农村土地流转效率问题

农村土地流转效率问题（共12篇）

农村土地流转效率问题 篇1

摘要：兴起于广东南海的土地股份合作制是我国东部沿海经济发达地区广泛存在的农村土地流转模式。本文作者基于对珠三角地区的农户调查, 从土地流转的经济效率、福利变化和产业发展风险等三方面评估了调查地区的农村土地流转效率, 认为立足于珠三角现实需求和改革环境的土地股份合作制, 尽管在一定程度上实现了经济效率改进, 但存在有损农民福利的社会风险和制约产业发展的未来风险, 土地流转仍需规范和完善。

关键词：土地股份合作制,土地流转,效率,评价

一、引言

十八大以来, “集体所有→家庭承包→经营权流转→规模经营→现代农业”的总体发展思路在经过实践和理论研究的不断升华后, 被中央和地方决策层作为农村经济发展和经济体制改革的重要创新方向。通过土地流转促进土地集中, 提高单位土地面积的投入水平和集约化程度, 实现土地规模经营, 被认为是传统农业向现代农业转变的必经之路。[1~3]但已有研究注意到了推进土地流转的不足与困境, 包括土地就业功能、生存保障功能及财产权利功能的丧失、[4]投资不足可能产生的效率损失等。[5]对此, 就农村土地流转的效率进行评价, 对农地的规模化经营乃至农业的发展极具现实意义。我们以开展土地流转较早、工业化和城镇化进程较快的广东珠三角为例, 分析依托土地股份合作制实现的农村土地流转效率。

二、广东省农村土地流转现状

1992年, 广东南海开始试行土地股份制, 以村或村民小组为单位, 将集体财产和集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织, 然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租, 村民凭股权分享土地非农化的增值收益。2003、2005年, 广东省先后出台相关政策, 将农村集体建设用地纳入土地交易市场, 土地股份合作制逐渐成为该地区农地集中和流转的主要形式。以广东东莞市为例, 截止2012年, 全市45万亩耕地以土地股份合作形式统筹流转, 占耕地总面积80%以上, 11.2万亩耕地由农户承包或出租。

我们对广东东莞和佛山进行了农户调查, 发放问卷2000份, 收回有效问卷1664份, 参与土地流转的农户分别占67.1%和41.3%。问卷结果显示, 参与土地流转的农户中, 有50%以上的土地流转是由村委会组织, 36.8%由农民单独流转。土地股份合作制下, 有超过80%的农户表示不愿进行股权买卖, 选择继续持有, 但只有53.3%的农民对农村股份制的评价为“好”, 46.7%的农民评价为“不好”。可见, “矛盾”的农民要求进一步完善土地股份合作制。

三、广东省农村土地流转主要模式的效率考察

考虑到农村土地的多功能性, 农村土地流转效率应该是一个多维度综合性的概念。我们选择的评价指标包括两方面。一是基于地区经济发展的经济效率指标。主要用于反映依托土地股份合作制进行的农村土地流转是否实现了资源配置的改善并体现在生产、经营、利益分配的多个方面。二是基于社会公平的福利变化指标。反映土地流转是否实现了集体组织与组织内部成员、土地股份合作社与社员之间的公平分配。三是基于产业发展的风险指标。以土地股份合作制为载体、以非农化为主要方向的珠三角地区土地流转, 对农业及非农业发展的影响。

1. 经济效率指标

(1) 资源配置效率。珠三角地区的土地股份合作制是运用市场化方式对政府单一配置土地的纠偏, 在土地产权管制放松的背景下, 创造性地建立了村级土地流转市场, 将集体土地统一规划, 统一出租给企业, 集体经济组织和农民以土地入股的方式分享农地非农化过程中土地的级差收益。并且, 合作社只经营土地、厂房, 不经营企业, 既保障了集体土地级差收益的增值, 又避免了因集体办企业所导致的企业产权制度模糊和社区及集体资产流失。依托土地股份合作制进行土地流转, 实现了土地所有权、经营权、收益权与企业经营的多次分离, 有利于将土地使用权最终导向更有效率、风险承担能力和意愿水平更高的经营者手中。

(2) 规模经济效益。土地股份合作制兴起源于土地生产资料的不可分性并指向规模经济。在东莞的调研中发现, 麻涌镇华阳村、漳澎村因有长期种植香蕉的传统, 是二轮延包为数不多的仍维持家庭承包经营的地区。但2006年以来, 受“巴拿马”病影响, 香蕉产量和价格齐跌, 大量蕉农外出务工, 当地约50%的耕地就此处于撂荒和粗耕失管状态。另一方面, 在已实现土地流转和集中的地区, 东莞投入10亿元资金, 规划建设了12个现代农业产业园发展都市农业, 土地租金上涨50%以上, 都市农业亩产值达到传统农业的4倍左右。

(3) 交易费用节约效益。农户之间自发的土地流转不同程度地存在交易不规范和违约行为, 导致了较高的交易费用。而土地股份合作社改变了单个农户单独交易的现状, 实现了农户土地联合的统一交易。南海地区最初的土地租金很低, 对中小民营企业构成了巨大吸引力。即使在当前1500元/年/亩的租金水平下, 土地股份合作社仍然为企业节约了发现费用、谈判费用、执行费用等成本, 极大地降低了交易费用 (如图1) 。可以认为, 珠三角依托土地股份合作制进行土地流转与珠三角的民营经济发展形成了相互支持的关系。以集体土地启动工业化进程, 降低了企业的土地使用成本, 吸引了大量民营企业进驻珠三角。

(4) 收入增长效益。农村土地股份合作制下土地流转实现的收入增长主要来源于组合土地资产产生的“物业经济”, 表现为农村土地及厂房的转让、租赁及管理费等, 是在企业和外地劳动力大量涌入背景下实现的。“物业经济”的收入分配包括两个方面。一是集体组织的收入增长。至2012年底, 全市村组两级总资产1263亿元, 占全省同级资产的1/3强;总收入155亿元, 约占全市公共可支配财力的1/5;与2006年相比 (2006年是东莞全面完成土地股份合作制改革的时点) , 全市农村集体总资产、净资产增幅分别为25.7%、32.7%, 经营总收入、纯收入增幅分别为17.9%、11.5%。二是集体组织成员的收入增收。2012年, 全市农民年人均纯收入达24944元, 农民股份分红总额与人均股份分红比2006年分别增加了24.4%和20.2%。但各镇村的村级总收入、各村村民的集体利益分配和收入水平却存在明显差异。

2. 福利损益指标

(1) 收益分配的公平性。珠三角地区, 土地股份合作组织是土地所有者的代理人, 也是土地经营者, 高度合一的产权结构使其控制了土地非农用途的转让权, 60%以上的经营收益成为集体资产, 归土地股份合作组织管理者支配, 农户分红占总收入的比重不足40%。由于信息不对称, 股民对管理者的监督相当困难, 政权机构和集体经济组织庞大, 行政开支巨大, 集体资产使用效率较低。

(2) 股权设置的公平性。现有股权设置以“人头股”为主, 其公平缺陷表现在三个方面。一是易于形成专门的“食利阶层”。即股权只有收益, 没有风险。二是导致“逆城市化”问题。在效益好的合作社, 其成员即使已在城市取得稳定工作并安家落户, 但为了不失去分红, 也坚持不肯迁出户口。三是社员拥有的股权只是享有按股分红的收益权, 不准买卖、转让和继承, 天然带有封闭性, 限制了股权功能的进一步发挥, “用手表决”与“用脚表决”的机制无法实现。

(3) 社会保障的稳定性。当前珠三角地区正面临着产业转移和产业转型升级, 意味着对“低质量”劳动力数量需求的下降, 被淘汰的劳动力最终可能要回流到农村。另外, 现有非农就业的农村劳动力中, 仅有极少一部分享受了市民待遇, 还有很大部分缺少社会化保障。但股权是集体组织成员凭借“成员”身份, 以土地承包权换取的收益权, 农民与土地的产权关系就此完全断裂, 收益权进而在很大程度上演化为一种单纯的福利分配权, 集体组织成员只增不减, 股权履行诸多社会保障职能的能力将面临极大的挑战。

(4) 经济自由性。农村土地股份合作的基础是土地使用权, 农民将土地作为股份参与土地股份经营, 由于其不具有分割性, 按人头设股的机制意味着村民入股就转让了土地承包经营权, 一旦农民提出退股, 除了直接放弃分红以外, 土地很难被退还。从长远看, 农民退出权的丧失存在一定的社会风险。

3. 产业发展指标

(1) 农业发展风险。当前土地股份合作社能够实现高收益、高分红的地区, 大多都是将土地转换为建设用地了, 土地股份合作社演变为城镇化的土地资源储备库, 而未能显现对推动农业与农村发展的功能。当土地股份合作社实行纯农业经营, 农业生产低水平的比较利益就难以带给入股农户以理想的红利分配, 进而影响土地股份合作社的稳定性。因此, “东莞模式”的土地流转在内地欠发达地区不具备借鉴和参考价值。

(2) 非农产业发展风险。调查发现, 土地流转后, 集体建设用地效率低下, 从长远来看, 低成本租地的优势并不能构成地区工业持续、稳定发展的基础。其现实问题集中表现在:低门槛招商引资导致大量高污染、低效能企业进入, 土地利用分散且功能混杂, “碎片化”程度较高, 不利于国际化、高科技企业进驻;集体建设用地的产权不完整也不稳定, 企业的土地使用权极大地受到中央和地方政策影响。

四、结论与建议

1. 结论

总体而言, 珠三角地区农村土地流转在推动农村经济发展和促进农民增收过程中取得了显著的经济效率, 但是以土地非农化和“物业经济”为内核的土地流转是否具有公平性、持续性和稳定性, 值得进一步关注。事实上, 包括东莞在内的珠三角地区, 劳动密集型产业的发展已经达到饱和, 单纯依赖“物业经济”的作为土地流转和规模经营的支撑, 已表现出了明显的能力不足。特别是2008年金融危机影响下, 东莞农村集体纯收入比上年末下降了8.81%, 暴露了珠三角在当前产业升级和经济转轨背景下依托土地股份合作制进行土地流转和经营的内在缺陷:收入来源渠道单一、抗风险能力低下、发展模式转型困难、依靠集体分红和租金收入的农民脆弱性较强、集体与个人分配不公导致的矛盾积累等问题。因此, 可以认为, 珠三角农村土地流转实现了对家庭承包经营制度缺陷的帕累托改进, 但因其对低成本、高效率发展模式的追求, 导致了对农民福利的损害以及对产业尤其是农业长期发展的桎梏。

2. 相关建议

一是以“赋权”强化农民的产权主体地位, 还原土地的社会保障功能。依据土地入股合同明确农户与合作社、合作社与企业的责、权、利边界。二是以“企业经营”替代“物业经济”, 还原并提升土地的发展功能。着力破解单纯依靠地租收入的不可持续性, 培育合作社参与市场经济, 构建“强村富民”的长效机制。三是以“劳动入股”完善“土地合作”, 建立集体与个人的多元化合作机制。将农民的“土地承包权出让人”和“农村土地股份合作社工人”的双重身份体现到农民权益的保护上。四是以“政府引导”代替“政府主导”, 在加强土地规划有效管理的同时, 运用经济而非行政手段引导土地流转和土地高效利用。

参考文献

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农村土地流转效率问题 篇2

[摘 要]土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，也是这次物权立法十分关注的焦点。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展。结合当前农村土地流转的实际以及草案当中具体相关规定，本文试图从法律层面上提出促进土地流转的基本思路、原则和制度构建。

[关键词]集体所有制，土地使用权，市场经济，土地流转

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。长期以来，我过的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权{即生产权}从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了一些矛盾与问题，近年来尤为突出。农业的小规模分散经营，许多大宗农产品缺乏竞争力，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益，搞活农村土地流转，是当前农业和农村发展的必然趋势，是“三农”问题中的关键性环节。

一、农村土地流转的概念解析

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权}从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。

