起源和概念

土地储备制度起源于19世纪末的荷兰。随后，丹麦、法国美国、澳大利、等各个国家也相继实行。我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心于1996年8月诞生。接下来1997年，杭州土地储备制度开始实行。2001年国务院在《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》提到“有条件的地方政府试行收购储备制度”，由此土地储备工作在各地迅速开展。

城市土地储备制度，具有经营性、微利性、循环性的特征，是政府以调控各类用地需求，委托或授权的机构将城市土地通过征用、整理、收购置换到期回收等方式集中起来，并在土地整治与开发这一系列工作后， 根据经济发展以及总规的要求，以招拍挂出让等方式将土地投入市场。

2.房地产价格的相关概念

房地产是指不可移动的土地、建筑物及固定在土地和建筑物上不可分离的部分。房地产具有不可移动和位置固定的特点，所以又被称为不动产，一般影响因素包括政治、经济、社会、行政和自然这五个因素。我们一般所说的房价仅包含土地的价格或房地合一的建筑物的价格，从生产成本理论而言其构成要素包括土地成本、管理成本、建设成本、销售成本、财务、税费和利润七部分。其中土地成本对房价有决定性的影响，通常有三种不同形式的界定，一是征用，包含了征用费和出让金。第二，房屋拆迁安置补偿费和土地使用权出让金，即房屋的拆迁改造。第三种是采取直接购买方式，这就要包含税费以及地价。

3土地储备机制和房价相关关系

土地储备制度对房价的影响主要通过三种方式对房价产生影响：

第一，土地价格。土地出让的价格决定了房地产开发商的土地成本，而土地成本继而又决定着商品房的出售价格，并且一块土地的出让价格，也会影响周围土地甚至一个片区的土地价格。

第二，土地数量。一定时期内土地出让的数量对房地产市场的数量和价格产生决定性的作用。

第三，用地结构。政府调整城镇用地结构指标会影响土地于房地产市场的供给，供给减少则会使得房价升高。

4.土地储备制度对房价的影响

4.1有利于培育和规范房地产市场。

自古以来土地作为不可再生资源的增值都是一个必然的趋势。而随着社会经济的发展这一趋势愈发明显，为了防止不公平的土地交易，只有由政府对经营性土地统一招拍挂，将土地交易进行公开摆在明处，才能规范日益激烈的房地产市场竞争。

4.2有利于促进房地产市场优胜劣汰。

房地产开发商想要拿到土地必须经过政府招投标等一系列激烈的公平的市场竞争，通过多个企业的竞争可以淘汰一些不具备开发实力、资金不雄厚的企业。

4.3有利于发挥政府服务功能，促进地方经济发展。

土地储备机制可以防止地价的过高增长，及时调节土地供应，即使防止“泡沫经济”现象，有利于房地产市场的规范发展。同时，也可发挥政府的服务作用，通过提供市场信息、简化审批手续等方式吸引投资者，促进地方经济发展。

但在目前地方政府土地储备实施过程中，存在有一定程度上追求土地财政的倾向，这导致了房价占收入比例远远超过国际标准，土地的供应不能满足房地产刚性需求，引发了一系列的矛盾和不满。一篇在《南方周末》上的名为《律师炮轰土地储备制度违宪》的报道中一名律師认为这项制度设立违背了我国宪法，他认为这项制度让地方政府从公共社会管理者转化成为利益经营者，政府收入应该是靠税收，而不是参与土地买卖增加收入。

参考文献

[1]冯瑞娜. 城市土地储备制度对房价影响研究[D]. 北京：中央民族大学， 2011.

[2]原鹏飞. 房地产价格波动对宏观经济影响的一般均衡分析[D]. 厦门：厦门大学， 2009.

[3]郝圆. 土地储备制度对西安市房地产价格的影响分析[D]. 陕西：西北农林科技大学， 2011.

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[5]叶檀. 谁说房产税不能降房价[N]. 每日经济新闻， 2011.05.06（1）.

