我国农村土地流转问题探讨

我国农村土地流转问题探讨（通用8篇）

我国农村土地流转问题探讨 篇1

我国农村土地流转问题探讨

摘要：农村土地是农业发展，创建中国特色现代化农业的关键，促进农村社会经济的发展要改变传统的农业发展方式，关键是进行农村土地管理制度创新。目前，中国的农业用地面临着许多困难：农业土地产权关系不明确，土地出让市场运行机制不健全。二元户籍制度和农民工社会保障的真空等其他因素的影响，制约着农村土地的自由流转。只有不断健全农村社会保障体系，完善农村土地经营权，切实维护农民在土地流转中利益，不断提高农业土地市场的流通，积极培育新型农民合作组织和农业专业种植大户，加强支持破解农业土地出让金制度，是加强农村土地利用的具体思路。

关键词：土地流转，土地所有权，流转市场，社会保障，外来务工人员

中国农业在新中国成立后经过了两个制度创新的飞跃：废除人民公社，实施家庭联产承包责任制第一次飞跃，是向前迈出的一大举措。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这也是另一种很大的进步，当然，这是一个很长的过程。“追溯农业土地使用权出让将包括邓小平同志说的农业用地流转土地承包经营权，农民以土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，这是第二次飞跃，它有利于克服家庭承包土地细碎化的缺点，是实现农业规模化，工业化和现代化的先决条件，优化配置土地资源，提高土地使用效率，实现规模化经营，最终在土地制度创新第二次飞跃中有着重要的作用。因此，农村土地资源的流通是促进中国新农村经济和社会发展的另一种制度创新。正如邓小平同志所说，中国的农村土地系统创新的第二次飞跃，需要一个漫长的过程，而中国当前农村土地发展面临着许多困难，和中国的现代农业产业化发展方向格格不入。本文对当前制约土地规模化进行了分析。在这个基础上，试图打造我国农村土地高效，规范、有序的流转机制，不断加强我国农业的现代化发展。

1．限制土地流转的困境

目前，虽然国家采取各种有效措施促进农村土地流转，但农村土地的自由流动仍然受到许多因素的影响，土地出流转的发生率在当前一直很低。因此，系统的分析各种影响农村土地流转的因素，对促进土地使用权的转让和建设社会主义新农村具有重要意义。

1.1农业土地产权关系不清晰。

土地产权明确是市场经济的客观要求，然而，中国目前的土地产权分为所有权和使用（专营）权，因为在所有权和使用权力方面缺乏明确的界限，造成农业土地所有权关系不明确，导致个别土地使用权拥有户缺乏土地出让的动力和权力。农村土地流转过程其实也是使用权的流转，集体所有权规定，个别承包户只是享有土地使用权，这样土地的产权，实际上将被分裂成两个：所有权和使用权。转让土地也是进行土地使用权的流转，虽然目前中国的相关法律和法规都规定农民对土地拥有占有，使用，收益和其他权利，允许农民转包，出租，交换，转让，合作和其他形式入股土地承包经营权的转让，但在现实中承包户享有的使用权确没有得到具体的规范，村和村民小组往往会利用土地所有的权利，削弱甚至剥夺承包户对土地的使用权。尤其是在农村土地流转的非农业用地，其一般是由当地政府，村组织与相关企业直接谈判，很少有人会真正关系涉及的农民利益。不仅农民土地租金补助得的少，甚至几乎没有得到应有的租赁补贴。所以由于农业用地的所有权关系不明确，农民承包的土地，往往在现有的权力结构中处于弱势地位。

1.2土地出让市场运行机制不健全。

土地出让市场是土地流转的地方，包括价格，主题，分配利益，中介组织和其他因素的综合市场，目前，中国农村土地出让市场机制不完善直接制约着土地流转的广度和深度。

1.2.1土地出让交易组织发展不完善。目前，中国的农村土地交易市场基础设施少，地方，机构，等都很缺乏，金融信贷市场和信息传输通道都不完善，资金短缺在市场上严重制约农村土地流转。一些农民想转让土地使用权，而另一些农户希望规模化经营，但无法找到土地，往往形成有市无场的情况。因此，许多农民往往采取转包，转租土地等私人交易的方式。但是这些交易并没有遵循任何法律，没有任何监督机构，是在没有任何市场规则规范下进行的运作，社会交易成本高，交易也仅仅限制在村，组的狭窄范围，交易量小，不但成交的可能性小，纠纷也比较多。

1.2.2土地出让收入分配是不合理。这部分的利益分配对中国的农村土地流转市场发展是至关重要的。目前，没有法律明确规定土地承包经营权可以构成农民产权，承包商不能将土地作为财产对待，成为土地流转市场分配混乱的最主要原因。目前，大量的农业土地使用权转让交易基本上都是在政府的指导下进行的，当地政府和相关部门成为土地出让的最大受益者。在实践中，也有一些在承包过程中，搞所谓的规模经营，这在很大程度上削弱了农民流转土地的积极性，还严重侵犯了农民的利益，引发农民对土地流转的怨恨。

1.2.3缺乏对市场中介机构。市场中介服务系统是形成市场的一个必要条件，但中国目前的法律对农业土地使用中介机制没有具体要求，“农村土地合同法”规定了招标，拍卖，公众咨询和其他流转方法，但同时也增加了土地转让的纠纷。

1.3二元户籍制度和农民工社会保障的真空。

根据国际经验，城市化的过程中，农村富余劳动力转向城市由两个过程组成。第一个过程是农村富余劳动力从农村走出去，由于各种因素的影响，刚刚完成第一个过程，第二个过程没有真正实现。包括二元户籍制度和外出务工人员社会保障缺乏的是限制农民工市民化的重要因素。中国当前实施城市和农村家庭户籍登记不同系统，城市和农村的隔离是全国户籍登记系统的一个重要特征，是其主要目的是防止农村居民向城市居民转变，以缓解农村人口向城市迁移所造成的大规模的城市就业，住房，教育和其他设施不堪重负的情况。二元户籍制度的存在，为转移农村劳动力增加了成本，城市户籍和社会保障往往连接在一起，城镇居民的社会保障体系所必然会排除它们。这使得在城市化进程中，农民工社会保障缺乏而无法真正融入城市，在这个过程中成为城市边缘人。

这样无家可归者和外来务工人员面临社会保障真空的风险，受伤的风险，失业风险，医疗风险，养老风险及其他风险，自己又无法避免，因此，对他们来说，土地是他们的最稳定，最可靠的生存保障。农民工不会盲目地交出自己的土地，他们拥有土地，不是为自己的利润最大化，只是为了尽量降低风险。为了尽量减少风险，理性的农民工不会放弃自己的农村承包地，而是拿着土地，把它当做可进可退的最后屏障。

1.4农村社会保障体系缺位。

社会保障，是通过国民收入的分配和再分配，对暂时或永久丧失工作能力和由于各种原因引起的工人或全体社会成员生活困难，政府和社会依法提供基本生活的保障，或帮助建立集体经济福利的国民生活的各种社会保障体系。通过实施社会保障，可以建立一个公共医疗安全网。但在目前，广大农民的社会保障是非常不足的，使农村土地流转的风险和机会成本增加，直接影响了土地管理和规模化经营。在当下农村，因为农村社会保障制度缺乏，土地对农民有着特殊的生命支持功能。满足农民基本的衣食住行，土地几乎承担了国家和社会应承担的所有支持功能。所以，除非能够获得较高的产量和更稳定的非农就业机会，否则农民不会轻易出售他们的最后保障。因此，一些当地农民尽管外出打工无法进行土地耕种。在广袤的农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地仍然是大多数农民定居的家园，这导致客观的农业用地供应不足，也直接影响到土地管理和流转的规模和速度。此外，长期形成的农村以家庭为中心的家庭观念，强调“土地耕者有其田”的平等理念，还有新的农民合作组织和农业专业种植大户严重短缺等因素的影响，也会影响土地使用权流转的广度和深度。

2．农村土地流转的具体路线

农村土地流转是社会发展的必然产物，是生产要素的重新重组和实现资源优化配置的客观要求。面对当前农业用地流转的困境，必须坚持农民权利的保护和提高土地流转市场，用配套的机制来实现多层次的人力资源管理。多管齐下，从而推动土地平稳有序地流转，为优化资源配置不断发挥作用。

2.1完善农村土地经营权，切实维护农民在土地流转过程中的利益。完善农村土地经营权，在土地流转过程中切实保障农民利益，是促进农村土地流转关键因素。

2.1.1明确界定土地所有权和使用权，提高村民的土地产权合同执行力。以确保村民拥有土地使用权，促进农民对农业土地使用权的长期交付，扩大农业土地使用权，对模糊的农业用地产权是一个很好的建议。这样就可以有效地保证土地所有权的当地政府，村和村民不干涉农民对承包土地的占有，使用，收益和其他权利，同时提高了土地承包权相关法律，法规的执法，严厉惩罚村民违反使用土地权的各种行为。中国已经发布了大量的农民承包土地权益保护相关法律和法规，接下来的关键是在实践中落实这些法规。

2.1.2坚持农地流转自愿，有偿的原则。农民拥有进行土地流转，承包土地和依法自主使用和转让使用权的权利，有权选择是否转让，转让对象和流通形式。因此，在土地使用权转让的过程中，对一些不愿意放弃农业土地使用权的农民，不强制要求放弃其农业土地使用权。坚决杜绝通过行政手段进行农业用地规模化，这只会损害农民的农业土地使用权。此外，土地承包权作为农民的资产，是产生收入的一种资产。土地转让转包费，转让费和租金，农民应与承租人协商确定。

2.1.3要充分发挥农民在土地使用权出让市场中的主体作用。各级政府通过使用行政手段强迫农民进行市场交易，过多的行政干预土地出让市场。这种交易行为将不可避免地导致市场功能扭曲异化，损害农民的利益。在未来的土地流转市场上，农民应该成为真正的土地使用权的主体，土地流转的方式和流转的量应该允许农民根据家庭人口，就业，劳动力，收入和自己决定自己的实际情况，使农民失去农业用地使用权。

2.2健全农业土地流转市场。

农业土地使用权出让市场是指在合理确定租金的基础上用转让，转包，出租等允许的方式，根据法律规定，进行转让土地使用权交易。建立农业用地流转市场是实现合理规划，保护农民的权利和利益，实现土地流转顺畅进行的重要保障。