首先，农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属，这也是这次立法中争议最多的问题之一。明确承包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。产权就是社会全体或社会某一部分人或某个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处分权和收益权。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大[1].为解决土地流转过程中出现的问题，有学者提出土地私有或干脆收归国有[2]，但无论从中国的或是发达国家的历史来看，这一变动将付出巨大的社会成本。一旦农民失去土地，得不到基本的生活医疗保障，进而酿成难以解决的社会危机。在集体所有制和家庭联产承包制下，多数农民有最基本的生活保障。因此，我国的土地

流转，流转的只能是使用权，不能是所有权。诚然，这并不表明目前的体制是没有缺陷的，但我个人认为就中国的国情和农村土地制度的现状来看，坚持农村土地集体所有制并对其加以完善更有利于农村经济积极稳妥地向前发展[3].《物权法草案二次审议稿》（以下简称审议稿）中继续沿用这一制度是较为合理的，为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利提供了法律依据。

其次，农村土地流转还有一个重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。因此，对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本目的。上升到生态保护的高度上，只有把经济利益与长远的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。遗憾的是，审议稿中却忽略了这一点，这无疑不利于对土地资源的保护。我认为物权立法中一定要对此加以明确规定，可以把它规定为土地经营着的义务或者是发包人对土地承包经营权的一项撤销事由[4].土地承包在实践中称为“责任田”，责任田意味着承包人对土地利用上的权利与相应义务和责任绑在一起。很显然，审议稿在第十一章土地承包经营权中针对经营人的权利义务关系上存在欠缺。

二、农村土地流转现存的问题

近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在江浙一带以及一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，流转形式不断丰富，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后、家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，加上我国幅员辽阔、地形地貌复杂，东西部农业发展差距大，在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足：

第一，土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，这次审议稿与之前的《土地管理法》和《农村土地承包法》在此观点上是保持一致的。审议稿第55条第2款规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。关于此点，学术界普遍存在两种观点：一种观点认为，集体组织成员拥有的土地使用权，具有团体内部分配的性质，因此它的转让对象通常以本集体成员为限。这种限制，实际上起着保护集体土地公有公用的作用；可以保护集体成员的利益和维护农村社会的稳定，防止出现大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围的人口流动[5].另一种观点认为，有偿设立的农地使用权可以自由转让，法律应明确规定农地使用权可以转让并不得以特约禁止[6].笔者认为，市场经济条件下农村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目标，而应转向以效率为中心。目前我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，如果仍旧停留在原有的生产格局，各地差异将越来越大，这与共同富裕的目标相悖。同时，这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余缺调节，这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分零散的农村土地流转市场，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。

第二，土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意（审议稿第132条）。有学者将此归纳为“债权的流转方式”[7].既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这样才符合私法自治的原则，也促进农村经济发展的开放性。当前侵害农民土地流转权的现象较多，正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利，或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，变相剥夺农户土地。再者，如果说经济体制下这种限制情有可原的话，那随着经济体制改革的深入，加之农村土地稀缺性问题的突显，这种静态的财产占有形式已经逐渐暴露出其弊端。如当前农村的普遍现象是外出人口增多，那么这一部分人原来所承包的土地将无法由他们自己亲自经营，如果不转让给其他农户经营的话，势必造成资源的浪费。而如果这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排的话，成本非常大。加之现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍，所以必须加以完善[7].第三，土地价值实现上的限制。随着社会的发展，财产权已有原来注重于对标的物的现实支配的具体权利，演变为注重于收取代价或获取融资的价值权[8].农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，这一点在有关学者提出的农地他物权体系中已有包括[9].但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权（《担保法》第34条所列可得抵押的各项权利中无农村土地承包权}，审议稿中也并未将抵押设定权加以明确规定。农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整忽然规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切

相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，其物权性质已为学界所认同[10].既为物权，权利人享有处分权，则之为抵押纯属自然。当然鉴于农村土地承包经营权毕竟与国家的农业政策息息相关，因此，建议在稳定承包权30年不变的基础上，在符合法律规定和不改变土地的农用目的的情况下，以土地使用权抵押贷款融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以次促进农村土地流转。

三、促进农村土地流转的政策建议

土地是最重要、也是最基本的生产要素，但是从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。

（一）遵循三大原则，尊重农民利益，积极稳妥地推进农村土地流转。农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干部则认为，宪法规定土地所有权属于集体所有，对土地有全权支配，往往强化了集体土地的所有权，而侵犯了农户的土地承包权。所以在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则：

1、“稳制活田，三权分离”的原则：即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。审议稿第130条以法律条文的形式规定农村土地承包权的长期归属，改变了以往仅政策性的提法，为农民拥有的这项独立的经济权利提供了法律依据。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。

2、“依法、自愿、有偿”原则：农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

3、“实事求是、积极稳妥”的原则：不论是从我国农业应对加入WTO后的挑战，还是从有利于发展地区经济而言，或是有利于促进城镇化发展的角度来看，农村土地流转都具有重大而积极的意义。因此，应充分认识其“牵一而发十”的高度关联性，充分发挥好其蕴涵的潜力。另一方面，土地流转是农村社会发展

到一定阶段的产物，因此必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必事与愿违，带来不良后果。

（二）进一步探索和加强土地流转制度建设，促进农村土地机制创新。

1、完善法律条文，促进土地流转。法律应明却规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障；对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定；修改《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定；指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务[11].由于各地农业经济发展参差不齐，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的条例或办法之类的，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。

2、大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。

3、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

4、建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度。第一，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。目前，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地。因而，土地使用权流转将难以实行。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科

技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。第二，积极探索土地流转形式的多元化。审议稿第131条规定：“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”可见立法者并没有穷举土地流转的形式，农户可根据实际情况灵活选择。我国农村地域辽阔，自然条件千差万别，经济发展不平衡，广大农民在实践中创造的土地使用权流转模式不尽相同。采取灵活多样的各种可行性方式，更能合理配置土地资源。

5、为土地流转创造良好的外部环境。首先，在发展农业产业化经营、提高农业市场化程度的同时，要建立多层次的农村保障体系。目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻[12].因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。

农村土地流转问题分析 篇3

【关键词】农村；土地流转；农民权益

1.保护农民土地权益，规范土地流转行为

完善相关法律、政策，保护好农民对土地的流转、收益等权益，并通过制度来规范农村土地流转行为。农村土地承包经营权是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制。农民依法自主决定其承包土地是否流转、流转形式和对象，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法流转其承包地。保护农民承包土地流转收益权。除支付必要的流转中介费外，农村土地承包经营权流转收益全部归农民所有，任何组织和个人不得侵占、截留和扣缴。

农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，并报所在乡镇农村土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。农村土地承包农户既可以自己直接进行土地流转，也可以委托所在集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。农村土地流转价格由流转双方协商确定，要充分考虑市场因素，原则上以实物形式确定流转价格，以货币形式结算，也可由农村土地流转管理部门进行价格评估，确定流转价格。

从事农村土地流转服务的中介组织在办理工商税务登记的同时，还应在县农业行政主管部门备案并接受其监督和指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。在集中连片流转过程中，对于个别不愿流转的农户，应由集体经济组织出面，在尊重农民意愿和不影响农户经营收益基础上通过调整和互换等多种形式来解决。在土地流转登记过程中，要及时纠正违反法律法规的约定和行为。政府要加强对农村土地流转工作的指导、服务和管理，防止缺位、越位和错位现象发生。农村土地流转发生争议或纠纷，流转双方既可以自行依法协商解决，也可以请求乡镇土地流转服务中心调解。不愿协商调解或协商调解不成的，当事人既可以申请当地流转仲裁机构进行调解和仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

2.适当放宽农村土地的用途范围，拓展土地流转经营主体范围

在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等应视为农业用途。允许农村土地流转经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动，并给予相应的政策支持和服务。

拓展农村土地流转经营主体范围。农村土地流转经营主体既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。同时，农村土地流转经营主体应当具有农业生产经营能力，不得撂荒其流转所得土地。鼓励各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转，培育发展专业大户、农庭农场、专业合作社、农业产业化龙头企业成为农村土地流转经营主体。

3.鼓励创新农村土地流转形式，探索农村宅基地有限制流转

各乡村组织结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行农村土地流转，也可以采取其它现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；开展农民以土地入股单独兴办或与其他经营主体联办专业合作社试点工作；鼓励农村集体经济组织以多种形式参与农村土地流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立生产基地。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的使用权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励。允许在国家基本法律的框架和范围内探索农村宅基地及其所建房屋的使用权直接进入市场交易的途径和方法。

允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式进行出租。鼓励农村土地流转经营主体通过集体经济组织以租赁形式获得一定期限的农村宅基地及其房屋的使用权。允许农村集体经济组织、农户和其他经营主体在其依法取得的宅基地上改扩建房屋，进行“农家乐”等生产经营活动。贯彻农村“一户一宅”制度，在农村宅基地转让或出租期内，不再批准农村宅基地指标。

对于以租赁或入股方式获得一定期限农村土地经营权的经营主体，农村土地规模经营所必需生产管理用房的建设用地指标，既可以通过承租农村宅基地来解决，也可以申请临时建设用地的方式来解决。

对于通过承租农村宅基地获得农村宅基地使用权的经营主体，可以通过土地整理或缴纳土地复垦费等方式将其置换为生产管理用房的用地指标，政府可以核发农村建设用地使用证，所建房屋发放农村房屋产权证，可以出租、抵押和担保贷款，但其期限不得超过土地流转期限。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地复垦工作，通过废弃建设用地复垦获得的农村建设用地指标，既可享有承租农村宅基地同等权利，还可以有偿、合理流转和转让。

【参考文献】

[1]马晓河，崔红志.建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营[J].管理世界，2002，（11）.

农村土地流转问题分析 篇4

(一) 土地流转的基本内涵。土地流转, 即农用地使用权流转, 实际上就是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。在我国现行的土地制度中, 以物权对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等, 即以土地使用权为对象的土地流转;以债权为对象的土地流转的形式有土地转包、土地租赁、土地入股等, 即以土地经营权为对象的土地流转。土地流转是地权中使用权的流转, 不是土地所有权的流转。只有对农村土地流转的基本内涵给予明确的界定和对这一内涵有透彻的理解, 才能保证各种交易行为合法且无所障碍, 才能从根本上保证农民切身的利益。

(二) 土地流转问题的产生背景。家庭承包经营责任制的实行, 使农村经济获得了迅速的发展。但随着农业比较效益的下降, 部分农产品市场疲软, 价格低迷, 出现了为增加收入农村部分劳动力向二三产业转移和农村劳动力大规模跨区域流动的新情况。加之, 分散经营土地的成本居高不下, 造成农民土地负担过重, 使农村土地撂荒现象日益加剧, 家庭承包责任制的负向效应已显露出来。

二、实行土地流转是农村市场经济发展的必然要求

(一) 土地的“三权分离”为土地流转奠定了基础。家庭承包经营制的推行实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离。而正是这种“三权分离”的土地制度为“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”奠定了坚定的基础。土地的发包方为农村集体经济组织, 根据《中华人民共和宪法》第十条的规定, “农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有”。农民作为农村集体经济组织的成员, 一方面承包集体土地体现了农民从事农业生产经营的一种权力;另一方面农民放弃承包土地的经营权而获得一定收益, 则是土地集体所有制的产权利益在农民身上的一种体现。《中华人民共和国土地承包法》明确规定, 农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权, 任何组织和个人不得侵犯。同时, 国家保护承包为依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转。可见, 承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下, 开展土地经营权的流转。“三权分离”的农村土地制度是中国特色土地制度的创新, 它较好地实现了农村土地所有权、承包权和经营权的分离, 是现阶段正确处理稳定土地承包制与开展土地经营权流转关系的原则。

(二) 实行土地流转是市场经济的客观要求。在市场经济的竞争环境下, 比较效益或机会成本是资源和生产要素流动与配置的首要原则。在比较效益和机会成本的引导下, 通过要素的不断流动和资源的重新优化组合, 使要素所有者最终获得效益的最大化。土地是农业生产的基本要素, 实行土地经营权的流转, 是农业生产效益和市场经济的客观要求。

