农村土地流转制度研究

农村土地流转制度研究（共8篇）

农村土地流转制度研究 篇1

农村土地流转中金融制度创新研究

【摘要】当前我国土地制度改革很重要的一块就是农村土地流转问题，而土地流转又与农村金融支持有一定的正相关性，但农村金融在很多方面存在着制度缺失，这些缺失严重阻碍了农村土地流转市场的良性发展，制约了土地流转效应的发挥。因此，创新新型农村土地金融制度，支持土地流转改革对我国具有重要的战略意义。

【关键词】

土地流转；农村金融制度

党的十八届三中全会召开以来，关于赋予农民更多财产权利的讨论越来越多，农村土地的使用权作为农民最大的财产权，从现实看，它还没有充分发挥增加农民财产收入的重要功能。本文从土地承包经营权的流转作为出发点，从农村金融制度的层面进行研究，通过制度创新探索农村金融对于土地流转的支持，进一步推进农村土地制度的深化改革，最终盘活农村土地市场。

一、土地流转中农村金融的制度设想

长期以来我国农民收入普遍不高，收入中有七八成都用来日常消费，农民剩余储蓄较少，生产积累不足，因此贷款就成了农村资金来源的主要方式。随着土地流转的发展，我国对农村金融提出了更高的要求，迫切需要农村金融机构进行制度创新，以满足土地规模化经营对资金的大量和专门需求。而以土地承包经营权抵押为核心的农村土地金融制度的创新将是土地流转发展的重大突破，对促进农村土地流转具有重要的作用。

（一）制度内涵

农村土地金融制度是以土地承包经营权抵押贷款为核心的、服务于“三农”，特别是农村土地流转改革的一种新型农村金融制度。得益于这个制度，当农户出现资金需求时，可以用其土地承包经营权向农村金融机构抵押贷款，获得较长期较高额的贷款。如果农户及时还清了贷款，将积累他的信用额度，可以获得下次抵押贷款的适当优惠；如果农户暂时不能偿还或还清贷款，可以申请适当的宽限期，若到时仍无法还清贷款的话，农村金融机构则可以依法对农户的土地承包经营权进行处置。

（二）制度前景

农民“贷款难”最重要的一个原因就是缺少抵押物，土地承包经营权作为农户最大的资产，允许土地承包经营权抵押贷款无疑将大大缓解农村中的贷款困境，有力地提高农村土地流转的积极性和主动性，推动土地流转市场的发展。一方面农村土地金融制度的运行必然对政府管理机制提出更高要求，促进土地流转的规范性与有效性。另一方面土地流转市场的发展将推动土地流转形式的多样和政府相关法律法规的完善。土地流转是党中央、政府关于解决“三农”问题的一项重要决策，在我国目前的发展中具有重要作用，虽然土地流转改革已经取得一些喜人成果，但土地流转市场并不活跃。而农村土地金融制度就是刺激我国农村土地流转快速发展的一支“强心针”。

二、制度运行的模式

农村土地金融制度是农村金融制度的一种创新，因此我国有必要学习国内外相关方面的优秀经验，结合我国的具体国情，建立一套完整、有效的运行机制。

（一）农村土地金融制度的纵向运行机制

纵向运行机制，主要表现在抵押贷款的程序上，有效的运行机制必须有规范的运行程序来支持。土地承包经营权抵押贷款可按以下程序进行：第一，确定土地经营权。当农户来申请土地承包经营权抵押贷款时，审查其土地经营权是否由乡镇政府或集体经济组织确认登记，明确土地承包经营权的主体。第二，评估土地价值。通过逐步完善的土地经营权抵押评估制度，结合土地抵押年限、土地生产力水平现状、预期土地未来收益、土地经营风险等因素，对农户土地价值作出评估。第三，确定授信额度。借助渐趋健全的农民征信信息系统，考虑土地价值、政策支持、自身计划等方面，拟定授信额度。第四，审批抵押贷款。实行审贷分离，要求贷款额度一般不能超过土地经营权价值的七成，期限主要为中短期，利率比一般授信利率略低。审批通过后办理相关手续，确认抵押贷款。第五，跟踪贷款质量。放贷后重视抵押贷款方经营情况，定期进行贷后检查与风险控制。

（二）农村土地金融制度的横向运行机制

横向运行机制主要以农村金融机构体系中农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄等组成部分之间相辅相成的运行机理为核心，强调农村金融机构之间为农户提供土地承包经营权抵押贷款的相互竞争和共同促进。

三、制度运行的保障机制

（一）法律保障

政府及有关部门有必要修订和完善《中华人民共和国担保法》、《土地承包法》、《物权法》等相关法律。一方面明确土地承包经营权抵押贷款的范畴，将农民土地承包经营权抵押合法化、规范化，使土地承包经营权抵押有法可依，降低抵押贷款的风险；另一方面制定有利于土地承包经营权抵押的政策，保障农民对土地经营权的合法、自由的处置权，适当延长农民对土地承包经营的年限，促进土地流转市场发展。认真落实土地承包经营权的登记确认工作，对提供土地承包经营权抵押贷款的农村金融机构给予税收优惠或补贴，鼓励农村土地承包经营权抵押贷款的推进。

（二）机制保障

第一，建立土地承包经营权评估的专业机构，引进土地评估中介机构，以立法形式赋予其合格的评估资质，规范专业评估机构的运作。第二，培养专业的评估人才，制定有效的评估机制，借鉴国内外优秀经验，健全土地承包经营权评估信息和农民征信等级信息系统，设立科学、有效的土地承包经营权评估标准。第三，明确、落实农民对其土地承包经营权抵押评估过程和结果的知情权和监督权，提高透明性和公正性；制定严格的评估程序，规范土地评估机构和评估人员的行为。第四，建立专门的抵押保障机制，商业性保险和政策性保险双管齐下，为土地承包经营权抵押贷款提供专门的保险产品或服务；建立土地承包经营权担保基金，由政府和集体经济组织共同出资。

（三）管理保障

第一，给予农业银行在农村开展金融业务的政策优惠，吸引农业银行“返乡”，引导农业银行正确定位“市场”。第二，增加农业发展银行的政策性支持土地流转的职能，提供专项资金用于土地流转，为土地流转的资金需求提供优惠，重视土地流转项目的进展，跟踪体现农业流转信息等。第三，加快建设小额、灵活的信贷组织，培育良性的农村金融市场竞争机制，继续发挥农村信用社在农村金融中的重要作用。第四，通过利率市场化和宣传教育，加强农村非正规金融的风险控制，推进农村正规金融和非正规金融的有效结合，刺激其“合力作用”的发挥。

参考文献：

[1]肖艳霞.农村土地金融制度创新及政策建议[J].金融理论与实践，2007（7）：3840

[2]崔慧霞.土地流转中的农村金融效应分析[J].上海金融，2009（5）：1113

[3]叶剑平，蒋研，丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究――基于2005年17省调查的分析和建议[J]作者简介：

李红英（1988-），女，汉族，四川内江人，现供职于中国人民银行克州中心支行；

王?矗?1988-），男，汉族，山东菏泽人，云南大学法学院经济法硕士。

农村土地流转制度研究 篇2

1 农村土地使用权流转现状

自秦汉土地私有制确立以来, 历史上的土地流转一直都相当普遍。笔者认为, 中国历史上土地流转频繁的最根本原因是确立了稳定的土地私有产权制度, 当然, 土地产权的分散和人地关系的紧张是土地频繁流转的客观原因。到了明清时期, 由于永佃制的普遍实行, 两权分离的高稳定结构导致土地流转出现了两个独立的市场, 即“田骨”市场和“田皮”市场。由于永佃制下土地使用权的稳定性, “田皮”市场上的交易活动尤为活跃。

“三大改造”完成至改革开放前夕, 由于这一时期特殊的制度环境和土地制度安排, 全国范围内的土地流转几乎为零。改革开放后, 土地承包制度的确立和不断完善, 使农户土地使用权得到了保障, 土地的流转也随之出现。1990年, 全国发生转包、转让土地的农户数占总农户数的0.9%, 转包耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。到1992年两个指标则分别上升至2.3%、0.9%。1993年, 在全国25个省区的100个县所进行的土地承包经营和合作经济组织建设抽样调查统计表明, 全国共有238.4万承包农户转包、转让土地63.68万hm2, 分别比1992年下降了49.6%和17.2%。

近年来土地流转的情况有所好转, 在当前农业结构的调整中, 一些地方在耕地使用权的流动和集中方面出现了一些新情况。据农业部有关部门的统计, 目前全国以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%~6%, 且多数发生在沿海发达省市 (陈锡文, 2002) 。具体见表1。

资料来源:赵阳.共有与私有-中国农地产权制度的经济学分析[M].北京:生活.读书.新知三联书店, 2007:33.