2.2.1建立一个统一，开放，公平，公正的市场机制。按照市场规律，以适应城市化的发展需要，确保在不同形式下的公共诚信，团结，平等，促进城市和农村地区的农业土地资源的自由流动，打破土地市场土地资源分割的情况，为了建立一个统一的控制目标，必须建立土地管理制度和统一的农业土地使用权交易市场，实行公开，公平，公正的市场交易。

2.2.2规范农业用地使用权交易，科学测量农业用地价格。合理的地价是农村农业用地实现合理的市场化运作的必要前提，必须使用适当的方法对土地使用权价格进行科学评估。在充分考虑基于市场机制上的土地价格构成因素基础上，主要依赖价格机制，调整土地使用权的价格。

2.2.3培育中介服务组织和机构。实施土地使用权转让市场化过程中，必须培育和建立相关的市场中介服务组织和机构，信息传输和预测机构，土地保险服务机构，土地信托及其他金融服务机构。政府应鼓励农民传播媒介在公共土地转移的同时，农业合作经济组织也可以发挥中介组织作用，成为农业土地租赁转让的桥梁。各类中介不仅可以促进农地流转的速度，效率，而且能保证成功率。

2.3积极培育新型农民合作组织和专业的农业种植养殖大户。

一直以来，新农村合作组织和专业人员严重短缺，农业种养大户在农村土地流转中的有效需求不能得到很好的满足。农民专业合作组织和农业专业种植大户具有较强能力，能有效地组织高品质的，新的农业生产能力，促进农业的运作模式从家庭到集体使用先进技术，可以适应运行和变化的需要，规模化生产，形成大型农业土地流转的需求。因此，培育农民新型合作组织和农业专业种植大户，大型农业规模化经营是目前正在推动的农地流转政策。为此，当地政府应采取具体措施，促进新的农业合作组织和农业专业种植和养殖户成立，不仅促进农地流转，还能促进农业规模化经营的发展。

2.3.1选择一些潜在的新农村合作组织的农民进行农业专业知识，专业技能和管理知识培训，以提高他们的知识水平，让他们明白不仅要懂生产，还要懂业务。

2.3.2增加对农业新型合作组织和农业专业种植大户金融等政策扶持，拓宽融资渠道，运用财政和货币政策工具的杠杆作用，进行税收减免和有针对性的成本补贴。

2.3.3有选择地吸收外部的农村农业经营经济实体。鉴于农村土地流转内部需求不足，我们应该采取主动吸引外部的经济实体在农村地区从事农业业务，鼓励农民以合理的成本流转土地。

2.4不断提高农村土地流转的支撑体系。

2.4.1建立农村劳动力转移机制。促进农村劳动力转移，进行农村土地集中，最终实现适度规模经营是农业发展的基本途径。目前，中国转移农业劳动力的限制因素包括农村劳动力数量多，劳动力素质低，城市就业压力和观念落后等。为了有效地解决这些问题，应采取适当的措施，发展乡镇企业，提高农村非农就业机会不断增加，在进行城市化发展战略的同时，通过农业产业化发展，形成农业剩余劳动力就业吸收机制。

2.4.2建立农村社会保障制度，解决农民土地流转的后顾之忧。现行农村土地承包经营制度，农村土地具有社会保障和就业的功能，而目前农村社会保障体系尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，在农民看来，土地是他们的命脉，承包土地作为生存地和就业的保险地，宁可粗放式经营，也不想转让土地。因此，完善的社会保障体系，才能增强农民离开土地的安全感和进行规避市场风险，农村土地市场发展过程将会受到这个因素的严重破坏。因此，尽快建立适合农村特点的，就业，养老保险，合作医疗，最低生活保障等社会保障制度，打破监禁劳动力的土地，让农民不再需要为离开土地而为生存担心，顺利实现转移农村劳动力，加快土地流转。

2.4.3完善政府职能，加强土地流转的法律保护。中国土地合同和转让相关立法相对滞后，一些法律，法规和司法解释缺乏统一性和可操作性，导致现实生活中的土地出让具有自发性，随意性的特点，造成了越来越多的土地纠纷。因此，国家立法机关，应该将农业用地流转纳入法律制度，真正做到有法必依，违法必究，从源头上使农民解除思想顾虑，用法律依法保护土地有序流转。此外，我们要更新观念，扭转农村以家庭为中心，亲属关系的家庭观念，摆脱分土地时同样强调平均主义的概念。同时要合理安排不同类型的土地流转，农用地转为非农业用地要严格控制，坚持18亿亩耕地红线。

3．结论

总之，农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，是改变传统的农业发展方式，建设具有中国特色的农业现代化的关键。促进农村土地流转过程健康发展，是建设社会主义新农村的根本保障，现在虽然面临很多的困难，但是相信在多管齐下方法下，不断完善中央的决定和各项惠农措施，我们可以稳步向前推进的农村土地流转，最终实现中国农村土地系统创新的第二个飞跃。

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我国农村土地流转问题探讨 篇2

(一) 我国的农村土地制度

目前, 国内理论界对于“土地制度”的内涵尚有争议, 郑景骥等 (2006) 总结了多位学者观点, 认为“土地制度”是指在一定的条件下, 人们在占有和利用土地的过程中所形成的人与人之间的关系的总称;它是以土地为媒介结成的人与人之间的关系, 有的上升为国家意志, 形成了有关土地的法律和政策。因此, 土地制度既包括经济关系, 也包括法权关系;另外, 土地制度还有广义和狭义之分:广义的土地制度包括一切有关土地的制度, 而狭义的土地制度包括土地所有制、使用制度和管理制度。

按照土地的区位不同, 在我国, 可以把土地分为农村土地和城市土地两类。它们所运用的土地制度不相同:农村土地大部分实行的是集体所有制, 有小部分实行国家所有制, 而城市土地实行的是国家所有制。目前, 家庭联产承包责任制是我国农村土地制度的核心制度, 这种土地制度是我国历史的独特产物。从制度方面而言, 家庭联产承包的土地仍然属于集体土地所有制, 但所有权与使用权被分离了, 国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。这种土地制度既保留集体对土地的所有权, 又在一段时间内允许农民拥有排他性的承包经营权, 因而兼顾一定范围之内的公平与效率, 大大提高了生产效率, 增强了农民的劳动积极性。

(二) 农村土地流转内涵

1、农村土地的界定

《中华人民共和国农村土地承包法》总则明确指出:“农村土地是指, 农民集体所有和虽为国家所有但依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地”。因此, 本文所研究的农村土地就界定为农用地, 简称为农地。我们日常中所熟习的农民所用的土地, 就是所有权归村集体所有, 由农民承包使用的土地。

2、农地流转的内涵

农地流转分为广义和狭义两种:广义农地流转, 既包括农地权利的转移, 又包括农地功能的流转 (主要指农地用途的改变, 由农用转为非农用) ;狭义上的农地流转是指农地所有者或使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为, 即农地权利的流转。

在家庭联产承包责任制的框架下, 我国农地产权被分为三部分:所有权、承包权和经营权 (使用权) 。现阶段, 我国土地管理中除国家征用外, 农地所有权不得随意转让。因此, 我们所谈的“农地流转”是指集体所有和国家所有但依法归农村集体使用, 为农民所承包的农村土地承包经营使用权的流转。

二、我国农村土地流转的动因及现状

(一) 我国农地流转的动因

第一, 土地流转是社会经济发展、产业结构调整的必然结果。改革开放后, 随着我国工业化进程的加速及城市化进程的推进, 城市劳动力需求量及就业机会增大, 许多农业劳动力不断转移到非农产业, 农地较多荒废, 农业生产效率低下。因此, 农地流转可使无心种地的人将土地转让给想种地的人, 保持了生产要素的优化组合。

第二, 土地流转是发展现代农业, 进行规模经营的客观要求。许恒周等认为, 由于家庭联产承包责任制造成了土地零散分割, 农户经营规模小, 导致土地规模经营难以实现, 成为农业进一步发展的瓶颈。只有通过土地流转和规模经营的实现, 家庭联产承包责任制才能焕发出新的活力, 农村土地的集中和农业经营的扩大是现代农业发展的必然趋势。

第三, 各方主体参与土地流转的利益动机。一是农民为了追求收益最大化, 只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地;反之, 则会流入土地。在实际生活中, 由于部分农民从事非农产业的收入稳定, 而部分农民也期望在市场的要求下扩大土地经营规模, 进行产业结构调整, 发展高效经济农作物, 这在一定程度上又推动了土地流转。二是村组集体通过支持土地流转顺利实现其要完成上级政府部门的各项任务和促进集体经济与社区发展的双重目标, 也对土地流转起了一定的推动作用。三是政府促进土地流转的意愿比较强烈, 因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定, 并增加税收和减少对农业的转移支付。四是工商业主投资农业生产往往选择效益较高的开发项目, 也能够支付相对较高的租金, 对农村土地流动产生一定的拉力。上述四个方面的主体利益共同促进农村土地流转。

(二) 我国农地流转现状

20世纪90年代中期以前, 土地使用权流转的发生率一直偏低。据农业部1993年的抽样调查结果, 1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地77.4万hm2, 分别占承包土地农户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%。据1995年的农业调查结果指出, 尽管全国有75.0%的乡村进行了农地流转, 但是农地流转率仅为3.0%, 即使是在非农产业发展较快的地区, 土地流转率也没有达到8.0%。

随着市场经济的不断发展完善, 自20世纪90年代以来, 为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营, 提高农业生产水平, 许多县镇进行了大规模的农业产业结构调整, 土地流转数量进一步扩大, 土地流转规模呈上升趋势。有关数据表明, 至2006年初, 全国农户家庭承包耕地流转总面积己达370.08hm2 (平方公顷) , 占承包经营耕地的4.57%。

经济的迅速发展是我国土地流转不断加快的重要驱动力之一, 除此以外, 政府也不断出台相关的政策来鼓励农村土地合理有序的流转。从最早的延长承包地期限到允许土地在不改变用途的情况下自由流转, 这一系列措施都表明了国家从实际出发, 放活土地使用权, 提高土地的利用率。在政策上, 十五规划鼓励积极探索土地流转制度;2009年两会对土地流转的提案, 这一系列的政策促进了我国的土地流转市场不断的完善。