在传统的计划体制下, 农业生产用地由集体统一经营, 农民作为集体成员参与农业生产, 农民的收入由集体统一评工计分来决定, 农民不具有自行配置生产要素的权利, 不能根据比较效益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。家庭承包制的推行, 使农民在很大程度上具有了自行配置生产要素、安排劳动时间、选择适当就业领域的权利。在比较效益原则导向下, 一部分劳动力和劳动时间向非农产业转移, 从而为土地的流转创造了条件。

(三) 土地流转是农村经济发展的现实需要。生产关系必须符合生产力发展的需要, 农村的土地制度必须符合农村经济和农业发展的需要。随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移, 使许多农民有了稳定的农业以外的就业渠道和收入来源。一部分农民在农业税和政府处罚抛荒行为的双重支出的压力下, 开始自发地把土地经营权转让给别的农民耕种。农民首创土地流转的最初动因就是为了解决耕地抛荒和粗放经营的问题。而农业生产结构的调整和现代农业要求的规模化经营, 更是进一步推动了土地流转的进行。

三、实行土地流转有力地促进了农业和农村经济的发展

(一) 土地流转较好地解决了土地抛荒和粗放经营的问题, 促进了农业结构调整和规模化经营, 提高了农业生产效益。人多地少是我国的基本国情, 家庭分散经营更导致了土地经营的小规模化, 形成对现行土地制度合理性的最大挑战。通过土地流转, 实现土地的优化配置, 完善了农业生产要素市场, 使土地的经营规模得以不断扩大, 较好地解决了耕地抛荒和粗放经营的问题, 有力地促进了农业结构的战略性调整, 提高了农业专业化程度和产业化经营水平, 提高了土地规模化和集约化经营的水平, 提高了农业劳动生产率。

(二) 土地流转进一步促进了农村劳动力的转移, 推进了农村城市化和现代化发展。土地经营权流转机制的建立, 改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态, 提高了农业的专业化、规模化水平, 促进了农村劳动力的分工分业, 使经商打工办企业的人能安心工作, 解除了土地对这些农民的束缚, 进一步促进了农村劳动力向非农产业转移, 向城镇集聚, 推动了城市化和现代化进程。

(三) 土地流转有利于增强农业市场主体的活力, 提高农业市场化水平。土地流转有助于培育一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争;有助于各类工商企业介入农业领域, 增强农业市场主体的活力和抵御市场风险的能力;有利于提高农业科技的应用和推广水平, 并且以现代企业理念经营农业;有利于催生和培育各类农业龙头企业, 发展各类农村专业合作经济组织, 提高农业的产业化经营程度。通过土地流转, 使农业在更广阔的空间内聚集各种要素, 推进科技创新和技术进步, 提高农业生产和农民的组织化程度, 提高农业的市场竞争力。

(四) 土地流转有利于土地价值的显性化, 切实保护农民土地承包的收益权。在稳定承包关系的前提下, 通过市场机制, 推行土地承包经营权的有偿流转, 使农户在转让承包土地经营权的同时, 取得了一定的转让收入, 从而使农民对土地承包权和经营权的价值得到充分体现, 实现土地的增值, 增加农民收入, 保护了农民的切身利益。

四、必须坚持合理有效地促进土地流转

(一) 充分利用土地流转的内在动力, 促进土地流转。一是正确处理土地流转各方的经济利益关系, 尽量满足各方的利益要求和收益预期;二是要积极推动农业产业化经营的发展, 鼓励工商企业、个体经营大户、外商投资农业, 建设公司式的农业和庄园式的农业, 以获得规模经营效益。土地产业化经营、规模经营是农民进入市场, 有效参与市场竞争的重要经营形式, 而当前真正有能力进行规模经营和产业化经营的则大部分是一些涉农企业和个体经营大户, 这就要求在推进土地流转的过程中一方面要照顾经营者的利益;另一方面也要照顾农户的利益, 做到有偿流转、以法规范、因地制宜、科学有序。

(二) 深化农村土地承包制度改革, 促进农村土地合理流转。实施家庭承包经营, 稳定土地承包关系是我国农村经济社会稳定发展的一项基本政策和经营制度, 必须长期坚持。但是, 在目前市场经济的条件下, 家庭联产承包责任制需要进一步深化与完善。具体思路是:强化集体的土地所有权, 最大限度地放活承包权和经营权。一是在外流劳动力较多、二三产业发展较快的地方, 要改变农户分散承包土地的经营格局, 允许集体将土地调整集中连片, 向社会公开发包;二是将土地这一基本的生产要素商品化。家庭承包责任制实施以来, 农村土地在很大程度上有着生产资料和社会福利保障的双重性质, 从而形成土地平均分配的格局。但是, 在市场经济的条件下, 农民被推向了市场, 土地的这一双重性质应该随之改变, 要将土地作为商品价格化, 即按不同等级确定土地的市场价格, 按照价格规律实现土地的合理配置。

(三) 实事求是, 与时俱进。根据变化了的环境与条件不断进行土地经营制度和流转方式的创新, 积极培育农村土地市场, 加速土地使用权流转。土地使用权也是一种资源, 只有通过不断流动才能实现最优组合。要形成以县为单位的统一、规范、公平的土地使用权交易市场。首先, 要明确土地使用的主体和客体。现阶段使用权主体为农户, 也可以是非法人组织如家庭农场或联户生产组织, 也可以是法人组织如农业企业或投资农业的工商企业。客体为独立的包含使用权的土地;其次, 要打破土地的社区界限和行政壁垒, 允许土地使用权在一定范围内流动。在土地转包、竞标和拍卖中, 社区内外的人员享有同等权利, 允许跨地域买卖和承包土地, 鼓励跨地区联片经营土地。另外, 在有条件的市、县建立土地保险公司等中介机构, 开展土地评等定级和估价工作, 加强地籍管理和土地市场管理, 处理出让人和受让人的土地纠纷。与此同时, 积极进行土地经营制度和流转方式的创新。针对当前农村存在的耕地粗放经营、弃田抛荒严重、农产品市场价格低迷、农民收入增长缓慢等现状, 只有积极探索创新农村土地经营体制, 才能进一步解放生产力, 发挥土地更大的效益。

张迪对农村土地流转问题研究 篇5

一、引言。

农地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为[1]。随着农业生产水平不断提高，农业产业结构的调整和国家土地整理复垦项目的快速推进，农地流转规模不断扩大。截至到 2013 年底，全国农村土地承包经营权流转面积达 1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的 16%。

诚然，农地流转促进了农业生产要素的合理流动，实现了土地资源的优化配置和规模经营，加快了农业结构调整和农业产业化经营，推动了农村剩 余劳动力转移和小城镇建设。但是，农地承包经营权能否实现市场流转取决于能否产生足够的市场需求和市场供给[2]，而前者的形成又是土地流转市场参与主体 ——承包方理性决策的结果，即承包方承包土地的生产成本和机会成本（即从事其他行业的收入）之和要小于他们通过土地承包获得的收益[3]。基于此，本文在 实地调研的基础上①，重点研究农地承包经营权市场流转的承包方行为基础，藉以探讨我国农地承包经营权市场流转中目前存在的问题，并给予政策建议。

二、土地流转后承包方经营中面临的问题。

（一）部分承包方缺乏农业经营能力，造成土地承包后生产效率难以提高。

虽然我国《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转中需遵循承包方须有农业经营能力的原则，但现实中，多数地方出于各种原因而没有认真贯彻这一原则。地方政府和村集体在推进农地流转中，过分地看重了承包人的经济实力，对其他方面没有明确的限制性规定。最终，很多土地流转给了一些缺乏粮食种植经验、不熟悉农田基本管理从而农业经营能力较低的个人与组织，如本地的一些通过非农产业先行致富的个人或者主营业务并不是经营农业的各类公司。这一状况造成了两个方面的问题：一是，由于农业生产的市场风险与自然风险都较大，当承包方缺乏农业生产能力时，使得承包方在转入土地后对土地在其使用用途上不断变更，导致原有的基础设施在没有充分利用后就被闲置，这既造成了前期投资的浪费，也使得曾经的良田被荒芜，造成农业生产效率下降；二是，当缺乏农业生产能力的承包方没有对土地做到很好的经营，以承包方为发包方的土地二次流转就不可避免。虽然法律没有禁止这种再流转现象，但我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中明确要求承包方将农户以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得农户的同意。但现实中，据农户的反映，对再流转的行为，很少征询了农户的意见，一般都是由承包方自行寻找新的承包方将土地再流转出去。这样，使得农户的承包权益存在一定的风险。

（二）缺乏规模经营经验的承包方转入的土地面积偏大，导致土地经营不理想。

这主要是发生在经整理复垦后的土地流转中。近些年，随着国家逐年加大农村土地整理复垦资金投入，各地的土地整理复垦项目每年在增加。在项目后期的权属 调整中，地方政府与村集体一般都乐于将整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连”的成片土地集中流转出去，以实现土地的规模化经营，而忽视了与当地农业生 产力水平相适应的土地最优经营规模问题。一些土地承包方也一味盲目地追求大面积承包，忽视了与其生产能力相适应的承包地的最优规模，这都使得现实中，只要 有可能，承包方都承包了较大面积的土地。在具体的土地耕种中，承包人还是聘请当地的农民来耕种。在插田、打药、除草、收割等生产环节，承包人一般都是按每 天 40-60 元的薪酬付给农民日工资。在这样的制度安排下，由于干好干坏一个样，农民就又回到了以前“出工不出力”的大集体时代下的劳动局面，使得耕地流转后，不但没 有产生规模效益，反而出现了产量与效益的下降。如调研中发现，安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理复垦项目是 2004 年第一批国家投资土地整理复垦项目，2007 年 4 月份完工后，安徽芜湖一家公司以每亩 258 元的年租金承包了项目区近8000 亩耕地的经营权，承包期 15 年。该公司由于缺乏大规模农业的种植经验，也缺乏大型农场的管理经验，几年后由于经营效益低下，承包方已多次将该土地再流转。

（三）农业的比较利益依然较低，使得人们承包土地的意愿下降。

应该讲，在国家全面取消农业税、加大种粮综合补贴、农村土地整理复垦项目的实施后，种田的收益有所提高。但由于近些年，农业种植成本较大幅度上扬，而 粮食价格又趋于平缓，导致种田利润难以较快增长，农业的比较利益依然很低，这在很大程度上抑制了人们承包土地的积极性。调研中，农民以调查区普遍种植的水 稻为例，向笔者估算了种粮的成本与收益。从成本看，每亩水稻的成本大致包括：稻种约 60 元，尿素、磷肥及复合肥等肥料成本约 130元，农药与除草的成本变化较大，一般在 70 元左右，请人犁田的费用约 90 元，人工插田的费用约 105 元（三人一天插 2 亩田，每人每天的工资约 70 元），请收割机收割的费用约 90元，正常年份的灌溉费用（水费）约 30 元。综上，每亩水稻的种植成本约 575 元。从收益看，每亩田的产量早稻一般在 400 公斤左右，2010 当地的保护价是每 50 公斤水稻 93 元，这样，一亩田的水稻收益为 744 元。因此，扣除成本，种植一亩水稻的纯收益仅为 169 元左右，这还未扣除稻谷翻晒与运输的人工费用。

年

（四）农田基础设施的落后加大了承包方耕种土地的困难。

自土地家庭联产承包经营后，农村诸多水利设施便年久失修，再加上一些人为因素导致的地貌变迁，使原有的水利设施逐年丧失了其功能，而新的水利设施又未能及时修建，导致农田无水灌溉，沙化而无法耕种。调研中发现，流经安徽省桐城市青草镇的大沙河，历史上 一直为该镇徐漕村等几个行政村的农田提供灌溉用水。但近几年，当地政府兴建了沙场，从大沙河里大量取黄沙，销售到外地。由于过度取沙，造成了河床低于农 田，导致与大沙河一河堤之隔的数千亩农田不但无法从河里引水灌溉，而且还出现了农田里的水倒灌到大沙河里的奇特景象。这样，后来的承包人看到这种情况，预 计承包土地后，耕种作物会不利，产生不了收益，自然也不再愿意承包土地，加大了农村土地流转的难度。