[6]城市土地储备制度对房地产市场的影响分析.中国经济论文

[7]土地储备制度对房地产市场的影响.法律快车

土地储备法律制度研究 篇4

华中科技大学卢新海教授新著《中国城市土地储备制度研究》已由科学出版社2008年5月出版, 该书系国家社会科学基金项目《城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究》的学术成果, 对我国城市土地储备制度进行了开拓性的理论探讨和实证检验。与国内同类研究相比, 其具有以下特征:

1. 理论创新特色明显。

城市土地储备制度是我国特定历史背景下的必然产物, 我国相关的理论研究相对滞后, 法律地位、功能定位、机构设置、管理机制等诸多方面缺乏系统研究, 这也是各地土地储备运作具有明显的地方特征, 出现目标偏离的重要原因。该著作通过整合国内外研究资源, 综合运用土地经济学、福利经济学等学科相关理论, 将经济学原理和数学模型引入研究的全过程, 采用实证研究与规范研究、定性分析和定量分析相结合的方法, 既追溯了土地储备制度的历史演变, 又分析描述了我国土地储备制度建设的现状, 并设计了我国社会主义市场经济体制下土地储备制度发展的未来, 其所建立的分析框架和提出的观点对优化土地资源配置和国家经济宏观调控具有积极作用, 不失为公共管理理论在实践领域的探索创新。

2. 实践指导作用较强。

由于城市土地储备制度在我国还处于探索阶段、缺乏统一理论体系和方法指导、运行模式不成熟、政策法规不配套, 在实践中暴露出诸多问题, 颇受争议。土地储备亟待深入研究的问题集中表现为:土地储备的宏微观理论基础与理论依据;土地储备机构的性质与职能定位;土地储备制度对社会经济的影响的量化分析;合理的土地储备量与储备周期、供应量和供应时机的确定;配套的法规条例的制订等。该著作在深度剖析国内、外部分城市土地储备的理论基础与成功运作经验基础上, 针对城市土地储备制度缺陷, 围绕上述问题展开了系统研究, 为土地储备制度的政策分析与政策制定提供了科学依据, 从而具有重要的政策实践意义。

3. 体系完整, 内容详尽。

目前, 国内大部分学者对土地储备这一新兴制度的研究投入了很高热情, 但多侧重于解决各地具体问题 (如运作模式、运作手段、资金筹措等) 的微观技术层面上的实证研究, 鲜有构建完整的理论体系来研究土地储备问题。相对于前者而言, 后者的工作难度显然更大, 因为做好系统研究工作需要研究者拥有深厚的理论分析功底、敏锐的观察能力、极强的逻辑分析和实证能力。《中国城市土地储备制度研究》由10章节组成共23万字, 从城市土地储备制度理论与实践基础、城市土地储备制度对社会经济的影响与评价、城市土地储备制度综合评价体系构建、城市土地储备制度缺陷及补偿措施四大方面对城市土地储备的理论与实践进行了创新研究。

浅析我国的土地储备制度 篇5

关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议

1.土地储备制度的定义

土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。

2.我国土地储备法律制度的特点

（1）政策先行

由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。

（2）地方立法先行

地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。

3.我国土地储备法律制度所存在问题

第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。

第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。

第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。

4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议

第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。

第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。

第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。

第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。

第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。

第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献

[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年

[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年

[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年

[4]苏晟.城市土地储备制度中存在的问题及对策研究[D].西安.西安建筑科技大学.2008年

[5]沈开举、程雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化[J].行政法论丛.2009年.第 12 卷

济宁市城区土地储备制度研究 篇6

关键词：土地储备,济宁市,政府调控

引言

土地储备最早起源于1896年的荷兰, 20世纪80年代初期香港实行土地储备制度, 1996年上海进行土地储备试点工作, 此后各地城市也纷纷推行土地储备制度, 并在实践中加强理论研究, 不断完善城市土地收购制度的运作模式。由于不同城市实际情况不同, 各地建立城市土地收购储备制度的功能定位和目标也不同, 实际运作模式也有所不同。综合分析目前国内正在实施的城市土地收购储备的运作模式及机构设置特点, 可以分为市场主导型、政府主导型和市场政府混合型三种模式。