(三) 当前我国农地流转的制约因素

1、现行的土地制度导致的土地产权不清

农村土地流转的种种问题, 归根到底是我国现行土地制度的问题。在家庭联产承包责任制下, 土地归国家和集体所有, 而这个集体又没有明确的范畴。因此, 土地产权的不明晰是造成我国农村土地流转不良现象的一个重要原因。产权不明晰, 使得农民不能拥有自己所承包的土地的完整的产权, 为农地的流转设置了障碍。另一方面, 农地所有权属于集体, 而集体这一范畴的缺位, 使得集体所有事实上沦为村干部所有或权力所有, 为土地的频繁调整提供了便利, 土地不定期而又频繁的调整严重限制了农地流转市场的发展。

2、法规不健全, 农民利益没有得到保障

首先, 我国目前虽然对于农地流转制定了相应的法律制度, 但这些制度往往过于笼统, 在实际的操作过程中不够具体全面, 可操作性差, 一些不法分子甚至钻空子, 损害了农民的利益, 导致纠纷不断。农民利益无法保障, 损害了他们对于土地流转的积极性。

其次, 农村的社会保障制度尚不完善, 农民不愿意进行土地流转。土地是重要的农业生产要素, 农民进行土地经营获得收益, 或者出租土地获取租金, 土地是他们基本的生活保障。在城市就业机会缺乏的情况下, 即使农民丧失了非农就业的机会, 他们仍可以返乡从事农业生产, 在当前我国农村社会保障制度不尽完善的情况下, 土地充当了社会保障的角色, 导致农民对于土地较强的依赖。

3、中介组织缺乏, 农地流转信息不畅

当前, 土地流转的市场中介组织相当匾乏, 使得农地流转的信息不能及时的传送到有关各方面。需求方——愿投资农业的工商业主、种植大户由于信息不畅, 不知道农户转出土地的情况, 不能及时找到自己所需要的土地;而供给方——农户则不能主动的寻找承租者, 在农村土地流转的过程中, 农民始终处于被动地位。另外, 中介组织的缺乏还导致了农村土地流转一般只发生在集体内部的流转, 限制了农地流转市场的规模和效率, 扭曲了农地流转的价格。

4、促进我国农地流转发展的建议

土地既是重要的农业生产要素, 也是农民生活的基本保障。在促进农地流转的同时, 我们也必须保障农民的基本利益不受侵害。推进农户承包地流转, 必须遵循“明确土地使用权、稳定土地承包权、搞活土地使用权”的原则, 以及“自愿、有偿、依法、规范”的原则。在此对于促进我国农地流转给与以下建议:

(1) 完善土地制度, 明晰农地产权主体

农村土地产权不清是当前限制我国农地流转的主要因素。要促进农地流转, 必须进一步推进中国农地产权制度创新, 以法律的形式将土地的各项权利关系明确下来, 明确土地的所有权、承包权、使用权各包括哪些具体内容, 分别归哪些主体所有。对于农民拥有的土地权利给予充分的法律保护, 提高他们对于土地流转的主动权。

(2) 加快完善农村社会保障机制

农村社会保障体系主要有三个方面构成:农村社会救济、农村社会保险、农村社会福利。在当前我国农村社会保障体系尚不完善的情况下, 土地承担着这种保障角色。因此, 要保障农民在土地承包经营权流转中的利益, 必须加快建立多层次的农村社会保障体系, 逐步弱化土地的福利和社会保障功能, 为土地转出者解决后顾之忧, 才能有效地促进土地流转的实施。

(3) 促进农地流转中介组织的建立和完善

当前, 我国农地流转市场仍处于初步阶段, 农地流转过多受行政干预, 导致了农民在土地流转中的被动局面及流转价格的不合理。这种流转不规范的原因主要是农地流转信息的不对称, 因此, 要促进土地有效流转, 我国必须加快农地流转市场中介组织的建立, 及时提供农地供求信息。同时, 在农地流转中介组织培育的过程中, 一方面, 必须出台农地流转中介组织条例, 规范中介组织的功能与职责, 制定执业人员标准等;另一方面, 从一开始就应保证这一组织的市场独立性。

参考文献

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我国农村土地流转问题及其对策 篇3

摘要：土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，同时，作为一种生产要素，只要合理流动，才能提高使用效益。本文通过目前土地流转问题的分析，从土地产权创新，建立完善的土地流转制度，完善土地市场等方面展开论述，已达到推进农村土地流转制度的改革，以促进农业发展的目的。

关键词：农村土地；流转；改革

一、农村土地流转的含义和现状

1.农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。农村集体所有制土地流转既包括土地所有权的流转，又包括土地使用权的变动，但根据现行宪法和土地管理法规定，农村集体所有制土地的所有权流转，仅限于国家对集体所有土地的征收，是一种不可逆转的单向流转。

2.目前我国农地流转的现状。(1)农地流转规模扩大，速度加快，但总体上仍处于一个较低的水平。近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度有所加快。尽管如此，农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。农地流转无论是在规模上，还是在速度上，都落后于农村社会经济发展。(2)农地流转地域扩张明显，但地区之间发展不平衡。农地流转是随着家庭联产承包责任制的产生而产生，随着农业结构调整的推进而发展的。近年来农地流转地域扩张较为明显，呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展。但是，由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等差异，致使地区之间农地流转表现出很大差异。

二、农村土地流转中存在的问题

1.模糊的农地产权，不完整的农民地权。在家庭联产承包责任制框架下，农地产权被分解为三种权利： 所有权、承包权和经营权。农地所有权归集体所有使集体在很大程度上是土地流转的真正主体，而集体本身的界定就不明确，这使得行使土地所有权的时候容易发生多个产权主体的相互冲突，降低效率

2.不健全的土地流转机制。市场机制、价格机制、社会保障制度等配套联动机制不健全。目前，我国的土地流转缺乏完整的价格体系，在历史上又没有可供参考的价格，一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地市场，导致土地流转没有完全展开，交易量小，流转价格低。就社会保障而言，我国农村的社会保障体系尚未形成，而进城打工的农民由于很难取得城市户口使得农民宁可粗放经营、撂荒弃耕也不愿将土地出让出去，阻碍了土地流转。

3.不规范的农村土地流转形式及合同，合同兑现困难。当前，农村土地流转的合同多种多样，有书面、口头的，有的什么也没有。有的即使有书面的合同，但合同也不够规范。有关合同条款(权利、义务)标的也不够明确，加之农民的合同契约意识和法制观念不强，当市场价格或其他因素发生变化时，合同不到期就收回，致使承包合同违约和纠纷多，兑现率低。

4.土地流转缺乏正确的引导和规范性文件规定，村组织未充分发挥职能作用。农村多数农户间的土地流转是自发的缺乏正确的引导，导致流转无序。同时农村土地流转缺乏规范性文件规定，乡镇人民政府和村社合作经济组织对土地流转难于插手也无法正确引导，不能发挥应有的管理职能。

三、解决问题的对策

1.推动土地产权创新，赋予农民稳定预期。农村土地归集体所有，农民拥有除所有权外的其他权力，农民可以按自己的意愿对土地使用权进行流转，农民流转其经营的土地只需要登记，不需要批准，同时国家应给予农民永久的土地承包经营权，给农民带来更大的稳定性预期，不但可以使农民增加对承包土地的投入，更重要的是为农地流转创造条件。

2.大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。(1)探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。(2)培育和发展各种类型的为土地流转提供服务中介组织。(3)建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中垄断和不公平现象。(4)建立多层次的社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。

3.做好宣传，加强培训，落实规范管理。农村集体土地的承包经营和流转涉及农村千家万户，因此各级农业承包合同管理机构。(1)要加强对农业生产重要性的宣传，加强对现代化农业生产技术的宣传，提高农民生产积极性，主动运用现代化农业生产技术投入农业生产；(2)要加强对土地流转的积极作用的宣传，鼓励和引导农户坚持合理原则流转土地经营权；(3)要组织干部群众认真学习贯彻有关法律法规的有关规定，让农民自觉履行合同规定的权利和义务，减少合同纠纷。

4.及时研究制定土地承包纠纷调解和仲裁办法，稳定农村土地承包关系，维护农民的合法权益。准确及时地调解承包合同纠纷，有利于缓解农村矛盾，保护农民的生产积极性。各级农业承包合同管理机构要抓好合同的鉴证工作，并妥善保存合同文本，以监督合同的正常履行，同时要总结平时的调解经验，制定切实可行的纠纷调解和仲裁办法，并成立专门的调解和仲裁机构，及时有效地调解合同纠纷，稳定农村土地承包关系，维护农村稳定。

参考文献：

[1]科斯等：财产结构与制度变迁.上海人民出版社，上海三联书店.1994.

[2]叶剑平编著：《中国农村土地制度研究》[M]北京 中国农业出版社 2000年.

[3]张照新：中国农村土地流转市场发展及其方式[Ｊ] 中国农村经济，2002年.