三、解决土地承包经营中问题的措施建议。

（一）因地制宜的推进农村土地流转，在流转主体、流转面积及流转用途上不搞“一刀切”。

我国农村地域广阔，各地的经济发展程度、农业生产力水平及农民综合素质状况都有较大的差异，因此，各地应因地制宜的推进农村土地流转，而不能搞“一刀 切”。在承包方的选择上应避免出现目前过分看重经济条件，而要将其经济条件与农业生产能力、农田管理经验等结合起来，向农业大户、示范田、种田能手流转。在流转面积上，要依据当地的农业生产力水平、农业机械化程度和农民素质，确定一个最优的土地流转规模，而不是在各地都片面追求土地集中连片大规模流转。在 土地流转的用途上，对于第一产业用地使用权的流转，在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展。在经济条件较差的地方，应鼓励向农业大 户、示范田、种田能手流转；第二产业用地向工业园区流转，既扩大工业园区规模，又可提高士地产出率；第三产业用地流转在严格土地使用条件的基础上，走市场 化道路，采用招标、拍卖等形式，进入市场公开流转[4]。

（二）普及科学种田是降低承包方土地经营成本、实现土地大规模流转的内在要求。

按照科学的方法育苗，使发芽率提高，合理的预防和控制作物在生长周期中的各种情况，让作物高产稳产，这种科学种田的方法是农地流转后提高承包方土地效 益、实现土地大规模流转的内在要求。但目前在农村，真正懂得并运用科学种田的农民非常少，种田的盲目性和随意性在一些中小规模的土地承包人之间较为普遍。在桐城市调研时，一位土地承包人告诉笔者，2008 年，由于对科学种田的不了解，在选择作物种子时缺少科学的指导，造成作物后期发芽率低，病虫害严重，进而影响到最终的作物收成和经济收入。另外，调研中发 现，目前农村化肥、农药商品大都是私人经营，商业化太强，承包人如果不懂得科学的种田技术，就很容易受农资经销商的牵引。比如农药这一块，如果农药配得 好，一亩单季晚稻的用药成本在 20 元左右，但如果受一些不法经销商的指导，进行了可有可无的盲目配药，则每亩要花费 130 元左右，在后期粮食收获的时候还存在大的隐患。田地里的作物本身就是量大价格不高，如果在前期种子、化肥、农药上的成本如此之大，后期的利润自然就小得 多，造成承包方土地经营的困难。

（三）探索建立农地流转的承包方补贴制度。

由于农业生产的自然风险与市场风险都较大，造成了承包人承包农地的行为是一种高风险经济行为，加之市场经济中的诸多不确定性因素，如果没有相应的政府激励机制，他们很难获得社会的平均利益。因此，需要国家建立配套的奖惩激励机制，来激励承包商承包土地的行为。这里的激励机制，可以是经济上的，如各地普遍实行的种粮大户的补贴，安徽 省安庆市 2011 年发放的粮食综合农

业补贴就包括给予 100 亩以上种粮大户每亩 10 元的补贴；可以是对于使用价值低、改良成本高的贫瘠土地或荒地，给予承包方适当的经营税费减免等；也可以是建立社会信誉机制，帮助承包商向金融机构贷款，解决融资问题，这样承包商就可以以社会收益来弥补经济收益的不足，激发其努力经营土地的积极性。

（四）承包人应鼓励和开发农民的首创精神，让部分优秀的农户参与承包地的经营管理。

农村改革的历程表明，尊重农民的自主性，发挥其创造性是农村经济社会发展的关键因素。农地流转后，仅仅依靠土地承包方的力量是不够的，必须让农民积极 参与进来，这就必须尊重农民的自主性，仍视农民为土地经营的主体，充分发挥农民的作用。调研中发现，在农村，有些年长些的农民，他们对农业生产有丰富的种 植经验，他们对土地充满了感情，土地流转后，他们依然在关注着田里作物的生产情况，关心着土地收成；也有些青年农民，他们有思想，他们对土地承包经营的过 程很了解，对土地承包后的现状与问题很有见解，因此，承包人要采用参与的方法，积极引导这些农民对承包地的耕种模式、管理方法及激励措施提出方案，从而更 好地发挥农民的自主意识及创新精神。

（五）实行承包土地经营中的小组承包责任制。

在雇佣农民劳动的承包土地耕作模式下，当农户的生产收益不再与土地收益直接挂钩时，会导致部分农民产生劳动中的“偷懒”行为，最终带来土地产量与收益 的减少。笔者认为，可尝试实行土地经营中的小组承包责任制来部分解决这个问题，具体做法如下：可以采取十户农民自由组合种植土地的方式鼓励农民积极性。即，让农民自由组合，每十户农户作为一组，每组承包种植一定数量的土地（如 100 亩），最后根据每组种植的土地的产量及收益决定该组的年终分红。这样做，有以下几个显而易见的益处：（1）由于采取十户农户作为一组，而每组的收益取决于 土地的收益。因此，既可以充分发挥组内监督的优势，也可以发挥组间竞争的优势，避免偷懒行为。（2）分组的同时并不损害规模化经营。规模化经营的最大的优 点是便于使用大型机械、便于统一管理。对于耕地、播种、灌溉、收割、撒农药等行为，仍然可以使用大型机械，不分组地进行统一操作。这样，既能发挥大型机械 的作用，也能够保证每一组得到的管理是一致的，最终各组收益的差异也只取决于每个组的努力程度。

（3）分组使得土地的最终受益的差异取决于每个组的努力程度，因此也能够发挥现有的家庭联产承包责任制对农户的积极性激励的效果。由于耕地、播种、灌 溉、收割、撒农药、撒肥料等行为可以由大型机械统一完成，而翻土、除草等行为不便于使用大型机械，同时，翻土、除草等行为的努力程度对土地的最终收益具有 很大的影响。因此，组内农户在进行日常管理土地（翻土、除草等）的时候是否偷懒，决定了土地最终的收益能否更高，也决定了各组年终分红的多少。

农民得到的好处与收到的影响，及土地承包后出现的问题。总之都是以增加农民收入，快速

有关农村土地流转问题新思考 篇6

关键词：农村土地流转；现代农业；规模经营

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）06-0200-01

在建设社会主义新农村，发展现代农业的时代，背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经难以适应现代农业规模化生产、集约化经营的发展要求。自上世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列旨在克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转实践进行剖析，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策措施，对稳定我国农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、实践中的情况：

对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，比较典型的主要有如下几种：

（一）农村土地互换。农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。

（二）农村土地出租。农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。安徽小岗模式较为典型。

（三）农村土地股份合作。土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。

（四）农村土地入股。农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。 （五）农村土地转包。农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。

二、值得关注的一些问题

（一）改变了农村土地用途。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧，其中首先就是农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。调查发现，在农村土地流转过程中，农地的用途发生了较大改变。一是农地流转后转变为非农建设用地。

（二）土地流转中农民利益诉求未得到充分保障

十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。

（三）难以控制规模经营的不确定性风险。土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。

（四）土地流转的金融支持力度不够。发展农业必须有资金的积累和投入，发展现代农业、实现规模经营更是如此。但事实上，土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。

三、推进流转的着力点

（一）规范农村土地流转用途管制。我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。

（二）完善农村土地产权管理制度。完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。

（三）推动农村土地流转的机制创新。要始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。二是农村土地使用权流转。赋予农民稳定而完整的土地使用权，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资；稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业效益。

农村土地流转问题研究 篇7

农村土地流转是新农村建设过程中的重要工作之一。农村土地流转就是指农户对于土地使用权的流转,是指农户可以将自己拥有的土地流转给需要的农户或组织,但是,自己仍然保留了对于土地的承包权,只转让了土地使用权。近几年来,我国将安徽、广东、浙江、上海、天津等地作为农村土地流转试点,大力推动农村土地流转项目的实施,都取得了不错的效果[1]。一般对于农村土地流转的模式有五种,第一种,土地互换模式。土地互换模式是在同一个组织的农户,为了方便自身的耕种需求,对各自的土地承包经营权进行简单的交换,从而促进了农业的规模化、产业化、集约化经营。几十年前,中国农村对于土地分割的不平等制度,导致了今天农民分到的土地肥瘦不一,这种划分方式留下来的弊端,时刻制约着农业的发展以及农作物产量的提高。第二种,土地出租。在社会主义市场经济的大力推动下,大户、业主或者企业法可以从拥有土地的农户手里租土地的使用权,由双方商议共同决定土地的出租期限和租金的支付方式,这样,农户获得了出租土地经营权的租金,而承租方获得了一定期限的土地经营权,通过这种方式,二者的要求都得到了满足。第三种,土地入股。土地入股就是在土地承包户自愿的基础上,将承包土地经营权分成股份制,建立股份公司。农户凭借土地承包权可拥有公司的股份,并且按照股份多少进行年底分红。产权清晰、利益直接就是这种流转模式最大的优点,农户既参与了公司的经营,又拿到了相对应的利益,可以说,这种流转模式是目前我国在农村土地流转上的新突破。第四种,宅基住房。宅基住房是农村土地流转改革上的一项大胆的尝试,它为建立城乡统一的发展战略铺平了道路。宅基住房就是农户可以选择主动放弃对于农村土地的承包经营权,以此来换取一套城里的住房,并享受城市社保。第五种,股份合作。从表面意义上来看,股份合作其实和土地入股是有着一定的相似之处的,只不过土地入股是个人形式的,而股份合作是农户以土地经营权为股份,共同建立合作社。政府制定了一系列的原则,引导农户建立合作社,合作社将农户集中到了一起,采取统一管理的经营理念。更加方便政府的管理工作[2]。由此可见,不管从哪一个角度来看,农村土地流转都是我国土地使用制度的重大变革。

2 安徽省阜阳市农村土地流转的现状

随着全面建设小康社会的顺利开展,我国在土地使用上也正在进行着改革,其中最为明显的就是农村土地流转制度,眼下,农村土地流转在安徽省阜阳市已经成为了人们茶余饭后的谈资。目前,安徽省阜阳市的农户们分为两种,就是已经依靠农村土地流转变成种植大户的农民,和尚未经过农村土地流转的普通农户,已经体会过农村土地流转制度好的种植大户,现在每天盘算着如何调整生产机构,创造更大的经济效益。而那些普通农户就每天盼星星盼月亮的等待流转,计划着如何通过这次农村土地流转创造更大的经济收益[3]。对于传统的土地流转的五种模式,不管哪一种,都成为了现代农业发展的必然趋势。而且阜阳市政府为了扶植那些种植大户,还制定了很多的优惠项目以及激励政策,根据阜阳市农经站站长高玉臻说:“对于流转百亩以上的大户,市财政每亩补助60元,各县市区的奖补力度更大。”生产上的优惠再加上政策上的激励,通过阜阳市政府积极引导,阜阳农户在很大程度上展现出了对于现代农业发展的积极性和主动性。根据每个地方不同的地理条件和人文环境,还会演化出不一样的土地流转模式。阜阳市就根据传统的五项农村土地流转模式演变成了适用于阜阳市的五项新的农村土地流转模式,分别是新型经营主体带动模式、特色产业拉动模式、现代农业示范园模式、社会化服务模式以及村组织带动模式。时代在不断的进步,我国对于土地的制度改革也要不断的进步,以实现农业产量、经济效益、农户收入三者的同步提升为目标,推动全面建成小康社会的顺利进行。

3 安徽省阜阳市农村土地流转存在的主要问题

3.1 农村土地流转的法律制度和体系不完善

虽然我国正在实施大规模的农村土地流转制度,但是,其实我国在农村土地流转的法律制度和体系上都相当的不完善,土地流转进度缓慢,以安徽省阜阳市为例,从调查来看,还是有不少地方对于农村土地流转的实施还维持着传统的30年不变的政策。只是针对试点地区进行了有效的推行,以及政策上的扶植,但是,在那些看不见的地方,还有着方方面面的问题有待解决。怕麻烦是很多地方政府的通病,因为,一旦实施新的政策就会有很多方面都要加以改进,可是由于平时安逸久了,懒散惯了,因此,那些国家积极出台的优惠项目和激励政策都没有落实到实处,导致农户在实施农村土地流转的时候能够得到的好处少之又少。另外,害怕农户之间的矛盾激化也是地方政府的通病,很多农户并没有接触到新思想,对于土地的流转还是有些抵触,政府就抓住了农户们的这个特点,自作主张的不实施改革,继续执行原有的制度,农户们依然从农村土地流转中得不到任何的好处[4]。