表1显示, 从上个世纪90年代以来, 农村土地的流转发生率呈现上升的趋势, 特别是1994年以后, 上升趋势非常明显。造成这一变化的主要原因是, 当时中国土地制度的一系列变革, 其中最重要的一条就是“继续延长土地承包期30年”的政策。在此不难看出, 国家有关土地的政策对土地流转的重要意义。这也进一步验证了土地产权的稳定性对土地流转的重要性。

根据农业部1999年的一项抽样调查显示, 全国不同省份土地流转的差异较大。从表2中我们可以看出, 1996~1998年, 无论是转出还是转入所占当年承包面积的比例, 浙江省都排在几个样本的首位, 与其他省份差异明显。笔者认为, 这是因为浙江省的总体经济发展水平高于其他省份, 特别是非农产业的发达使得农民对土地的依赖程度大大减小, 越来越多的农民从土地上解放出来, 客观上导致土地供求的失衡。因此, 土地流转的发生率和经济结构之间有相当大的依存度。

从表1中我们还可以看到一个明显的变化, 自进入新世纪 (2000年以后) 以来, 土地的流转呈下降趋势, 土地流转的比例一直维持在4%~6%, 流转率最高的浙江省也只有7%~8%。很明显, 2000年以后土地使用权的流转遇到了瓶颈。究其原因, 笔者认为关键在于土地承包经营权的不完全性及其法律属性的不明确。不完全的土地承包经营权降低了农户土地经营收益和土地交易价格, 提升了土地交易成本, 降低了土地市场交易的净收益, 最终减弱了农户的土地需求和供给。要加速我国土地的流转, 就必须按物权理论规范我国土地承包经营权制度, 通过法律制度的建设, 从产权安排上克服我国土地市场发育的产权制度瓶颈。现阶段土地承包经营权市场流转陷人困境与乡村干部行为有很大关系。经常性行政调整承包地有助于最大限度地实现乡村干部的自身利益, 其行为的产生有着深刻的社会、文化、历史原因。乡村干部承包地的经常性行政调整在一定程度上抑制了土地流转市场机制的发育。要加速我国土地市场化的进程, 就必须按市场经济的要求规范乡村干部的行为。为此, 既要在经济利益上降低或消除土地行政性调整给乡村干部带来的收益, 又要借助于农村综合改革, 建立起有效的约束和监督机制, 最大限度地抑制其可能产生的机会主义行为。

资料来源:赵阳.共有与私有-中国农地产权制度的经济学分析[M].北京:生活.读书.新知三联书店, 2007:135.

2 实现农地使用权有效流转的对策

我国农村土地使用权流转几乎是和土地产权改革同时出现的, 但是通过近30多年的实践, 土地使用权流转不畅的问题一直存在。究竟是什么原因导致了我国农村土地使用权流转的不顺畅?如何才能促进农地使用权的流转?围绕这两个问题, 国内学者在这一领域进行了不懈的努力, 提出了一些颇有价值的土地流转理论与方法。比较具代表性的有钱忠好 (2002, 2003) 、陈锡文 (2002) 、刘守英 (2003) 、张红宇 (2002) 等。

钱忠好 (2002) 以我国土地承包经营权产权残缺为切入点, 分析了农地产权的不完整对土地市场流转的作用机理及其影响。他结合科斯定理, 通过建立模型来解释土地流转过程中土地承包经营权出让者和购买者的土地规模的确定。最后得出的基本结论是:我国土地承包经营权的不完全性是现阶段土地市场发育缓慢的产权原因, 而土地承包经营权的不完全又与其法律属性不明确有关。不完全的土地承包经营权降低了农户土地经营收益和土地交易价格, 提升了土地交易成本, 降低了土地市场交易的净收益, 最终减弱了农户的土地需求和供给。要加速我国土地市场化进程, 就必须按物权理论规范我国土地承包经营权制度, 通过法律制度的建设, 从产权安排上克服我国土地市场发育的产权制度瓶颈。钱忠好 (2003) 在之后的一项研究中, 基于农户的层面, 构建了一个土地承包经营权市场流转的理论决策模型。通过成本-收益分析, 得出了农户土地经营最优规模及供求水平的确定方法。他还从土地产品价格、非生产性收益、生产性成本、非生产性成本等方面, 对我国农村土地承包经营权市场流转困境进行了成因分析, 最终得出, 我国土地承包经营权市场流转面临刚性的需求约束, 总体水平上呈现需求大于供给的不均衡态势。为此, 需要改善土地承包经营权市场流转的外部条件促进土地有效供给的形成。

陈锡文 (2002) 对土地使用权合理流转提出了自己看法。他认为要使土地使用权合理流转必须从以下几方面入手: (1) 进一步完善和落实党的农村土地政策, 保障农民的土地权益, 关键是要落实30年承包期政策, 使农民在土地制度上形成长期稳定的预期。 (2) 进一步明确界定农民的土地权利, 使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。 (3) 必须建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。 (4) 土地流转应当主要在农户间进行, 在条件不成熟的当下, 不提倡甚至要立法限制工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。 (5) 依据我国现在的基本国情来看, 在相当长的时期内, 土地仍将是农民最基本的生活保障, 因此, 农村土地使用权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。刘守英 (2003) 进一步强调了“依法、自愿、有偿”原则进行土地承包经营权流转的理论意义和现实意义。他认为, 土地问题是农业和农村工作的核心, 是农村稳定的基础。今后一段时期, 是我国推进工业化和城市化、全面建设小康社会的关键时期, 土地流转的速度和规模还将加大。因此, 必须在完善政策和法规的前提下, 密切关注和切实解决土地流转中出现的新问题, 确保农村社会的长期稳定和经济的全面振兴。张红宇 (2002) 对我国土地调整和使用权流转作了历史总结, 并对影响土地调整的因素和土地使用权流转的基本动因进行了有益的探索, 最后提出了开辟土地使用权流转市场的新思路。他认为, 土地调整和土地流转是有本质区别的, 而开辟土地使用权流转市场才是有效克服土地频繁调整的治本之策。笔者认为, 正是因为中国土地产权不够稳定才导致土地的频繁调整, 从而影响到土地使用权流转市场的发育, 因此, 克服土地频繁调整的治本之策是进一步健全我国土地产权制度, 只要土地产权界定清楚, 土地使用权流转市场自然是水到渠成。

3 土地市场的培育

农地制度创新, 说到底就是农地产权制度创新。我国现阶段的农地产权制度非常复杂, 和西方国家的土地产权制度有很大的差别, 当今世界主流的土地产权制度是土地私有制, 它基本上不存在土地产权分割问题。而我国农村土地的所有权界定是归属于集体的, 农民对土地的使用权是有条件的, 这就是中国土地产权复杂性之所在。不仅集体所有权难以界定, 而且农民对土地的使用权因为时限原因也难以形成稳定的预期。因此, 中国的土地制度创新必须从两方面入手, 即土地所有权和使用权必须同时变革。

林毅夫 (1993) 曾指出:“一个好的土地制度, 起码要具有两个要素。一是产权必须明确, 二是要有自我调节和变迁机制。土地市场建设的核心, 是在明确界定土地所有权和使用权的基础上, 建立和完善土地使用权在承包期内有偿转让和再转让制度, 并使这种制度体现市场法则”。也就是说, 我国培育土地市场的前提条件是具备明确的土地产权制度, 而这恰恰是现阶段我们所不具备的, 因此, 笔者认为, 在我国土地产权制度未出现实质性变革之前, 要培育有效和健全的土地市场存在一定的难度。

4 结论

历史永远是现实的一面镜子。经济史演变过程中不乏土地所有权 (包括终极产权) 与土地经营权的分、合变化, 其组合、变动的规律探究, 有助于我们廓清当今土地制度变革的思路, 推进和深化农村土地制度改革。

中国的农村土地制度创新必定是在社会主义市场经济体制框架内的创新, 任何逾越我国现有基本制度框架的土地制度创新都是不现实的、非理性的。制度创新是有成本的, 在创新过程中必将触动相关利益集团的既得利益, 因此, 制度创新一定会遇到阻力, 而最理想的制度创新是将来自外部的阻力内部化, 从而尽可能的降低制度创新的成本, 最终实现农业绩效的大幅提升。

参考文献

[1]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界, 2002 (6) :35-45.

[2]钱忠好.农地承包经营权市场流转:理论与实证分析—基于农户层面的经济分析[J].经济研究, 2003 (2) :83-91.

[3]陈锡文.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革, 2002 (9) :35-36.

[4]刘守英.按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转[J].求是, 2003 (5) :36.

[5]张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论[J].管理世界, 2002 (5) :76-87.