我国农村土地流转问题探讨 篇4

王银梅 刘语潇

农村土地流转是我国农村土地家庭联产承包责任制在实施过程中逐步发展起来的一种优化农村土地资源再配置的有效途径之一。但是由于国家相当长时期忽略了农村社会保障制度的建设，而高度的社会化又使我国农民承受着巨大的货币支出压力，土地仍然是农民生活、就业、养老、就医等的安全保障线，是家庭的“退路”，具有家庭福利保障的功能，农民一般不愿放弃土地。因此，我国农村社会保障制度的不完善极大地阻碍了土地流转的顺利进行，农村土地流转现状不容乐观。

一、我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予保障功能

（一）我国土地流转不畅的主要表现

1、土地流转总量小。虽然土地流转在我国农村已经是一种较为普遍的现象，大部分地区均存在一种或多种形式的土地流转，但从流转规模上来看，无论是各种形式的流转量，还是所有形式的流转总量仍然不大。而且土地流转在地区分布上也是不均衡的，在流转规模上表现为东部地区最大，西部地区其次，中部地区最小。在市场经济发达的浙江，土地流转异常活跃，流转规模比例也高于其他省份，但到2007年，浙江省承包土地流转面积也只达到458.477亩，仅占承包土地总面积的23.2％。我们再看中、西部省份的情况：在湖南，截止到2007年底，全省农村土地流转面积334.8万亩，占家庭承包经营土地面积的8％；在四川，2006年全省农村土地流转面积为562万亩，约占全省承包土地面积的10％。

2、流转效益不高。农村流转面积中多是本村村民之间的零星流转，不能形成规模经营，流转效益并不高。据姜孝平、李光友、易罡的调查显示，截止到2008年3月底，重庆市奉节县五马乡全乡村内农民之间零星土地流转面积6408亩，占全乡流转面积的95.17％，多数农户土地流转都是发生在父子、叔侄、亲戚及邻里之间。又据辅黎萍调查统计，截止到2007年12月底，浙江省嘉兴市南湖区，土地流转中单体规模100亩以上的经营面积达0.74万亩，仅占总流转面积的35％。由于流转的土地以户与户之间短期互助性居多，主要用于种养业，附加值比较低，难以形成明显的流转效应。

3、土地流转不稳定，随意性强。土地流转随意很强，主要以口头协议为主，书面合同较少，双方的权责利没有明确的约定。有的即使形成了协议，但内容也简单粗糙，合同标的、双方责、权、利关系也不明确，约束力不强。部分土地流转行为还以可随时收回土地为前提条件。根据黄朝辉2007年对浙江省台州市路桥区农村土地流转情况调查报告显示，全区土地流转面积达50881亩，涉及农户21813户，其中已签订流转合同的1413户3193亩，分别占流转农户数和面积的9.6％和6.3％。

4、土地撂荒现象严重。根据各地对农村土地流转调查情况来看，目前农村土地撂荒现象仍然比较严重。据福建省古田县水口镇耕地撂荒情况调查报告显示，2008年预计全镇共将撂荒耕地402亩，占整个耕地面积的4.174％。另据四川省阆中市农调队对10个社的调查显示：调查的10个社2004年底共有农户285户，耕地面积719.6亩，其中抛荒面积62.0亩，占耕地总面积的比重高达8.6％。

（二）根本原因分析

表面上看我国农村土地流转不畅的原因在于流转制度的不完善，实际上更深层次的原因在于我国农民目前正处于高度社会化时期，他们承受着巨大的货币支出压力，面临着现金支付危机和家庭预算危机。不稳定的预期收入及社会保障制度的缺失，使农民将维持家庭正常运转的保障线压在土地上，赋予土地社会保障的功能。

1、高度的社会化使我国农民承受着巨大的货币支出压力。目前我国农民社会化较高，已经渗透到各个方面：一是生产方面分工程度加深，家庭资源配置市场化。传统的农户自我服务形式发生了改变，很多农民走上社会，对外提供生产服务。另外土地出租、对外投资等经济现象日益频繁，使得生产要素的配置由家庭内部走向外部。二是农户日常生活家庭自给现象逐渐淡化。三是人际、户际交往范围扩大、交往程度加深，农民由一个“家庭人”转变成了一个“社会人”。

在这个时期，家庭生产、生活、交往的每一个环节、每一个步骤都需要以货币购买服务和商品，家庭的维系需要货币支撑。而高度的社会化又导致消费膨胀，致使家庭货币支出压力增大。因此，家庭安全已经由生存威胁，转向不能付现而破产的威胁，即承受货币支出压力，面临现金支付危机、家庭预算危机。虽然现金支付危机不会威胁农户家庭的生存，但是能够破坏家庭的正常运转，影响家庭的可持续发展。

2、巨大的货币支出压力使我国农民追求即期的稳定的收入。社会化时期，农民每时每刻都面临着货币支出压力，不可能按照长期利润最大化目标行为，而是尽力获取即期稳定的货币收入，以满足即期的货币支出需要。对于这个时期的农民而言，只有先解决家庭面临的支付危机，才谈得上可持续发展，或者说只有在货币支出问题解决后，才谈得上利润最大化。因此，高度的社会化使得我国农民追求货币压力最小化，收支均衡化，现金收入即期化。这一目标在土地流转上的具体表现为：

一是选择小规模手工耕作，放弃大规模机械化生产。目前，我国大部分农民仍然选择小规模手工耕作，而放弃大规模机械化生产。农民并不是不懂规模经营可以带来更高的收入，而是农民更懂得规模经营需要更多的投入和更长的回收期，这与他们的即期收入需求不相符。这就是为什么国家一再出台优惠政策，鼓励农民承包更多土地进行规模经营，而收效甚微的原因所在。

二是放弃转出土地，选择亦工亦农。目前，我国大多数农民在进行非农产业取得收入的同时，并不放弃土地，以便进行务农取得农业收入，确保一定数量的较为稳定的收入，作为家庭收入的底线。这种选择在农村土地流转中是一种常态。例如常年在外打工的农民，选择请人代耕、临时转出、撂荒土地，一些家庭选择农闲在外打工、农忙回家耕作等。

3、农民预期收入不足给土地赋予了较强的社会保障功能。如果农民选择转出土地，那么其维持家庭的收入主要来自土地流转租金收入和非农产业收入。如果这两方面的收入能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，农民才会选择转出土地，形成稳定的土地流转市场。然而，事实却恰恰相反，我国农民的预期收入是波动的、不足的。

一是非农产业收入是波动的、不稳定的。我国农民的农业外收入主要来自手工揽活（如木工、油漆工等）、外出打工和饲养、加工等非农产业。从事手工揽活的农民一般以个人或自发组成的临时性团队进行接活加工，一般不进行市场宣传和市场信息的搜集，基本上属于被动经营，因此，手工揽活收入具有不稳定性。外出打工的农民一般文化水平不高，劳动技能不强，所以农民外出打工是有一定风险的，可能无法找到工作，可能工作不稳定，即其打工收入也是不稳定的。受自然条件和动物流行疾病等风险的影响，饲养等形式也不能确保取得稳定的收入。总之，多种因素致使农民的非农收入只能是暂时性收入，即预期的持久收入是波动的、不稳定的。

二是土地流转租金收入不高。如果土地流转行为不终止，租金收入应该是稳定的。那么农民能否依靠其土地流转租金收入来维系家庭存续呢？依据我国目前的现状来看显然是不能的，原因主要是：第一，我国人均占有耕地面积小，农民转让的土地面积不大，租金收入不可能很高。根据国土资源部公布的2005全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩。人均耕地面积已由10年前的1.59亩和2004年的1.41亩，逐年减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40％。而且许多地方人均耕地面积少于1亩，有的甚至低于0.5亩。第二，流转价格低廉，有时甚至出现负价格，农民只能获得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的土地流转机制，土地流转往往是一种不规范的短期行为，这使得土地流转租金收入并不具有长期稳定性。

可见，我国农民预期的收入是波动的、不足的。即土地转出农民取得的收入，并不足以抵偿他们放弃土地后的“家庭维系成本”。一旦农民无法赚到维持家庭正常运转的收入，不仅会威胁家庭持续运转，而且家庭支付危机可能会转化为生存危机。因此，波动的、不足的预期收入，使得农民选择不放弃耕地。因为就目前情况而言，土地是其生活、就业、养老等的安全保障线，是家庭的“退路”。这也就是说，农民不放弃土地，是因为土地被农民赋予了较强的社会保障功能。

二、我国农村社会保障制度建设与农村土地流转的关联性分析

我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予了较强的社会保障功能，这说明我国农村社会保障制度建设与农村土地流转具备较强的关联性。

（一）土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑

健全的农村社会保障制度是农民摆脱土地束缚，成功实现转移的制度依托。没有社会保障制度对土地保障的替代，农民永远无法真正离开土地，实现土地的有效流转。

要实现农村土地流转制度顺利实施，必须满足两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。第一个前提条件包含两层意思：（1）农民的家庭收入主要来源于非农产业收入。（2）预期收入是稳定的。第二个前提条件说明，当农民家庭出现运转危机时，存在土地之外的规避手段来缓解危机，维持家庭的正常运转。

然而，目前我国农村的现状表明，我们还无法真正满足以上两个条件，这严重制约了农村土地流转的进程，究其原因主要是农村社会保障制度还不够健全，要改变这种现状，必然要求改变农民对生产生活风险的规避手段，在社会保障体系中，建设能替代土地保障的保障制度。

（二）建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善

目前，我国的农村土地流转市场仍然处于非常初级的阶段，也可以说仅具雏形。完善农村土地市场发育除了建立相关市场制度与法规之外，还必须建立一些必要的配套制度，其中农村社会保障制度就是必要的配套制度之一。我们可以从供给和需求两个方面来分析社会保障制度对农村土地流转市场的促进作用。

首先，健全的农村社会保障制度促进土地流转供给的增加。在现实生活中，农村土地对农户而言，其福利保障功能远远大于其生产功能。那么，对理性的转出者而言，只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收入与转出土地而获取的租金之和能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，才会选择转出土地，形成土地供给。反之，则不会选择转出土地。究其原因，主要在于农民是利用土地作为维持家庭运转的“退路”。如果有健全的农村社会保障制度来保障农民家庭正常运转，就能解决农民的后顾之忧，也就会促进土地流转供给的增加。

其次，健全的农村社会保障制度促进土地流转有效需求的增加。从土地转入者的角度分析，一般情况下，当土地转入者转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分（即纯收入）能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，土地转入行为就可能发生，从而产生土地流转的有效需求。目前，我国土地转入者经营收入不容乐观。一是受土地流转供给的影响，许多转入者仍从事传统的农业种植，且并未形成规模经营，土地经营回报不高；二是土地转入者怕市场前景不佳，经营无效益，最终可能导致破产，形成家庭的生存危机，从而不敢大规模转入土地进行开发。如果有健全的农村社会保障制度作基础，一方面，土地流转供给稳定、充足，土地转入者可以进行规模经营，取得较高的经营回报收入；另一方面，有社会保障作后盾，土地转入者没有家庭生存危机的担忧，可以促进其大规模转入土地进行开发，形成土地流转的有效需求。

三、我国农村社会保障制度建设现状及其对土地流转的影响分析

目前，我国还没有建立起一个适合我国现实国情的，由于丧失劳动能力或失业而失去生活来源或收入不足以维持家庭正常运转的必要支出时，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。这种制度现状极大地阻碍了农村土地流转的顺利进行。