1 研究区概况

济宁市位于山东省西南部, 地处鲁苏豫皖四省结合部, 东经115°52′-117°36′, 北纬34°26′-35°57′。东连临沂, 西接菏泽, 南邻枣庄市和江苏省徐州市, 北面与泰安市交界;南北长167千米, 东西宽158千米, 总面积11, 194.27平方千米, 约占全省总面积的7.13%。属鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄淮海平原交接地带, 地质构造上属华北地区鲁西南断块凹陷区。全市地形以平原洼地为主, 地势东高西低, 地貌较为复杂。

2 研究方法

本文以城市经济学、土地经济学、发展经济学的理论为基础, 结合我国土地所有权的二元结构和土地使用权的历史遗留问题, 采用理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法, 研究城市土地储备的发展模式和相关政策法规方面的问题。

3 济宁市城市土地储备运作过程

济宁市城区内的所有土地储备工作以济宁市土地储备中心为主, 各区政府、管委会、各相关部门密切配合, 实行统一收储、统一规划、统一开发、统一融资、统一出让的“五统一”土地储备管理模式。济宁市城市规划区范围内所有拟储备地块, 均纳入市级土地储备库。实行先储后供、收供分离的土地储备和供应模式。在总结经验和协调相关部门关系的基础上, 济宁市政府初步规范了土地储备体系的运作模式和程序, 大致分为土地收储、收储土地管理和土地供应准备、土地出让三个阶段。

3.1 土地收储

土地收储范围为:1) 经认定为闲置土地且闲置时间超过两年的土地;2) 土地出让等有偿使用合同约定的建设用地使用权期限届满且建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的土地;3) 济宁市城区范围内所有行政机关、事业单位、破产企业和其他划拨土地使用者, 因城市规划调整、迁移、解散、撤销、破产等原因不再使用的土地;4) 以出让、租赁等有偿使用方式使用的国有建设用地使用权, 土地使用者申请收购、有偿收回的土地;5) 以出让、租赁等有偿使用方式使用土地的土地使用者, 因城市规划调整、迁移等原因不能再使用的土地;6) 以划拨方式取得土地使用权的工业企业, 经市政府批准实施“退城进园”的土地;7) 以出让方式取得土地使用权的工业企业, 经市政府批准实施“退城进园”的土地;8) 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地;9) 政府依法实施国有土地上房屋征收后取得的国有土地。

3.2 收储土地管理和土地供应准备

完成土地征收的集体土地、依法收回、收购的国有土地、完成房屋征收的国有土地及其他可纳入储备的土地, 在土地供应前由具体组织实施土地收储工作的单位负责管护、承担管护费用、处理管护期间发生的一切问题。具体组织实施土地收储工作的单位可临时利用管护土地, 但不得修建永久性建筑物。在土地供应前应进行土地权属调查。对产权清晰、申请资料齐全的储备土地, 可直接申请办理土地登记手续。纳入政府土地储备库的土地即为具备土地供应条件的土地。

3.3 土地出让

具备土地供应条件的土地, 可根据年度土地供应计划实施土地出让。济宁市城区内的土地出让由市土地储备运营工作领导小组会议和市局建设项目会审会议进行决策。土地出让分为协议出让和招标拍卖挂牌出让。

4 结果与分析

目前, 有关济宁市城市土地储备的理论研究较少, 对土地储备的功能、理论基础与运行机理等理论问题的认识不够全面与深入, 来自于其它相关学科的研究也较少。在实际运作过程中, 也存在着一些问题: (1) 法律法规不健全; (2) 土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持; (3) 资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善。

4.1 土地经营领导机制不健全

目前, 全市市县政府行政首长负责的土地决策机构还未建立起来。以行政首长为考核对象的土地经营目标考核和问责机制还没有建立, 土地经营的宏观政策保障体系尚未完善, 部门分割、政出多门的现象依然存在, 部门之间、市区之间良好的协调配合机制尚未形成, 土地经营的规划、计划等宏观管理机制有待建立。