我国农村土地流转法律制度研究 篇3

关键词：十八届三中全会；土地流转；改革及完善

一、我国农村土地流转法律制度立法现状

法律用词“农村土地流转”是指的土地所有权的转让，还有基于所有权之上的用益物权在民事主体之间权利的让渡和移转，在日常生活中，我国农村土地所有权的流转都主要是存在于国家和集体这两个民事主体之间，并以征收为主要方式来进行。

土地作为人类生存和发展的基础，它需要一套制度来规范其所有和流转。笔者认为农村土地流转制度是指在占有、使用、收益、分配等农村土地流转过程中用于调整人与人之间关系的行为规范，这些行为规范分散得表现在我国相关法律文件中，重要的如《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等认定土地性质和土地流转方式的法律法规。

另外，从1992年开始，土地流转问题频频出现在中共中央报告、文件中。在市场经济体制建立初期，有“在坚持土地集体所有制的前提下……允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”的规定。1994年，农业部首先提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。2013年的十八届三中全会更是“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及成败经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

二、我国农村土地流转法律制度存在问题

1.农村集体所有土地制度的固有缺陷

土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊可推行土地国有化，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强。

笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。

农村土地集体所有制度的优点在于容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行国家所有，反而可能引起农民的误解。但是，我们可以更清晰地看到的是，“农村集体”仅是一个抽象的概念，也是由于农村土地集体所有制度这一固有缺陷，在现实中我们常可以看到农村干部利用职权为自己谋私利的事例。

2.农村土地流转法律制度存在冲突、缺陷且操作性不强

由于我国现实情况、立法的多层次状态，整个关于农村土地流转的法律法规呈现出的是一个层次不清、界限不明的状态，这甚至体现在农村土地承办经营权的法律性质认定这一重大问题上。我国《农业法》规定：“在承办期内，经发包方同意，承办方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒山、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”这明显将农村土地承包经营权认定为了债权。而在《农村土地承包法》中：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。”这又将农村土地承包经营权认定为了一种物权。笔者认为这一法律规定上的矛盾必然导致现实生活中关于土地承包经营权保护的混乱。

对于农村土地流转方式的规定存在法律模糊性一问题。对于流转方式到底有哪些，基本参照的是《物权法》第一百二十八条的规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包权采取转包、互换、转让等方式流转。”对于现实生活中出现的倒包、赠与、反租等到底是否属于这里的“等”当中，各地出现了不同的处理方式甚至判例。近期，十八届三中全会虽然是致力于“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能……”，对于如何赋予当代农民土地可抵押权、买卖权仍然有待具体制度的出台。

三、我国农村土地流转法律制度的改革及完善

1.清晰我国农村土地产权，促进土地流转顺畅

十八届三中全会要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，学者纷纷猜测这是否是我国土地私有化的第一步？土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊，那么我们可否推行土地国有化呢，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强，农民被剥夺土地也是不利于国家的稳定的。

“私有化”和“国有化”的设想都被否定，笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。土地占有、使用、收益、处分的权利由村民委员会来行使，村民议事、民主决策、财务公开，使村民委员会成为一个名符其实的村民自治组织。

2.加强土地流转程序立法，完善农村土地流转法律制度

上层建筑必须与经济基础相适应，当前，我国土地流转的程序立法缺乏或者说并不完善，这无疑是不符合当代社会生产力发展水平的。当前，不论是在根本大法，还是部门法中，原则性的规定总是占多数，具体的程序性规定较少且其中还存在着冲突。

笔者认为每一种土地流转的方式都有自身特点，中国地大物博但情况错综复杂，我们可以因地制宜、因时制宜地采取适合的土地流转方式，相对应地，我国也应建立健全可应对性的具体规范。完善土地流转法律制度也需要国家统一些详细的规范，首当其冲的便是制定出统一的土地流转合同和登记制度，笔者认为在现代科学技术发达的今天，完全可以采用互联网登记备案制，使得土地流转公开，有利于公众进行监督，有利于减少腐败的滋生，有利于社会公平。

浅析农村土地承包经营权流转制度 篇4

摘要：在《农村土地承包法》颁布后，农村土地的问题得到了一定程度的解决，但是在中国现实的国情下，农村土地作为一种特殊的物权客体在物权制度的设计中也遇到了很多难以解决的棘手问题，本文就对农村土地承包经营权作为一种新型的用益物权类型在权利的创设性继受取得中所涉及的一些问题进行了初浅的阐述。

一、农村土地承包经营权性质分析

学界曾提出的较有代表性的观点有：1.应然的物权说，农村土地承包经营权是一种新型的用益物权，主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性，赋予农村土地承包经营权以物权的排他性与绝对性。2.实然的债权说，土地承包经营权是以承包合同为基础构建的，属债权性质，理由是有：首先，土地承包经营权连带于联产承包，发包方对承包经营权的标的物——土地握有相当大的支配权，承包人若达不到“承包指标”就要承担违约责任，甚至被发包方收回土地承包权。其次，从土地承包经营权转让的条件看，承包人不能自主转让土地承包经营权，必须经发包方同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。再次，联产承包合同关系是发包方与承包人之间的内部关系，在土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，如果该权利性质为物权，显然违背一般物权法原理。总之“联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的农地使用权(即目前的土地承包经营)，属于债权性质”。3.物权改造无用说，“用物权、债权等纯粹大陆民法的概念和分类来分析这一纯粹中国土生土长的制度就必然会发生混乱和不合标准的问题”。“农村土地使用权属于物权还是债权，从这一角度看并无很大差别。而且，现实中侵犯农地使用权的主要是政府和农村基层组织，为政府对农地的不合理征用，村集体擅自解除承包合同等，而这些侵权问题并非简单地通过物权化就可以克服。即使将土地承包经营权改造成物权，只要农村的法制环境得不到改善，农民的权益照样会受到侵害。唯一的区别是，原来农民被侵害的是债权，在农民被侵害的是物权”。应然的物权说和实然的债权说，尽管它们观点相异，所切入的角度也不同，但是却殊途同归，两者都已经认识到了现实中承包经营权制度债权性质存在的不足，因此都主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性。物权改造无用论虽然看到了目前我国法

治环境下对承包经营权保护不周的根源所在，即“中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利”。但是，这种观点在司法实践中无任何积极意义，将会使司法对承包经营权的保护失去应有法理基础。

我认为，利用物权制度独具的优势对我国农村土地承包经营权进行制度改革，对于保护承包经营权人的利益、提高农村土地利用效率、调整农村土地利用关系都具有十分重要的意义。首先，农村土地承包权的物权化有利于遏止发包方的非法干预，充分保护经营权人的合法权益。有效防止发包方对承包权人的干预和侵犯，确保承包权人在土地承包关系中与发包方处于平等的法律地位，是我国农村土地承包经营权物权化的一个主要目标。其次，农村土地承包权的物权化有利于实现农村土地效益的最大化。依法赋予农村土地承包经营权以物权的效力，不仅保证承包经营权人自身拥有使用土地获得收益的权利，还充分保障土地能够朝着最佳的使用方向合理流转，确保作为物的土地在流动中发挥其最佳的效益。与此同时，物权化中蕴涵的土地承包权期限法定化要求，使得承包经营权人具有了向土地中进行长期投入的动力，这不仅有助于土地地力的逐步改善，同时也有助于承包经营权人获得更大的土地收益。最后，农村土地承包经营权的物权化有利于土地所有者与承包权人双重利益的兼顾和平衡，达到双赢的效果。

目前，从已出台的《农村土地承包法》、全国人大常委会法工委的《民法(草案)》和全国人大常委法工委主任顾昂然的《关于中华人民共和国民法(草案)的说明》，还有《物权法建议稿》和《物权法》草案来分析，已经都将农村承包经营权作为一种用益物权来设计，用益物权作为民事权利的一种，其取得方式不仅和其他民事权利具有一定的共性，还记有它的个性。

二、创设土地承包经营权流转制度的必要性

任何一种制度的设定都有着深厚的经济基础和社会需要。在我国农村土地制度发展、变革的过程中，国有土地所有权与使用权分离的冲击、家庭承包经营制的成熟、农业生产的现代化、小城镇的建设，孕育了农户对经营权处分的必要;这种必要反映到国家制度构造上，就必然地产生土地承包经营权的流转制度。

具体的讲，创设土地承包经营权流转制度的必要性主要在以下两个方面：

土地承包经营权流转的有利于农村土地资源优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。

1．农业规模化经营是我国农业现代化的基础

一九七八年的家庭承包责任制的推行，极大地调动了我国农村生产积极性，调和了生产力和生产关系的不协调，促进了农户对土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面发挥。但农村改革实行的第二步，即通过统分结合的双层经营和合作经济还显不够。仅仅将土地承包经营再延长三十年不能从根本上刺激促进生产力发展，也不能适应农村发展的需要。创设农村土地承包经营权的流转制度，可以为农户提供土地经营扩大再生产主要条件，刺激农户对土地投入的积极性，在农户解决温饱的基础上向更高层次跨越。

2．农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一

个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。创设土地承包经营权流转制度为农业生产的深层次发展提供了充足空间。