（一）缺乏与农民工相匹配的社会保障制度

目前，我国农民工社会保障制度的建立与实施还处在探索阶段，实践中还存在一些急需完善的地方。而现行的城市保障制度又不能对农民工群体提供有效的保障，其主要原因在于现行城市社会保障制度主要是以城市正规就业群体为保障对象，保障制度也都是按正规就业的城市居民特点设计的，致使现行社会保障制度不符合农民工的特点。

现行城市社会保障制度与农民工不匹配主要表现为：一是在保障内容上不切合农民工的保障诉求。一般来说，农民工最基本的需要是找份工作、拿到工钱，出了工伤、遭了意外、得了大病能够及时得到救治，老来有所养。而现行的城市社会保障制度根本无法满足农民工的上述保障要求。二是在保障方式上不适应农民工的就业特征。农民工在就业方面的特征主要表现为流动性、不稳定性和低收入性。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20％—30％的城市农民工在一个单位工作满3年以上。现行城市社会保险缴费比例过高，且不具转移性，不符合农民工就业特点。如广州市农民工月工资不足1000元，农民工仅参加养老保险，每月就需交纳100元，占其工资的10％左右。

农民工社会保障制度的缺乏，极大地阻碍着农村剩余劳动力的转移，也就阻碍了农村土地流转的顺利进行。

（二）农村最低生活保障制度有待完善

我国农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，在减少农民面临的市场风险、生活风险，保持农村稳定方面作用甚微。存在的问题主要有：（1）覆盖面窄、标准低。目前我国的农村最低生活保障制度是根据“低标准起步，窄范围运行”原则来设计的，农村低保制度只对“不救不得活”的农村特困群众施救，使得很多生活同样困难的低收入农村居民得不到救助。另外，农村低保资金由县级市（区）、乡镇两级财政和村共同负担。而我国县乡级财政普遍存在困难，无力为农村低保提供足够的资金支持，使得低保标准非常低。（2）最低保障标准和低保对象的确定缺乏科学依据。目前我国许多地方的低保标准制度是不够科学的，基本上是在原先特困救济标准的原则上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。有些地区认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。这说明有些地方在制定低保标准时就给土地赋予了保障功能，其出发点就不利于农村土地流转的顺利进行。在保障对象的确认方面，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而将由于农产品市场竞争生产经营不善陷入困境的农民，由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工排除在外。（3）保障工作缺乏法律保障和组织保证。我国农村最低生活保障工作正在逐步纳入规范化、制度化的轨道，但整体上仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立法上加以保障。同时，农村低保工作也缺乏组织保证。许多市、县民政局都没有专门的低保科，低保工作均由救灾救济科统一负责。

农村最低生活保障制度的不完善，转移了农民应对风险的途径，强化了土地的社会保障功能，同时也就导致了农村土地流转的不畅。

（三）农村养老保险制度仍处于试点中

我国在探索建立农村养老保险制度的过程中虽然作出了巨大了努力，但由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因，至今仍处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度。

我国农村社会养老保险起步于上世纪80年代，到目前为止，农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段：第一阶段（1986—1992年）为早期试点阶段。第二阶段（1992—1998年）为早期试点推广阶段。第三阶段1998年以后进入早期试点衰退阶段。第四阶段是2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。④

进入新型农村养老保险探索试点阶段后，在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。但仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现为：（1）法律层次低。各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的部门规章，缺乏法律效力。（2）资金来源单一。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，然而由于经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位；另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。这就造成了实质上的资金单一渠道——农民个人交纳。（3）基金管理不到位。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。

我国现行农村养老保险制度存在的上述问题，致使农民养老仍主要靠家庭收入，而正如前文所分析的那样，农村家庭收入是不稳定的，必然使农民将最后的保障线压在土地上，最终阻碍的仍是土地流转。

（四）现行农村合作医疗保险制度模式难以为继

目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等几种形式。在我国农村的医疗制度中，合作医疗曾经是最普遍的形式，它在上世纪70年代末期覆盖了85％的农村人口。80年代家庭联产承包责任制的实行，使家庭重新成为农业生产的基本单位，合作医疗制度出现了滑坡的局面。90年代初期，全国仅存的合作医疗保险制度主要分布在上海和苏南地区。自上世纪90年代以来，虽然政府在推进城镇医疗保障制度改革的同时，也出台了一系列政策和措施，试图恢复和重建合作医疗保险制度，但是，除了部分试点地区之外，农村合作医疗保险制度并没有像希望的那样恢复和重建起来。

现行农村合作医疗保险制度难以为继的主要原因在于：一是政策不稳定。合作医疗保险从国家政策变成了地方政策，使得地方政府没有足够的动力来推动合作政策的实施。加之上世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了“合作医疗”收费项目，这一政策与国家支持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗保险的难度。二是难以适应不同收入水平农民的医疗保障要求。我国农村各地的经济发展水平不平衡，相应地农民收入水平也不同，农民对医疗保障的要求也不一样，这就给建立统一的农村医疗保障体制，即农村医疗保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准方面的统一设置了客观的障碍。三是现有的农村医疗卫生资源配置不合理，难以充分发挥效益。

医疗支出是农村家庭支出的主要内容之一，由于我国农村医疗保障制度的不完善，致使农民看病主要由个人负担，同样的道理致使农民赋予土地以保障功能，最终仍导致农村土地流转的不畅。

四、结论与建议

（一）结论

我国农村土地流转不容乐观，究其原因主要在于高度的社会化致使我国农民目前承受着巨大的货币支出压力，而收入的不稳定以及农村社会保障制度的不健全使得农村土地被赋予了社会保障的功能。这说明农村社会保障制度建设与农村土地流转关联性较强，主要表现为：（1）土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑。（2）建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善。

然而，我国农村社会保障制度建设现状表明，它不但没有对农村土地流转起着促进作用，反而阻碍了其发展，主要问题在于：（1）缺乏与农民工相匹配的社会保障制度。（2）农村最低生活保障制度有待完善。（3）农村养老保险制度仍处于试点中。（4）现行农村合作医疗保险制度模式难以为继。

（二）建议

建立健全农村社会保障制度体系，弱化农村土地保障功能是我国农村土地流转的根本出路。

由于我国农村社会保障制度建设的艰巨性及我国现实国力所限，只能走渐进式的改革道路。目前的工作重点是：

1、逐步建立与农民工相匹配的社会保障制度。在原有城镇居民保障制度的基础上，针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度。受文化程度和技能水平的限制，大部分农民工就业形式只能是临时工和小时工，而且一般只能从事技术含量低的脏活、累活、高风险的活。这就使得农民工就业呈现出收入低、不稳定、流动性强、危险性大的特点。因此，农民工的保障诉求一般为：保障基本的生活来源；发生工伤、得了大病能及时得以救治；老来有所养等等。相应地与农民工相匹配的社会保障制度就目前而言，应该是给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类，且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性，另外还应考虑农民工的高流动性，让保险账户的设置具有可流动性和可延续性。

2、完善农村最低生活保障制度。目前此方面的工作应重点放在逐步解决存在的主要问题方面。根据我国农村最低生活保障制度的现状，主要完善以下三方面的工作：一是加强相关法制建设，建立专门的低保管理机构，以确保农村最低生活保障工作的法治，且有组织保证。二是在法制的规范下，确定科学合理的低保标准和对象。在此过程中，应排除农民可以利用土地自保的理念，弱化农村土地的社会保障功能，把失地农民和因农产品经营不善陷入困境的农民纳入保障对象。三是大力发展县域经济，完善财政转移支付制度，确保实施低保必要的资金来源，逐步提高低保标准、扩大低保覆盖面。

3、尽快建立农村养老保障制度。总结试点阶段的经验教训，逐步完善新型农村养老保险制度，以促进农村养老保障制度的建立健全。根据试点阶段存在的问题，当前的主要工作为：（1）出台农村社会养老保险法，提高农村养老保障的法律层次。（2）扩大“国家政策扶持”的范围和力度，改变农村养老保险金来源渠道实质单一的局面。（3）加强保险基金管理，做到养老保险基金的保值增值。

法律思考农村土地的流转问题 篇5

刘成江

在我处理的法律事务中，有不少是涉及到农利集体土地流转的案件。特别是近儿年来，我国农村集体土地流转己初具规模，形式多样，如何加强管理和引导，使之走向法制化的轨道，已成为亟待解决的问题。农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是家庭联产承包责任制的基本经营制度，通过集体土地的承包以及承包的延长，稳定了地承包关系，农民对土地投资的积极性大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前发展。与此同时，随着我国城乡三，三产业的发展和农村城市化的进程加快，农村剩余劳动力大范围的转移，农村集体土地价在不同主体之间开始转移，通过农集体土地的流转，提高了土地资源的利用率和出产率，带动了农村土地市场的发肓和农村经济的更快发展。

首先，当前我国农村土地承包的现状和发展，十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

其次，农村集体土地流转的类型。1、农村土也的流转，(1)未承包集体的荒山、荒地的流转。指本村农户未承包的集体荒山、荒地，由本村村民委员会发包给本村个别农户或本村以外的人员进行农业开发的;(2)、已承包的集体荒山、荒地的流转。指农户承包本村的集体荒山、荒地后长期无力开发、经营，又将其转包给本村各本村以外有能力开发经营的农户或其它人员进行农业开发的;(3)已承包的集体农业用地的流转。由于年青劳动力的外出打工或者其它原因，土地承包户无力全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地、园地、林地、牧草地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力继续经营的农户或其它人员。 2、农村集体建设用地的流转，近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城乡结合部、县城和乡(镇)政府所在地这种地方流转也是司空见惯。主要表现为：(1)农民宅基地使用权流转。宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及个别农民及其土地使用者，其形式主要有转让和出租等，宅基地使用权流转的主要原因为：一是一户二宅转让;二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让;三是用以换取城镇中心地段商品房，四是已进城农户转让其在农村的宅基地使用权。宅基地出租主要是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业;(2)乡(镇)村企业建设用地作用权流转。对转制的乡(镇)村企业建设用地使用权流转主要有以下几种形式：一、对转制的乡(镇)村企业用地不予评估作价，使个体私营企业列偿使用集体土地。乡(镇)村企业改革主要采取企业出售的办法，且基本上是出售给个人。二、一些乡镇政府在乡镇改制是时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集体经济组织借鉴城市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三、转让乡(镇)村企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后转让及企业间私下变相转让等。前一种情况多发生在城郊结合部，后一种情形包括乡(镇)政府转让、或征用后转让和企业为牟取暴利转让等多种形式。四、出租乡(镇)村企业建设用地使用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五、以地入股兴办联营企业。这些地方的农民集体，通过这种形式壮在农村集体经济，解决村民劳力出路，或直接收取入股的土地收益。六、名为入股，实为出租。如一些私营企业，村与企业签订的合同是土地入股，但实际是按年收取租金。七、农村集体建设用地抵押。目前，农村集体建设用地抵押主要用于融资过程中的信用担保。既有单独的土地抵押，又有连同房产的抵押。