4.2 集中统一的收储经营体制不健全

政府高度垄断土地供应, 集中统一管理制度和“一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出”的经营管理模式还没有建立起来, 多头供地现象突出。土地市场运作融资功能和法人资格还不到位, 资金运作环节多, 效率低, 效益低。征地拆迁的属地化管理体系尚未建立起来, 拆迁难度大, 造成土地收储规模小。市区土地收益分配体系还没有建立起来。土地市场的信息披露和公开化程度低, 土地市场的服务功能不完善, 土地有形市场尚未完全建立, 仅有招拍挂的土地进入了土地有形市场。

4.3 土地市场监管机制不健全

监管制约机制还没有建立起来, 各类用地的批后监管没有到位, 土地供应不规范的现象依然存在, 土地巡查制度没有落实到位, 土地非法交易特别是集体土地非法入市的问题还非常突出, 违章建设、非法建设屡禁不止, 土地收益流失问题还没有从根本上遏止。

5 结论与讨论

5.1 法定土地储备开发模式

我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的出台, 为土地储备制度的建立提供了法律依据, 但在土地储备制度的具体运行操作上, 法律体系还不够健全, 对土地储备机构的强制收购和优先购买权缺乏详细的规定, 一些城市只能通过地方行政政策来限制土地协议转让, 并规定储备机构拥有土地的强制优先收购权。为了使土地储备顺利实施, 立法机构必须制定颁布一系列法律加以配合, 加强相关法律法规体系的建设, 保证土地储备正常运行。

5.2 创新融资渠道

随着城市化进程的加快, 全国各地的土地储备机构都承担了大量的土地融资和土地征收出让业务。当前各地土地收购储备资金, 大部分依赖银行贷款, 且所占比例相当高, 一些城市的贷款比例已经高达95%。城市土地储备机制的运行必须以连续的资金流为保证, 但传统融资渠道, 如财政拨款和银行贷款已不能满足当前城市土地整理及开发中巨大的资金需求。要大力创新城市土地储备制度融资渠道, 以加强土地储备机构抵御各方面风险的能力。

5.3 科学规范的城市土地储备管理模式

优化土地储备管理系统的结构, 通过代理经营方式实现土地储备经营主体实体化, 完善土地储备发展公司的运作模式, 法定针对不同储备对象采用不同的储备方式, 尽量缩短实物储备的周期。

参考文献

[1]冷宏志, 宫玉泉.建立土地收购储备制度垄断存量土地供应 (M) .北京:地质出版社.

[2]崔永亮.我国城市土地储备制度运行中存在的风险及对策[J].国土经济, 2003 (12) .

[3]孙红亮.中国土地收购储备制度研究[M].华中师范大学, 2003.

土地储备法律制度研究 篇7

一、我国土地储备制度中存在的问题

(一) 土地储备机构的储备土地与开发职能混乱

城市土地储备机构应该在充分发挥储备土地对市场的调控功能的前提下才考虑其经济效益, 这就决定了该机构不可能是企业, 只能是行政单位或经授权的事业单位。但在实践中, 许多地方政府将土地储备机构与开发公司化为同类, 不以年度储备计划为准将所有其看好的项目都划入土地储备机构让其开发来支持地方经济建设, 或以土地储备机构名义及其公信力获得贷款搞开发建设[5]引起这一问题的主要原因就是土地储备机构的储备与开发职能混乱界定不明确容易打擦边球。目前土地储备中心主要有两种职能。一是经政府授权行使部分行政职能, 如代表政府制定收购储备计划, 实施收购工作;二是按市场经济规律实施企业行为, 如代表政府经营土地资产, 收回土地开发成本, 筹集和管理资金等。在两种职能共同发挥作用时就会引发储备与开发的混乱。

(二) 储备土地的收购方式缺少法律依据

由于收购是土地储备程序运行首要环节, 因此收购方式的明确和选取尤为重要, 但是由于实践中储备土地的收购方式缺少法律依据, 使得土地储备机构很难合理合法的广泛使用的收购、置换和征用等储备收购方式, 至少是缺少法律依据。其中涉及到的收购征用目的不明确。为“公共利益”需要可以征用集体土地, 但是“公共利益”的界定是什么?法律并没有确定。再加上公共利益有直接与间接之分, 这就为某些人随意扩大对公共利益的解释, 任意征地, 谋取个人利益造成可乘之机。收购的客体不明确, 国土资源部《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》规定的收购客体是原有的存量建设用地。从实践上看, 各地普遍将增量用地纳入收购储备范围, 由此引发的将增量土地纳入收购储备范围的合法性问题。