3．促进农村小城镇建设

农村发展、变革改变了农户的未来发展方向，将使相当数量的农户脱离他们祖祖辈辈依附的土地，成为新生的生产力。但是现在许多地方的农村劳力依然是外出打短工，土地还是他们最基本的社会生活保障，家庭其他成员不放弃低水平的土地种植。造成这种情况的原因除了户籍管理之外，更主要的还在于农户粮田的限制，农田收入还是农户最基本的生活必要保障，农户一旦离开了农村就丧失了集体土地的那部分份额，断却了后退之路，这限制了农户迈出农村;从根本上限制了我国小城镇建设的推进。创设土地承包经营权流转制度，允许农户在流转土地经营权的同时取得收益并保留土地份额，减去了农户的后顾之忧。

4．完善我国土地使用权的全面流转

国有土地使用权可以通过划拨、出让或承租等形式获得，而对集体土地使用权的严格限制流转造成了我国土地市场发展的不平衡和不完善。土地使用权流转的完善将刺激一个符合市场经济规律的土地使用权流转市场成熟。

我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地的使用权。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同表现为一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，也便具有了债权的属性。也正是因为如此，法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(1999年7月8日起施行)第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》(1994年1月2日施行)第十二条规定：“承包方的权利义务：„„(三)在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人、原合同仍然原效”。这种法律上的“非经同意，不得怎样”的规定，极大的对抗了物权的基本属性。因此，在对农户享有的承包经营权进行法律保护时，也只能以债权的方式进行保护，而未能予以物权属性的保护。但是，对农户享有的土地承包经营权的性质加以分析，我们可以看出，农户获得的承包土地并因此享有的土地使用权应当是一种地上权，属于一种用益物权，它具有物权的诸多特征。对这种权利以债权保护显然背离了物权法的规则。在现实生活中，发包方任意处置合同的事件时有发生，而发包方之所以敢于且能够撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种“合同关系”而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故，而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。《土地承包法》规定的土地承包经营权流转的几种方式，实质上赋予了农户的土地的用益权，而这种用益权的行使相对摆脱了发包方的限制。土地承包经营权流转制度从法律制度上对农户的土地承包经营权给予了物权保护，这有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展。

三、完善土地承包经营权流转的法律制度探讨

(一)修改相关法规，对农民土地权益进行彻底的物权保护

《物权法》确立了～整套农村土地权利体系，肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相关法律法规与《物权法》的规定存在冲突，同时《物权法》的大量授权性规范也有待土地管理方面的法律法规进行细化和落实。因此，立法机关应尽快对《土地管理法》等法律法规进行修改完善，以促进土地承包经营权的有序

(二)科学界定农村土地产权的内涵

1．明确集体土地产权主体

在我国农村，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性的自治组织，也是农民实现自身经济利益的最基层组织，现有农村土地地界划分最清楚的也是村民委员会这一级，能够掌握土地数量、分布。因此，村民委员会作为集体土地产权的所有者是可行的。因此应立法规定农村土地所有权原则上归村民委员会所有，明确禁止县、乡等行政组织凭借行政权利侵犯其土地所有权及其它财产权。

2．赋予农村土地完全的用益物权权能

《土地承包法》规定了土地承包经营权可以流转的权利，但在流转方式上给以限制，因而仍然是一种不完整的产权。依照农村土地承包法等法律法规，土地承包经营权人可以对土地进行转包、互换、转让，但并没有规定如何进行土地的抵押、租赁。因此，应该通过立法进一步明确农民承包土地的权能，真正赋予土地承包经营权以完整的用益物权权能。

(三)强化土地承包经营权流转的程序性规定

1．明确土地承包经营权的主体

法律应明确规定流转的决策权和收益权在承包方。在承包期内，土地要不要流转，什么时候流转，以怎样的方式流转，只要法律不禁止，都应让土地承包方完全自主决策，流转的转包费、转让费和租金等，应由流转方与受让方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得截留、扣缴。

2．明确农地所有权人在流转中的地位

由于土地经营权涉及公共利益，尤其是农村居民的生存利益，因此，在原则上允许自由流转的前提下，村民委员会对土地承包经营权的流转予以合理的限制是必要的。立法应明确界定农村土地所有权人在土地承包经营权流转过程的地位是中介者、协调者和监督者，防止转让方与受让方恶意串通，侵害公共利益。

3．取消不适当的条件限制

《土地承包法》第41条规定，承包方须有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，才可以将全部或部分土地承包经营权转让，客观上阻碍了流转规模的扩大，因此应该取消对转让方进行身份限制的规定。《中华人民共和国担保法》第34条和第37条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”土地使用权可以抵押，但地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权则不得抵押，这样规定不合理，建议立法规定所有的土地承包经营权都可以

权作为一种用益物权，也应该规定可以继承。为了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鉴中国台湾地区的立法，规定从事农业生产的继承人要优先于非务农的继承人分得农地使用权。

4.科学架构土地承包经营权流转的程序

对土地承包经营权流转形式进行重新设计，可以规定为转让、转包、出租、入股、抵押、退包、续期、继承等形式。为了避免纠纷，流转时应明确规定：不论采取何种形式，都必须签订书面合同，有特殊事项的，应在合同中约定。流转行为有委托代理人的，都必须具有农地使用权人的书面授权委托书。土地流转合同签订后，应由乡镇农经部门进行鉴证。为确保土地承包经营权的归属和流转安全，土地承包经营权流转还应采用登记生效主义。

四、结语

农村土地流转制度研究 篇5

摘要：随着我国城乡差距的进一步扩大，原有的农村土地承包经营权制度在目前情况下已经不能很好地适应农村经济社会发展了，同时其缺陷也日益显露，这就产生了农村承包经营权的流转制度。农村土地承包经营权流转制度很好的适应了现代农村的规模化发展，同时也还存在着一些不可避免的缺陷，这些缺陷应通过法律制度的逐步完善来加以避免。

关键词：农村土地；承包经营权；土地制度；经营权流转

近年来，随着我国市场经济制度的确立和快速的发展，土地承包经营权流转制度从无到有，从弱到强，从小流转规模到大面积流转，流转速度也是日益加快，土地承包经营权流转出现的问题以及带来的效益已经引起法学界的普遍关注。农村土地经营权流转制度产生的必然性

1.1 土地经营权流转制度的产生

党的十七届三中全会提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”中央的这一决策，是对土地承包经营权流转制度的肯定，是对我国农村土地制度的又一次重大的改革，它将推动我国农村的改革发展。

《物权法》将土地承包经营权归为物权范畴。农村土地承包经营权被确定为物权中的用益物权。承包经营权人除了占有、使用和收益权，还应当可以在一定条件下流转该权利。土地承包经营权的流转，也是取得承包经营权的方式，并且随着社会的发展将成为主流方式。

1.2 土地承包经营权流转的现实社会需求

从总体上看，土地承包经营权流转有明显的积极作用。在原有土地承包制下，土地均零散的承包给农村的一家一户，这样没有大规模的集中土地来进行现代农业的生产，也很难优化配置土地资源，更难以进一步提高农业劳动生产率。只有完善土地经营权的流转制度，使土地可以适度集中用以达到适度规模经营，才能有效地促进传统农业向现代农业的转变。同时，只有通过土地流转，才能使土地资源得到合理有效的配置。如果不进行土地流转，那么土地还将继续集中在多数，零散的人手中，无法提高土地的利用率和效益。土地承包经营权流转的实施现状

规范农村土地承包经营权流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容。近年来，随着农村劳动力外出增多和现代农业发展，土地承包经营权流转呈现出许多新的特点：

2.1 农村土地承包经营权流转比例较低

农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或者承包经营耕地总面积的比例偏小。根据对几个耕地大省黑龙江省、河南省的调查报告显示，现

在土地承包经营权流转的土地面积只占耕地总面积的一小部分。黑龙江省相关调查报告显示，近几年来，全省土地流转面积占承包土地面积的8%左右；同时，河南省农村土地承包法律政策落实情况调查报告显示，2005 年全省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58%，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.8%；这些省份都是以农业为主的土地大省，土地承包土地经营权流转的面积比例仍然较小，由此可以见，其他一些土地资源比较少的省份，土地流转面积所占总面积就更小了。

2.2 农村土地承包经营权流转形式单一

法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的形式多样，但转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式。在农村土地承包经营权的实际流转中所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况可知：转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均存在，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中仍然处于主要地位。整体来看，对于其他方式获得土地承包经营权的，流转方式更加自由，特别是允许入股和抵押等风险性流转方式。土地承包经营权的流转天然地包括抵押流转，承认土地承包经营权的转让，却禁止土地承包经营权的抵押，这样的立法是自相矛盾的、非理性的设计。

2.3 农村土地承包经营权流转主体范围较窄

除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。福建省永安市曹远镇相关调查报告显示，截至2008年，凡调研所涉及到参与农村土地承包经营权流转的农户大多都是通过私下口头合同，无人签订正式的书面合同，土地流转的范围也多限于本村亲戚、邻居和朋友之间，大多都是在本村内流转，但是现在由于村外企业的参与，土地承包经营权流转的对象也更加的丰富了。土地承包经营权流转政策实施的相关缺陷