再次，农村土地流转的分析，在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：

1.北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显着的`经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由20的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

2.广西省贺州市八步区总人口63万人(其中农业人口52.7万人)，行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程;促进了农村劳动力转移，增加了农民收入;促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程;促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

3.钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。通过流转，把农民手中零星分散的土地使用权集中到专业合作社、种田能手或农业企业手中，实现了适度规模经营，有效克服了农户分散生产的局限性，有利于统一良种、统一栽种、统一生产管理，为实现农业标准化生产，提高农产品质量创造了条件。土地的大量流转，也使一大批农村富余劳动力从土地解放出来发展城镇二三产业，投资创办加工、商业、运输等方面的各类经济实体近千家，增加了他们的非农收入。

第四，农村集体土地流转的法制管理，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”这就形成了我国农村集体土地流转法制管理的基本框架。

集体土地的自发流转，多数还是促进了当发的经济发展，对农村农业和农民都有好处。但农村集体土地自发流转也的施工问题，如果不加以引导，就不利于土地市场的有效运行，也不利于耕地保护这一基本国策的落实，同时，造成土地收益的不公，损害农民的利益，引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。这些，对“三个代表”重要思想的落实和可持续的土地利用都是不利的。因此，必须强化农村集体用地的管理，制定相应的政策法规，避害趋利，把农村集体建设用地交易行为纳入法制的轨道，使之成为我国土地市场体系的有机组成部分。

1、农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行。以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，确保这一制度的长期稳定，是土地使用权流转的基本前提。

2、农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。(1)土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不准收回农户的承包地搞招标承包;不准将农户的承包地收回抵顶欠款;不准借土地流转改变土地所有权和农业用途;流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期限。(2)农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租凭农户的承包地再进行转租玫发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应矛制止。(3)土地使用权的流转应当是有偿的。农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费、转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。

3、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地。农村土地流转应当主要在农户间进行，中央不提倡工商企业和城镇居民随意到农村长时间、大面积租凭和经营农户承包地。工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果城建需要建立种苗繁育、示范推广基地，也可以小范围农户租凭承包地。外商除农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其它企业和单位不准租凭经营农户承包地;已经租凭承包地的，要进行清理规范。

4、加强对农户承包地使用权流困局工作的领导。(1)土地问题是农村和农村工作的核心，是农村稳定的基础。地方各级党委和政府要按照“三个代表”的要求，正确引导和规范农村土地流转工作，保护农民的长远利益。(2)地方各级政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态;指导农村土地流转合同订立，及时办理困土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证;建立流转合同档案，妥善调解的处理土地流转纠纷。(3)土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地流转为名，擅自改变土地农业用途。

5、农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定，在经过县有人民政府批准后，由同级土地管理部门办理土地使用权流转手续，进行土地使用要变更登记;土地流转过程中，如果涉及土地用途的改变，必须符合乡镇土地利用总体规划规定的土地利用方向，不破坏环境，不损坏土地。

最后，土地流转制度的建立和完善，从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。本人认为，目前应该从以下几方面着手：

(一)、规范土地登记制度，明确土地产权，落实对农村现有土地、农民承包土地产权证书颁发。 在坚持现有农村土地产权制度的条件下，首先对农村集体土地发放农村集体土地所有权证书。《土地管理法》第十一条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”所以根据这一规定，对于农民集体所有的土地，如果农村集体(包括屯集体、村集体或乡集体)向县级人民政府提出领取集体土地所有权证的申请，则土地所有权证书就应发放给农民集体所有者。颁发农村集体土地所有者权证，才能从根本上体现农村土地所有权主体法律地位，也为农村土地出让、出租、入股等经济行为提供了法律依据，更为相关利益分割提供了合法产权依据。其次，对农民承包地发放农户承包权证书。颁发农户对农村集体土地承包权证书，才能真正保护农户对集体土地长久不变的承包权，也为农民在土地流转中确保转出经营权而又保留承包权提供产权依据。对农村现有土地、农民承包土地产权证书的颁发，明确土地产权，减少产权纠纷，可以部分地变农村土地资源为土地资本，大力度地促进农村经济繁荣。

(二)、科学进行土地规划。土地是生存与发展的基础，十分珍惜土地、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的基本国策。农村土地流转，应建立在土地总体规划的基础上，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，加强土地利用宏观调控，合理调整土地利用结构和布局，确定土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾。首先、科学规划农用地。要加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有较大幅度加，合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副渔各业;其次、合理安排建设用地。确保重点建设项目的用地需求，其他种类建设用地应当以内涵挖潜为主，尽可能利用非耕地，严格控制非农业建设用地规模。根据占补平衡原则，切实落实建设占用耕地与开发、复垦相挂钩的政策。控制城乡居民点用地，建立合理的城乡居民点体系。

(三)、加快土地整理、复垦和开发。1.土地整理。土地整理的重点应是村庄和农田整理。我认为可通过村庄缩并、搬迁和调整改造，增加耕地面积，通过平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地。采取积极措施开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。同时，土地整理要与村庄改造、乡(镇)村企业建设、小城镇建设、农田水利基本建设待村结合。注重提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。2.土地复垦。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，驾驶各类工矿废充地的复垦管理。土地复垦与生产建设必须统一规划、同步进行。要及时复垦工矿建设新增的废弃地，努力做到新增废弃地全部得到复垦。复垦土地优先作为耕地，同时遵循适宜性和经济合理性原则，宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。3.土地开发。土地开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，因地制宜，适度开发。宜耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区，与农田基本建设和水利建设同步进行。大面积开发荒地和围垦滩涂必须进行可行性论证，搞好规划设计。鼓励宜农土地后备资源不足的地区与宜农土地后备资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地，但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。

(四)、加强村庄和集镇规划建设管理，集约用地，()保护耕地。各地应抓紧完善乡(镇)土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范围和用地规模，从严控制村镇建设用地，加强农村宅基地用地计划管理。同时积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用。

(五)准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者，它监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不应用行政手段去调整土地资源， 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作;要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作;要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。

关于农村土地流转问题调查与思考 篇6

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

我国农村土地流转问题研究 篇7

一、土地流转的历史现实意义

实行家庭联产承包责任制以来, 农村土地流转已是一个普遍现象。特别是20世纪90年代中期以后, 随着经济的快速发展, 大量农村劳动力转向第二、三产业, 农村土地流转的速度和规模呈加速发展的趋势。农村土地流转是在农村家庭承包经营基础上对土地经营方式的重大创新。加快农村土地流转对提高农业效益和市场竞争力, 优化城乡资源配置, 改变传统农业生产方式, 促进农业现代化和农村工业化、城镇化, 具有重要的现实意义和深远的历史影响。

1. 推进农村土地流转是加快农业结构调整的现实需要

一家一户分散的小规模经营, 农民种什么、养什么, 具有很强的盲目性和被动性, 很难进行农业结构的区域化调整, 在很大程度上依靠政府指导, 由此也带来了一系列问题。大面积农村土地使用权流转后, 农村土地主要向专业大户、农业企业、农村专业合作组织等集中, 农业经营的主体发生变化, 由他们按照市场原则组织生产, 使农村土地资源从低效益的粮棉油生产转向高效益的名特优产品生产, 对农业结构调整起到了积极的促进作用。

2. 推进农村土地流转是解决农业投入不足的有效途径

挨家挨户的分散经营不可能对农业有大的投入, 农村土地的大量流转, 一方面需要进行大规模的农村土地整理, 还需要大量的农业基础设施建设投入。随着农村土地使用权流转的深入实施, 农村土地主要由具有较高经营水平和经济实力的农业企业、大户等主体经营, 从而使得对农业的投入不断增加。

3. 推进农村土地流转是提升农业科技水平的重要举措

农村土地流转为科技兴农战略的深入实施创造了条件, 使一大批先进、适用的农业新技术、新品种、新成果得以推广应用, 走完了农业科技推广到田的最后一公里, 使农产品科技含量进一步提升, 品牌优势进一步凸显, 知名度和市场竞争力也得到进一步增强;同时, 依托农业龙头企业和农产品基地, 各类专业技术人才的引进步伐不断加快, 从而有效地提高了农业科技水平。

4. 推进农村土地流转是促进农业规模经营的客观需要

农村土地流转不但较好地解决了农户从事非农产业的要求, 而且还满足了有技术特长、有经营能力、有资金实力的专业大户、工商业主、经营能人集约化经营农村土地的愿望。通过农村土地流转, 使承包经营权向农业企业、大户集聚, 形成连片专业规模经营。在克服小规模家庭经营局限性的同时, 有序地引导农户与市场接轨, 走向专业化、商品化、现代化, 同时, 随着“公司+合作社+基地+农户”等一系列行之有效的农业经营模式的推广, 各类农业行业协会、农业合作组织也如雨后春笋般的建立起来, 农业组织化程度也会大大提高。

5. 推进农村土地流转是加速农村劳动力转移的必然要求

农村土地流转使农村劳动力持续稳定地向非农产业转移提供了可能。越来越多的农民通过转让农村土地使用权, 实现了就业转移, 拓宽了农民增收渠道。农村土地流转使农民获得了一笔比较可观的租金, 农民获得了比自己经营还要高的转让费, 同时, 农村土地流转后, 不少农民转化为产业工人, 使众多农民不出家门就找到了就业渠道, 获得了转让费和劳动工资的双份收入。

二、目前我国土地流转的特点

1. 农村土地流转大多还处于自发、无序阶段, 专业大户和龙头企业显现带动作用

流转双方大多既没有向村组打招呼, 也没有向有关部门备案, 一般都是私下协商, 多数为口头协议。农村的土地流转主要是农户间的自发流转, 流转半径较小, 流转主要存在于亲戚、邻里和集体成员之间。只有在少数能人大户和龙头企业统一组织流转时, 由于流转规模较大、期限较长和价格较高等因素, 才出于集约化经营土地的需要签订了农村土地流转合同。在规范和促进农村土地流转等方面, 这些能人大户和龙头企业逐步开始显现带动作用。实践证明, 农村土地流转程序的不规范性增加了土地的交易风险, 不利于农业效益的增长和生产力的提高, 在土地流转过程中, 也产生了不少流转纠纷。

