农村土地流转信托

农村土地流转信托（精选12篇）

农村土地流转信托 篇1

关键词农村土地;流转

摘要：随着城镇化的飞速发展, 出现了十分严重的农村土地资源的浪费现象。农户的生产积极性不高, 农村土地市场发展不成熟, 农业规模化经营面临现实困境。如何实现土地承包经营权的流转, 实现土地资源的有效利用和开发, 是农村土地改革急需解决的突出问题。为了缓解我国农村土地流转的困境, 可以将信托这种财产管理工具纳入到农村土地流转机制中。农村土地信托是新事物, 其实践探索应该在坚持信托法原理的基础上, 从完善农村土地信托配套立法、健全农村土地土地信托服务体系、改善农村土地信托的税费制度、扩大农村土地流转信托的融资管道等方面寻找发展路径。

关键词：农村土地,流转方式,信托流转

参考文献

[1]文杰.信托法专题研究.中国社会科学出版社, 2012.

[2]曾敏, 段建南.目前农村土地流转问题与对策.江西农业学报, 2009 (11) .

[3]李长健, 梁菊.农村土地流转中农民利益保障机制研究.贵州社会科学, 2009 (7) .

[4]张丽华, 赵志毅.农村土地信托制度初探.贵州师范大学学报, 2005 (5) .

[5]何宝玉.信托法原理研究.中国政法大学出版社, 2005.

[6]王志诚, 赖河源.现代信托法.五南图书出版公司, 1996.

农村土地流转信托 篇2

出租方(以下简称甲方)：身份证号：

承租方(以下简称乙方)：

甲乙双方按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地 承包经营权流转管理办法》等有关法律法规和国家有关政策的规定，本着依法、自愿、有偿的原则，经双方协商一致，就农村土地承包经 营权出租事宜，订立本协议。

一、租赁标的甲方将其承包经营的位于XX镇XX村组，甲方将享有承包经营权的座落在位于的土地(四至为:东至，南至，西至，北至，)共亩以出租流转，流转给乙方用于从事农业生产经营。

二、租赁期限

土地租赁年限为10年，即自2014年10月1日起至2024年9月 30日止（出租期限不得超过承包期的剩余年限)。

三、租赁费

土地租金按照每亩土地800斤小麦的价格支付(以当年国家 公布的三级花麦保护价为准)。

四、支付方式和时间

乙方采用现金方式支付租金，支付的时间为每年10月1日前一次性付清本年租金。

五、租赁土地的交付时间和方式

甲方应于2014年10月1日前将出租土地交付乙方。双方提请所在地镇人民政府农村土地承包管理部门、发包方、双方指定的第三者中的任一方鉴证，乙方应向甲方出其乙方签名的出租土地交付收据。

六、土地租赁和使用的特别约定

l、乙方获得租赁土地后，租赁期内依法享有该土地的使用、经 营决策、产品处臵和收益等权利。

2、乙方获得租赁土地后，必须按土地亩数承担国家政策规定的 费用和其他义务。

3、乙方必须管好用好租赁土地，保护地力，不得掠夺性经营，并负责保护好承包土地上的林木、排灌设施等国家和集体财产。

4、乙方不得改变土地的农业用途。

5、本协议不改变土地权属，若遇国家开发项目征用土地，土地附着物收益均归乙方所有。

6、乙方租赁期间，甲方不得以任何理由私自占用被租赁土地（包括坟墓），如果占用必须事先与乙方协商，并由甲方包赔由此造成的所有损失。

7、乙方在租赁限内有权转租承租土地。

七、违约责任

甲乙双方在合同生效后应本着诚信的原则严格履行合同义务。如一方当事人违约，违约方应向对方支付赔偿金。赔偿金的具体数额依具体损失情况确定。

八、本协议在双方签字或盖章后生效，并报土地流转管理部门备案。

九、其他条款

本合同未尽事宜。可经双方协商一致签订补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。

本合同一式四份，由甲乙双方、发包方和鉴定单位各执一份。合同未规定之处，按照国家有关法律执行。

甲方：（签章）乙方：（签章）法定代表人：

土地流转信托或大有所为 篇3

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：加快构建新型农业经营体系。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

土地流转或成改革方向

其实，在此《决定》之前，就有土地专家认为，打破土地二元结构限制是新一轮土地改革的核心。

早在今年4月中旬，国土资源部部长姜大明第一次部长办公会审议通过《保发展保红线工程2013年行动方案》，在配套改革方面，行动方案提出的第一项工作即为农地流转。

在6月24日召开的“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”上，姜大明再次强调，必须抓住城镇化转型发展的有利时机，推进土地管理制度的改革完善，释放改革“红利”。

随后，国土资源部又发布消息称，“截至2012年底，全国农村集体土地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，基本完成了农村集体土地所有权确权登记发证任务。”

由此不难看出中国推进新一轮土地制度改革的条件越来越成熟，脚步日益临近。

沉睡的巨量资本被唤醒

过去我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。农民的承包地、宅基地、住房因为各种严格限制而不能作为资本流动，更别说带来财产性收入。而实际上农村集体用地隐形市场相当活跃，所以才会出现违法用地屡禁不止。如果让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，改革就势在必行。

据不确切统计，我国目前大约有18亿亩耕地、2.5亿亩农村建设用地，三中全会《决定》为这些带来了抵押权、转让权、处置权，开放力度大开。城乡建设用地市场有望形成，城乡要素不平等的坚冰被打破，给农村及相关产业带来无穷的想象力。农民的巨大沉睡资产将被激活，金融机构将带来巨型扩张。

那么如何解决实际占地2亿多亩、价值100万亿元人民币以上的农村建设用地使用权的流转，建构全国统一的土地使用权体系，形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局，这是一个大问题。

农地入市须打破垄断

农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路。农民直接成为土地交易主体，就要打破长期以来地方政府处于垄断地位的局面。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场。

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

此外如何让农民通过土地等不动产的抵押享受到平等的金融服务也需要政策突破，如何建立稳定的农地流转机制也需要政策突破等。

土地流转信托避陷阱方有为

城填化推进使土地改革概念走热，十八届三中全会再度释放出土地流转将加速推进的信号，而信托公司很早便开始布局土地流转信托。

据了解，早在2010年国内已有土地流转信托问世，但并未得到推广。虽然目前土地流转信托在法律层面仍需突破，盈利模式也并不成熟，不过很多信托公司已把土地流转信托作为新的拓展领域。

2013年10月中旬，某信托发布公告，中国首只农村土地承包经营权流转信托计划已于正式成立，目标土地是安徽省宿州市埇桥区的土地，首期产品涉及的流转土地面积达5400亩。对此创新，信托业界可谓欢欣鼓舞。

而如果采取土地流转信托的方式，由信托公司向投资人募集资金，由地方政府向农民征收整合土地资源，交给专门的农业公司经营。

那么，参与的各方如何赚钱呢？往往最大的诱惑也会成为最大的漏洞。特别是作为推动的主要三方：信托公司、地方政府和农业公司的积极性从何而来呢？如果通过早期一两年的试验发现，按照常规正当的方式进行运营，很难赚到钱，甚至会亏损，其代理人会不会走到投机，甚至透支信誉毁灭价值的道路上去呢？

土地流转信托还隐藏着另外一个重大隐患，那就是强行征地风险。目前的征地垄断带来太大的社会问题，实际城乡建设用地同权同利后，农村的集体建设用地或许才能够真正入市。

然而不管怎样，“从象征意义来说，首单土地流转信托产品推出的意义可以用伟大来形容。”上海某信托公司研发部门负责人表示，这位人士还指出，土地流转信托产品的推出意味着目前制约农村土地流转的瓶颈得以突破，这对加快农村土地流转和利用，提高农村土地利用效率，促进农业经营产业化、现代化发展具有重大的意义。

浅谈我国农村土地流转信托 篇4

1 农村土地流转信托在我国的发展现状

2013 年召开的中共十八届三中全会强调赋予农民更多财产权利———建立城乡统一的建设用地市场。 加快构建新型农业经营体系, 赋予农民更多财产权利, 推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置, 完善城镇化健康发展体制机制。 这一观点的提出意味着信托公司迎来了发展土地流转信托的新契机。

2013 年10 月10 日中信信托率先与安徽省宿州市埇桥区人民政府合作推出了“中信?农村土地承包经营权集合信托计划1301 期”项目, 形成了事务管理类信托加资金信托的“宿州模式”。 同年11 月北京信托成立了“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目” 形成了另一种新的信托模式 ———“双合作社模式”。 随着我国土地流转信托的不断发展, 2014 年2 月27 日, 北京信托创新性的推出了北京第一个土地流转信托产品———“北京信托·金色田野2014008 号土地信托”, 北京信托在此项目中将双合作社模式与财产权信托及资金信托结合形成了“双合作社+双信托”的新结构。 2014 年3 月7 日, 中信信托又与黄冈市政府签署了共建龙感湖土地信托化改革试验区的协议, 形成了土地信托介入国有农场的新模式。 除此之外, 中信信托和北京信托还分别在山东省、四川省、贵州省及江苏省成立了不同的土地信托项目。

通过信托公司的不断探索和实践, 截至2014 年3 月我国已成立的土地流转信托计划共10 项, 预计流转土地面积达2万hm2, 土地流转信托规模不断扩大。 在已推出的计划中, 无论是中信信托还是北京信托, 土地流转信托模式都处于不断升级的过程中。

2 农村土地流转信托的比较优势

2.1 土地流转信托实现了土地所有权、使用权和受益权的分离

相对于传统的土地流转方式, 土地流转信托是在土地集体所有权和农民土地承包经营权不变的前提下, 由农村土地承包人与信托公司签订信托合同, 将农村土地承包经营权委托给信托公司, 再由信托公司把土地出租给有经营实力的第三方经营, 信托公司在获取收益后向作为受益人的农户分配利益的一个过程。 通过土地流转信托, 土地承包人可以获取土地的使用权, 农户可以定期获得一定的收益, 实现了土地所有权、使用权和受益权的分离, 解决了传统土地流转方式权责不明的问题。

2.2 土地流转信托有利于提高农民收入, 统筹城乡发展

土地流转信托作为一种金融创新模式与传统的土地流转模式相比在保障农民的利益方面有了很大提高。 农民通过信托的方式可以获得稳定的收益, 从而可以将农民从土地中解放出来, 使其投身到非农业生产中去, 对解放农业劳动力, 提高农业生产效率, 打破“城市工业, 农村农业”的二元模式具有重要意义。

2.3 促进农业现代化生产, 提高农业生产效率

农业现代化是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段。 土地流转信托在农业现代化进程中发挥着积极的作用, 其通过村委会或者合作社等途径将土地进行整合, 并积极寻找经营水平高且资金雄厚的承包者转让土地经营权, 这样不仅满足了现代农业规模化、集约化经营的要求, 也保证了农业经营的专业化和高效率。

3 我国农村土地流转信托面临的问题

3.1 我国土地流转信托的相关法律制度体系不健全

我国的信托业务近年来发展迅猛, 但是我国只有一部《中华人民共和国信托法》对信托业务进行规范, 而针对土地流转信托不同方向进行规定和管理的信托法律尚处于空白。 虽然法律规定 “法无明文规定即可为”, 但是如果没有明确的法律规范, 无论是转出土地的农民、承包土地的经营者还是作为中间人的信托机构都会对土地流转信托中可能产生的一系列问题能否得到有效解决存在质疑, 尤其会使土地转出者和经营者对于土地流转信托的安全性失去信心, 不利于土地流转信托的进一步推广。

3.2 土地流转信托业务的风险控制制度建设仍有缺陷

土地流转信托是一项金融创新产品, 其不可避免地面临着各种风险, 如农民不能按时交付土地的信用风险、农用设备, 农产品价格变动等造成的市场风险等。 而目前我国土地流转信托的风险控制制度尚未健全, 并不能很好地规避业务过程中存在的风险。 加之缺少相应的法律法规进行规范, 土地流转信托中的风险可能会给当事人的利益带来损害, 影响人们对于土地流转信托模式可靠性的认识, 阻碍土地流转信托的发展。

3.3 农民对土地流转信托产品及其风险认识不足

大多数农民的文化水平不高, 这使他们很难对土地流转信托产品和其所要面临的风险有较为充分的认识, 易受传统观念的禁锢。 同时由于受到知识水平和经济水平的限制, 农民对受托人的行为缺乏实质性的监督, 这极大地增加了他们的不安全感, 所以大部分农民对于土地流转信托持保守态度。

4 促进我国土地流转信托进一步发展的措施

4.1 建立健全土地流转信托的相关法律制度

相较于我国, 在信托业比较发达的日本, 不仅有《信托法》作为规范信托业务的基础法律, 还针对不同的信托业务制定了不同的法律, 如《贷款信托法》、《证券投资信托法》和《土地信托法》等。

要想使我国土地流转信托业务得到深入推广, 我们也需要制订规范各种土地信托流转经营业务的相关法律、法规和具体的实施细则。 通过制定相关法律对于土地流转信托过程中的主体资格审查、信托合同制定、土地收益分配、权责归属等问题给出法律上的依据。

4.2 构建完善的风险管控机制

土地流转信托作为一种金融创新产品必然会面临一定的风险。 如农户不按时交付土地所带来的信用风险、农产品价格下降或农业生产资料价格上升给承租人收益带来的市场风险、国家政策变化带来的政策风险等。 要想使土地流转信托真正得到农民的认可和接受, 信托经营机构就必须最大限度地分散和解决土地流转信托面临的风险。

4.3 加大与农村土地流转信托相关的政策和金融支持力度

土地流转信托的经营者需要投入大量的资金用于购买生产资料, 对于部分经营者来说以一己之力进行投资具有很大的困难, 这就需要政府部门和金融机构给予一定的财政和资金支持。

在财政方面, 政府可以建立土地流转信托专项基金, 给予参与土地流转信托的经营者一定的税收优惠和经济补贴。 在金融方面, 可以通过建立相关政策性银行, 降低银行贷款利息、延长还款期限来减轻土地经营者的负担。

参考文献

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[4]王玲燕.农村土地流转市场化研究[D].重庆:西南大学, 2010.