3.2 农村土地流转市场程序不规范

对于农村土地流转市场程序不规范主要表现在,农户的自我保护意识差,法律意识淡薄上面,对于书面合同的认知还不完善,口头协议较多;有些转接农民土地的主体动机不纯,不少是奔着套取国家投资或扶持补贴去的,不规范的市场程序便于他们“暗箱操作”,乐见这种现状;一些基层政府没有积极主动地营造环境,推动农村土地流转市场程序规范化建设。

3.3 农民关于农村土地流转的纠纷多

由于农村土地流转市场制度的不规范、不完善,一些像“土地确权”这样的基础性工作刚刚完成或者正在推进建设之中,在以往的土地流转事务中造成很多农户之间的纠纷。在流转土地的农民与农民之间,农民与流转承包主体之间纠纷较多。农民的文化水平普遍较低,在面对纠纷时应该如何解决,自己多是一头雾水,往往在纠纷处理中,由于对政策信息的了解不对称,多数农民为此而遭受损失。

3.4 农村可用于流转的土地规模小

由于几十年前,中国农村对于土地分割的不平等制度,导致了农民分到的土地肥瘦不一,条条块块参差不齐,农户手中有很多的小土地,却没有集合在一起的土地用于农村土地流转,从而限制了农村土地流转的规模,为农村土地的流转造成一定的难度[5]。

4 促进安徽省阜阳市农村土地流转的主要对策

4.1 健全农村土地流转的法律制度和体系

为了让农户能在农村土地流转的过程中获得更大的利益,因此,我国要加快农村土地流转的法律制度与体系的完善。其实,我国在发达城市的农村土地流转的法律制度和体系上已经相当的健全,问题出在那些我们照顾不到的小地方,法律的条条框框对于这些小地方的约束力并不大,而且对于国家优惠项目和激励政策的落实上也不积极。所以,面对非常地区就要采取非常的解决手段,像是我国政府要经常排除监督人员到每一个地区去定期检查,看看这些地区是否将国家的法律法规以及激励政策落实到实处,只有这样,才能够真正地帮到农户,实现所有的农户都能从农村土地流转中获得利益的目的。[6]

4.2 改善农村土地流转的外部环境

根据农村目前的状况来看,外部环境得不到改善,对于农村土地流转的制约就不会消除,外部环境主要就是农村劳动力转移、农村社会保障、户籍制度改革、农业规模效益以及农村金融制度这五个方面,那么,只要科学的处理好农村土地流转这五个方面之间的关系,就可以彻底改变外部环境,摆脱外部环境对于农村土地流转的制约[7]。

4.3 建立健全农村土地流转的市场制度,降低纠纷

农户之间的纠纷始终是农村土地流转的主要问题之一,农村土地流转必须得到农户的同意,可是很多农户拒绝了这个要求,导致用于流转的土地还达不到地区总土地的一半,造成这一局面的主要原因还是地区政府对于农村土地流转的政策落实不到位,没有给农户解释清楚这一政策会带给他们的好处,再加上对于村民疑问的解答不彻底,导致了农户对于地区政府的不信任,因此,我们要逐渐完善农村土地流转的市场制度,加强对于农村土地流转的优惠项目和激励政策的实施,让农户对农村土地流转重视起来。另外,就是降低农户与农户之间的纠纷,提高农户的法律意识,政府要定期派遣工作人员对农户进行教育,加强他们对于纸质合同的了解,打消他们进行口头协议的观念,从根本上解决农户与农户之间的纠纷[8]。

5 结论

综上分析可知,为了适应新时代的发展,对于农村土地流转的改革已经刻不容缓。只有尽快地解决农村土地流转的法律体系不完善、农村土地流转市场程序不规范、农民关于土地流转的纠纷,以及农村可用于流转的土地规模小等问题,才能发挥农村土地流转真正的效果,让每一位经历过土地流转的农户都能从中得到最大的经济效益,明确自己在今后的农业发展上的方向,加快落实大规模的农村土地流转,促进农业产业的快速发展和全面升级,为稳步提升我国总体经济发展作贡献,确保全面建成小康社会的战略目标顺利完成。

摘要：进入21世纪以来,我国在社会主义经济建设上取得了巨大的成就。为了顺利完成全面建成小康社会的历史重任,党和政府带领我国人民继续着力“三农”,誓将社会主义新农村建设与美好乡村建设落实到实处。通过我国政府和人民的不断努力,取得了一定的成果。随着改革的全面深化进行,农村土地流转问题已经成为现阶段亟待破解的课题,现在就针对安徽省阜阳市所面临的土地流转问题进行深入的分析。

关键词：安徽阜阳,农村土地,土地流转,土地产权

参考文献

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[7]张玉梅.我国农村集体土地使用权流转问题研究[D].济南:山东师范大学,2013.

农村土地流转若干问题研究 篇8

一、中国农村土地流转立法概况

从“平均地权”、“耕者有其田”到“打土豪, 分田地”;从《中国土地法大纲》到《中华人民共和国宪法》;从《农村土地承包法》到《物权法》等施政口号、纲领及立法文件中关于土地制度的规定, 可以看到, 中国农村土地制度的变迁的复杂和漫长。随着中国经济和社会的发展, 农村土地制度的关键和核心是如何能让其面向市场充分流转。其中有理念、利益上的多重博弈, 也有中国特色的政治、经济、文化等因素的介入, 使得农村土地制度的改革更加复杂、敏感。

(一) 农村土地的立法变迁

中国农村土地流转立法大致上经历了, 由私有到公有, 由禁止流转到允许有限的流转等。

1. 农村土地私有, 实质上允许流转的阶段。

纵观中国土地所有制的历史, 真正从法律上确认土地国有和集体所有双重所有制的是1982年《宪法》。其第10条规定, 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有。在此之前, 中国农村的土地以私有为主, 即使是在20世纪50年代初开始的社会主义改造以及诸如“农村合作化运动”、“公私合营运动”、“人民公社运动”等环境下, 也没有从立法上改变农村土地私有的性质。1954年《宪法》、1975年《宪法》及1978年《宪法》均只是对1947年《中国土地法大纲》的相关条款的重申和改进, 并没有从实质上改变农村土地私有的性质。因此, 农村土地的私有性质没有根本改变, 则农村土地的流转并顺理成章。当然, 尽管从立法上并未根本动摇农村土地私有的性质, 但农业合作化运动和人民公社的本意是限制甚至禁止农村土地的流转。

2. 土地集体所有, 限制乃至禁止流转的阶段。

在农村土地承包经营方面, 1978年12月, 党的十一届三中全会的召开拉开了中国农村改革开放的序幕。1979年9月, 中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》, 肯定了“包产到户”的办法。从1982—1986年, 中央连续下发了5个“1号”文件, 以稳定和强调家庭联产承包责任制。同时, 中央“1号文件”陆续开始规范土地承包经营权的流转。1993年将家庭联产承包责任制写入《宪法》。2003年《农村土地承包法》则以法律的形式将这一农村基本经营制度再次予以明确。2007年通过并实施的《物权法》对《农村土地承包法》的上述规定以基本法律的形式作了确认, 进一步指出:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”

在农村建设用地使用权方面, 原则上禁止流转。在现有的土地立法框架下, 农村建设用地大致可以分为乡镇企业用地、农村宅基地及农村公共设施和公益事业用地。法律只允许集体经济组织成员及组织自身生存需要, 将集体所有的土地直接作为建设用地使用, 禁止集体所有土地作为建设用地直接进入市场。

(二) 对中国现行农村土地流转制度的评价

1. 立法理念和指导思想的滞后。

由于中国特有的历史传统, 对作为最重要的财产制度的农村土地制度的立法, 不可避免地强加了诸如政治、意识形态等非法律因素。我们一方面不遗余力地强调农村土地集体所有, 另一方面又要发展市场经济;一方面强调要保护农村农民的利益, 另一方面却在制度层面上制造了两者的冲突和对立。体现在土地立法方面理念的滞后。如, 农民享有的集体土地的所有权之名, 却不能享有农民集体土地所有权之实。农民集体土地所有权完全被国家土地所有权所笼罩, 土地所有权主体的虚位, 使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻;在对农村土地的管理规制中, 政府总是在利益驱动下的以行政管理为主导, 甚至演变为对农地的政治操纵和强势介入。

2. 农村土地制度政策性因素的强化和市场力量的萎缩。

由于计划经济体制的传统和政策的惯性, 在涉及9亿农民的根本利益问题即土地问题上, 我们一直贯彻行政主导的模式, 而非市场经济模式。迄今为止, 涉及土地和房地产方面的法律法规及规章无不是从行政法管理的角度制定的, 这是中国物权法领域的最大的特色。从市场经济角度而言, 土地作为重要的生产要素, 只有通过市场方式进行科学、合理的配置才能发挥最大的效用。笔者认为, 这种“保姆式”立法, 看起来好像能保护农民的利益, 稳定整个经济的健康发展, 但从事物的发展规律来看, 是对农民权利的一种剥夺。

3. 农村土地流转制度改革与农村土地流转隐形市场的繁荣互为推力。

建国以来, 中国农村每前进一步, 都体现了农民的智慧和勇气, 在国家没有正式立法, 或立法违背了事物发展的规律的情况下, 部分地区的农民敢为天下先, 结合当地的实际, 创造性地变革了农村土地的流转制度, 促成了中国农村土地制度不断的进步。这些局部地区自下而上并结合实际创造性地利用土地就是非正式的土地制度, 或称习惯法。历史证明, 这些习惯法后来均得到国家正式立法的认可并加以完善。实践证明, 习惯法不但能够补充、支持与其相容的正式立法, 在某种程度上可以说, 非正式制度是正式制度的基础。如土地承包经营关系首先由农民的合同所确立、实施, 并先后由地方与中央政府的政策、国家的法律所确认、保护。因此, 改革农村土地流转制度, 必须尊重实践中的创新, 并以此为指导推动相应的立法改革。

二、农村宅基地流转问题分析

在现有中国农村及农村土地制度框架下, 农村宅基地的相关制度具有特殊性、敏感性及复杂性等特征。农村宅基地问题首先关系到其成员的基本权利, 因为宅基地具有福利和社会保障功能, 还关系到农村房屋的产权问题, 如, 小产权房问题。

农村宅基地是否能够以及多大程度上流转, 历来见仁见智。反对流转的主要理由不外就是“宅基地使用权是农民安身立命之本, 允许宅基地流转的条件尚不成熟。”浏览现有文献资料, 赞成流转的观点渐成主流。主要理由如下:

(一) 现有关于农村宅基地流转的立法与实践存在矛盾《土地管理法》第62条规定, 农村村民一户只能拥有一

处宅基地, 村民出卖、出租房屋后再申请宅基地的, 不予批准。第63条规定, 农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。根据逻辑推理可以得出:第一, 农民虽然有权处分其房屋, 但因为宅基地的限制流转, 该权利几乎同时受限;第二, 宅基地限制流转的规定, 不能保证农民的基本权利, 因为即使农民出卖房屋给同集体经济成员的, 则该农民不能再申请宅基地, 与限制流转的初衷不符。

事实上, 包括宅基地在内的集体建设用地使用权的上市流转现象极为普遍。无论是假入股、假合作、假破产的流转, 还是直接的转让、出让和出租方式流转;无论是公开的、经过主管部门审批的流转, 还是私下未经审批的流转均普遍存在。这种土地立法与实践的严重脱节, 反证了立法的不足, 和农村土地流转的现实需要。

(二) 允许农村宅基地流转, 有利于农民的融资创业

立法禁止农村宅基地流转, 当然也就包括禁止抵押, 而禁止抵押从某种意义上说比禁止转让对新时代农民的权利的损害更大。因为很多情况下农民无须转让自己的房屋, 而只需要设定担保, 利用房屋的交换价值。立法禁止农村房屋抵押, 主要基于两点理由:其一, 农村房屋价值较小, 没有抵押价值;其二, 农村房屋是农民的基本权利保障, 不能设定权利负担。通过以上分析, 这两点理由在现代农村经济社会条件下均与现实不符。尤其是随着中国经济战略的转移和产业的升级, 农村经营方式趋于规模化、集中化、现代化等, 农民自行创业将成为主流, 而法律禁止农民抵押自己的房屋, 实际上是农村发展的阻碍。