2. 农村土地流转存在流转期限短, 流转方式单一和流转双方的收益预期不足等状况

农户自发产生的流转期限相对较短, 一般为1~3年, 流转期限为1年的超过半数。从流转方式看也比较单一, 只有出租和转包两种。一般农户间的自发流转对农民增收的作用不大, 原因在于农村土地流转的规模小、期限短, 加之农资价格连年上涨、主要农产品价格低迷, 农业效益低下。近几年来, 农资价格分别上涨10%以上, 粮食价格却相当平稳, 粮食生产比较利益急剧减少。在这种比较低迷的市场环境下, 农户不愿将承包土地流转出去, 农村土地流转双方对预期收益明显悲观, 农村土地流转市场需求动力缺乏。

3. 农村土地流转户还未形成规模, 农村土地的流转进程相对滞后于农村的劳动力转移

从流入户看, 平均流转规模较小, 农村土地在流转中还没有形成向大户集中的趋势, 从流转的状况来看, 专业大户和龙头企业的缺少使得土地流转呈现分布零散、规模较小以及流转比例偏低的状况。粗放经营土地资源的情况较为严重, 主要原因有如下两点:第一, 大多数农民不想进一步扩大经营规模, 他们多数没有把种地作为增加自身收入的主要来源。第二, 已转移到第二、第三产业的一些农民不愿意离开土地, 而是让家中的年老体弱者或留守妇女在土地上耕种。

4. 土地流转价格存在较大的波动性和差异性, 规模流转土地起着引导价格的作用

土地流转价格的影响因素主要有:流转用途、土地经营收益、流转期限、劳动力机会成本和流转规模等, 如在经济相对活跃的地方, 一般能够提供较多的非农就业机会, 农民能够获得很多土地以外的收益, 当地的土地流转价格相对也会比较低, 显然, 在经济较差的地方, 土地的流转价格就会相对偏高;一些能人大户、农业企业集约化经营农业时, 发生的大规模土地流转价格也会相对偏高。

三、土地流转存在问题的原因分析

土地流转的意义在于提高土地产出, 有效进行资源配置, 直接提高GDP总量, 稳定地区经济, 但从总体上来看, 我国土地流转率总体偏低, 加之优化资源配置的效果不明显。究其原因, 主要表现在以下几个方面:

1. 承包土地少, 规模生产难形成

平均承包土地的格局使农民扩大规模经营难以实现, 放弃承包土地又担心生活没有保障, 分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏, 制约了农业结构的调整, 影响农业产业化经营的形成和推进, 造成了农业土地资源的浪费。

2. 农业比较效益低

近年来, 各级政府相继出台了一系列惠农政策, 总体上来看, 农产品价格有所提高, 农业生产的经济环境和政策环境也得到改善, 但农民生产成本增加。据统计, 当前, 小麦、玉米价格每市斤约0.72~0.75元, 而用工的价格已从几年前的20元左右提高到50~60元, 这对以传统产业为主、产业链条短的农业来说, 形势尤为严峻, 持续上涨的农业生产资料价格和明显上升的雇工工资抵消了农产品价格回升带来的收益增长, 甚至出现收益不升反降的状况。种田效益低是影响土地流转的主要原因。

3. 农业产业化经营滞后

目前, 大量分散的小农还是从事农业的市场主体, 由于没有龙头企业带动, 加之农民专业合作组织发育较为迟缓, 农业竞争力低下, 农业结构调整步伐较慢, 优势农产品很难做大做强。缺乏种植大户和龙头企业带动直接影响土地流转规模。

4. 政策不具体, 监管不到位, 操作不规范

提倡土地使用权的合理流转, 一直是中央农村政策的主要内容之一, 这在中央一系列农村政策中均有涉及, 但比较原则。对土地流转的管理, 从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则, 在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定, 这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。一是大多数农户之间的土地流转, 只有口头约定, 没有书面合同, 即使有书面合同, 其内容不完整, 在某些方面不具有法律效力, 有的未经村社集体经济组织审查同意;二是土地流转有的不按规范签订合同, 合同条款、标的不明确, 甚至与现行法规相冲突, 如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等;三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证, 农村土地流转资料档案缺乏。

5. 土地流转的供给机制尚未形成

土地对农民来说, 同时具有经济功能、保障功能和就业功能, 就目前而言, 土地的保障功能, 对于农民来讲具有极为特殊的作用, 农民的衣食住行、养老、医疗、子女教育、婚丧嫁娶等都要由其来承担, 可以说, 土地几乎承担了应由国家和社会承担的所有保障职能。与市民相比, 农民的非国民待遇问题仍然十分突出。农村社会保障机制的缺失, 使农民生存发展始终存在着不稳定的因素, 农村土地流转风险和机会成本加大。所以, 除非农民能够找到获取更高收益并且较为稳定的非农就业岗位, 否则农民不会轻易出让保护自己的最后一道屏障。农民缺乏失业、就业、医疗、养老等方面的社会保障, 流转农村土地的农民有后顾之忧, 往往选择私下协商代耕或临时性转包。土地流转方式只有转包和出租两种, 而缺乏权利让度更为彻底的转让、入股等其他方式。尽管外出务工收入在农民人均纯收入中的比例在逐年上升, 但外出打工可以缓解一时经济困境, 解决不了长期收入来源问题, 随着非农职业周期性、季节性、结构性的调整, 或当处于阶段性失业时, 种地会成为农民的首选谋生之计。所以, 有的地方农民尽管外出打工也不愿租赁土地给别人经营。这在客观上造成了流转农村土地要素的供给不足。

6. 土地流转市场发育缓慢

就目前来看, 土地流转的强制性和自发性现象同时存在, 供求双方的信息联系是否畅通, 市场是否活跃和交易费用的高低是土地流转能否在更大的区域范围和更高的流转层次上进行的阻碍因素。在交易低迷的情况下, 土地流转价格难以通过市场机制形成, 流转价格普遍偏低。乡镇政府和村级组织多数还没有建立土地流转服务机构, 民间也没有形成土地流转中介服务组织, 不能够有效提供流转服务。这些都制约着土地流转市场的发育。

四、国外学者关于土地流转的理论研究

国外关于土地流转的研究主要是对地租的研究, 地租理论是农村土地流转发生的理论前提。逐渐完善的地租理论对加快农村土地流转具有重大的指导意义, 也促进了农村土地合理、有序地进行流转。

最早提出地租理论的人是佩第, 他有创见地确定了土地价格, 但其关于地租的见解存在较多混乱和错误之处, 而且不成体系、过于简单, 他是英国古典政治经济学的创始人, 也是第一个提出级差地租概念的人。

最先对地租进行系统研究的人是亚当·斯密, 他认为地租是土地的使用代价, 是租地人根据土地的实际情况支付的价格, 土地所有权必然要求地租, 绝对地租是客观存在的, 地租会随着社会的发展不断上升。虽然他最先系统地对地租进行了研究, 但理论阐述不够深入, 他还论述了级差地租, 但不够完整全面。

英国的农业经济学家兼农场主安德森真正创立了地租理论, 他把地租看作是较好土地上超额利润的转化形式, 认为地租是由土地产品价格决定的, 尽管有的时候在地租最低的国家, 土地产品的价格往往最高。他还根据一个国家的土地肥力等级, 提出了土地收益递减的原理。

大卫·李嘉图用劳动价值论的原理研究地租问题, 为地租理论的科学研究奠定了基础, 认为地租是劳动创造的价值的一部分, 就如同利润一样, 这也是他对地租理论的最突出贡献。他研究地租涨落主要有以下几种情况: (1) 农产品价格上升和土地生产力减退是地租增加的重要因素; (2) 资本减少能使地租下降, 资本积累能使地租提高; (3) 农业上的改良会使地租显著减少。他的地租理论的严重缺陷在于否认绝对地租的存在。

在对大卫·李嘉图地租理论批判继承的基础上, 马克思创立了绝对地租理论, 并完善了级差地租理论, 他指出剩余价值是资本主义地租的本质, 超过平均利润的超额利润是其来源。马克思地租理论是一个严密的整体, 他对资本主义地租的形式进行了分类, 主要有绝对地租、级差地租和垄断地租这三种地租形式。他在研究土地价格及与这三种地租之间相互关系的基础上作出了相关科学论断, 揭示其广泛的经济关系。马克思还对土地价格的本质进行了系统研究, 并指出土地价格的具体计算方式。

五、探索建立健全农村土地流转的相关配套体系

1. 积极推进政府职能的转变

首先, 政府政策要向农村倾斜。在法律和体制上建立起保护农民土地权益的长效机制, 制度上要向农业发展倾斜, 加大对农业的支持力度, 新增政府财力要大幅度使用于农业, 另外, 严格按照建立公共财政体制的要求, 建立对农民收入的直接补贴制度, 逐步减少对流通环节的补贴, 调整财政支农资金的使用方向。其次, 政府亟需改变管理手段。实现管理手段的改变, 由过去的行政计划式为主, 转变为以经济和法律的手段为主。在农村土地流转过程中, 还需解决相关瓶颈问题, 加大对农村公共产品的投入, 加快农村发展, 促进农民增收。再次, 大力加强农村基层组织政权建设。农村土地流转能否顺利进行在很大程度上取决于乡村干部的行政理念和素质, 应该通过多种途径大力加强基层政府的组织建设, 提高乡村干部的法律知识和宗旨意识, 改进乡村干部的执政理念。最后, 政府应加强土地流转市场的管理和监督。市场化运作是农村土地流转的主要方式, 但市场自身所固有的滞后性和盲目性等特性, 会造成资源的浪费和土地流转市场的混乱, 政府要在宏观上强化调控功能以弥补土地流转市场的不足之处, 促进土地流转市场健康发展。