农村土地流转信托 篇5

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。允许开展农村土地承包经营权流转（以下简称“农村土地流转”），是党的十七届三中全会精神的重要内容，是转变农业经营方式、推进农村改革与发展的要求。

我们举办这次讲课主要是让大家充分了解国家的有关政策，了解农村土地流转的具体内容；也是为了使大家能够更多更好地参与农村土地流转，不断扩大生产经营规模，实现农业增效，带动农民增收，为推动我县农村经济发展做出更大的贡献！

农村土地流转概述

1、什么是农村土地流转

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

通俗点讲，就是承包农户对自己家庭所承包的土地，如果自己不愿意直接经营，可以按自己的意愿与他人协商答成协议，将所承包的土地部分或全部再次转交给其他人耕种，自己可以从中取得一定的利益。

2、推进农村土地流转的重要意义

农村土地的流转是实现农业现代化的重要途径。通过土地流转有利于促进农业结构调整，实现农业的规模化、集约化经营和专业化生产；有利于土地、资金、技术、劳动力等生产要素的优化重组；有利于加快城乡一体化建设，推动城乡经济的协调发展，同时土地流转还为二、三产业的发展和农村劳动力转移提供了广阔的空间。

一是有利于完善农民土地承包经营权能，发展好，实现好农民土地承包权益；

二是有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展；

三是有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移；

四是有利于提高农业效益，促进农民增收。

（说白了，对于咱农民来说，土地流转有利于解放农民劳动力，促进农民获得财产性增收。

一是流出方把地流转出去后，可以到外地打工，现在年轻人一个月在外面挣个四五千，像风正那线厂多，妇女一个月也能拿到2000左右。农民从土地上解放，极大的提高了财产性收入。

二是流入方把土地集中提来，成方连片，形成规模经营，像种子、肥料等农资产品在购买过程中能得到优惠，便于大型农业机械操作，降低了生产成本，提高工作效率，增加了收入。

三是对于咱乡镇和村两委来说，村民都富了，老百姓生活条件都变好了，咱村里的矛盾就少了，村子也好管理了，俗话说的好“为官一任，造福一方”咱成绩也就出来了。）

3、正确把握农村土地流转的基本原则

按照《农村土地经营权流转管理办法》要求，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

坚持依法、自愿、有偿的原则。依法是前提，自愿是核心，有偿是关健。

所谓依法，就是要要依据《农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权转管理办法》等法律法规的规定。保持现有土地承包关系稳定并长久不变，始终坚持土地所有权性质不能变，土地的农业用途不能变，家庭承包经营制度不能变。要坚持规范的流转程序，流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

所谓自愿，就是“农民自愿”，就是要尊重农民意愿，在双方自愿的基础上流转，确实保障农民长远利益。这是中央关于推进农村土地流转强调的基本精神。能否尊重农民的意愿，是能否顺利推进土地流转的关键。土地是农业中最基本的生产资料，是农民生产与生活赖以存在的基础，要充分尊重农民的选择，绝不可以用强制的办法迫使农民离开土地。所谓有偿，就是流转的收益归拥有承包经营权的农户，任何组织和个人不得截留。

不得改变土地所有权性质和土地农业用途 流转期限不得超过承包期剩余年限 受让方须有农业经营能力

同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权

4、农村土地流转的主体 农村土地流转的主体有：

发包方，即村民委员会或村民组；

承包方，即从本村（组）承包土地的农户；

受让方，即农村土地流转的流入方，可以是农村专业大户、农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等规模经营主体，也可以是其他有农业生产经营能力的组织和个人。

5、农村土地流转有哪些形式

本办法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。

转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。

互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。

入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

对未进行家庭承包的集体土地、水面等应如何流转 对未进行家庭承包的集体土地、水面、“四荒”地、林地以及整治开发的农村闲置宅基地等，经村、组会议讨论研究，三分之二以上村民代表同意，按公开、公平、公正的原则，可以采取招标、拍卖、协商等方式进行发包，承包方依法取得土地承包经营权证、林权证后，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式规范流转。

7、转包与出租的主要区别

（1）承包方与受让方建立的关系表达不同，转包收取的是转包费，出租收取的是租金；

（2）选择受让方的范围不同，转包是本集体经济组织的成员，而出租是本集体经济组织以外的单位和个人。

8、转让与转包、出租的主要区别

(1)转让时承包户须有稳定的非农职业和稳定的收入来源，而转包和出租没有此限制；

(2)转让必须事先提出申请并经发包方同意，而转包和出租原则上只须到发包方登记备案；

（3）转让后新的承包方应当与发包方建立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系终止，而转包和出租继续保持原承包关系。

6、农村土地流转市场发展模式

交易平台推动：即政府投资建立农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立流转信息收集、整理和发布体系，健全管理机制，规范市场交易程序，从而为农村土地流转供求双方搭建交易平台。

财政扶持促动：即政府财政设立农村土地流转专项扶持资金，并配合各种政策鼓励农民成片流转土地，实现土地规模化经营。

专业大户带动：即种粮能手、种养大户等专业能人利用自身的技术、资金等优势，对农村土地实现集中连片流转和开发，形成规模经营。

龙头企业拉动：即农业龙头企业为保证原料供应的数量和质量的稳定，从当地农村基础条件出发，以各种方式整合农村承包土地，实现土地流转和规模化经营。

农民专业合作社发动：即以各种农民专业合作社为依托，通过对土地承包经营权进行评估，折合为股份，吸收农民以土地入股，实现统一规模经营，或直接向农户转包、租赁土地，实现规模经营。

农村土地流转问题探析 篇6

一、即墨市农村土地流转的实践

即墨市农业服务大厅是2014年10月8日设立的，共有开放产权交易、确权颁证、农药备案、质量安全查询、政策咨询等五大窗口，可办理农村土地承包经营权流转交易和抵押贷款登记、农药登记备案及农产品质量安全检测查询等业务。通过市农业服务大厅的产权交易窗口进行土地流转，不但程序规范，能最大限度保证双方利益，取得土地经营权的经营主体还可以到银行办理抵押贷款，解决资金难的问题，可谓一举多得。

村民要办理土地流转业务，首先，土地转让方向当地农村产权交易代办处提交申请。审核合格后，报农村产权交易中心复审。复审通过后，转让方与中心签署协议。村民可自己寻找土地承包方，也可以交由农交中心，依据转让方提交的材料制作挂牌信息，在农交网站发布信息，接受意向受让方咨询洽谈。以前农民大多私下进行土地流转，程序不规范，利益也得不到保证。有了农村产权交易中心的鉴证，手续齐全，村民也放心。

即墨市农村土地流转的成功实践，为解决我国农村土地流转存在的问题提供了借鉴。

二、规范农村土地流转的迫切性与必要性

（一）我国目前农村劳动力结构极不合理。国外的农业是大力培养职业农民，农民群体中很大一部分是大学生。而国内农业大军基本是由老人、妇女组成，越来越多的青壮年劳力不屑于从事农业工作，这在很大程度上限制了农业的发展。随着工业化和城镇化的不断推进，越来越多的农民离开土地，从事其他产业并获得高于农业生产的收入。越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，甚至出现撂荒现象。与此同时，分散、细碎的土地经营规模，严重制约着现代农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。“谁来种地”和“怎样种地”的问题日益突出。解决这些问题的关键，就是提升农业经营规模，提高农业生产效率。土地流转势在必行，今后土地应向三个方面转变，即向种田大户、种田能手转移;向大的有技术资金优势的工商资本转移;向专业合作社转移。政府在农业发展上要放宽手脚，积极为其提供技术和资金支持。

（二）农村土地流转是大势所趋。通过土地流转，农村土地经营权向有能力、有实力的龙头企业、合作社、家庭农场和种养大户集中，带动大量社会资本流向农业、反哺农业，可解决农业投入不足的问题，改善农业生产条件，形成土地利用的良性循环。土地流转还让一些地方闲置多年的耕地、荒地流入各种经营主体，得到充分开发和有效使用，土地资源利用率大幅提高。可用于发展特色高效农业，形成一批具有较强竞争力的产业带和产业区，成为农村新的经济增长点。新的土地流转经营主体，大多实行农业规模化、标准化经营，可解决传统的一家一户分散经营中出现的农产品质量监管点多面广难控制、农产品质量安全难保证等弊端，降低质量控制管理成本。龙头企业通过流转土地，可以稳定原料供应，保障原料质量和产品质量。现实中，流转出土地的农户多数缺劳力、缺技术，且大部分种植粮棉作物，土地产出率低。土地流转后，这些土地主要用于蔬菜、食用菌、中药材、水果等种植，产值大幅度增加。而转移后的劳动力，一方面有稳固可靠的流转收入，一方面可以外出务工或从事第二、三产业，家庭经济收入大幅度提高。实践证明：流转土地的农民人均纯收入平均比未流转土地的高出20%—30%。土地流转是实现农村劳动力顺利转移的前提，解决了外出务工农民人地分离的矛盾，使一部分农民从土地的束缚中解放出来，转移到第二、三产业和城镇。

三、高度重视农村土地流转出现的问题

目前，很多乡镇在土地流转过程中出现农民上访的现象，大多是因为补偿不满意、不合理。土地价格不能单纯以货币价格为标准，要参考种植作物的市场价。对于由此可能造成的老百姓收到的补贴不一样的情况，这需要强化农民的市场契约意识，让他们懂得土地流转是一种经营，也存在风险。但强制性的流转是绝对不行的，政府可以引导农民把土地集中起来，然后把流转产生的收益价格分给农民，解决他们的生活养老问题。不管有没有土地接收方，流转的前提都是要先支付补贴给农民，然后再转让。

农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。涉及权利关系广泛复杂，遇到困难和问题较多，概括为以下几个方面：一是土地流转主体混乱。我国农村土地承包法明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。但在实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则，也有违法律规定。三是土地流转结果混乱。按照规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。这势必突破18亿亩的耕地红线。四是土地流转市场混乱，运作机制不健全。大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全，从整体看流转处于自发、无序、混乱状态。五是政府服务监管混乱。主要是越位、错位、不作为。

四、规范农村土地流转的建议

（一）加强宣传，解放思想，消除认识误区。受传统观念的束缚，农民对土地依赖程度高，不愿或不敢流转。传统观念根深蒂固，即使外出打工比种田收入高出许多，在社会保障体系还不健全的情况下，对农民来说，土地依然是他们赖以生存的基本生产资料，农民不愿流转;另外，在一些地方个别调整土地的现象还存在，使农民群众容易产生一种错觉，即土地是集体的，不是农户的，土地怎么处置由集体说了算，不敢流转土地。必须认识到：在长期稳定家庭承包经营制度的前提下，在充分尊重农民意愿和利益的基础上，根据农业、农村经济的发展要求，通过建立农村土地流转机制，使农民手中的土地使用权得以流转，实现土地的有效利用，使农业和农村经济得到更快发展，这是对农村土地承包30年不变政策的的完善与发展。这种变革，不仅不会动摇土地的稳定性，反而会有助于这一制度的长期稳定和发展。为此，要加大宣传力度，引导土地流转。各级各有关部门充分利用广播、电视、报刊等传媒，，加大对农村土地流转法规政策的宣传，引导广大干部群众解放思想、更新观念、增强发展意识和服务意识，提高土地流转的自觉性，消除农民后顾之忧，引导农民主动参与农村土地流转。