(三) 农村宅基地流转符合经济、社会发展要求

城乡二元化体系下的城乡差距问题, 一直是困扰中国社会发展的瓶颈。笔者认为, 统一城乡土地制度, 统一城乡土地市场交易制度是解决这顽疾的根本。小产权房问题的实质是农村宅基地的流转问题, 解决城乡二元化问题, 不仅要推动城市化进程, 也要允许城镇人口及其他社会资源向农村流动, 这样才能最大化利用社会资源。

随着城市化的进展, 部分农民已逐渐融入城镇生活, 甚至在城镇安居乐业, 其权利意识也不断觉醒, 农民对自己的宅基地及房屋有权利自主决定是否处分。基于其理性经济人假设, 农民自己才能使自己的利益最大化。因此, 允许农村宅基地的流转是大势所趋。

三、农村土地承包经营权流转问题

农村土地承包经营权及其流转历来是农村土地制度的核心。由于牵涉到农民的根本利益和国人的粮食安全, 国家和法律对土地承包经营权的流转格外谨慎。但随着农村社会和经济的发展, 现有的有关法律和政策明显滞后, 反而不能达到预期目标。

(一) 中国农村土地承包经营权法律性质的确定

从《农村土地承包法》到《物权法》, 土地承包经营权的用益物权性质最终得以确立, 这是农村土地立法理念的提升和指导思想的进步。从“债权说”到“用益物权”说的转变, 虽然都是财产权, 都允许以适当的方式流转, 但对农民和农村的发展意义迥然, 这可以从物权和债权的性质和功能比较中得出结论。但笔者认为, 承包经营权的物权化的深层意义在于体现了中国土地制度逐渐以“土地利用”为核心的理念, 还为中国农村土地制度的进一步深化改革奠定了基础。

(二) 土地承包经营权流转中, 本集体经济组织成员的优先权问题

一般来说, 中国农村土地承包经营权流转以内部转让为原则, 以向外部流转为例外, 同时坚持不改变农用地用途为原则。2005年最高人民法院发布《关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》 (以下简称《解释》) 中规定, 土地承包经营权流转中, 本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下主张优先权的, 应予支持。但在农村土地实践中, 如何理解此处的优先权问题, 颇值研究。

1. 优先权只针对通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转。

在中国农村土地承包经营中, 还存在一种“四荒”土地的承包经营的情形。但两者在流转主体、客体、方式等均有很大不同。对于“四荒”土地的承包, 法律规定可以向集体经济组织以外的人流转, 因此不存在本集体经济组织成员的优先权问题。

2. 优先权只针对出租和转让两种方式。

通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转方式包括转包、出租、互换和转让四种。其中, 转包和互换两种流转方式中, 流转的主体只能为本集体经济组织成员, 故也不可能存在本集体经济组织成员的优先权问题。

3. 优先权的行使需满足一定的条件。

根据《解释》的规定, 主张优先权必须在土地承包经营权人书面公示的合理期限内提出, 或虽未经书面公示, 但本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月后本集体经济组织成员才主张的, 法律也不予保护。

(三) 土地承包经营权的抵押问题

限制土地承包经营权抵押的理由不外是考虑到稳定农村土地承包经营关系进而保障农民的根本利益。但综合考虑抵押权的法律特征和功能以及新时代农民创业融资的需要, 允许土地承包经营权抵押才是大势所趋。

1. 设定抵押后, 只是有可能因实现抵押权而发生土地承

包经营权流转。据统计, 城市居民不能按期清偿购房贷款的情形只占全部按揭业务的不足7%, 而真正进入拍卖、变卖程序的更少。因此, 一些专家担心的问题发生的可能较小。况且, 如果仅仅因为个别的抵押行为可能会使农民失去土地承包经营权, 而禁止所有农民, 尤其是需要以土地设定抵押融资的农民抵押贷款的话, 不符合效率和公平原则, 属于因噎废食的做法。

2. 依据法理, 既然允许土地承包经营权转让, 也应当允许抵押。

从“举重以明轻”的法律解释方法当然得出, 既然允许土地承包经营权转让, 也应当允许抵押的结论。转让的法律后果必然是使农民丧失土地承包经营权, 但抵押却只是有可能丧失土地承包经营权。所以, 立法允许转让却禁止抵押, 实与法理相悖。另外, 土地承包经营权为用益物权的性质已成共识, 既然用益物权的性质可以确定, 则利用土地承包经营权交换价值的性质一样可以确定。因此, 从应然的角度看, 允许农村土地承包经营权抵押是其法律价值的体现。但从实然的角度看, 可以设定合理的抵押条件, 以避免可能出现的人们担心的社会问题。

四、结语

随着中国社会经济的发展, 农村土地流转制度的变革, 是促进城乡土地流转制度的统一及实现中国和谐社会目标的关键。因此, 我们首先要做的是及时摈弃传统计划经济理念, 放弃“保姆式”立法, 努力做到把“市场的归市场, 政策的归政策”。笔者认为, 立法对农村建设用地使用权的流转应该进一步放开, 特别是农村宅基地的流转。唯如此, 才能统一城乡土地流转市场, 根本上解决城乡二元体制, 消除城乡差别。对农村土地承包经营权的流转, 应当秉持农用地高效、集约利用与保护农民利益相结合的原则。应该扩大和创新土地承包经营权的流转方式, 如允许农村土地抵押等, 将流转对象扩大至集体经济组织成员之外。这样不仅可以高效利用土地, 而且能够根本保障农民的利益。在立法上应当体现“包容”的精神, “凡是法律不禁止的方式都是允许的”。

所以, 应尽快完善农村土地流转制度立法, 创造适应生产力发展的新的农业资源配置方式, 以实现土地资源的有效利用, 推动农业和农村经济的进一步发展。

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农村土地流转问题新思索 篇9

1 实践中的情况

对于流转土地承包经营权, 发展适度规模经营, 目前一些地方已经进行了多种形式的探索, 比较典型的主要有如下几种:

1.1 农村土地互换

农村土地互换是指村集体经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者规模种植的需要, 交换自己的承包地, 其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式。

1.2 农村土地出租

农村土地出租是指农户签订租赁合同, 将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产, 土地出租不改变农村土地承包关系, 原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务, 享受其权利。安徽小岗模式较为典型。

1.3 农村土地股份合作

土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排, 即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上, 按照依法、自愿、有偿的原则, 采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向, 是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式。

1.4 农村土地入股

农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业, 将农村土地承包经营权折算为股权, 自愿走农业产业化发展道路, 实现农业生产合作, 以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社, 实现农业产业化经营。

1.5 农村土地转包

农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。农村土地转包是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式, 其中具有代表性的为浙江温州模式。

2 值得关注的一些问题

2.1 改变了农村土地用途

严格保护耕地是我国的基本国策, 土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧, 其中首先就是农村土地流转改变用途, 非农化、非粮化现象明显。调查发现, 在农村土地流转过程中, 农地的用途发生了较大改变。农地流转后转变为非农建设用地。

2.2 土地流转中农民利益诉求未得到充分保障

十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出, 农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质, 不得改变农村土地的农业用途, 流转过程中不得侵害农民的正当利益。

2.3 难以控制规模经营的不确定性风险

土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。

2.4 土地流转的金融支持力度不够

发展农业必须有资金的积累和投入, 发展现代农业、实现规模经营更是如此。但事实上, 土地流转的金融支持力度不够, 农业融资难的问题已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。

3 推进流转的着力点

3.1 规范农村土地流转用途管制

我国人口众多, 粮食安全保障责任重大, 规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。首先, 创新耕地保护机制, 落实耕地保护责任。其次, 适度放宽农村土地的农业用途管制。建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下, 将农作物种植 (含果树、经济作物、苗木、大棚等) 和畜禽、水产养殖等视为农业用途。再次, 统筹城乡土地利用、开发整理规划, 提高农村建设用地节约集约利用水平, 实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩, 提高土地的合理利用水平, 土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设, 以增加有效耕地面积, 提高耕地质量。

3.2 完善农村土地产权管理制度

完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。首先, 要尊重法律赋予农民的土地权利, 尊重农民的土地流转意愿, 发挥广大农民的主体作用。其次, 要保障农民土地流转的经济收益, 创造条件让农民拥有更多的财产性收入。最后, 要赋予农民享有农村土地的经济所有权, 如占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等。

3.3 推动农村土地流转的机制创新

要始终把改革创新作为农村发展的根本动力, 不断解放和发展农村社会生产力, 推动农村土地流转的机制创新。首先, 推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿流转, 在市场机制和政府宏观调控的共同作用下, 实现农地资源合理配置。其次, 推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下, 因地制宜, 允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转, 也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。

3.4 完善农村土地流转保障体系

要统筹城乡发展, 以农业产业化带动农业经济效益增长, 完善农村土地流转的保障体系, 从而把农民从土地上解放出来, 把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是完善农村社会保障体系, 促进农民土地保障转向社会保障。二是建立现代农村金融体系。三是发展农村土地流转的服务体系。建立健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构, 设立专门的农业技术员制度;建立健全专业的农产品市场流通体系, 完善农业信息收集和发布制度;建立农村土地承包和流转的仲裁机构, 配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。

摘要：推动农村土地流转, 发展现代农业, 实现规模经营, 解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。目前我国农村土地流转实践主要有农村土地互换、农村土地出租、农村土地股份合作、农村土地入股、农村土地转包五种情况。这些探索既有成功的经验, 也存在改变耕地用途、侵害农户利益、难以控制不确定性风险、金融支持力度不够等问题。推进我国农村土地流转, 需要规范农村土地流转用途管制, 完善农村土地产权管理制度, 推动农村土地流转的机制创新, 完善农村土地流转保障体系。

农村土地流转:问题与思考 篇10

关键词：土地流转,保障,就业

土地流转是一项系统工程, 在此过程中必将涉及到多方利益的冲突, 需要站在战略的高度认真思考, 有前瞻性地预见实施过程可能会出现的各种问题并在实施过程中不断修正相关的各项政策。

一、土地流转的必然性

1、劳动力转移的必然要求

第一, 传统以家庭为单位的小生产方式难以适应现代生产力发展的要求, 制约了农业发展、农民富裕和农村现代化。第二, 农民在市场、信息、文化科学知识、农业生产技术、经营管理等方面很难适应农业现代化要求。第三, 随着农村大量劳动力向城市转移, 留守农村中多数为妇女、儿童、中老年人, 这些人多数文化程度比较低, 接受现代生产技术的能力较差, 生存能力和技术能力也较低, 使得大量的农村土地闲置, 如果农业生产方式不能有效调整、转变, 农业在产业化、市场化等不能有效突破, 农业生产就面临着破产的危险, 农民问题就会成为最大的社会问题。为了提高农业生产的技术水平, 提高农村劳动生产率, 让有农业技术专长的人员更多地经营土地, 获得技术增长及规模经济所带来的超额收益显得特别必要。

2、农业产业化的必然要求

技术进步与应用为农业产业化提供了条件, 为传统农业向现代农业转型奠定了基础。土地流转不仅有助于规模化经营, 而且可以更好地催生和培育各类农业龙头企业。按照市场导向建设规模化的农产品开发生产基地, 夯实农业产业化基础, 提升农业产业化经营水平。目前我国农村已使农业规模化经营的可能性有所增加, 一方面, 现在一部分农民去城市打工或者说找到了其他的工作, 对土地的依赖程度大大降低。另一方面, 中央和地方这几年在农村的其他社会保障上增加了财政的支持力度, 为农民脱离农村进入城市生活奠定了基础。此外, 随着我国经济融入到全球化竞争的海洋中, 我国分散的农产品生产已经很难适当世界范围内的竞争要求, 通过扩大规模促使农业产业化显得特别必要。