2. 强化农村土地承包经营权流转合同的登记管理

第一, 提高农户对法定承包经营权的认知程度, 保证土地承包经营权的长期稳定性。一方面, 加强管理, 对有经营意愿的农户发放农村土地承包经营权证书, 鼓励其积极参与农村的土地市场流转, 另一方面, 加大宣传力度, 在农户参与市场方式流转的过程中, 学习到更多的关于土地合法流转的相关政策和法律法规。第二, 加强对物权变动的管理, 保障农户权利的完整性。国家从保证农户完整的法定土地承包经营权出发, 在法律层面上对农户的收益权、流转权与土地耕作权作出相关强制性规定, 从根本上保护农户权利的完整性。第三, 加快推进土地流转, 规避交易过程中的风险。强化土地登记, 规定对于要进行流转的土地必须进行土地登记, 否则视为无效;积极引导交易双方进行土地登记, 有效避免土地流转过程中一些纠纷的产生。通过加强农村土地流转合同的登记管理, 简化了交易程序, 降低了费用, 规避了风险, 有效地扩大了交易范围与交易规模, 农村土地流转由双方自行决定, 而不必再经集体同意。

3. 失地农民的保障问题

随着经济社会的不断向前发展, 农村土地流转的范围和规模正在不断扩大, 流转形式也呈现多样性。土地流转造成大量农民失去土地, 处理好失地农民的合法利益保障问题是维护农村稳定, 加快农村土地顺利流转的新要求。可以通过以下几个方面的工作, 做好失地农民的合法利益保障, 帮助其解决基本的日常生活需求。首先, 健全社会保障制度。在我国的城乡二元体制结构下, 大多数农民不能享受城镇职工所享有的养老、医疗、保险和保障等, 这也在一定程度上影响了农村的稳定, 因此, 亟需推进户籍制度改革, 打破传统的城乡二元体制, 废除对农民的歧视性政策, 逐步建立起将失地农民的保障也纳入其中的全国统一社会保障体系, 多层次、多方式、多渠道地兴办农村医疗、养老和伤残等保险以帮助解决农民的后顾之忧, 切实保护好农民的基本生存和生活需要。其次, 加强农民的组织性建设。国家的政策应对农民予以倾斜, 对于一些特殊地区的农民还应给予重点扶持, 为其生存和发展提供更好的空间。农民也需不断学习, 强化自身的法制意识和权利观念, 当自身的权益受损时知道如何通过合法的维权渠道加以维护, 另外, 尝试建立属于农民自己的维权组织, 这是农民个体和国家权力之间的缓冲地带, 可以有效避免诸多矛盾的进一步激化, 主要功能有:向农民进行普法宣传、维护农民的合法权益和代表农民参加诉讼等。最后, 保障农民在农村集体组织中的权益。在我国的农村地区, 建立起不仅有经济功能, 还具有社会和政治功能的农民集体, 农民个体作为农民集体的成员, 自然享有成员权, 以及由此产生的一系列经济、政治权利和利益, 这些权益也应得到集体保障。

4. 促进农村土地流转的市场化

市场能促进资源进行合理配置, 是生产要素优化的最佳方式。通过在各地建立起关于土地承包经营权的特殊交易市场, 引导农民进行土地承包经营权交易, 在市场规律的作用下, 优化配置, 实现土地从低效率使用者到高效率使用者手中的转移, 一些能人大户和种植能手可以通过市场交易获取土地, 实现农村土地的集约化经营, 一些不愿种地的农户也可以通过市场的交易和运作从土地上脱离, 从而实现土地的高质量流转, 吸收更多的社会资金投入农业, 提高土地的使用效率, 加快农业发展。

5. 建立健全中介服务机构

实践证明, 市场中介组织在加快土地经营权市场化流转过程中起着极其重要的作用。土地的市场化交易是一项比较复杂的交易活动, 在交易过程中, 市场中介组织能够为土地交易主体提供相关交易的信息咨询、法律、经纪和培训等各种具体服务。土地流转中介组织是专门为促进土地流转而设的, 是为土地交易提供便利服务的特殊市场主体, 其本身并不直接从事土地生产经营活动, 这也是大多数中介服务组织是盈利性组织的原因。

因此, 要加快农村地区的土地流转中介服务组织建设, 一方面, 政府应加大扶持力度, 通过资金和政策等的倾斜建立起农村土地流转交易的信息网络, 及时收集汇总流转土地的区位、数量、价格等信息资料并及时对外公布, 采取多种措施提高土地流转交易的成功率, 如为土地供求双方牵线搭桥, 提供咨询等相关服务, 又如促进土地交易供需双方的相互沟通和联系, 妥善处理土地交易过程中发生的问题, 积极化解土地交易过程中产生的矛盾等, 也可以协助达成成交意向的交易双方办理相关的流转手续, 为其提供一切可能的服务, 如技术、信贷和物资等。通过这些措施, 切实维护土地承包者、经营者和所有者三方的合法权益, 加快促进农村土地的高效、有序和稳定的流转状态, 另一方面, 由于土地流转中介组织介于企业与集体经济组织之间、政府与集体经济组织之间、集体经济组织与农户之间、企业与农户之间、农户与农户之间, 是与它们截然不同的, 政府必须加强监督和管理, 防止其在利益的诱使下损害农户的权益。

摘要：在建设新农村和发展现代农业的时代背景下, 农村土地流转问题一直受到社会各界的广泛关注。土地流转有力地推进了农业科技进步, 推进了农业结构调整, 推进了农业经营体制创新, 较好地解决了农业小规模、分散经营的各种弊端, 已经成为推进农业产业化的一个核心环节, 促进了农业增效、农民增收。然而, 无序的中介服务组织、分散的流转形式、虚化的利益主体以及落后的社会保障体系等影响土地流转的一系列问题, 已经越来越难以适应现代农业规模化、市场化、信息化以及调动经营主体积极性等方面的发展要求。当前, 探索土地的合理流转具有极其重要的意义。

关键词：土地的合理流转,农业规模化,农业增效,农民增收

参考文献

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[5]陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会, 2008年9月 (下) .

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[7]张晓楠, 张法水.农村土地承包经营权流转的现状、问题及对策[J].山东人大工作, 2007 (12) .

我国农村土地流转问题探讨 篇8

关键词：农地产权制度 模式 土地信托流转 问题 思考途径

一.土地信托流转存在的问题

（一）土地信托流转不规范。目前的土地信托流转大多处于自发和无序状态，土地承包经营权的小规模流转占着主导地位，多为亲戚朋友和农户之间的流转，这就导致了承包经营权在流转时，大都采取口头协议的形式，很少通过合同或契约规范双方的权利和义务。口头合同稳定性差，双方利益缺乏法律保护，协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，产业结构调整的积极性不高，甚至出现掠夺式经营。

（二）土地信托流转缺乏必要的信息中介。目前我国农村的土地承包经营权流转的对象大多局限于本集体经济组织内部的村民，且多为转让人的亲戚和朋友，影响了土地信托流转的规模和效益。虽然有的地方成立了土地信托流转中介组织，但总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系，使得供求双方信息辐射面窄，流动不畅，这不仅使土地信托流转受到局限，影响了土地资源的合理配置，也使土地信托流转的交易成本提高。 建立真正适合土地信托流转市场需求的中介组织后，不仅可以让本村、本乡范围内出包转让而且可以让外鄉、外县甚至外省、外国的投资人都能来投资，从而打破地域限制，促进农村经济发展，这样也有利于农业的市场化转变。

（三）畸形行政干预阻碍土地信托流转。土地信托流转是一项复杂的工作，需要必要的行政干预和监督指导，但有些地区无端干预，或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预，甚至有预谋地干预，造成不良影响和后果。一些基层干部迟迟不将第二轮承包合同或土地经营权证书发放到农户，借招商引资发展经济之名，随意改变土地用途；有的不顾实际，强行搞所谓股份制或集中经营，引发很多后遗症；有的对土地租金的收益分配，缺乏公开性、合理性，对农民的补偿不到位的现象比较严重等。这些都对土地信托流转产生极为不利的影响，也造成干群关系紧张，引发消极因素。

（四）土地承包权的福利性弱化土地信托流转积极性。由于在农村社会保障体系很不完善的情况下，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，又由于承包者承包成本低，不转让也关系不大，受让者也在低成本的环境中不肯出高价，因此，虽然农民就业范围越来越广，农民收入中农业所占比例逐年下降，但大多数农民仍把土地看成“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。

（五）金融信贷支持缺乏而制约了土地信托流转。农村金融信贷管理制度与农村土地信托流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地信托流转的需要。再者，由于农业的市场风险和自然风险都比较大，所以相当一部分农业企业在争取资金和立项过程中，由于在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构对农户不肯或不愿给予资金投放，使一些较好的项目在萌芽状态就被扼杀，这对于提高土地效益，促进土地健康流转都起到了制约作用。

二.农村土地信托流转机制创新改革建议

（一）培育各种类型的土地信托流转服务中介组织

建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。该机构负责受理需转让土地农户的申请，需承包土地投资人的申请，采用多种形式为双方牵线搭桥，保护流转双方的利益。基层农经合作经济管理部门要履行自己的职责，做好工作，确保土地“自愿、有偿、合法、有序”流转。进一步发挥中介机构的搭桥引线作用，加快土地信托流转，促进农业规模和产业化经营。

（二）有效发挥政府和村集体的职能

市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地信托流转有宏观上的调控。建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地信托流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。二要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地信托流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三要加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地信托流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地信托流转的主体。因此，要抓好土地信托流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

（三）建立农村社会保障体系

目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，建议研究“用土地信托流转出让金作为农村居民社会保障金”制度，为农民解除放弃土地承包的后顾之忧，使“完全不依赖土地为生计” 的农民真正离开土地，促进农村土地信托流转和农村城镇化建设。

三、结论

发展壮大县域经济，加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程，为土地信托流转创造条件。大力发展非农产业，使农村隐性失业劳动者从土地中分离出来，加快农业剩余劳动力转移；加大对农民的培训力度，提高农村剩余劳动力的技能和素质，加大劳务输出；切实加快乡镇城市化进程，实现农村剩余劳动力的就地转移；依靠科技进步，提高自主创新能力，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，提高企业竞争力，使更多农业剩余劳动力得以合理转移。

参考文献：

1.陆松福.浙江农村土地信托流转的主要模式[J].浙江经济，2005（11）

2.秦秀昌，农村土地信托流转模式刍议[J].经济师，2004（5）