3.1 农民利益变相受到侵犯

近年来，一些地方政府部门多次出现假借中央允许农民土地流转之名，明目张胆地侵犯农民利益的行为。土地承包经营权流转应该“按照依法、自愿、有偿的原则”进行，但在实际工作中却出现了一些地方政府违背农民意愿，实行强制性、一刀切的简单粗暴的做法，政府权力不受限制，与民争利，严重地违反了党的政策和十七届三中全会的精神，这在土地流转中是绝对禁止的。

3.2 土地流转过程中任意改变土地用途

如果触动我国18 亿亩耕地红线，就可能影响到我国的粮食稳定和安全。严格落实用途管制制度，坚持农地农用的原则，禁止擅自通过承包地流转的方式将农民集体所有的土地转为国有。因此，对于土地流转工作，各级政府部门必须加大监管力度，实行领导问责制，严密监控流转土地的数量和用途，如果发现有擅自改变流转土地用途的，必须即时查处，追究当事人的相关责任。

3.3 严重的纠纷隐患：土地承包经营权流转程序不规范

一是许多农民之间的相互流转不规范；二是农户与企业、公司所签合同缺乏法律依据；三是在土地流转所签合同中，由于农民缺乏法律知识，签订许多无效合同。以上这

些都是土地流转中不规范不合法的流转行为，为今后土地承包经营权的确认以及再流转都留下了极大的纠纷隐患。推进农村土地承包经营权流转的制度改革，建立完善的配套设施

相对于国家政策而言，我国农村土地制度立法稍显滞后，相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法稍显不足，相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法稍显薄弱。笔者认为解决中国农村土地经营权流转制度的问题需要三步走：第一，应当取消农村土地的集体所有制，统一收归国有，使得国家具有统一行使支配的权力，不再根据大多数的当地政策和习惯，而是由国家制定统一的流转法。第二，避免现在农村熟人间的流转不签合同，尽量在立法上确定去统一的政府部门办理流转合同。第三，建立非营利性质的土地经营权流转媒介，可以为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。第四，完善与土地承包经营权流转相关的法律法规。法律应该明确规定所有权归属及对农民土地承包经营权流转提供法律保障。

参考文献：

农村土地流转制度研究 篇6

孙岿、刘明

2012-6-20 9:48:04 来源：《社会科学辑刊》(沈阳)2011年6期

内容摘要：边疆民族地区农村呈现高土地流转率与高贫困发生率重合特征，这与少数民族经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关。单纯依靠土地出租方式有可能产生社会权利贫困、能力贫困和社会资源贫困，加深少数民族边缘化程度。从合作利益、治理结构、社会资源方面进行体制机制创新，才能在现代农业产业中实现少数民族的主体性。

关键词：边疆；民族地区；土地流转；创新机制

作者简介：孙岿，1968年生，民族学博士，大连民族学院东北少数民族研究院副教授、副院长；刘明，1981年生，清华大学社会学系博士研究生。

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001－6198(2011)06－0155－03

我国政府明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转。[1]土地流转的目的是优化农地配置，发展适度规模经营，提高土地资源利用率和增加农民收入。土地流转提高了边疆民族地区农村经济的效率与活力，但是，自发无序的土地流转也会加深少数民族弱势群体的边缘化程度。本文从分析边疆民族地区农村土地流转形式入手，揭示土地流转与民族地区贫困的关系，强调农村制度供给对少数民族实现主体性发展起到关键性作用。

一、边疆少数民族经营农业的困境及缘由

农村土地流转方式主要有两种：一是农户间自发土地流转，如出租、转包、互换等；二是政府推动下的土地流转，如股份制、专业合作社等。边疆民族地区属于前者。早在20世纪80年代，边疆少数民族农牧民就以出租方式流转土地。近年来，边疆民族地区农村土地流转速度加快，但土地出租形式并未发生变化。从边疆少数民族贫困分布区域看，土地流转率越高的地区往往也是贫困发生率较高的地区。对少数民族农户土地流转意愿与行为调查结果表明，表面上绝大多数少数民族自愿、有偿地出租土地的行为，实质上，与他们自身的经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关。

(一)经营能力制约

在绝大部分山区、牧区，少数民族因为不擅长种地而大量出租土地，确切地讲，他们自己种地收入与出租土地收入相差无几。究其原因：一是基础设施落后。20世纪90年代，鄂伦春族、赫哲族彻底告别了传统渔猎生计方式，要到远离居住地的河岸开荒种地，河岸土质贫瘠，春旱、夏涝、雹灾、洪灾、早霜等各类农业自然灾害频发，加上因缺少交通工具而增加了人力、物力投入，多数人不愿意种地。这种情况也同样发生在新疆哈萨克族牧民定居点，缺水导致的农作物成本高、产量低使得牧民不愿种地；二是缺乏种植经验。边疆少数民族从事农业时间短，经营粗放，产量低。例如，在同一地区，汉族的粮食亩产量可达到160—200公斤，而渔猎民族粮食亩产量只在100—150公斤。[2]受基础设施与经营能力制约，边疆民族地区农村尚未形成稳定的主导产业，导致少数民族农民增收困难。

(二)人口结构制约

劳动力素质对农业生产起重要作用。劳动力素质在一定程度上制约了少数民族从事正常的农业生产。主要有三个方面：一是身体素质问题。鄂伦春族不适应新的生活环境，患病率较高。据白银纳乡政府统计，白银纳乡鄂伦春族人口253人，其中肺结核、肝病、精神病、尿毒症、白血病等疾病患者为41人，占总人口的16.2％；二是老龄化问题。边疆人口流失产生农村老龄化、家庭空巢化现象。如东北边境朝鲜族农村70％以上的劳动力外出务工，留守人员只占村屯户籍人口的27％，基本为一户一人的状况。朝鲜族农村85％—90％以上的耕地对外出租，老年人靠地租款、种粮补贴和儿女生活费生活；三是受教育程度低。农民大多只有小学初中文化程度，真正懂得和掌握现代技术者很少，科技人员则更少。

(三)文化适应问题

在相同的自然条件和政策环境中，为什么汉族农户能承包土地致富而少数民族不能承包土地呢？一是对土地的情感。土地耕作经营是汉族的传统产业，由于积累了丰富的种植经验，即使在恶劣的自然环境下也能靠种地获得效益，而传统为非农业的少数民族在渔猎、畜牧和园艺方面积累了丰富经验，但对种植业还未产生浓厚兴趣；二是农业信息技术不足。由于农村产业结构变化，新作物品种不断出现，新技术不断推广，传统农业生产技能经常面临着被更新的要求。汉族农民得益于语言优势，可以利用各种媒介获得新知识和新信息，同时他们通过亲属、同乡、同学等关系和内地省区、本村之外的社会网络建立了广泛的联系，更易获得各种成功经验和市场信息，使其往往更先掌握新技能，更新生产模式。[3]而少数民族却因为不懂技术、缺少农机和信息很难发展现代农业；三是生活方式不适应现代农业。现代农业(如棚膜经济)要求农民花费更多时间、精力，而山区牧区农村形成了自由闲散的生活习惯，不适应现代农业转型的要求。少数民族缺少积蓄意识，“春天贷款，秋天还款”的经营方式至今未变，离开贷款就无法再生产，所以，无论人多地少或是人少地多的地方，民族村的耕地往往被汉族农户承包。

二、土地出租会加深边疆地区少数民族的边缘化程度

在边疆贫困问题上，一个重要的制约因素就是少数民族农牧民参与现代农业的程度很低。在经济发展程度滞后的边疆地区，缺少二、三产业从业机会，如果农户不种地，就没有其他从业机会。“社会相对剥夺”理论认为，贫困是由于缺乏必要的资源而在一定程度上被剥夺了正常获得参与经济和社会活动的权利。[4]少数民族农民出租土地，不仅会产生物质贫困，还会进一步造成社会权利贫困、能力贫困、社会资源贫困，从而在农业产业转型升级中失去发展经济的主体地位，加深边缘化程度。

首先，土地出租会导致社会权利失落，这是各种贫困发生的起点。边疆少数民族因为不会耕种、不愿耕种、没有机械、身体疾病等各种原因而大量出租土地，变为现代农业的旁观者。自发土地流转还导致农村贫富分化，极少数农业大户通过二手承包、买卖等手段拥有数千亩甚至上万亩的土地，仅靠转包每年就可获得上百万元的地租款，他们成为“农村精英”、“能人”，并拥有更多政治、经济或社会权利，而普通农户则进一步丧失参与经济和社会活动的权利，自动出局，失去话语权。