3、农民工技能培训为规模化经营奠定了基础

政府在近几年充分利用现有的农村职业技术教育设施和教育力量, 加大农村文化科技教育的力度, 充分挖掘大中城市的教育潜力, 激励城市学校和教师进行教育下乡活动, 在农业生产 (农、林、牧、渔等) 、农产品加工 (储运、加工、包装等) 、农产品经营 (营销、贸易、财务、金融、信息、管理等) 及社会服务等方面强化了对农民的培训, 优质水稻等农产品的种植及养殖技术的普及等为农民职业转换、农民与土地等生产资料的剥离、特别是农业规模化经营等创造了条件。

二、土地流转过程中可能出现的问题

1、非粮化趋势问题

农民获得了土地使用权及对承包土地自主经营权, 出于自利要求难免会导致经济效益与非社会效益、私人利益与国家利益的矛盾与冲突, 一些本来种粮食的土地可能被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等, 如果放任土地向非粮化转移, 将对我国粮食安全形式产生极为严重的影响, 最终影响到我国的经济安全。更为严重的是相当部分人可能出于私人利益的考虑而采取不合法的手段, 在农田上建房子、烧砖瓦, 擅自在耕地上建造永久性固定建筑物, 甚至干脆租用耕地办厂, 从根本上改变了土地的农业用途。这是最危险的一种可能, 如果真的发生这种事, 不但18亿亩的耕地底线守不住, 大量失去土地且无法在当地就业的农民成为社会极大的不稳定因素, 甚至会造成新的社会问题。

2、农民保障问题

在我国特殊国情和制度背景下, 土地充当着农民可以长期赖以生存的保障功能, 可以说土地是一种综合性保障载体, 它包含最低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目, 在农村社会保障制度缺位的情况下, 以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。土地流转以后, 部分农民不可避免地会失去其赖以生存的土地, 土地是农民的命根子, 农民没有了土地就没有了生活来源, 他们的生存状态有可能极大地恶化。给予失地农民基本的生活保障是政府义不容辞的责任, 如果社会保障体系没有跟上, 那么失去土地的农民就会成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。他们游走于城市和乡村的边界, 依靠着少的可怜的征地补偿, 艰难的生活着, 境遇将会十分悲惨。失地农民的生计无法保障, 就会对政府不满, 社会不稳定因素就会增加, 甚至出现尖锐的矛盾冲突。

3、农民职业技能问题

家庭承包责任制释放出的大量的农民工为我国农村发展、城市繁荣和现代化建设做出了重要贡献, 是推动我国社会经济发展的重要力量。由于多种原因, 农民工文化素质较低、缺乏劳动技能已经成为农村劳动力向非农产业领域与城镇产业转移的巨大障碍。土地流转后将会出现大量的失地农民, 这些农民工缺乏再就业的基本技能, 因此, 加强对农民工进行技术培训、提高职业技术培训层次及再就业能力、促进农村劳动力往更高技术性行业的转移是急需解决的问题。

4、农业规模化融资问题

土地作为一种生产要素, 只有合理经营, 才能提高使用效益, 建立农村土地使用权的流转机制是实施规模经营的有效途径。土地流转可以实现区域农业生产规模化经营, 有利于进行机械化操作, 有利于形成市场, 改善农产品质量, 提高农产品的竞争力。农业规模化经营的一个大的瓶颈就是资金的支持, 龙头企业需要资金的支持, 农户也需要资金的支持, 如何建立适应农村土地流转后规模经营贷款方式、担保机制等金融政策是需要解决的问题。

三、解决土地流转中农村问题的措施

1、强调绿色GDP

以经济建设为中心, 以GDP为核心的改革开放使我国快速地结束了短缺经济代, 但强调经济效益的“先污染后治理”增长方式确使我们付出了沉重的环境代价、招致了大量的社会成本。经济效益主要反映于投入产出如资金利润率、成本利润率、产值利润率、销售利润率等比例上, 难以反映经济发展过程中生态质量、环境质量的变动, 它不能等于更不能代替生态效益。在某些情况下, 经济效益同生态效益是朝着相反方向变动的。实践科学发展观, 在重视经济效益的基础上, 更加要关注生态效益。土地流转过程中, 市场化经营趋势加强及规模化经营自主性的提高, 经济主体更可能忽视生态效益, 因而, 政府应该采取相应的措施, 以绿色GDP为核心, 规范企业行为, 强调生态效益, 建立生态文明, 走出一条生态效益型的发展道路。

2、解决农民社会保障问题

土地流转必然伴随着大量失地农民的出现, 由于农民本身职业技能较低, 难以跟上现代技术的演进步伐, 短期内他们必将面临生存的压力。为失地农民提供再就业机会, 给予失地农民充足的社会保障及基本生活需要, 不仅有利于维护社会稳定, 更有利于提高广大失地农民的积极性。解决好失地农民社会保障问题:一是建立健全的社会保障体系, 借扩大内需的机会, 构建整合资源、有序规划等协调系统, 打破部门分割, 重点考虑提供如社会保障、医疗卫生、教育等公共服务, 提高公共服务的效率;二是强化收入再分配, 市场通过“看不见的手”以效率为核心进行了第一分配, 但可能导致不公平的结果;为了体现公平需要就需要政府通过“看得见的手”再分配, 但由于政府政策具有普适性, 很难对不同具体情况的人实施有针对性的政策, 作为弥补前两者之不足, 就需要建立诸如红十字会等慈善机构的建立来促进第三次“道德分配”, 即伸出“温柔的手”针对性地解决分配问题。借助三种方式分配来抚平收入差距对社会造成的隔阂, 真正促进社会和谐。

3、促进农民就业

因土地流转而出现的大量失地农民, 其文化水平和劳动技能相对偏低, 在就业方面处于明显的劣势地位, 自谋职业困难。因而需要政府相关职能部门采取措施提升农民的职业技能。一是建立失地农民再就业培训机制。加大人力资本投资, 强化失地农民的职业技能培训, 建立失地农民再就业培训机制, 提高劳动者素质和职业技能, 使失地农民学得一技之长, 使其积极主动迅速地融入到市场经济的大潮中。二是积极鼓励失地农民自谋职业, 自主创业。对农业生产方面有特长的农户, 要发挥他们的种植、养殖技能, 为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地等进行自主创业, 在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持, 以减少他们的创业风险, 增强自主创业的信心。三是重点发展乡镇工业小区和村级工业园区。重点扶持高新技术、高附加值产品和适合本地特点的劳动密集型的项目和企业, 把土地的转让使用与农民就业结合起来, 尽可能为农民开辟新的就业空间。四是扶持农业产业化龙头企业和农副产品深加工企业。对劳动密集型企业、中小型企业, 政府应给予优惠政策, 减免部分税费, 使其在解决失地农民就业方面切实地为政府分忧解难。

4、为农业产业化经营创造条件

通过土地流转, 在坚持自愿的基础上, 让农民将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去, 使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地, 解决“有人无田种、有田无人种”的人地矛盾, 为农业产业化经营创造有利条件。为了更好推行产业化经营, 政府需要采取适当的措施:一是提升农产品整体竞争力。推进农业专业化、规模化、标准化生产, 加快农业科技进步, 引导和支持龙头企业在更大范围、更高层次上参与国际合作与竞争, 提高农业整体素质。二是进行农产品深加工。依托资源优势, 采用先进技术装备, 发展农产品精深加工。三是发展绿色农业。在保证农产品的有效供给的同时, 大力提高农产品质量安全水平, 发展无公害和绿色农产品, 实现“从田间到餐桌”的全程质量监控。四是发展外向型农业。积极引进国外资金、技术、装备、经营管理方式, 加快实施走出去战略。

5、保护农民的合法权益

土地是农民最基本的生活保障和社会保障, 是农民最大的利益所在, 也是农村最大的稳定因素。因此, 必须尊重农村生产力自身发展规律与农民的意愿, 从实际条件出发, 探索土地流转的合理价格形成机制, 确保农民持续增收。只有合理的土地流转价格体系, 才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转, 进而从整体上发挥土地的使用效益。坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则, 根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况, 确定相应的收益分配办法, 保证农民收益稳定增长, 使农民目前和长远都能增收。

四、结束语

农村土地流转可以促进土地规模化经营而提高土地资源的利用率。但农村土地流转是一项系统工程, 在发展会出现诸如失地农民技能培训、农民工就业问题、社会保障问题等等, 需要各相关部门与个人的紧密配合, 需要相关的政策支持, 及时发现问题并采取适当的措施予以解决, 更好促进全面建设小康社会奋斗目标的实现。

参考文献

[1]叶剑平:我国农村土地产权制度研究[M].中国农业出版社, 2000.

[2]姚洋:我国农地制度:一个分析框架[J].中国社会科学, 2000 (2) .

农村土地流转效率问题 篇11

关键词：苏东沿海；土地流转；研究对策

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0105-02

赣榆处于苏鲁两省交界，东滨黄海的海州湾，是农业大县，人多地少，农村人均占有耕地仅1.1亩，二、三产业发展相对较慢，近年来，随着国家土地政策的落实，以及农村劳动力市场转移，赣榆县也加快了农村土地流转的步伐。

一、赣榆县土地流转现状

（一）基本情况

赣榆县现有总人口110.8万人，其中农业人口62.68万人。全县耕地面积为101万亩，农户232 400户。流转土地面积34.81万亩，其中：种养大户经营21.91万亩，农业龙头企业经营8.08万亩，城镇居民及其他组织经营4.82万亩。累计发展农业适度规模经营面积52.18万亩，占到总耕地面积的52%。52.18万亩规模经营面积中，实行土地集中型的18万亩，合作经营型的1.66万亩，统一服务型的32.52万亩。

（二）土地流转的特点

1.从流转面积上来看，土地流转呈现加速状态。1997年土地二轮承包以来至2008年，每年新增土地流转面积不多，近两年，土地流转呈现快速增长。其中，2009年新增土地流转面积8万亩，占全部土地流转面积的44.4%；2010年新增土地流转面积10万亩，占全部土地流转面积的35.7%。

2.从流转方式上来看，转包与出租齐头并进。转包与出租占到全部土地流转面积的99%。反租倒包、互换、代耕等土地流转方式在我县不足百分之一。这是因为各镇的土地流转主要是在政府的行政推动和引导下进行的，全县各乡镇基本都成立镇农村土地流转服务中心，由政府出面协调，将土地集中流转，实行规模经营，发展高效设施农业。

3.从流转土地的用途上看，高效设施农业成为土地流转的重点。2009年新增高效设施农业面积6.8万亩，占同年新增土地流转面积的85%。2010年新增高效设施农业8.2万亩，占同年新增土地流转面积的82%。2011年以来新发展农业适度规模经营面积11.38万亩。

二、土地流转产生的积极效应

农村土地流转在促进农村经济社会发展中起到了积极的作用：

（一）加快了农民致富步伐

土地流转使部分农民在享受出租土地收入的同时，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得劳务收入，增加可支配收入。调查表明，转让土地后农户的人均收入比自己经营土地收入平均高出600—1 200元。

（二）推进了农村劳动力转移

通过土地流转，会手艺、头脑活、善经营的农民更多地离家外出务工。据统计，土地流转后全县每年新增外出务工人员都在3 000人以上，全县年均劳务收入达到6亿元以上，起到了增加农民收入和活跃城乡经济的目的。

（三）推进了农业产业化进程

厉庄镇蓝莓基地、塔山林禽等17个“千亩连片”农业园区顺利推进，其中蓝莓基地计划采取公司加农户形式，实行统一管理模式，可以极大地提高农业的产业化程度和农户的效益。“四季田园”现代农业示范区更是我县农业建设中的新亮点；崛起的江苏雅仕沙河农场，将是我省现代化程度最高的农业园区。

三、土地流转中存在的问题

从调查情况看，我县土地经营权的流转基本处于探索阶段，存在一些应引起注意与防范的问题。

一是农民土地流转的意愿不强。《农村土地承包经营权流转管理办法》第1章总则第2条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。土地作为农民最根本的生活保障，部分农民宁愿将土地荒着，也不愿将土地流转出去。调查显示，65.8%的农民认为土地对于自己的家庭非常重要。特别是近年来种地不仅不用交钱，国家又出台了种粮有补贴等一系列惠农政策。