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（二）因地制宜，形式多样。在流转形式上要机动灵活，除转包、转让、租赁、互换、入股等主要形式外，还可以通过委托流转、托管等方式进行。总的要求是“依法、自愿、有偿”，而且要确保稳定。土地流转形式的多样化，可以使广大农民充分根据自身的实际，选择最适合自身需要的方式流转土地。同时，要因地制宜，强化业务指导。土地流转既涉及农村经济的发展，又涉及农村稳定，因此，农村土地流转和集中连片要从实际出发，切忌一哄而上，要因地制宜，分类指导，稳定推进。在组织引导农户实施大范围的土地流转时，要充分考虑现有农村经济的发展水平和农村劳动力转移的状况。只有在农民人均收入较高、非农产业比重较高、从事农业的劳动力比重较低的情况下，土地才能进行较大范围的流转。在实施过程中，要坚持 “自愿、有偿、依法”的原则，不搞行政命令和强迫。应认识到，小范围的土地流转并不需要很多条件。一些经营能力不强的农户，同样可以将承包土地的使用权转让给种田能手或工商业主，自己同时又作为劳动力被雇佣，从而既获得转让收入，又获得劳动力的工资收入，远高于自己承包经营的收入水平。一些不适宜开展大范围土地流转的乡村，应为农户间的私下流转创造条件、提供方便和加以指导。

（三）加强监管，规模经营。开展农村土地承包经营权确权登记，夯实农村土地流转基础。通过确权登记，完善农民土地承包经营权权能，解除农民后顾之忧，放心土地流转。土地流转是一项复杂具体且涉及农民切身利益的工程，如流转土地地上附着物处理问题，实际地亩数与承包经营权证书登记的面积不统一问题，流转后社会保障问题，以及纠纷处理问题等，都需要政府加强监管。要强化监督机制，维护流转双方权益不受损失。健全土地流转备案制度，实现对土地流转的实时、动态、长效监管;加大纠纷调处力度，维护流转双方合法权益。农村产权交易中心要加速规模化经营，将农村土地流转、农民合作社、家庭农场等服务业务纳入农村产权交易中心管理，通过网络平台，实现对农村土地流转工作的指导和管理职能，提供信息、政策咨询、规范土地流转合同、土地承包合同鉴证等免费服务，引导和规范发展农村土地流转与适度规模经营。要培育规模经营主体，拉动农村土地流转。积极培植农业主导产业，推动农业经济向集约化、产业化方向发展，形成有利于土地流转的产业布局;加大农业项目的招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，为土地流转创造条件;鼓励有实力的农业龙头企业通过租赁土地投资兴办农业示范基地和种养加项目，鼓励工商企业投资效益农业，参与土地流转和农业基地开发建设。

（四）多方配合，大力支持。规范农村土地流转的目的归根结底是提高农业经济效益，这就需要植保站、植检站、农技站、种子站、果树站、农经站等农业部门，尤其是金融等非农业部门多方配合，大力支持。

（作者单位：山东省即墨市王村镇农业服务中心）

责任编辑：欣闻

农村土地流转信托 篇7

一、土地信托流转的路径

沅江市草尾镇地处洞庭湖腹地, 全镇辖24个农业村、2个渔业村、一个社区, 总人口10.8万人, 其中农业人口8.5万人, 镇域面积143.5平方公里, 耕地15万亩。到目前为止, 农村土地流转面积8.06万亩, 占耕地面积的60%, 其中土地信托流转面积3.26万亩。该镇推行土地信托流转试点工作进展比较顺利, 其主要做法是:

1. 政府引导。

镇政府搭建土地信托流转平台, 出台了《草尾镇农村土地信托流转暂行办法》。就土地信托流转方式、程序、管理、优惠政策、争议解决与法律责任作了详细的规定。镇村两级还专门成立了土地信托流转工作领导小组, 一把手负总责, 分管领导直接抓, 并配备了强有力的工作班子。建立了镇、村、组三级土地信托流转信息网络。对土地流转快、质量高的村、组优先安排国家惠农项目资金, 对到该镇受地500亩以上来发展的种植专业户奖励1万元, 对镇、村干部受地发展种植业的可以离岗按在职干部待遇对待。镇政府对土地信托流转还注重搞好服务, 协调各方关系, 及时解决各种矛盾, 为土地流转保驾护航。镇政府还就土地信托流转对全镇进行了远景规划, 计划到2015年全镇信托流转土地12万亩, 占耕地总面积的82%, 并要确保粮食种植面积9万亩, 蔬菜种植面积5万亩。

2. 市场主导。

利用市场机制调节土地信托流转供求关系, 优化资源配置, 信托各方按市场法则和合约承担风险、享受效益。其总的原则是本着依法、自愿、有偿、稳定承包权、放活经营权, 以市场为导向进行信托流转。目前全镇土地流转100亩以上到500亩的207户, 500到1000亩的28户, 1000亩以上的10户。一批种粮、种菜、种苗等种植大户和农业企业纷纷前来签约。

3. 企业运作。

草尾镇土地信托流转是以政府出资设立企业, 尤其对农户和种植大户及农业公司实行对接的形式进行运作。2010年7月镇政府出资200万元成立了“沅江市草尾农村土地信托投资公司”, 其宗旨是围绕农村土地信托流转进行投资开发, 开展土地信托流转前、中、后服务, 不以赢利为目的。信托投资公司既是企业又作为政府的纽带连接农户与种植专业大户或农业公司。通过收集和发布土地信托信息, 接受农民土地委托, 将零散土地整合后向种植专业大户或农业公司发包。公司按现代企业制度设立了章程, 制定了农村土地信托流转的“十项制度”和“十一项程序”, 到目前为止, 公司通过内外对接, 已签订土地信托流转合同34个, 信托流转面积3.26万亩, 公司总资本达630万元。

4. 互利合作。

土地信托流转长效机制的主要保障是实现农民和投资者合作共赢。为达到这个目的, 草尾镇出台了《沅江市农村土地信托投资有限公司农民利益保障办法》和《土地流转风险防范制度》, 按其规定投资者受地须向农村土地信托投资公司每亩交100元, 扩大农民保险面, 防范农业自然灾害。对土地信托流转的农民其受地投资者应每年每亩支付农民等同于市价500斤稻谷的收入, 分早晚两季付清。如果每百斤稻谷的市价低于100元, 则按100元计算。这一价格比农民自发流转每亩要高出200元左右。此外对老年人、残疾人在受地农业企业或种植大户打工必须购买人身意外保险。

二、土地信托流转显现四大效应

1. 农村发展了。

农村土地信托流转加快实现了农业规模化、集约化、产业化经营, 促进了传统农业向现代农业转型, 也有力地促进了农村经济社会的变化。

2. 土地增效了。

首先, 土地出产率提高了。通过信托流转、土地集中到种植大户和农业企业手中, 这些大户和企业充分利用资金、技术、装备和设施的优势, 不仅劳动生产率提高, 而且出产率也提高。据统计, 全镇信托流转面积3.26万亩, 其中种优质稻2.28万亩, 其优质稻亩产要比散户高250斤左右。年产稻谷要多近600万斤。特别是蔬菜种植大户效益每亩平均在1.5万元左右。其次, 土地利用率提高了。全镇3万青壮年劳动力, 有2万多外去打工, 留下的承包地要靠老年或妇女等为主的劳动力来耕种, 势必导致粗放或者只种一季。而土地信托流转后使土地充分得到利用, 既比较好地解决了“有地无力”者的耕种问题, 又使“无地有力”者实现了要素增值。

3. 农民增收了。

土地流转后。农民不但获得租金和惠农补贴, 还能专心外出务工或就近为种植大户或农业公司打工。其收入来源体现在三方面。一是土地租金, 按照500斤稻谷计算, 2012年每亩可获得600多元, 而流转前农户自己耕种的收入包括投工在内, 每亩最多能赚900元, 土地流转比自己种要划算得多。二是国家惠农补贴每亩约150元, 农民也实实在在拿到了手。三是劳务收入, 青壮年劳动力外去打工每人每年收入在1.6万元左右。全镇9800户流转户, 有男女劳动力近2万人, 外去打工的和就近打工的年务工收入加起来近3亿元, 户均约3万元, 比土地信托流转前户均要增加1.5万元左右。

4. 老板满意了。

土地信托流转平台的搭建使种植大户和农业公司老板们找到了比较理想的投资地。过去由于环境、地形、合同信誉等方面的影响, 企业老板不好投资、不敢投资, 现在土地信托流转解除了其后顾之忧, 大多数企业老板当年投资、当年受益。

第一, 农业投入增加。土地信托流转平台的搭建, 使农村成为吸引各类资本进驻的新洼地。城市企业、金融和民间各路资本纷纷来草尾镇兴办种植业。据统计, 2011年全镇农业投入资金7600多万元, 其中种植大户和农业公司投入3000多万元。

第二, 现代农业加快发展。土地信托流转给现代农业发展提供了广泛舞台。为一批现代农业经营种植大户和农业公司提供了发展的新机遇。

第三, 农村服务业迅速发展。规模化、产业化促进了农业服务的快速发展。既实现了资源的优化配置, 又确保了农产品质量安全。一是目前全镇成立了农业服务化组织3个, 有病虫害统防统治面积达2万亩的一家专业服务公司, 有“农机租赁公司”为农业生产提供200多台次服务, 有“劳动服务公司”组织农民外去或到农业企业务工。金融部门正在探索如何建立农村土地信托贷款制度, 以土地信托流转合同为抵押, 为种植专业大户和基地企业贷款。

第四, 农村劳动力得到有序转移。土地流转后, 青壮年劳动力安心外出创业, 不再牵挂那块“承包地”, 留在家里的老年人、妇女也没有空闲的, 就近到种植大户和农业企业打工, 拓宽了增收门路。2011年, 草尾镇外出从业的人员达2.2万人, 比2009年增加3000人。

第五, 社会更加和谐稳定。一是农村发展了, 农民赚钱的门路多了, 钱袋子鼓了, 闲人也少了, 无事生非的少了, 民心更加稳定, 社会更加和谐。二是家庭更加和睦。三是政风民风更加好转。镇、村干部由过去的指挥、指导型转变成了现在的服务型, 积极为农民、种植大户和农业企业服务, 干部在农民心中的威信和地位得到提高。

三、启示与思考

1. 强化统筹规划。

一是要按城乡统筹和建设社会主义新农村的要求, 建设农民集中居住的小区。一方面可以使农民的宅基地, 空置房地和荒废地置换出来, 节约土地;同时也可以进行土地丘块成型规划, 便于农业规模化、集约化、机械化经营和专业化服务。农民集中居住小区建设, 要本着环境优美, 功能齐全, 群众方便的原则。草尾镇农民集中居住还可以考虑与现在的草尾集镇提质扩容一并规划进行, 将目前集镇周边的3~4个村集中到集镇, 设立社区。二是要按特色农业发展规划好农田水利建设, 根据规划中制定的作物种植区搞好水电路工程建设。三是要按照土地信托流转的要求, 将原来自发流转的耕地尽快转入信托流转进行整体规划和规范化管理。原来自发流转面积达4.8万亩, 形式五花八门, 流转不规范, 应尽快理顺, 否则会影响全镇农村土地信托流转工作健康发展。

2. 加强物流设施建设。

伴随着草尾镇土地信托流转的迅速发展, 而随之所需的物流设施建设亟待加快完善。特别是在蔬菜加工、储存、销售方面要大力发展蔬菜加工厂, 提高其附加值;同时建设仓储冷库设施以便储存;此外, 要建设一个功能齐全的蔬菜批发市场, 方便各地客商来批发采购, 以搞活流通。

3. 加大政策扶持力度。

各级政府要大力支持农村土地信托流转, 国家惠农项目资金要向农村土地信托流转倾斜, 对取得受托资格的产业化龙头企业、种植大户和农业企业, 要帮助完善基础设施、加工储运设施和销售体系。各级各部门要从不同的方面对农村土地信托流转给予政策、大力支持, 特别是金融部门要大力探索贷款办法。