其次，土地出租导致的能力缺失，将伴随着贫困发生的全过程。阿马蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中说，“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下”[5]。少数民族出租土地之后，有的从事临时的服务性行业，有的利用明水期捕捞些鱼虾，有的闲在家中。农民靠在附近打零工，很难掌握一门技术，也培育不出经营能力和市场竞争能力。在偏远的山区，有一些中青年人靠领取政府最低生活保障生活，加剧了他们对未来的不确定感和迷茫感，表现为安于现状、依赖思想和听天由命的观念。他们获取、吸收和交流知识的能力匮乏，难以接受新事物、新现象。政府举办的农业技能培训班，因为缺少利用知识发展农业生产的实效性，农民把学习种植、养殖技术当做一种负担，致使农村知识、技术、教育、信息等推广缓慢。

再次，土地出租加剧农村土地零散化，失去吸纳社会资源的平台。社会资源作为家庭外的网络获得收益的来源，必须通过合作经营的平台才能惠及普通农户，而分散出租土地只会限制更大范围的社会资源流入，农户因“社会孤立”而变得更加贫困。例如，一些龙头企业因为村屯土地整合难度大、整合成本高，把资金、技术等投向条件相对好的农村。政府的优惠政策、项目因为缺少实施载体，要么落入大户手中，要么被转包，造成农业产业项目不能惠及到低收入群体。

总之，土地流转与农民增收相辅相成。合理的土地流转形式能增加边疆少数民族收入，而自发无序的土地流转会加深贫困。少数民族选择出租土地，与其自身的经营能力、人口结构、文化适应三重弱势相关，单纯依靠土地出租还会加深少数民族的边缘化程度，加剧我国边疆民族地区发展失衡。

三、构建“合作共赢”的农业经济组织体系

党的十七届三中全会提出“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”。随着兴边富民、整村推进工程，边疆民族地区农村的交通、基础设施等外部条件获得极大改善。但是，受传统生产方式、语言、技能、风俗习惯等内在因素制约，少数民族没有能力进行现代农业生产和生活方式转型。农业经营体制机制创新是少数民族实现主体性的基本途径，从合作利益、治理结构、社会资源方面进行体制机制创新，建立包容性的农业经济组织体系，才能使少数民族群众融入到农业转型升级产业中去，成为现代农业的主力军。

(一)解决合作利益问题，促进土地合理配置

保障农民利益是农村制度创新的出发点和落脚点。有学者认为，劳动力转移是农村土地合理配置的前提条件，但是，劳动力转移并不一定会形成土地合理配置。如东北朝鲜族农村的剩余劳动力已经转移殆尽，却并未出现土地规模化、集约化。也有学者认为，土地合理配置取决于市场环境，如土地登记、土地托管、流转委托、价格评估、法律政策咨询等中介服务。可是，如果没有一套保证农民利益、取信农民的合作制度，即使上述两个条件都具备，也无法实现农民之间的有效合作。参与式农村发展理论强调赋予各利益相关者充分的知情权、表达权、监督权、决策权和收益权，通过政府、社区、市场与农民的合作经营来保障农民利益。浙江、四川、河南的农村股份合作、土地信托、专业合作社等都属此类模式。因此，边疆农业经营体制机制创新：一是发展农民合作经济，引导少数民族群众参与现代农业；二是把农民利益放在首位，建立健全利益合作机制、利益分配机制和利益监督机制，提高农民合作经济组织的运行质量。

(二)改进治理结构，确立少数民族群众的主体地位

边疆民族地区农村缺的不仅仅是资金，更重要的是缺少让少数民族实现主体性的制度设计。新形势下，作为一种治理结构——合作社的益贫性不再显著，而是更多的具有要素合作性质，从“互助益贫”转向“合作共赢”[6]。社区型合作(土地股份合作制)和专业型合作社(以龙头企业为标志)已在边疆民族地区农村进行了试点。例如，延边图们市成立了股份制农场，农户以土地入股，老年人不仅在农场干细活挣工资，年底还可以按股份参加二次分配。这种以土地入股、零风险经营方式赢得农民的认可；大兴安岭鄂伦春族村则采用专业合作社方式，十八站鄂伦春族新村打造标准化木耳种植小区15公顷，政府以补贴价格为农户提供菌袋(0.5元/袋)，有58户投入木耳生产，实现了农户与企业合作共赢。新型组织制度形式使少数民族群众成为主体劳动者，不断提高自己的素质技能、创造更多新价值，同时改善自己的生活条件。

(三)吸纳社会力量办合作社，为边疆民族地区输入生产要素

由于地理位置偏远、市场信息闭塞、市场反应滞后、技术力量薄弱等因素，单靠政府力量帮扶还远远不够。广泛吸纳知名企业家、能人、大户参与管理和决策，建立非小农主导的外生型(非亲缘关系)的合作形式，才能使资金、技术、人才、管理等稀缺要素流入边疆地区。如延边州政协选派知名企业家担任贫困村名誉村长的办法，使政府项目、企业资金、先进技术汇聚贫困村，为农业现代化打下牢固的基础。地方政府角色从“领导者”向“协助者”转变，发挥了对股份制农场、专业合作社的监管作用，防止合作社异化到被个别成员或企业所控制的程度，影响到合作社的长期可持续发展。

参考文献：

[1]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2008年，第11页。

[2]韩有峰：《试论渔猎民族现代化的几个认识问题》，《黑龙江民族丛刊》2001年第3期。

[3]李晓霞：《合作与竞争——新疆南部维汉农民的生产交往调查》，《民族社会学通讯》2011年第84期。

[4][5]赵曦：《中国西部农村反贫困模式研究》，北京：商务印书馆，2009年，第36页。

农村土地流转制度研究 篇7

为了实现特定的制度变迁目标, 必须采取相应制度变迁途径和方式。要了解这些内容, 还必须进一步了解制度变迁的不同类型。袁庆明对从制度变迁过程本身进行了分类, 他将制度变迁分为单项制度变迁和整体制度变迁、渐进式制度变迁和突进式制度变迁、诱致性制度变迁和强制性制度变迁等三种形式。而这些不同类型的制度变迁过程可以相互组合, 从而形成不同的制度变迁路径和模式。对于我国农村土地流转制度来讲, 它的变迁过程也必然符合这一制度变迁的一般规律, 可以根据我国和我国农村的具体条件, 来选择对我们最优的制度变迁模式。

一、制度变迁路径的类型

对于不同制度变迁方式的组合运用可以得到不同的制度变迁路径。主要有:

第一个类型是强制性、渐进式、单项的制度变迁路径。这个路径强调, 首先要发挥政府的强制性力量在制度变迁中的作用, 其次是政府为主导的制度变迁应该是渐进的过程, 因此必然要求是一个由局部到整体、由量变到质变的过程, 这确实符合我国经济体制改革的实际。农村土地流转制度改革实际上是在坚持家庭联产承包责任制的基础上, 推进土地产权在不同经济主体之间的流转, 从而实现土地资源的合理流动, 提高农村经济效率。因此, 它是在坚持一个大的制度框架的同时, 对该制度框架内具体次级制度的完善, 也正因如此, 由于先从局部的次级制度完善开始, 对整个制度来讲, 也必须是渐进性完善和变化的。只是在这样一个过程中, 政府才能发挥积极主动的作用。

第二个类型是强制性、激烈的、整体性制度变迁路径。这个制度变迁路径, 首先仍然要求政府在制度变迁中发挥主导作用, 其次是要求政府这个主体的强制力量运用的比较突出, 在较短的时间实现某一制度的整体移植、改造或者变迁, 因此这个过程中各种矛盾的表现和解决必然是激烈的。对某个制度安排来说, 一般以整个制度体系的毁灭、创造或移植为特征, 这样的制度变迁路径可以实现某种制度短期的创建, 制度变迁的直接成本相对要低的多。对我国农村土地流转制度来讲, 政府主导作用的发挥是必需的, 但政府作用的发挥是不是应该采取迅速激烈的手段, 则需要具体问题具体分析。

第三种制度变迁路径是诱致性、渐进式、单项制度变迁。这种制度变迁路径, 首先, 要求充分发挥经济体在制度变迁中的作用, 制度变迁依据的经济原则即利益最大化原则;其次, 由于不同的经济主体对制度变迁是分散决策的, 因此一项制度变迁的实现必然要能够给大多数经济主体带来利益;再次, 由于单个经济主体力量的弱小, 而不同经济主体为达到某项制度变迁的谈判需要时间, 因此制度变迁必然是缓慢的;最后, 要求经济主体不会采取激烈的手段来实现自己的目标, 因此制度变迁必然是从局部到整体、从量变到质变的一个长期过程。对我国农村土地流转制度来讲, 由于我国传统把经济问题政治倾向严重, 严重压抑了经济主体特别是农民按经济原则来推进制度变迁的积极性, 因此需要大力提倡。