(三) 闲置土地问题严重

在城市化进程不断加快的今天, 城市建设和房地产业对土地的需求量与日俱增, 在开发商过热的竞买土地之后, 大量的土地被私人收入囊中[6]。由于土地已经积压了大量的资金, 难以在短时间内回收足够的资金已进行开发建设或存在土地投机心里, 很多土地被闲置下来。开发征地多, 利用建设少;各类开发区用地报批多, 投建收效少;房地产业开发多, 实业开发使用少[7];再加上国有划拨土地和集体土地非法入市、土地隐性市场的非法交易等问题, 造成土地资源严重浪费, 大量土地收益流失到少数单位和个人手中。降低了土地利用效率, 阻碍了土地利用规划的实施和城市建设的需求。

(四) 土地储备融资方式单一导致金融风险系数高

结合目前我国土地储备融资现状可以看出, 我国目前土地储备融资的主要方式是商业银行贷款, 这种融资方式的单一性无形当中就给土地储备带来了风险[8]。由于商业银行贷款具有周期短, 利息高的特点。这就要求储备库中的储备土地要在短期内快速流转变现获得高额收益, 这样才能保证土地储备机构还款过程正常运行。近年来土地储备融资规模巨大, 许多城市土地储备机构贷款数额到达数百亿元, 日付利息就有几十万以上, 大多数情况下都是土地储备机构名义下的政府城建部门贷款, 收支不平衡, 造成一些储备机构运营窘困, 更有甚者还要以银行贷款来还银行利息, 对国家正常的金融秩序形成潜在的风险。

二、政策建议

(一) 明确界定土地储备机构的职能范围, 严格遵循年度计划

由法律严格界定土地储备机构的储备职能范围与开发职能区分开来。加强整体的合作, 应该超越现有的行政单位能力[9]进行企业化运作, 如果发行债券, 更应为了土地债券的公信力, 尽可能增加自主性。严格制定并遵循土地储备年度计划, 与城市发展规划和土地利用计划紧密配合, 不轻易调整计划严格控制土地储备数量, 不随意为盈利而增加储备地块, 使得储备机构在行使职权时有法可依。建立多用途、多形式的土地储备体系。即按私益性建设用地、公益性建设用地、耕地及环境与资源保护性等非建设用地的不同用途进行储备;完善规划储备、计划储备和收购地块后的直接储备形式。

(二) 明确土地收购的法定程序和方式

首先, 以立法的形式把现在广泛适用的收回、收购、置换和征用四种方式固定下来。其次, 要清楚地规定使用每一种收购方式的条件、程序及被收购者的权利救济方式和手段, 明确土地收购的目的及客体特别是要严格规制土地征用, 包括:严格限制征用条件;严格征用程序;赋予被征地者以司法救济权[10]。在法律应赋予政府在收购土地过程中享有一定的强制力和优先权。规范土地收购适用范围, 避免借收购之名随意增大征地数量, 偏离预定目标。使土地收购储备的范围不设限于存量建设用地, 而是要扩及增量建设用地以及事关国计民生的非建设用地。明确土地储备中心的在收购过程中的法律地位、职责及权力, 规范其行为。

(三) 运用法律强制力, 加大监督力度, 消化闲置土地

首先, 对责任完全在土地使用者的, 解除或调整土地出让合同, 全部或部分收回土地使用权, 纳入土地储备, 以拍卖方式出让土地使用权, 由新收让单位开发建设。其次, 对于责任不完全在土地使用者的, 解除或调整土地出让合同, 按照规定给予一定的补偿, 全部或部分收回土地使用权并纳入储备, 出让给新建设单位开发;对于部分已经进入司法程序的闲置土地, 会同法院作出处罚方案, 报经政府批准后确定出让金额, 拍卖后, 同买受人签订合同, 并由买受人向政府支付出让金。

(四) 拓宽土地储备融资渠道