4. 健全农业社会化服务体系。

要进一步推进农业服务社会化、专业化, 努力推进农村土地信托流转发展。一是要做大农业服务中心。一方面要进一步提高病虫害统防统治的能力和服务水平, 目前统防统治面积只有2万亩, 只占土地信托流转面积的61%, 远还不够。另一方面要全方位、多层次、多领域为种植大户和农业公司提供农业科技服务, 使其信赖和依靠农业服务中心。二是要做实农机租赁公司。目前的农机租赁还存在着零散乱的现象, 不能做到有效统一管理。要建立统一规范的农业租赁股份有限公司, 吸纳全镇有技术、有农机设施的专业户入股, 对农户那些闲置的农机器具可折价收购到股份有限公司。三是要做强劳动服务公司。收集信息, 开展劳动力技能和素质培训, 组织劳务输出, 为种植大户和农业公司提供合适的劳动技术人才。与其同时, 还要积极培育和引导运输、农资、农村金融、农村市场等服务体系健康发展, 帮助土地信托流转经营主体解决产前、产中和产后遇到的难题, 提高土地信托流转经营效益。此外, 要进一步完善农村社会救助制度, 为土地信托流转者解除后顾之忧。

5. 提高承租经营主体资质门槛。

一方面要加大农业招商引资力度, 积极开展特色农业与国内外知名品牌企业联姻招商活动, 全力引进农业战略投资者参与农村土地信托流转。另一方面要变招商为选商, 对前来受地投资的经营者要提高其资质门槛。一是经营主体要有较强的资本优势, 具备一定的抗风险能力;二是要在特色农业方面具备生产、加工、销售等方面的优势, 特别是市场销售优势尤为重要。

6. 进一步完善信托投资公司自身功能。

农村土地流转信托 篇8

近代中国土地制度经历了三次制度变迁, 其中包括两次强制性制度变迁和一次诱致性制度变迁。 (1) 土地改革时期 (1949—1955年) , 政府立法强制废除了封建地主土地所有制, 实行了农民土地所有制, 即农民享有土地的所有权和使用权; (2) 互助合作化及人民公社化时期 (1955—1978年) , 国家加速改造小农经济, 引导农民走社会主义道路, 实行土地集体所有和集体使用; (3) 家庭联产承包责任制。改革开放以后, 由安徽凤阳小岗村发起并在全国普及的土地集体所有、家庭联产承包经营制度成为中国现行的土地制度。三次土地制度变迁都对农村经济发展产生了一定的影响, 据李晓明 (2006) 研究表明:GDP增长率在土地改革时期、互助合作化及人民公社化时期、家庭联产承包责任制时期分别为1.14%、2.12%和16.78%, 与此对应农民纯收入增长率分别为1.13%、1.61%和19.63%。

由此可见, 三次土地制度变迁虽然都促进了农业GDP和农民纯收入的增长, 但影响程度是大不相同的。前两次土地制度变迁属政府强制行为, 是鉴于当时的政治历史环境下的特殊选择, 因此制度效果有限。而十一届三中全会后实行的家庭承包责任制, 则是农民按照经济发展规律自发选择的结果, 因而能够充分体现制度对经济发展的促进作用。可以说, 家庭联产承包责任制对土地产权关系做出了调整, 责、权、利实现了基本一致, 形成了农业经营中的激励机制与约束机制, 避免了外部性损失, 不失为农业经营制度中的好形式, 具有某种程度帕累托改进的性质。

但是, 随着经济的发展, 由于农业生产的比较收益相对下降, 农村劳动力大量转移至其他行业, 导致从事农业生产的劳动力数量锐减, 部分地区出现较严重的土地抛荒现象。此外, 家庭联产承包责任制在现实运行中也出现了土地经营细碎化, 农户土地分散、零碎, 小规模的家庭农业难以利用先进的农业科学技术, 土地被限制在以家庭为单位的狭小范围, 难以实现由土地流转、集中和规模经营来提高农业经营效益等一系列问题。

针对出现的农业经济问题, 理论界逐步形成了一种共识, 认为家庭承包制虽然对土地产权关系以及各种利益主体的利益关系进行了一定程度的调整, 调动了农民的生产积极性, 却并未触及土地产权关系的一些深层次问题, 存在产权主体不清晰、内涵不具体的问题。因而部分学者主张实行土地私有化, 促进土地的有效流转和集中, 以实现土地的规模经营, 提高农业的劳动生产率。

但由于中国的实际国情, 决策层在土地私有化问题上一直持谨慎态度, 因为土地作为一种特殊的生产要素在中国具有三重职能。一是基本生产资料的职能, 即使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段。二是社会保障和失业保险职能, 即土地可以在特殊的时期和特定环境下, 发挥对其所有者的社会保障和失业保险职能。三是财产职能。土地作为一种财产, 尽管不像其他生产性资产那样, 在地理位置上可以自由移动, 且其作用的发挥也不得不受自然条件的制约, 但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转和交易的。在中国, 土地所体现的第一位职能是其基本生产资料职能, 第二位职能是其肩负的社会保障和失业保险职能, 这一点在中国社会保障体系还无法覆盖所有农村居民的情况下, 显得格外重要。

因而在不推行土地产权私有化、充分发挥土地社会保障职能的基础上, 保持农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下, 推进农业经营体制机制创新, 发展多种形式的规模化、专业化生产经营, 推进中国特色农业现代化成为理论界深入探讨的话题。所有这些客观条件的变化都呼吁一种新的与之对应的土地制度的出现。

在市场经济中, 作为生产要素的土地必须流动, 并且在城市和农村需建立平等的要素交换关系, 而具备独特金融特征与灵活资金运用方式的信托制度, 作为一种集成、分享新型社会生产关系, 可以在农村土地适度规模经营、促进农村经济发展和农民增收上构建一个集合平台, 在这个平台上, 将相关各方的知识、资源和资本集合起来, 并让相关各方按照贡献分享收益。这种集成共享的“公有制”模式天然地契合了中国社会主义制度安排, 可以在保持农村土地承包关系稳定不变的前提下, 推动农村土地经营权流转, 促进农业专业化、规模化经营。由此土地使用权信托流转制度应运而生。

一、土地信托流转的必要性和可行性

(一) 土地信托流转的必要性分析

1. 变革农业生产方式, 促进农业规模化经营, 实现农业规模经济

土地既是农民的基本生产资料, 也是农民积累财富的主要来源。传统的小农经济生产方式, 土地碎片化且分散经营, 缺乏规模化、集约化, 导致生产效率低下, 农业比较收益下降, 难以促进农民致富。据统计, 中国每个农业劳动力经营耕地面积为3亩~10亩, 而美国、加拿大、澳大利亚等国每个农业劳动力经营耕地面积为3 000亩~10 000亩。如在保持农村土地承包关系不变的前提下, 农民将其拥有的土地经营权在一定期限内委托给信托公司, 由信托公司集合土地经营权后, 通过土地出租或土地使用权入股等方式, 使得土地向专业农业生产企业或种植能手集中, 则可实现通过土地信托流转, 形成规模化经营, 获得规模经济。

2. 加速农村人口流动, 提高农民财产性收入, 推动城镇化进程

近些年来, 中国经济的高速发展, 推动着产业结构的转换, 第二、第三产业的比重迅速增加, 对劳动力的需求也日益增强, 2003年在中国东部沿海地区广泛出现的“民工荒”预示着中国刘易斯拐点的临近, 如何进一步释放农村劳动力成为当前必须考虑的问题。但在农村, 把土地作为生活最后的保障的观念十分普遍, 由于农民外出务工受到年龄和体力制约, 这种风险性和不稳定性, 使得他们大部分选择保留土地的承包经营权。在尚未建立健全农村社会保障体系的情况下, 农民的教育、养老、医疗等一系列后顾之忧只有依靠土地解决。因而在释放农村劳动力的同时, 还不能剥夺农民对土地的承包经营权。在土地信托制度下使农民将土地承包经营权作为信托财产, 移转给土地信托机构, 由该机构经营管理或承包给他人经营, 既可实现土地的适度规模化运作, 又使农民在向第二、第三产业转化的过程中摆脱小块土地的钳制, 从而安心离开土地去创业、务工。在信托期限内, 农民享有信托利益, 信托终止, 还可以恢复行使承包经营权。此举一方面将释放部分农村劳动力, 另一方面也免除了他们的后顾之忧, 将加速农村人口流动。此外, 农民将土地承包经营权委托给信托机构, 农民定期从信托机构获得一定的收益, 这将增加农民的财产性收入。农村人口的流动和农民收入的增加也将对中国城镇化进程起到推动作用。

3. 加快农业科技进步, 促进农业现代化, 提升农村公共服务水平

分田承包的小农经济是以小地块、小机器、体力劳动为主, 科技投入匮乏, 科技培训较少。通过土地经营权信托把土地集中起来转移给具有一定规模的经营者经营, 可以在集中的土地上进行大规模科技投入。通过增强农业科技研发、加快科技成果推广应用、完善农业技术服务等措施, 将先进的农业技术引入农业生产, 促进了农业科技与农业农村经济的融合。土地信托流转与资本支持的结合将更加有助于开展大规模机械耕作, 实施更加科学有效的病虫害防治, 更加有利于深化与科研院所合作, 在农作物育种、畜禽良种培育、农产品加工技术等领域取得进展。土地信托制度会大大提高农业经营规模, 从而可以按照新农村建设和现代农业建设的要求, 对农业、农村基础设施进行新一轮的科学规划建设, 这将改善农村基本公共设施。此外, 随着土地信托流转的推进, 农业生产将实现产业化经营, 农业生产效益将逐步提高, 这也将改善农村地区的财政收入水平, 农村公共服务水平也会相应提高。

4. 引领农业要素集聚, 促进农业资源改良和优化

农业生产受土地、水、劳动力、技术、资本和知识等要素的约束较为明显。土地作为最重要的农业生产要素, 对其他农业资源要素资源的流动和整合具有引领和导向作用。信托作为一项重要的资源整合平台, 它能整合各种要素资源, 促进农业资源的集聚整合与质量优化。例如, 通过土地信托可以形成稳定的、规模化的土地使用权, 有助于持续开展农业综合开发、加大土地改良投入, 推进中低产田改造, 改良土地资源。此外, 在城镇化快速推进的背景下, 随着农村劳动力持续外移, 许多地方出现农忙季节缺人手问题, 务农劳动力老龄化愈加明显, 农业兼业化副业化更为普遍。“谁来种地”和“地怎么种”的问题更加突出。资本、劳动力和知识均有撤离农业生产的迹象。土地信托流转, 实现规模化、集约化经营, 有助于提高务农工作的人均收益, 使得从事农业工作的收入达到社会平均收入水平, 有助于为中国农业的现代化吸引人才、资本和其他生产要素。

5. 保护土地资源, 保证农业发展和保障农民权益

农村土地信托流转, 本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排, 也是一种土地承包人与受托人之间的权利义务法律关系。作为土地信托流转的信托机构, 既要承担受人之托、代人理财的职责, 又要履行忠人之事、为人维权的义务。真正做到“不打圈地注意”, “不与百姓争利”, 切实保障土地资源、保证农业发展和保障农民权益, 让农业在土地信托流转中增效, 让农民在土地增值中受益。

(二) 土地信托流转的可行性分析

1. 从实践经验来看, 中国部分地区已进行了土地流转的有益尝试, 为土地信托流转积累了宝贵的经验

近几年, 在中国少数农村地区如浙江绍兴、湖南浏阳和贵州安龙等地开展了以农村土地信托服务促进土地使用权流转的试点。实践表明, 土地信托流转制度是一种有效的农村土地使用权流转方式, 在实践中受到了农民的欢迎。虽然现存于中国实践的农村土地信托流转仅处于初级探索阶段, 时间短、经验少, 还很不规范, 还不能称其为严格意义上的土地信托流转方式。但是, 信托观念的渐入民心以及各地土地信托服务中心的成立, 为中国开展农村土地信托流转提供了现实基础。

2. 从理论上看, 中国已经具备推行土地信托流转的基本条件

世界银行的研究表明, 当区域人均GDP小于500美元时, 农民以分散的自给自足经营为主, 这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济;当人均GDP大于1 000美元时, 农村土地规模生产的价值开始体现, 农村土地使用权就有了较大规模流转的根本动力。中国科学院中美环境与可持续发展研究所中心中方主席牛文元在《中国经济时报》撰文指出, 依据经济理论的分析和中国农村的现实, 在满足宏观经济基础 (人均GDP大于1 000美元) 的总体约束下, 农地流转顺利实现须具备5个主要条件: (1) 农村人口中的恩格尔系数应在45%以下; (2) 农业产值在社会总产值中的比例小于10%; (3) 农村经济中的非农活动收人在75%以上; (4) 农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%; (5) 农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。中国东部沿海等农村地区人均GDP已超过1 000美元, 且大部分农村地区的经济发展状况已经接近、达到甚至超出了上述条件, 具备了发挥土地信托流转优势和推动较大规模土地流转的客观条件和可行性。