第四种制度变迁是诱致性、激烈式、整体性制度变迁。这种制度变迁路径往往是一个社会变革的最后选择, 因为当经济主体不能够通过经济手段按经济原则获得应得的利益时, 他们就必然采取政治和暴力的手段来强制性实现制度变迁, 当然这种变迁仍然是以利益最大化为最初起因的, 比如农民战争等。当然, 对我国农村土地流转制度来讲, 这种制度变迁路径显然不可能发生, 因为农民的利益还远没有只有靠农民采取暴力手段才能得到保证的情况。

二、我国农村土地流转制度变迁模式选择的指导原则

1、必然充分重视农民等经济主体的作用。

系统考察建国后我国农村土地制度的变迁, 可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换言之, 建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程, 每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。土地改革, 农民土地所有, 形成对农民的激励机制, 农民积极性提高, 但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现, 导致社会分工所带来的利润无法实现, 也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现。但在这两种土地制度安排下, 无论是国家、集体抑或是农民都未能实现各自的经济利益最大化。相反, 家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权, 农民生产积极性提高, 激励机制所带来的经济绩效重新找到, 监督和组织成本大大降低。基于这些, 家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度。同样, 因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好地实现, 进一步的改革必然就会出现。

2、充分发挥政府在农村土地流转制度变革中的主导作用。

经济个体分散决策为主导的制度变迁过程, 有着其自身的不足与缺陷。首先, 就是个体理性的问题, 由于个人受制于个体的经验、学识水平的限制, 其理性水平与集体相比总是更加有限;其次是不同个体的经济利益是不相同的, 因此对涉及多个经济主体的制度变迁, 不同经济主体之间的利益冲突是难免的, 因此就需要他们之间的谈判, 并且只有获得大多数主体的同意或一致同意才有可能实现, 有时候因为谈判和讨价还价成本过高, 某些高效率的制度根本就不可能实现;最后, 个体力量一般弱小, 不足于对付某些大型的制度变革。因此, 充分发挥政府在制度变迁中的作用成为必然的一种选择。对于我国农村土地流转制度来讲, 特别是我国农村人口和农村地区占了我国人口和国土的大部分, 对于农村土地流转制度个体分散决策推动其变迁的成本有可能更加高昂, 这就特别需要政府合理发挥其强制力量的作用, 积极地推动我国农村土地流转制度的变革和发展, 因此政府的主导型作用将是我国农村土地流转制度变革的一个重要特征。

3、我国农村土地流转制度变迁必然是渐进性的。

我国是社会主义国家, 社会主义基本经济制度是必然坚持的, 任何改革都是在社会主义经济制度的基本范围内的改革, 其实质只能是社会主义经济制度的自我完善和发展。同样, 以家庭联产承包为基础的、家庭分散经营和集体统一经营相结合的家庭联产承包责任制是我国在农村的一项基本经济制度, 农村土地流转制度的变革只能是在这个框架内的变革, 只能是对这个框架的完善与发展。因此, 这决定了我国农村土地流转制度变革只能是在坚持整体性制度不变前提下的单项制度变革, 也必然是局部的, 因此整个农村土地流转制度变革也必然是渐进的。综上所述, 我国农村土地流转制度变革只能走政府主导的、充分发挥农民等经济主体作用的、强制性与诱致性相结合的、渐进式的制度变迁路径。

三、农村土地流转制度变迁的模式选择

正如对制度变迁目标的分析一样, 制度变迁的目标并不是制度变迁主体事前设定的目标, 而是事后的分类, 那么不同的制度变迁路径我们能够在事前选择吗?从以上制度变迁不同路径的分类成因来看, 那些分类不过也是一种事后分类, 是人们对已经发生不同国家和地区的制度变迁的不同特征加以总结的结果, 但对于人们能否在制度变迁实际发生前, 理性地选择自己喜欢的制度变迁路径, 这恐怕很难说清楚。

从政府角度来讲, 政府由于有暴力机关和国家强制力量作保证, 政府如果想在制度变迁中发挥自己的作用或在多大程度上以什么样的方式来发挥作用, 让制度变迁是在一夜之间变迁还是让其自我慢慢演变, 政府确实可以选择。从农民角度来讲, 农民已经将自己手上的权力委托给了政府, 而自己的终极暴力权除非在极端的情况下, 一般不会采取, 而且如果采取了, 其行为的方向又与政府不一致, 或者自身暴力不够强大, 那么农民其实并没有什么选择权。

对于我国农村土地流转制度来讲, 同样涉及到两类制度变迁主体, 一类是以经济原则和经济力量行事的经济主体, 如农民、企业等;另一类是以政治性原则和政治手段行事的政治主体, 如中央和地方政府。二者利益有一致的地方也有冲突的地方, 但在整个利益上是一致的, 所以只要政府政策得当, 是可以选择适合我国的农村土地流转制度变革路径的。

四、结语

研究我国农村土地流转制度变迁方式和路径是本文的中心任务。为了完成这个任务, 笔者专门研究了我国农村土地流转制度变迁路径和模式问题, 初步得出以下结论:

第一, 农村土地流转制度变革是解决我国农村、农业和农民问题的关键, 是完善农村家庭联产承包责任制的核心。中国的现代化有赖于农村和农民的现代化, 在影响农民现代化的诸多体制因素中, 土地制度是最重要的因素。在稳定家庭联产承包经营的基础上, 允许土地承包经营权合理流转, 是农业和农村经济发展的客观要求, 也是党在农村的一项重要政策。党的十六届三中全会《决定》指出:“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权, 完善土地流转办法, 逐步发展适度规模经营”, 这是对农村土地流转问题政策创新。其次, 在全国大部分地区土地仍然无法突破封闭凝滞的局面。一方面有些农民即使抛荒也不放弃承包权, 有些想放弃承包权却找不到买主;另一方面有些善于种地、想多种地的农民又无法承包到更多的土地。同时, 还有很多农民被迫转让土地承包经营权, 没有在土地经营权有偿转让上享有自由权。土地流转出现这种两难局面, 是土地使用权流转机制不完备造成的。最后, 初期的家庭联产承包责任制是农民自发创造的、不规范的制度安排, 后来由于地方政府的作用, 才使其逐渐规范起来。但它仍是“一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系, 其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷, 隐含着一些重大而长期的基本矛盾”。最终, 由中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展, 提出了“永佃制”, 其制度化水平远远高于土地承包制, 为土地使用权和经营主体提供了长期化和稳固化的制度基础和法律形式。在此基础上, 农村家庭联产承包责任制必然进一步改革和完善。

第二, 影响我国农村土地流转制度变革的因素及它们之间相互作用的形式是极其复杂的。首先, 从农村土地流转制度改革历程我们可以看出, 农村土地流转领域内专业化与分工水平的发展, 农村土地产权权能的分解与重组, 以及由此决定的农村土地产权权能执行主体的数量和规模, 是决定农村产权制度内容体系的重要因素。其次, 政府和农民对于商品经济和市场经济, 对农村土地产权和专业化与分工水平等众多问题和经济现象及规律的认识和把握, 即理性水平也是重要因素。再次, 农村土地产权的分解重组与政府和人民理性水平的变化导致了政府和人民利益结构的变化, 从而对政府和农民的行为产生了激励, 从而最终推动农村产权制度的改革。最后, 政府和农民的利益结构是核心变量, 其他变量通过影响政府和农民的利益结构, 从而影响他们的行为而影响农村产权制度的变迁。而这个利益结构最主要的构成就是农村产权制度改革的收益与成本, 即制度改革的净收益。农村土地流转制度变革过程政治力量和非政治力量的对比变化情况, 是决定我国农村土地流转制度变革重要因素。政治力量主要是指中央政府和各级地方政府等政治主体, 非政治力量主要是指农村中按经济原则即收益成本原则行事的经济主体。它们的力量对比、相互作用的形式和渠道等对我国农村土地流转制度变革有重要影响。

第三, 我国农村土地流转制度变革的原则和标准是农村土地流转制度的效率。“任何制度都是适应人的需要而创立起来的, 因而总是具有某种功能, 能给人们带来效应与收益。同时, 制度的形成又离不开人们的设计、组织和维护, 因而需要费用和成本。收益和成本的比较表现为效率, 这说明任何制度安排必然存在高效与低效、有效与无效的问题” (袁庆明, 2001) 。事实上, 任何制度的变迁过程, 都可以理解为一个高效率制度安排对低效率制度安排的边际替代的一个过程。在我国农村土地流转制度中, 只有当一个新的次级制度安排效率高于旧的次制度安排效率时, 这个新次级制度安排的建立才有可能实现。制度变迁主体必然选择相同收益下成本最小和相同成本下收益最大的制度安排, 不满足这个条件的制度安排肯定不能进入主体选择范围。尽管我国农村土地流转制度的变迁除了取决于制度变迁的效率之外, 还存在其他因素如政治因素、路径依赖、制度结构等, 但是制度变迁的效率仍然是制度变迁的首要因素。