二是流转程序不够规范。主要表现为土地流转过程中手续不健全，部分农户仍通过口头协议达成流转意向，用“个人诚信”代替流转合同，即使签订合同也不规范，条款不全，权利与义务不明，导致双方责权界线不清，容易引发土地纠纷矛盾。经调查，全县应签流转土地合同17 818份，实签8 652份，仅占应签份数的48.5%。

三是土地流转范围局限。调查显示，全县土地流转主要发生在本镇或本村村民之间，像“四季田园”这样的大型农业现代区成立起来难度极大。总的来说，我县土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，与加快建设现代农业还有一定差距。

四是中介服务体系建设不规范。赣榆县15个镇虽然都依托镇农经中心成立了镇农村土地流转服务中心，但由于人员不足、资金缺乏等原因，没有建立相应的规章制度，作用发挥不大。我县还没有一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法，缺少对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施的研究，致使我县农村土地难以实现规范、有序和高效流转。

五是土地流转收益难以得到保障。赣榆县土地流转以委托流转为主，土地流转价格定为700元/亩，且逐年递增，而承包给种植户的承包费仅为500—600元，差额由镇财政贴补。调查发现：土地流转后家庭收入变化不大的居多。一些承包公司或大户的承包费是否能及时到位也是未知数，农民的土地流转收益就难以得到保障。

四、对土地流转的建议和思考

（一）强化宣传和引导，创新土地流转形式，使土地流转由被动逐步转向自发

土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。要抓好土地流转，必须千方百计调动广大群众的积极性。一是要加强对土地流转现实意义的宣传。充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传，通过宣传，让广大农民群众充分认识盘活农村土地对发展农村经济、增加农民收入的重要性。二是要加强对土地流转典型的宣传。对那些在土地流转过程中，观念较新，经营效益较好的经营大户要充分利用各种媒体进行大力宣传，切实发挥典型的带动作用。三是创新形式。第一，龙头企业带动型。鼓励农民以土地承包经营权量化入股，以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，发展规模经营。第二，合作社带动型。鼓励农民专业合作社围绕建立农产品原料基地，与村集体经济组织合作组建股份有限公司，开展标准化生产，发展规模经营。组织农民以土地承包经营权入股，联合成立土地股份合作社，开展规模经营。第三，主导产业带动型。以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、专业化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模经营。第四，业主（能人或种田大户）带动型。农民将土地承包经营权租赁或折股，由工商业主、农村种养能人或大户进行规模经营，发展现代农业。第五，优惠政策带动型。加大扶持力度，采取产业政策倾斜、项目扶持、财政扶持、信贷支持、税收优惠等多种措施进行扶持，推动土地流转、规模经营稳步发展。

（二）依法进行土地流转，保护农民合法权益

土地使用权的合理流转，必须建立在尊重群众意愿和有偿调整的基础上，与农户之间通过平等协商的方式进行，依法行事。同时，要切实加大对《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》等相关法律法规的宣传力度，进一步规范土地流转程序，按照“流转形式多样化、运行方式市场化、运作程序合法化、流转合同规范化”的要求，组织相关部门拟定具体实施办法，规范土地流转合同内容，明确承租双方责、权、利，规范引导双方履约行为，加强契约规范管理，积极做好法律咨询和服务，防止因土地流转出现新的矛盾纠纷。

（三）发挥政府的引导作用，加大基础设施建设及农村社会养老保险

一是应该将农村土地流转工作列入政府重要议事日程，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并将土地流转工作列入年度考核的重要内容。二是政府必须加大对农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，改善水利、电力、道路等生产条件，为农业规模化经营创造条件。三是加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性，才能打消农民的后顾之忧，提高他们对于土地流转的积极性。

（四）落实土地流转补偿金，完善相关法律法规

在土地流转过程中，必须关注农民土地补偿金的落实情况。建立专门针对土地流转补偿金的长效机制，并进行动态管理。补偿办法要和农民商量，不能只有基层干部等少数几个人说了算。这样农民既享有了对土地流转的知情权，又增强了他们的主人翁意识，同时杜绝了基层干部滥用职权、从土地流转中获取利益。

（五）健全和完善土地流转服务体系

一是做好宣传发动工作。通过党员冬训、全镇干部大会、村党员干部会、村民代表会等形式深入宣传《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规，通过广泛宣传，使广大干部群众了解到土地流转是发展高效农业、实现规模经营的有效途径，是农村经济发展的必然趋势，是利国利民的重要举措。二是建立土地流转信息库。完善镇级农村土地流转服务平台，设立土地流转信息库。依托农经综合管理网络平台，积极开展土地流转登记、信息发布、土地评估，变更等服务。三是流转过程规范管理。从完善流转合同入手，规范流转程序，采用统一格式的文书档案资料，规范流转，切实维护农民利益。

参考文献：

[1]吴雨才.农村土地制度改革与农村经济发展[J].农村经济，2005，（8）.

[2]刘金升.对农村土地流转制度的思考[J].经济研究导刊，2010，（15）.

农村土地流转问题的思考 篇12

1 土地流转的意义

农业现代化是中国经济进一步发展的关键, 而问题解决的核心是土地流转制度的建立健全, 它涉及许多方面的问题, 如土地资本化、集中化等, 这些问题又直接影响到大多数农民利益, 如农民的收入、农民的社会保障、城市对新增劳动力吸纳能力等。从现在土地流转状况与中国国情来看, 土地流转的意义主要体现为, 一是有利于资本进入农村, 通过大规模收购或租用土地, 进行农业现代化和产业化的建设, 提高农业生产效率。二是农民的土地可以变成资本, 进入资本市场运作, 弥补农村经济长期因资金缺乏而发展缓慢的问题。三是加快城市化进程、实现城乡一体化发展。四是宅基地的统一规划, 使原农村大量分散宅基地改造为耕地, 扩大耕地面积, 弥补我国耕地不足的现状。五是土地合理流转必然促进农业经济的快速发展, 农业经济的快速发展, 从而带动其他产业的发展, 可确保我国在未来十多年内经济继续高速增长。

2 土地流转中存在的问题

土地合理流转是保障农民切身利益的根本, 但在实际操作过程中不可避免会出现许多问题, 一是我国地区差异比较大, 区域经济发展很不平衡, 农村土地流转过程中, 会加速这种不平衡;二是土地流转的不合理, 必然会造成农民利益损失, 容易引发社会问题;三是土地流转中非法、不规范操作, 易引发腐败问题, 挫伤农民自主生产的积极性和降低政府公信力;四是土地集中后, 会形成相对垄断, 造成农产品价格大幅上涨, 影响城镇居民生活质量, 增加社会不安定因素;五是大量失地农民涌入城市, 给城市带来就业压力和社会保障压力。

土地流转不仅仅是土地问题、农村问题, 它涉及方方面面, 笔者认为在具体实施过程中需要综合考虑各种因素, 统筹协调, 制定切实可行的办法, 使矛盾最小化。

3 解决土地流转问题的对策

(1) 因地制宜, 分层推进。我国地域辽阔, 各地文化观念差异很大, 地区经济发展不平衡, 不能搞一刀切, 应注意以下几点:

第一, 有条件的先开展, 条件不足的后上。例如江苏、浙江、湖南、湖北等地, 经济发达, 观念比较开放, 人口众多, 大部分家庭已不依靠土地维持家庭生存, 土地流转中的困难少;而山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃等地经济发展相对较慢, 农业在经济发展中比重很大, 在人们的观念中土地有着举足轻重的地位, 所以应“缓”行, 先创造条件等时机成熟后再进行土地流转。对于新疆、西藏、青海、云南、贵州等少数民族聚居的地方应该最后实行或不实行, 走别的发展模式, 如新疆、西藏、青海正在大力发展的畜牧业;云南、贵州等地利用良好的自然条件兴起的旅游业, 都达到了因地制宜、发展经济的目的。

第二, 灵活制定土地流转政策。各地情况不同, 在制定政策时不能简单进行定量要求, 如近几年政府硬性规定量化指标, 造成某些城市建设的畸形发展, 并对生态环境破坏极大, 所以在土地流转过程中不仅时间上做统一的规定, 而且在流转土地的数量上也不应有硬性指标。不能搞省市之间的攀比竞赛, 要根据当地实际情况, 扎扎实实搞好工作。

第三, 宣传在先, 实施在后。土地流转中最难的问题是人们对政策的理解和观念的转变, 所以必须首先通过各种渠道开展广泛深入的宣传工作, 切实让农民理解和掌握国家政策, 积极参与到土地流转工作中, 从而为土地流转工作的顺利开展奠定良好基础。

(2) 以点带面, 全面开展。土地流转关系到多方的利益, 并且没有成功经验可以借鉴, 为避免重大损失的出现, 应先在发展较快、有条件的地区实施试点, 逐步完善土地流转制度。在试点的选择上既要注重典型性, 又要注重地域性, 不能只集中在少数地区, 在总结试点经验的基础上逐步推进, 全面展开。

(3) 注重整体, 兼顾各方利益。土地流转说到底实际上是利益的重新分配, 是一种新的分配方式, 在流转中一定要兼顾国家、集体、承包户、转租人等各方利益, 整体上要以国家利益为主, 土地流转的目的是调整产业结构, 推进现代化农业, 发展我国经济。所以禁止承包户种植经营非法作物, 出现不利于环境改善、社会和谐发展的现象。维持承包户稳定的经营秩序和良好的市场环境是土地流转的关键, 国家进行农业改革, 最终成败的落脚点在承包户经营的好坏上, 所以给承包户一个稳定的经营环境至关重要, 且要在种植品种、科技培训、资金信贷等方面大力扶持。经济发展归根结底是人的发展, 以转租人的利益为根本, 只有广大农民在土地流转中受益, 才能实现土地流转的真正目的。

(4) 坚持公开、公正原则。只有坚持公开公正, 才能避免暗箱操作, 确保农民利益不受侵害, 促进农村土地流转制度逐步完善, 达到土地流转的最终目的。

4 土地流转中需要注意的问题

土地流转是一项系统工程, 繁杂而浩大, 需要各部门齐心协力才能完成, 以下问题值得注意:

(1) 公安机关与农民户籍变更。在土地流转过程中, 公安机关应在所辖城镇及时解决农民户口变更问题。

(2) 城建部门与住房问题。广大农村剩余劳动力涌入城镇后, 首先要解决的就是住房问题, 各级政府尤其是城建部门应提供各类型住房, 特别是廉租房与经济适用住房, 满足其住房需求。

(3) 教育部门与子女就学问题。流转户农民子女就学从目前来看, 没有切实可行的保障措施, 不仅涉及的问题多, 而且解决的难度大, 需教育部门高度重视, 寻找切实有效的办法解决好这一问题, 并要充分体现教育的公平性。

(4) 社保部门与社会保障问题。各级社保部门应着力抓好广大土地流转户的各类社会保障工作, 使他们与城市居民享有同等待遇, 如最基本的医疗、养老、失业保险等。

(5) 就业部门与培训工作。解决土地流转人员进城后的就业问题是就业部门的工作重点之一。土地流转人员文化素质普遍偏低, 且没有一技之长, 进城后很难找到合适的就业岗位, 如20世纪80年代末90年代初进城的农民, 由于没有合适的工作现大部分又返回农村。所以今后就业部门工作的重点, 一方面创造条件提供更多的工作岗位, 另一方面要加大培训力度, 使更多的土地流转人员尽快融入城市。

(6) 金融部门与金融信贷问题。农村土地流转后, 土地会集中在少部分人的手中, 他们不仅仅要懂技术、善经营, 还必须能通过各种渠道进行融资, 如大型机械的购置、农田水利设施的配套工程、农产品销售网络的构建等大量资金, 都需要通过融资方式解决。金融部门应尽可能提供各种资金的支持, 从资本运作上实现传统农业向现代农业转变。

(7) 物价部门与农产品价格支持问题。我国现行农产品价格普遍偏低、获利较薄, 这是很多农民宁愿去城里打工, 也不愿种地的根本原因, 改变这种局面物价部门必须对农产品进行价格支持, 使土地流转能顺利进行。