二、土地信托流转的国际经验———美、日土地信托模式及特点

(一) 美国土地信托模式及特点

美国土地信托模式是开发者 (委托人) 购买一块生地 (raw land) , 再将该土地所有权信托给受托人, 签订信托契约, 受托人发行土地信托受益凭证, 而由委托人销售该受益凭证给市场上的投资人, 受益凭证代表对信托财产 (土地所有权) 的受益权, 销售受益凭证所得资金用来改良土地, 然后将土地出租给由该开发者组成的公司。受托人收取租金, 负有给受益凭证持有人固定报酬的义务, 并将剩余租金用来买回受益凭证。

该模式具有以下特点:通过资金的“集合”, 解决了开发土地尤其是生地所需的巨额资金;为投资者提供了投资于利润丰厚的土地产业的机会, 同时也降低了个体投资风险;投资人所拥有的受益凭证可以流动, 具有较强的变现性 (如图1所示) 。

(二) 日本土地信托的模式及特点

1984年, 日本开展了对有效利用土地起积极作用的土地信托。1986年, 《国有财产法》、《地方自治法》的修改以及同年《税法》的实施, 大大加速了土地信托的发展。日本的土地信托是土地所有者将土地信托给受托人 (信托银行) , 并从受托人管理和使用该土地的收益中获取信托利益。土地信托包括出售型和租赁型, 前者指委托人将信托财产委托信托业者出售, 受托人将出售所得, 在扣除受托人的报酬及其他手续费用后, 交付给委托人;后者指受托人无处分信托财产的权利, 在信托期间信托业者应定期给付委托人信托收益, 信托终了时, 委托人仍保有原土地的所有权。该模式具有以下特点:替代性, 即通过土地信托方式解决了土地所有者具有土地开发的积极性, 但无能力开发的现象, 具有替代性;稳定性, 即土地所有者将土地信托给信托银行, 在信托期内如租赁信托可获取稳定的信托利益;高效性与多样性, 即吸取民间土地信托制度能够高效配置利用土地的特点, 使国有土地的管理与处置手段多样化 (如下页图2所示) 。

三、中国土地信托流转模式的构建

(一) 模式构建

鉴于中国农村土地信托流转目前仍处于探索阶段, 缺乏应有的法律规范和统一的运行模式, 因而本文在结合信托公司实际操作经验的基础上, 构建了中国未来土地信托流转可能的模式 (见下页图3) 。农户将土地信托给信托公司, 每年从信托公司那里获得固定的信托收益;信托公司接受农户的委托, 利用受托土地在交易所进行土地资产证券化发行受益凭证, 向社会投资者出售受益凭证, 社会投资者每年将从信托公司处享受浮动信托收益, 社会投资者也可在交易所自行交易受益凭证, 期限届满信托公司回购受益凭证。信托公司利用从交易所筹集的资金对土地进行改造, 完善土地基础设施, 提高土地质量, 再将整理好的土地出租给承租人, 也可充分发挥信托公司金融机构的独特优势, 利用从交易所募集的资金支持承租人扩大生产规模, 提高科技投入, 进而促进农业增收。承租人定期向信托公司支付租金。与此同时在此结构中也引入农业保险机构, 由承租人按期向农业保险机构交付保费, 但保险的受益人为信托公司, 锁定农业生产风险。

此模式利用信托制度的优势不仅集合了农户手中的土地, 使得土地适度规模经营成为可能, 同时, 它还利用信托公司作为金融机构的独特优势, 为农地整理、农地基础建设、农业科技投入和承租人扩大经营规模提供了资金支持。此外, 信托公司利用其集合平台也整合了相关各方的信息、资源和知识, 例如投资者在购买受益权凭证时, 承租人在选择租种土地时, 农业保险机构提供保险服务时, 他们都会利用自身具备的专业知识和资源去收集尽可能多的关于未来农业生产的信息, 做出理性的行为选择。相应地, 在市场机制的作用下, 农业生产就具备了提高经营效率的内在动力和外在压力, 促进农业生产的规模化、科技化和集约化。

(二) 对策建议

第一, 明确土地信托流当事人的权利与义务, 设计合理的收益分配及风险承担机制。土地流转信托不仅包括委托人 (农户) 、受托人、受益人 (通常为委托人) 三方当事人, 而且还应包括具有农业专业生产技术的经营者 (承租人) , 具有资金实力的投资人、具备专业知识的农业保险机构以及拥有其他资源禀赋的参与者。委托人和受益人是指农村土地承包者 (农户) , 受托人是指具备受托资格的资产管理人, 经营者主要为具备专业农业生产能力的生产者, 投资者是具有资金的自然人或机构法人, 农业保险机构具备较强的风险识别和控制能力。土地信托流转中受托人的义务应主要包括: (1) 尽职管理信托财产义务; (2) 及时信息披露义务; (3) 及时分配信托利益的义务; (4) 对土地信托流转相关参与方进行监督的义务等。受托人的权利应主要包括: (1) 以自己的名义处理信托财产; (2) 收取信托报酬等权利。土地信托流转中委托人除了有协助受托人对信托土地进行经营管理的义务, 并且委托人可以对受托人土地经营管理状况随时进行监督、审查外, 其权利义务基本上与受托人的权利、义务相对应。投资人的权利包括按期获得收益、对重大事项具有知情和决策的权利, 其义务主要为按时交付资金, 及保证资金来源合法等义务。承租人主要享有经营土地的权利, 并附有按期交付租金和合理利用土地的义务。农业保险享有收取保费的权利, 并承担赔偿农业生产损失的义务。

农村土地信托流转中的收益分配及风险承担是土地信托法律关系中的一个重要方面, 依据信托的基本原理, 信托利益应全部归受益人和投资人所有。但在经营信托土地过程中所产生的各种费用、债务以及税收等应在信托利益中予以扣除。一般而言, 农户承担风险的能力较小, 因而本文认为在信托利益分配上, 优先分配农户的固定收益, 在农户收益获得足额分配后可再分配投资者浮动收益, 为体现风险收益匹配原则, 投资者获得的收益应适当高于农户。此外, 由于农业生产的不确定风险较大, 所以应引入农业保险机构, 分担风险。

第二, 建立土地信托流转多的中介服务机构。为了保证农村土地信托流转规范而有序地运行, 必须建立多功能土地信托中介托服务机构, 为相关各方提供信托信息、信托咨询服务、信托受益权转让等服务, 这样既可以整合市场资源, 提高效率, 又可以防止土地信托争议的发生。该中介服务机构应主要从事以下信托服务: (1) 土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布; (2) 土地流转中的中介协调和指导鉴证; (3) 土地流转后的跟踪服务和纠纷调处等。土地信托中介服务机构能否有效地发挥信托中介服务作用, 直接关系到信托能否正常运行和当事人的切身利益, 因此必须对其设立进行严格的规制。

第三, 培育土地经营者, 加强政策引导与扶持。农村土地流转的根本在于解决“有地无人种、想种无地种”的问题, 培育土地经营者是土地信托流转能否顺利进行的关键。目前中国农村土地流转经营者主要有:一般农户、种养大户、工商业主等。要加快农业产业结构调整在质量上的提升, 以优惠政策加大农业招商引资力度。应重点支持种养大户与工商业主进行规模化经营, 投资高效农业。

第四, 完善土地信托流转相关政策法律法规。信托法的公布使中国信托事业的繁荣和发展有了较为完善的法律规范基础。然而, 中国土地信托发展滞后, 要真正促进土地信托流转经营业务的发展, 尚需制订有关规范各种土地信托流转经营业务的政策、法规及实施细则, 特别是土地信托流转收益分配制度、土地信托流转登记制度、土地信托流转监管制度、土地信托流转经营业务的税费制度等, 为农村土地信托流转创造公平、有效的法律、法规环境。

第五, 合理定位政府在农村土地信托流转中的职能。土地信托流转中, 政府要有准确的定位, 发挥正常的管理和服务职能。在市场经济条件下, 政府的职能主要是克服市场失灵和促进社会公平, 为国民经济发展创造稳定的政治、经济环境。具体到农村土地信托流转, 政府的管理职能应在于:规划、组织、协调、政策引导、监督以及控制与规范土地信托流转市场;政府的服务职能应在于:建设土地信托流转市场软硬环境、提供信息服务、建立市场规则、维持有效的市场秩序等。

摘要：土地信托流转是解决农村土地落荒, 推进城镇化建设和土地适度规模经营的重要途径。其能够有效改善土地资源配置效率, 聚合农业规模化、专业化和集约化生产所需的资本、技术、知识、劳动力、信息和资源, 让农民更充分地分享改革成果, 增加其财产性收入。在探讨土地信托流转必要性和可行性的基础上, 借鉴国外土地信托流转实践经验, 根据信托行业特有的金融属性, 构建了中国未来土地信托流转的可行模式, 试图达到通过土地信托制度整合农业生产要素资源, 推动土地的资产化和市场化。

农村土地流转信托 篇9

土地作为人类生产生活的物质基础,“自古有关其归属和利用的制度设置和运行,都与社会稳定和社会发展紧密相连,与社稷的兴衰和人民的福祉息息相关。”〔1〕自党的十八届三中全会提出“三权分置”的政策构想以来,理论和实务界对此问题进行了大量的探索,且取得了较大的成果。2016年5月9日,中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社在北京联合举行了《土地市场蓝皮书:中国农村土地市场发展报告(2015-2016)》(以下简称《土地市场发展报告》)发布会。该报告梳理了我国土地市场的现状,揭示了我国土地市场发展中面临的诸多问题,同时指出,土地经营权信托流转①面临的主要问题和风险为:农户对信托模式认知不足、对信托在土地经营权流转中的作用不甚了解、对以企业为主导的土地信托流转缺乏信心。②农民作为土地信托流转的潜在委托方,其是否认可土地信托流转是基本前提,更是土地信托流转能否成功的关键。而获得农民认可的基础性条件则是:明确土地信托流转中的权责关系、保障农民在土地信托流转中的利益。为达到以上基础性条件,规则的确立非常重要也非常必要。否则,这将成为阻碍土地经营权信托流转进一步完善和发展的最大风险。为此,我们着重探讨土地经营权信托流转中风险控制规则的确立问题。

二、研究之缘起:外在动因和内在理由之综合

诚如梅特兰所言,历经数百年发展起来的信托理念乃是英国人在法学领域取得的最伟大的成就,亦是唯一被成功移植于大陆法系的普通法财产权制度。[2]“信托制度也正是肇始于英国土地法中的一些硬性规定。”[3]而在土地信托流转中,风险控制是核心要素。风险控制规则的确立,能够最大程度保障土地流转中委托人利益,平衡土地信托流转的法律关系结构,最终促进整个土地市场的健康发展。

1. 外在动因:“三权分置”背景及研究的欠缺

进入本世纪以来,我国农业现代化发展步伐进一步加快,农业现代化、集体化对于农业生产集约化、专业化、社会化的要求越来越高。经济运行模式的改变也导致土地市场上对土地流转需求越来越大。〔4〕毋庸置疑,这样的变化将必然带来一系列的问题。其一,工业化、城镇化步伐加快,城镇可以提供更多的务工机会,在收益权衡之下,更多农民选择进城务工,于是土地逐渐撂荒,“谁来种地?”我国农业发展陷入后继乏人的尴尬境地。其二,由于受父辈逐渐游离于土地之外的生活方式的影响,农村中大部分“农二代”不会种地、不想种地,“怎样种好地?”我国农业发展面临前所未有的现实困境。其三,由于城乡二元结构和现行社会保障体制的原因,进城务工的农民,很大部分不能享受城镇职工社会保障待遇,“谁来保障农民利益?”更成为直接关系广大农民切身利益的紧要问题。为破解以上难题,中央适时提出“三权分置”的政策,以“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”为基本导向推进农村土地制度改革。“三权分置”下,所有权是基础,承包权是保障,经营权是核心。政策的目的即是在坚持农村土地集体所有的基础上,确认农民对土地的承包权,通过市场化方式流转土地的经营权。土地信托流转作为“放活土地经营权”的有效方式之一,其实施的可行性、必要性及实施的制度障碍等问题,已有学者充分论证,认为“土地信托流转符合当前实际和保障农民权益的需要,可以成为破解现实困境的突破口,且契合我国土地市场发展的需求”。〔5〕而土地信托流转涉及到两个核心问题:一是登记确权颁证。二是土地信托流转的风险控制规范。就核心问题中的登记确权颁证问题,农业部在2013年12月25日的全国农业工作会议上已明确表态,③这说明登记确权工作已经高层认证且已进入实际实施阶段;而土地信托流转的风险控制规范这一核心问题,则少有人关注。