第四, 我国农村土地流转制度变革只能走政府主导的、充分发挥农民等经济主体作用的、强制性与诱致性相结合的、渐进式的制度变迁路径。其中, 最主要的特征表现在政府主导和渐进性上面。政府主导主要表现在由政府设置制度变迁的基本路线和准则、实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动和促进诱致性制度变迁的发生。而渐进性则主要表现在从增量改革逐渐向存量改革过渡、从局部改革逐渐到整体性推进和先易后难的变迁进程。由于我国农村和农业经济领域中非政治主体的经济实力、决策愿望、决策能力的不断提高, 我国农村土地流转制度变革的公共选择性, 即诱致性制度变迁的力量将会越来越大。

摘要：在市场经济条件下, 农村土地出现了多种形式的流动, 这在一定程度上促进了土地资源的合理配置, 但同时大规模违规占用农村土地的现象越来越严重。如何合理、科学地配置农村土地资源, 引导农村土地高效有序地流动, 就需要有科学的理论来指导。因此, 在现阶段研究我国农村土地流转制度变革路径选择, 进而寻找出我国农村土地流转制度变迁最优模式, 从而为我国农村土地流转制度改革提供理论支持和政策建议, 对于发展农村经济、发展农业、构建和谐社会都有很强的理论和现实意义。

农村土地流转制度研究 篇8

关键词：土地流转制度土地承包经营权对策

0引言

胡锦涛总书记在考察安徽省农村改革发展情况时指出，要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后召开的党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设，提出实现农村发展的战略目标，推进中国特色的农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。由此可见，完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题。而完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

1农村土地流转制度的现状及其存在不足

根据新制度经济学的理论，制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。也可以说，每一项制度安排都有其特定的目标。

我国农村土地的法律制度的构建与完善更是事关我国9亿农民的切身利益和全面建设小康社会目标的实现。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下称《农村土地承包法》)和《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》)的颁布顺应了时代的要求，将土地承包经营权作为用益物权加以确立，从而构建了农村土地法律制度的基本框架，对农村土地承包经营权这种“私”权有了较为完善的法律保障。但是，《农村土地承包法》和《物权法》仍旧存在着诸多不足，特别是对农村土地流转法律制度的规定，存在诸多亟待完善之处。

1.1农村土地承包经营权流转的现状土地承包经营权流转的具体含义有广义和狭义之分。所谓广义土地承包经营权流转，是指在遵循土地所有权归属不变的原则下，土地承包人将土地占有、使用、收益、处分权转移给其他农户或经营者，至于受让方是否改变承包地的用途，只要其符合农村经济社会发展的整体规划，其他则在所不问。狭义土地承包经营权流转，是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下，在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下，权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来，通过转让、转包、出租、互换、八股、抵押等方式转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。

虽然现阶段我国实行的家庭联产承包经营打破了高度集中的生产经营模式，调动了农民的生产积极性。但是现实中的“统分结合”的双层经营模式，普遍存在的是“分”。这一情形导致经济资源分散，管理效益低下，产生了土地规模小和地块零碎分散的矛盾，致使先进生产工具和机械化作业不能得到充分利用，必然是对先进劳动力、农业机械的限制和劳动时间的浪费：农村承包经营户在农业内部的兼营倾向，制约着土地的投入和技术改革，导致大量的粗放经营现象的出现：农村承包经营户的分散经营，难以与大量市场建立真正的直接联系，从而阻碍了农村商品市场的发育。为了克服这些阻碍，途径只有一个，那就是实行农村土地承包经营权的流转。

麻昌华等(2008)通过对全国十个省的抽样问卷调查发现，农民对自己享有的农村土地承包经营权已采取了转包、互换、抵押、入股等方式进行流转，各省农村土地包经营权流转方式如表1所示。

资料来源：麻昌华，汪安亚(2008)

在对上述十省的调查中，受访者已将承包土地流动给他人耕种的比例分别是：四川省46.48％，贵州省22.65％，河南省15.17％，山东省19.10％，江苏省41.67％，山西省17.78％，黑龙江省29.28％，湖北省23.20％，湖南省44.26％，十省平均23.01％。以上调查数据.表明，我国农民对土地承包经营权的流转以采用转包、互换、出租、八股、抵押、反租倒包等方式流转为主。十省平均有23.01％的农户已将自己承包的土地以不同的方式进行了流转。由此可以推断，集体土地使用权流转在全国范围内已较为普遍。从另一方面也说明，农村土地使用权流转具有比较强烈的现实需求。

1.2现阶段农村土地承包经营权流转存在的不足我国《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。<农村土地承包法>第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转：该法第42条同时规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权八股，从事农_业合作生产。这些法律对流转方式的体系设计表明，农民对于自己的土地承包经营权可以采取转包、互换、转让、出租、八股等方式流转。这些流动方式对于农村土地的规模化经营、建立农村产权市场以及加快“城乡经济社会发展一体化”战略的实现都具有重大意义。当然土地承包权流转的相关法律的确立除了具有上述重要意义外，在农村土地流转的现实中也存在着不足之处。

1.2.1农村集体土地所有权主体虚置财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前，从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。显然，这里的所有权主体的不明确，形成了多元的所有权代表。多元的所有权代表必然导致了对土地事权、财政权的模糊，从而必然在土地产权市场中为权益而争，这也就人为地加大交易成本，造成了农村土地产权市场的分配效率的下降。特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权，拥有比所有权人更大的控制权，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变得更加不稳定，从而阻碍了土地承包经营权的流转。

此外，现行法律制度对土地承包经营权流转主体也存在着限制性规定。例如，《物权法》第124条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府

批准。”从上述法律规定可以看出，土地承包经营权在流转时要受到本集体成员资格的限制，从而限制了流转人和受让人的真实意愿，将那些是种田能手而又非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然也阻碍土地承包经营权的合理流转。

1.2.2缺乏规范的土地流转机制《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农民土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第49条也有类似的规定，这些规定都出现了一种土地流转方式即抵押。也就是说，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押，而那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视，也限制了土地承包经营权的流转。

另外，由于农民法律知识的缺乏，造成土地承包经营权流动的法定程序不能得到严格遵守，最终也可能会损害流转农户利益。土地承包经营权属于用益物权，物权的变动方式是法定的。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查，就转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均就达65.92％。即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，从而给农村社会稳定埋下隐患。可以说，这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展，也不利于对受让户利益的保护。

1.2.3城乡分割的土地二元市场和户籍制度我国现行的土地征用制度是国家垄断一级市场，国家征用是农地转化为建设用地的唯一途径，而除此之外，农村非农建设用地则无法直接进入市场交易。对于目前这种国家通过对征地市场的行政垄断而导致的城乡土地市场分割而言，实质上仍然是靠剥夺农民的土地财产权收益在进行工业化和城市化。城乡二元的户籍制度又致使有意愿进入城市定居的农民不愿也不敢最终放弃土地承包经营权。这些都与统筹城乡协调发展、构建和谐社会是相违背的。

1.2.4农村社会保障体制建设滞后目前，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转的进行缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失，使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因，其宁肯种“粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃对土地的承包权。因此，在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

2对完善土地承包经营权流转制度的对策思考

随着我国农业生产力的提高，农村出现大量剩余劳动力，剩余劳动力的积压导致了农业的低效率，而非农产业的发展又为农民的转移与就业提供了机会。因此，人地关系的变化与矛盾的转化就成为新制度变革的诱因。事实上，在我国实行第一轮联产承包责任制后，就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后，土地的流转变得广泛而多样。到2001年，广东的农地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93％，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22％。流转方式有转包、转让、互换、小调整、八股、租赁等多种方式。

各地不断提高的土地流转发生率，就表明了环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的迫切性。

2.1适度深化农村土地产权制度改革，为农村土地流转提供必要的产权基础实践充分证明，明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。近年来农村土地流转的无序与混乱在很大程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后。在确保农村土地的所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等等，使农民充分地享受土地占有权，是下一步我们的政策和法律应予以明确和保护的重要方向。只有农民的土地承包经营权成了一种完整的产权，农民在土地制度中的主体地位才能真正确立起来，这是农村土地流转市场健康发展的前提。

2.2继续稳定家庭联产承包责任制，稳定土地承包关系十一届三中全会以来的实践证明，家庭联产承包责任制是我国走向农业现代化过程中较为适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展。当前，土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须进一步稳定和完善土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。

2.3提高农村劳动者的农业科技素质和管理水平实现合理有序的土地流转和土地利用必须以具有一大批高素质的农村劳动者为前提，这种素质包括文化科技水平、实际操作经验、政策法规水平和经营管理水平等。因此，广大农村的当务之急要加大农业科技推广力度，政策法规的宣传力度以及农村专门人才的培养力度，以不断提高农村劳动者的综合素质。

2.4建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助，特别要强化可持续就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。

2.5在推进土地流转的同时建立严格而规范的配套制度和措施要推进土地流转，必须进行严格而规范的制度匹配。第一，必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失。第二，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为。第三，为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的防范机制。第四，为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。

3结论