检视国内外学者研究成果可以得知,美国学者Meagan Roach从比较分析视角探究了土地信托模式的改进;[6]在域外经验借鉴上,国内学者则多从事对美国、日本、英国、韩国等土地信托模式的研究。[7~10]大体讲,有从土地经营权信托流转的可行性和必要性视角对土地信托流转进行研究,[11]有从宏观层面对土地信托流转中的法律问题及完善对策进行研究,[12]有研究土地经营权信托流转中的登记制度,[13]有探讨信托流转模式和制度设计,[14]有从信托中信任建立的视角对土地信托流转中相关问题进行研究,[15]还有研究土地信托流转中委托人权益保护,[16]不一而足。但是,在土地信托流转的风险控制规范这一问题上,截今未能引起学界应有的重视。

2. 内在理由:风险的控制是核心要素

“土地产权是农民群众不可剥夺的权利,是农民生存权和发展权的重要体现。”〔17〕随着社会的发展,土地的社会保障功能逐渐由单一的“生存保障功能”向“生存保障功能+发展保障功能”转化。〔18〕土地信托流转,是“三权分置”政策下土地流转的创新方式,其宗旨是在当前的新常态下,一方面保障农民权益、促进农村发展,另一方面增进信托公司的生产收益,以此促进信托流转的良性循环。为达此目的,需要在法律上对这项制度及其风险控制规则进行确认。所谓土地经营权信托流转的风险,即指《土地市场发展报告》中指出的其存在的具体问题。④其一是,农民对信托模式认知不足、对信托在土地经营权流转中的作用不甚了解,这既表明农民群体对新事物的熟知需要一个渐进的过程,也表现出其对自身固有利益能否得以满足,甚至可能有被侵害隐忧的观望态度。为此,这就需在法律规则构建上就信托流转中土地产权、运营中权责配置进行进一步研究。其二是,农民对以企业为主导的信托土地流转缺乏信心,这既表现出农民对政府组织的本能信任,也同时反映出农民对政府和市场主体之间的边界定位模糊,这同时也需要在法律规则构建上就土地信托流转中政府和市场之间的关系和边界定位进行进一步研究。以上问题,均对土地信托流转的法律规则构建提出了要求。基于此,我们将集中研究土地信托流转的风险控制及其规则确立,包括:由于农民认知不足导致的对其权益保障的障碍、农村经济发展的同时可能导致的利益不平衡问题等。法律层面风险控制规则能否确立,事关土地信托流转能否顺利推行并健康发展,是土地信托流转中的核心问题。

三、破题与探索:对所面临风险的法律分析

康芒斯指出,如果说支配人类活动的自我利益是蒸汽机的话,那么引导动力的便是制度这台发动机。〔19〕制度的功能正在于激励经济人进行选择、约束经济人不择手段选择以及引导经济人正确选择。〔20〕在当下社会尤其是资本的善行意识成长性微弱的语境下,为保障农地信托可持续发展,尤其需要针对其风险的特异属性出台规制措施。《土地市场发展报告》更是一针见血:因农民对土地经营权信托流转认知不足,导致其权益保障出现障碍。主要原因是:其一,在“三权分置”的政策背景要求下,所有权和承包权一次分离后再进行承包经营权的二次分离,即再度分离为承包权和经营权,农民囿于对承包经营权的固有认识,短期内较难改变。⑤其二,承包经营权再度分离后,承包权和经营权的性质如何界定,一度在理论界引起较大争议,⑥而争论带来的界定不明晰又加剧了农民对于土地产权的模糊认知,进而影响了农民利用相关规则来维护自身权益。其三,制度的供给未能跟进,利益主体各方的权责界限不清、配置不明,土地经营权信托流转推进中,政府不能妥善处理与市场的关系,农村发展中各方主体的利益失衡问题突出,最终导致农民权益缺乏保障甚至遭受实际损害。由此可见,任何一项制度的设计、规则的确立,都涉及对政府行为的规范。因此,要明确政府职能以及政府各部门的职责,尤其要厘清政府与市场的关系。同时,在“互联网+”背景下的土地信托流转中,运用信息化工具顺畅土地流转,也必须确立一定的控制规则。且在信息化的背景下,只要涉及到各方权责配置,原理也是相通的,即必须明晰各方权责配置。再者,农村经济发展与生态保护之间的利益权衡问题,归根结底是农民的生态权利和信托公司及农业经营企业间的利益平衡问题。对于信托公司经营权益的保护问题,同样也可以归入权益平衡的范畴。《土地市场发展报告》中涉及的上述风险及规范问题,均需通过风险控制规则将其制度化,以保障后续的土地流转信托更加顺畅,最终达致制度设定的目的。

有鉴于此,我们将通过风险控制规则几大样本的综合分析,从土地信托流转中产权的清晰界定、各相关利益主体的权责配置、政府和市场的关系界分、信息化背景下其监管规则的确立、农村发展与生态保护权衡的规则确立等五个方面构建起系统的风险控制规则。并且,需要明晰的是,此规则的构建并非基于土地信托流转中某一具体环节和单个利益主体的微观视角,而是站在推进土地信托流转健康发展全局的宏观高度。

四、借鉴与前瞻:风险控制规则的典型样本分析

自2013年10月中国信托有限责任公司(简称“中信信托”)与安徽宿州土甬桥区政府订立土地信托流转合同、设立国内首个土地信托流转计划以来,我国土地信托流转破冰起航。媒体接连报道出“首都土地流转信托第一单”、“上海土地流转信托第一单”等消息。⑦时至今日,国内先后涌现出的几个较典型信托流转项目,这些项目中,除个别因故出现一些问题外,大部分经营良好。这说明,土地信托流转这种创新的土地流转模式,可以起到促使农民增收,促进农村发展的作用,具有一定的制度性研究价值。但是,考虑到我国幅员辽阔,地区间土地状况、地理环境等自然因素差异较大,经济发展水平也不平衡。因此,单独研究某一典型信托流转项目,难以归纳出具有普遍借鉴意义的经验。所以,要达到制度创新的效果,必须选取若干具有代表性的信托流转项目,就不同项目中的风险控制措施、规范进行综合分析研究,从不同项目中总结提炼出对在不同条件下实施土地经营权信托流转具有一般指导意义和普遍推广价值的风险控制规则。

1. 中信信托———宿州模式

所谓中信信托———宿州模式,是指中信信托与宿州区政府订立土地信托合同,将土地使用权流转至信托公司,并由土地经营企业实际经营土地过程中形成的特殊模式。该模式的操作流程和运行特点有两点。其一,在信托法律关系设立上,农户与村委会签署土地转包合同,将土地承包经营权转包给村委;村委再与区政府签订《委托管理协议》,将土地委托给区政府管理;最后区政府以信托委托人的身份与中信信托签署委托合同,将土地使用权流转至信托公司。其二,在收益的分配上,以农民为受益人,采用“基本地租+浮动收益”的分配方式,在项目期限的前几年,采用固定收益的回报方式,固定期限过后,将在固定地租的基础上加上一定的浮动收益。[21]

中信信托———宿州模式作为我国首单土地流转信托项目,其创设的很多做法都具有借鉴价值,如在收益的分配机制上,“基本地租”保障农民的基本收益权,“浮动收益”体现市场对收益分配的自主性调节。这样的收益分配方式,可以调动农民流转土地的积极性,同时也体现了市场价值的一般规律。但是,宿州模式中因土地权属确认工作滞后,土地流转前必须征得作为集体土地所有权人的村委会的同意,信托委托人由农民最后到区政府的法律关系转换中,农民权益诉求往往被边缘化。虽然土地信托流转最终的受益人为农民,但这一模式不能改变农民在整个信托法律关系中的被动地位。另外,政府作为信托中的委托人,长期来看,其双重角色终将不利于土地信托流转的市场化发展。

2. 草尾模式

所谓草尾模式,是指湖南益阳沅江市草尾镇在土地信托流转中形成的特有模式。该模式较为突出的特点为:土地信托流转整个过程的实施均以政府为主导。具体表现为:政府出资以设立土地流转托管公司的形式搭建起农村土地信托流转平台;组建乡、村两级工作领导小组,明确一名副职领导专管,各级一把手亲自抓土地信托流转工作;甚至在土地信托流转中,一旦流转大户拖欠农民租金,政府可以出资为其垫付。

作为试点推广实行土地信托流转较早的地区之一,草尾模式具有一定的代表性,同时有其值得借鉴的地方,如当地政府为了使土地流转顺畅,着力推动实施土地确权颁证和登记工作;政府以自身信用为土地流转平台背书,增强了农民的认可程度;政府出资设立的土地流转托管公司前期不以盈利为目的,有利于引入土地信托公司。

但是,此种由政府主导,甚至由政府承担具体工作的模式,无疑会增加政府的财政负担,也使原本应由市场主导的土地流转行为的行政色彩过于浓厚。诺贝尔经济学奖获得者戈里·贝尔认为:“因政府介入了经济,才衍生了腐败。介入越多,贪污贿赂就越严重,哪个国家都如此。”[22]因此,政府管的太多,管的过细,不仅增加了权力寻租的可能性,而且不利于市场的健康发展。信托流转主体关系过于繁琐,也可能导致农民法律地位的弱化,不利于保护其作为合同主体的权益。

3. 北京信托三单⑧综合模式

所谓北京信托三单综合模式,是指综合北京信托在国内设立的三单土地信托项目,将其在设立和运营中的风险控制规则予以提炼、总结而归纳的模式。该模式较为突出的特点为:其一,在法律关系设立上,采用先确权颁证,农民再将土地集中到“土地合作社”,继而由后者作为委托人,将土地经营权作为信托财产与北京信托设立信托;北京信托再将集合后的土地租赁给专业农业经营企业,由后者进行农业生产。其二,在收益分配方上,采用类似于宿州模式中的“固定收益+浮动收益”模式。[23]即信托设立后,农民享有优先受益权,村委会、土地合作社为劣后级受益人;在土地信托设立前期,只有农民享有固定的地租收益,其他主体不参与分配;在固定受益期限之后,农民、村委会、土地合作社按照不同的比例分配浮动收益;信托公司作为受托人,固定收取信托项下货币形式信托财产中一定比例的报酬,并且会在特殊情形下作出特殊的安排。

北京信托三单的综合模式具有较多的借鉴意义,首先,在土地流转前,对土地进行确认颁证,不仅可以进一步确认农民承包经营权,激发其积极性,还可以排除因权利不清晰带来的障碍;其次,成立“土地合作社”,农民自愿将土地经营权入股合作社,委托其统一进行管理,由这种自愿性质的组织作为委托人,可以极大的减少行政的干预,强化农民在信托法律关系链条上的地位;最后,其收益分配模式,既保障农民基本权益,又充分的发挥了市场的作用,此方面可以收到与宿州模式相同的效果。

五、保障与规范:法视角下的土地信托流转风险控制规则的确立

1. 明晰产权:顺畅土地信托流转及资产变现

“产权清晰是市场交易的前提,也是降低交易成本的重要保证。”[24]毋庸置疑,要顺畅土地的流转,则也必须做到产权明晰。在“三权分置”政策背景下,土地信托流转依托土地所有权、承包权、经营权在法律上清晰确认,土地所有权属于农村集体经济组织,土地承包权属于农户,土地经营权为信托财产即流转客体。现有研究中,有学者认为信托财产不符合独立性要求,[25]这与《信托法》第15条关于信托财产需独立于委托人和受托人财产的规定不符。我们认为,在“地租社会化”[26]和“债权物权化保护”[27]的大趋势之下,这种在权利属性确认问题上“为独立而独立”的研究已经没有太大价值。中央“三权分置”的政策背景及《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》均对信托流转信托财产所涉权利有明确规定,且在现有模式下,土地信托公司将信托流转后的土地反租给农民耕种的做法在实践中也广泛运用。所以,“三权分置”配置下各项权利的属性,在法律上和实践中已经明晰,当前只需将这种明晰的产权在登记程序上予以确认,以保障其在流转程序上更加顺畅,在资产变现上更加便利。

同时,《土地市场发展报告》指出,当前很多农民依然将土地确权理解为重新丈量土地。在一些城乡结合部和一些已经划入城市规划区的地区,这种现象更为普遍,比如,当前很多集体承包地划入城市开发区的农民,大都认为确权只是为了将来土地开发时,统计并发放补偿款时的便利。因此,真正落实产权明晰,除应在法律规定上和登记程序上使产权的表现形式更加清晰,还应使“上头千条线,下面一根针”⑨的基层工作更加细致深入,扎实推进关系农民切身利益的各项政策。农民产权意识清晰了,信托流转的积极性增强了,土地信托流转政策也才能真正落地。如此,作为土地信托顺利流转前提的产权问题解决了,也即为土地信托流转顺利推进排除了基础性风险。

2. 明确权责:清晰信托流转的权利义务配置

明确信托流转中主体各方的权责配置,是改善农民在信托流转中弱势地位现状,维护农民权益的制度保障。具体而言,除需要明确《信托法》规定的普通信托中委托人、受托人、受益人各方的权责外,还需要明确包括地方政府、村集体、土地合作社、农户、农业经营企业等的权责配置。[28]因此,需要明确几点。一是市场在土地信托流转中起决定性作用,信托公司应主导信托流转的全过程,以更加全面的控制风险和平衡收益。二是政府因其资源及信息占有的优势,应当做好委托人和受托人之间的联络角色,改变干预市场的思维模式和行为方式,防止“越俎代庖”。三是村委会作为基层群众自治组织,应发挥其在土地信托流转中的宣传、组织和推动作用,但其角色定位也应仅限于此。现有模式中,由村委会作为委托人和受益人,虽然操作中有其便利性,但北京信托模式的弊端显而易见。在信托流转的制度设计中,应直接将农户作为委托人和受益人,直接参与到信托法律关系中来,至于提供了组织管理和宣传服务的村委会及其工作人员的报酬问题,则可由基层政府和信托公司共同贴补。四是农民作为经济个体,应作为唯一的信托受益人,享有权利和承担义务。[29]

在土地信托流转中,厘清地方政府、村集体组织、农业合作社、农民、土地经营企业等各方利益主体的关系,清晰各方的角色定位和权责配置,能够避免相关主体越界行使权利甚至实施不当干预行为。确立土地信托公司的主导力量,保障农民不可或缺的主体地位,进而基于各主体间自身利益的最佳权衡,最大程度地满足其在信托流转中的权益。当然,这也是最合理且最优化的法律结构配置。

3. 监管适度:处理好政府与市场间的关系

要发挥市场在资源配置中的决定性作用,则必须正确处理好政府和市场的关系。在土地信托流转过程中,政府和市场两者关系的妥善处理,同样重要。农户作为市场经济主体中的理性经济人,其行为的理性决策过程必然会使其在固有的资源结构下最大程度地权衡自身利益。〔30〕同理,信托公司作为市场主体,在风险规避和自身业绩的本能驱使下,同样也寻求最优的项目进行经营。所以,在信托法律关系上,委托人及受托人的确认,完全可以由市场进行主导。政府在其中的作用,即当好“守夜人”的角色。〔31〕具体而言:一是在尊重市场基本运行规律的前提下,按照“平等、自愿、有偿”的原则,尊重和发挥农民的自主性和能动性。土地信托流转或者说“三权分置”的宗旨,就是为了更大程度的保障农民权益,如果在实施中出现大量损害农民权益的行为,那么,这种“忘了当初为何出发”的改革将没有任何意义。二是政府作为监管部门,应严格控制土地非农化、非粮化,并对土地流转中非农化、非粮化倾向进行严格把关。在具体操作上,政府可以广泛发动民间力量,鼓励村、村小组建立保护耕地联合会等类似组织,加强对流转后土地的巡查,建立起土地保护的政策学习和与政府部门顺畅沟通的长效机制。三是做好“牵线人”和必要时的关系平衡者,在必要的时候将政府信用引入到信托流转中,10作为过渡时期推动土地信托流转顺利发展的支撑。除了市场自主调节外,政府还应做好土地流转的“推销员”,通过各种途径引进资信良好的信托公司流转土地,并在必要时调节好委托人与受托人双方关系。

再者,在当前市场保障居主导地位的背景下,解决好农民的社会保障问题,也应以市场为主导,政府起协助作用。土地作为具有社会保障功能的生产要素,[32]其选择流转及产生收益的方式也应该由市场主导,政府不应过多干预。信托公司作为受托人也应明确自身定位,发挥主导作用。

4. 依托信息:“互联网+”监管规则的确立

2016年5月,农业部、发改委、中央网信办等8部门联合印发《“互联网+”现代农业三年行动实施方案》(以下简称《实施方案》)。11《实施方案》提出的全面提高农业信息化水平目标,为今后土地信托流转提供了依靠路径,但这同时也为信托流转中“互联网+”规则的确立提出了要求。且据统计,我国目前仅手机网民的数量就达7.8亿,占总人口的56.9%。12由此可见,信息化作为一种趋势,已经深入到普通民众。综上,《实施方案》及统计数据体现了土地信托流转中信息依托的趋势及可行性。因此,扩大对信息及信息工具的使用范围,降低信息流通的成本,〔33〕无疑可以促使土地信托流转中规则构建进程的加快。

在土地信托流转中,构建“互联网+”规则,即是在“互联网+土地信托流转”的基础上,构建起规范整个信托流转过程的规则。考虑到互联网信息流通的开放性,且各地信托流转土地条件差异性的现实,为了便于有效信息的流通及对流转行为的规范,建议应以省级农业部门为主导,搭建起本省土地信托流转平台,并且整理出现有的相关制度性规范,上传至平台,以便于查阅和参照实施。对于一些特殊地区及情形需要制定特别规范的,由省级农业部门根据具体情况,提议人大或政府决定规则的层级并制定颁行。在平台运营过程中,由农业部门主导监管。农民在注册平台时,需将农户户主信息上传进行身份验证,验证后才能将待流转土地信息进行挂牌。在将土地信息挂牌时,必须公布包括土地三维图片信息、专业的价格评估报告在内的必要信息,用于核验该土地的基本状况。同时,禁止已经流转的土地再次挂牌,造成平台信息混乱和对资源的占用。土地在平台上交易时,必须做到信息的公开、透明。土地公开信息需包括:待流转土地的面积、剩余承包经营期限、土地使用性质、流转预期价格等;信托公司公开信息需包括:公司相关信托资质、以往信托流转项目及目前经营状况、对预流转土地基本条件要求、预支付流转费用或利润分配方式等。信息的公开、透明可以最大程度的匹配需求,解决信息不对称的问题,同时也是防止虚假交易和违法操作的最佳方式。

5. 生态监控:流转中生态保护规则确立

在浩浩荡荡的工业化、城镇化背景之下,农村成了生态的最后一块净土。虽然城镇化是促进农村经济发展的重要突破口,但城镇化也是很多地区生态污染的罪魁祸首。对土地经营权进行信托流转后,土地经营必然向集约化、专业化发展,这也必然对生态环境造成影响,导致生态负荷,如果处理不好,还可能造成污染[34](可能造成的污染及其种类见下图)。因此,在农村土地信托流转过程中,应确立生态监控和生态保护规则,切勿重蹈“先污染后治理”的覆辙,以使土地信托流转进入良性发展循环。

为此,在生活性污染和生产性污染的管控上,需要构建起完整的生态保护规则,以使农村生态环境不遭致破坏。首先,土地信托公司及农业经营企业作为进入农村的“新物种”,需要在农村生态环境保护上承担起一定的责任。在准入门槛上,地方环保部门需实质审查其相应环境资质,对拟进入农村进行生产经营的企业,必须在5年内无重大环境违法行为,其管理人员或直接项目责任人员也参照此标准执行。其次,农民作为农村生态破坏的直接受害者和环境治理的直接受益者,应在法律规范的层面确认其生态权和生态参与权,并辅之于环境信息公开制度,让农民生态权和生态参与权真正落地。[35]再次,构建农村生态环境平衡保护机制,即在信托流转土地经营权、促进农民增收和农村发展的同时,平衡好二者间的关系。[36]信托企业及土地经营企业需承担起部分保护生态环境的社会责任,农民也应增强生态保护意识,切实保护农村环境。最后,作为兜底性机制,也即农村生态环境被破坏后的补救措施。实践证明,以往简单直接的生态补偿机制已经不能在根本上起到生态补偿的作用了。因此,应引入参与式生态补偿机制,除直接的生态补偿外,造成农村生态污染的主体也应参与到生态的治理和修复之中,这种补偿机制可以与直接生态补偿机制相结合,相互促进,真正起到对破坏生态的补偿效果。[37]

六、结论:规则下的创新驱动

在规则的规范和引导下,农民的土地相关权益进一步确认,既保障其集体经济组织成员权利,又保障其对土地的流转权利;土地信托流转利益相关主体权责明确,各司其职,权责配置更加清晰;政府和市场的关系界限更加明晰,既充分发挥市场的决定性作用,又体现政府在市场经济发展中的应有职能;在“互联网+”的背景之下,信息化工具的运用规则更加明确,有助于依托信息化工具促进该项制度更好的向前发展,使农村发展和生态保护利益更加平衡,有利于农村的持续发展。因而,毫无疑问,我们在文中构思的相关措施及规则,可以为土地信托流转制度的完善和发展扫清风险障碍,从而达到制度实施的目的,进而在更大程度上促进农民增收、农村经济发展。

农村土地制度对土地流转的影响 篇10

一﹑土地所有权不明确, 主体代表多元化

《中华人民共和国宪法》第十条规定, “农村和城市郊区的土地, 除法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地也属于集体所有”。因此, 土地的法律产权主体有两个, 即国家和集体。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”可见, 土地既归村民委员会所有又归村民小组所有。如果说前者为一级行政组织的话, 那么后者仅是合作经济组织而已。这就是说, 土地产权的法律主体既可以是行政组织, 又可以是合作经济组织。《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定:“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委员会经营﹑管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。”土地的法律产权主体是农民集体, 即为农民共有, 而各级集体经济组织或自治组织, 以“经营者和管理者”的身份出现, 只是取得使用者的主体地位。但到底哪个组织是集体土地所有权主体代表呢?有关法规并没有明确规定。乡镇﹑村和村民小组三级究竟谁代表农民集体行使经营管理权, 定义上含糊不清, 有的属于村管, 有的属于社管, 有的村﹑乡﹑社都可以管。农民个人既是集体财产的所有者, 又不是集体财产的所有者, 他们无权行使所有者的权利, 无权利对于属于自己的土地进行处置, 事实上, 他们只是土地的使用者, 从事直接的生产和经营活动。相反, 作为经营管理者的基层组织的负责人, 却对土地拥有真正的决定权和支配权。多元的所有权代表对土地事权﹑财权模糊不清, 致使土地产权市场流转中演化出多元主体间的权利之争或讨价还价, 人为地加大交易成本, 影响了农村土地产权市场配置的效率。同时, 农村集体土地所有权多元所有在实际中经常变成无主所有, 造成土地集体所有权的虚置;由于缺乏所有者对土地实际利用的有效监督, 土地粗放经营﹑抛荒﹑撂荒乃至私下流转的现象时有发生, 造成土地资源的浪费和集体资产的流失。

二、土地使用权主要存在两个方面的问题

首先, 土地承包期不稳定。《土地承包法规定》, 耕地的承包期为30年;草地的承包期为30到50年;林地的承包期为30至70年;特殊林木的林地承包期, 经国务院林业行政主管部门批准可以延长。“四荒”土地 (荒山﹑荒沟﹑荒丘﹑荒滩) 的承包期由双方协商确定。所以, 农村土地双方约定的期限不应低于最低期限30年, 约定的期限可以长于法定的期限。就土地使用权来说按人口均分土地存在内在的不稳定性, 虽然国家对农地承包期有明确的规定, 并一再强调要保证农村土地承包经营权的稳定性, 但在实际生活中, 农地承包经营期经常调整。这些偏离和变异, 侵害了农民的合法的土地权利, 伤害了农民对土地的感情, 导致了农民对中央农村基本政策的疑虑及实践中土地产权运行的混乱, 引发了土地纠纷。人为扩大了人地矛盾, 加剧了农村剩余劳动力的压力, 成为影响农村经济发展和社会稳定的最核心﹑最要害的问题。此外, 在执行过程中, 随意收回承包地的情况影响了农民的投资预期与投资积极性, 导致农民对土地使用的短期行为, 与土地长期规划﹑持续发展相矛盾, 造成了农民对农地经营的短期行为, 从而造成农民对农地的投入不足。其次, 土地承包经营权的性质﹑内涵不明确, 国家﹑集体和农户间的土地产权关系模糊不清, 集体和农户的利益往往受到侵害。在现实生活中, 农民对农地承包经营权的内涵并不明确, 其利益受到侵害。

三、土地所有权主体与使用权主体之间“权﹑责﹑利”界定不清, 土地流转收益分配难以公平

在以家庭经营为基础的双层经营体制下, 集体土地按照国家政策实行人均承包, 这种“两权分离”不是真正建立在商品化﹑市场化基础上的平等关系, 而是所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系, 从而造成土地所有权主体与使用权主体之间“权﹑责﹑利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营自主权, 但仍无法拒绝各级“土地所有者”对其土地使用权的盲目干预, 也无法拒绝他们对其土地收益利益权利的随意分享, 各种名目的乱摊派﹑乱收费, 极大地侵蚀了土地使用权主体的承包经营收益, 弱化了他们进行农业生产和参与土地使用权流转的积极性。

四、由于种种主客观原因, 发生流转的土地还比较少

统计数字表明:在接受调查的253个村, 有53.3%的村允许农户自由转让土地使用权, 18.5%的村规定允许转让但需经村委会备案, 9.4%的村不允许农民转让土地而只能将不种的土地交还集体, 17.8%的村没有任何规定。调查资料显示, 在现实生活中, 农民享有或行使的土地处置权是比较有限的。

与此同时, 在房地产迅速发展﹑地价猛涨的情况下, 不少地方政府部门受利益所驱动, 利用手中的权利强行低价征收土地, 搞土地“寻租”, 剥夺农民对土地的所有权, 而且对于补偿费的分配往往比较混乱。乡镇政府虽然不是农村土地所有权的拥有者, 但在实际中常常参与征地补偿的分配。村集体与农民个人之间的分配比例存在混乱现象。有的村将征地补偿费全部留村集体经济组织统一使用;有的村将征地补偿费全部分给农民;还有的村以一定比例将征地补偿费分成, 分别归村集体经济组织和农民个人。在市场无序, 征地权滥用的情况下, 不仅农民经济利益受到侵害, 而且农村劳动力难以安置, 从而, 农民丧失土地所有者地位, 也丧失土地资本化过程应取得的价值效益。

五、完善农村土地制度的对策

1.进一步完善农村土地产权制度, 赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权。 我国《宪法》《土地管理法》和《民法通则》都规定了农村土地属于农村集体所有, 但却一直回避对土地的处分权力。只有农民的土地承包经营权构成了完善的产权, 农户土地流转的主体地位才能真正确立起来, 土地使用权主体的权利才能得以明确。法律确认农民土地使用物权, 从层次上说, 是将政策和有关规章已经认可的农民通过承包获得的土地实际占有﹑利用﹑收益和包括在承包期内继承﹑转让﹑转包﹑入股﹑交换﹑出租﹑联合经营等处分权在内的使用权上升为法律, 使“农民土地使用物权”符合“法定主义”的原则。

2.界定政府的行政空间和职能范围。 政府管理行为的不规范主要是行政权利的滥用。行政权力的干预扰乱了市场机制配置中土地资源的效率, 从而造成土地资源的低效利用, 土地市场混乱, 因此必须严格界定政府的行为空间和职能范围。限制行政权力的范围不是抛弃政府对土地市场的干预, 而是充分发挥行政权力的作用。真正做到政府调控和市场机制相互配合, 实现土地资源的优化配置。首先, 明确规划各级政府﹑土地管理部门及职能部门的职责范围, 明确权力分工, 既不能越位, 也不能缺位。其次, 健全法律制度, 实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为, 切实保护市场中各方的利益。再次, 遵循市场经济规律, 合理确定供应土地的数量﹑时机﹑出让方式﹑年限﹑价格等, 实现土地的集约利用和节约利用。

3.发展农村土地中介服务机构。目前我国农村土地市场中的中介机构几乎为零, 但随着农村土地市场的发展, 中介机构的服务日益重要。因此, 对中介服务机构的培育和管理已成为当务之急。农村土地中介服务机构主要应包括土地评估机构﹑土地市场信息和咨询中心﹑土地经纪机构和土地金融部门。

4.建立土地档案, 搞好地籍管理。地籍管理和土地档案是规范地产市场管理的重要依据, 它对于农地的税收调节、农业货币化、土地质量的监测、土地使用权证交易、所有权的界定都具有重要的科学依据和基础性资料作用。地籍的管理分为社会管理和自然管理, 社会管理主要包括对各种具体的土地所有权进行登记﹑造册, 对所有权的转换给于公正和换契, 对使用权的转让过程给予备案﹑公正等。自然管理则主要包括对各种具体的土地所有权进行统计丈量, 对土地质量进行记载等。土地使用权证每年必须在土地管理部门年检, 以便于土地管理部门能随时掌握土地流动情况, 防止土地抛荒。另外, 土地档案要核准土地交易的价格, 序时登记, 为征税提供必要的依据。

摘要：农地产权制度是指农地所有权?使用权?收益权?处置权等各项权能的处置和划分。土地制度是影响农村土地流转的关键内在变量, 当前我国农村土地制度不能使外部收益内在化, 导致现行制度不是最有效的。

加快农村土地流转的对策 篇11

关键词：土地流转 对策 问题

0 引言

2009年中央1号文件明确提出：按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，建立健全土地承包经营权流转市场。因此分析、研究新形势下农村土地经营权流转的新办法、新举措，是深化农村改革的重要课题。

1 土地流转的总体特征

一是土地流转地域扩大化。过去农村土地流转主要发生在二、三产业比较发达、农民非农就业和收入比较稳定的城镇郊区，欠发达地区由于村屯农民就业门路少，家庭收入对土地依存较高，很少发生土地流转。近两年来，土地流转由城镇近郊向城镇远郊和欠发达地区扩展。二是土地流转主体多元化，过去农村土地流转主要在农户间进行，参与的主体也主要是农户。现在参与农村土地流转的主体除农户外，工商企业、科研机构、机关事业单位、城镇居民等都纷纷下乡租地、包地开发农业。三是土地流转形式多样化。土地流转形式主要有转包、转让、互换、租赁、入股及合作等多种形式。其中主要以转包为主。

2 农村土地流转过程中存在的问题

虽然农村土地使用权流转取得了一些成绩，实现了流转双方的互利双赢，但也存在着许多不容忽视的问题，应引起各级组织和领导的广泛关注和高度重视。

2.1 农村土地流转自发性强，制约了流转规范有序发展。由于土地使用权流转自发性强，有些农户自行转包没有签订合同或只有口头协定，即使签订了合同，条款也不完善，流转合同绝大多数没有经过合同管理部门见证，双方权利义务关系的约定不明确。

2.2 土地流转形式单一。从目前情况看，主要流转形式是转包，大约占总流转土地面积的90%，转让、互换、租赁等流转方式仅占10%左右，真正规范的股份合作还为数不多，甚至还没有实现零的突破。

2.3 部分流转土地的农户存在短期行为。由于乡、村对流转的土地缺乏必要的管理和监督，部分转入土地农户产生短期行为，减少或干脆不对土地进行养护投入，土地板结、肥力下降，使有些原本高产的地块粮食产量下降。

2.4 农民离土出路不畅，制约了农村土地使用权流转。一是部分农民不愿离开土地。调查发现，土地多的地方，农民的温饱问题能够解决，这些农民中小富即安，就懒得再去创业了。二是农民工再就业环境不理想。前些年农民工的工资得不到保障，拖欠农民工工资现象比比皆是。

2.5 农村土地流转中介、服务、监管体系还没有建立起来。农村土地使用权流转仍以农民自发的、私下进行为主，大多数地方还处在自然流转状态。

3 加快农村土地健康流转的对策

3.1 提高认识，把握政策，加强对土地流转工作的领导。土地流转涉及面广、政策性强，既关系到广大农民的切身利益，又关系到党的农村土地承包政策的落实，更关系到农业和农村经济的长远发展和农村社会稳定。各级党委和政府必须对土地流转工作引起高度重视，纳入重要工作日程，加强引导、服务和规范，推动农村土地使用权流转工作的有序开展。一是在认识上充分认识到土地流转是稳定和完善家庭承包责任制的客观要求；是应对入世挑战和提高农业综合生产能力和竞争力的客观要求；是加速发行传统农业和实现农业现代化和客观要求。二是在政策上要严格执行《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）的各项规定，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，健康有序地推进农村土地使用权流转。

3.2 加大宣传力度，不断提高干部群众对土地使用权流转的认识。采取多种形式宣传土地使用权流转的深刻意义，使广大干部群众认识到农村土地使用权流转，是优化资源配置，增加农民收入，实现农业现代化的客观要求，要耐心细致地做好群众思想工作，帮助群众树立“你发财、我发展”的思想观念，破除封闭狭隘的意识，组织引导农民开展土地使用权合理有效流转。同时，县、乡两级政府要切实抓好党的土地承包政策落实，为土地流转提供法律、政策服务和信息服务。

3.3 探索出路，培养技能，为农民脱离土地寻找广阔的就业空间。农民能否走出土地需具备两个条件，主要是具有一定的非种植业就业岗位和农民应具备从事非种植业岗位所必须的技能。在这两个前提下，农民才能从土地上脱离出去，实现“人动地才动”。从我们的调查情况看，农民从事的非种植生产主要有两种形式：一种是专门从事畜牧养殖业，另一种是务工经商或充当经纪人。为此，我们首先要从这两个领域入手，一方面进一步加大结构调整力度，大力发展畜牧业和非农产业，努力扩大就业空间。另一方面要对农民进行必要的技能培训，让农民掌握一技之长，为其走出土助一臂之力。而在这两个方面当中，农民脱离土地的程度即土地流转的规模，则更多地依赖于非种植业就业空间的大小。

农村土地流转问题分析 篇12

(一) 土地流转的基本内涵。土地流转, 即农用地使用权流转, 实际上就是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。在我国现行的土地制度中, 以物权对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等, 即以土地使用权为对象的土地流转;以债权为对象的土地流转的形式有土地转包、土地租赁、土地入股等, 即以土地经营权为对象的土地流转。土地流转是地权中使用权的流转, 不是土地所有权的流转。只有对农村土地流转的基本内涵给予明确的界定和对这一内涵有透彻的理解, 才能保证各种交易行为合法且无所障碍, 才能从根本上保证农民切身的利益。

(二) 土地流转问题的产生背景。家庭承包经营责任制的实行, 使农村经济获得了迅速的发展。但随着农业比较效益的下降, 部分农产品市场疲软, 价格低迷, 出现了为增加收入农村部分劳动力向二三产业转移和农村劳动力大规模跨区域流动的新情况。加之, 分散经营土地的成本居高不下, 造成农民土地负担过重, 使农村土地撂荒现象日益加剧, 家庭承包责任制的负向效应已显露出来。

二、实行土地流转是农村市场经济发展的必然要求

(一) 土地的“三权分离”为土地流转奠定了基础。家庭承包经营制的推行实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离。而正是这种“三权分离”的土地制度为“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”奠定了坚定的基础。土地的发包方为农村集体经济组织, 根据《中华人民共和宪法》第十条的规定, “农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有”。农民作为农村集体经济组织的成员, 一方面承包集体土地体现了农民从事农业生产经营的一种权力;另一方面农民放弃承包土地的经营权而获得一定收益, 则是土地集体所有制的产权利益在农民身上的一种体现。《中华人民共和国土地承包法》明确规定, 农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权, 任何组织和个人不得侵犯。同时, 国家保护承包为依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转。可见, 承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下, 开展土地经营权的流转。“三权分离”的农村土地制度是中国特色土地制度的创新, 它较好地实现了农村土地所有权、承包权和经营权的分离, 是现阶段正确处理稳定土地承包制与开展土地经营权流转关系的原则。

(二) 实行土地流转是市场经济的客观要求。在市场经济的竞争环境下, 比较效益或机会成本是资源和生产要素流动与配置的首要原则。在比较效益和机会成本的引导下, 通过要素的不断流动和资源的重新优化组合, 使要素所有者最终获得效益的最大化。土地是农业生产的基本要素, 实行土地经营权的流转, 是农业生产效益和市场经济的客观要求。

在传统的计划体制下, 农业生产用地由集体统一经营, 农民作为集体成员参与农业生产, 农民的收入由集体统一评工计分来决定, 农民不具有自行配置生产要素的权利, 不能根据比较效益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。家庭承包制的推行, 使农民在很大程度上具有了自行配置生产要素、安排劳动时间、选择适当就业领域的权利。在比较效益原则导向下, 一部分劳动力和劳动时间向非农产业转移, 从而为土地的流转创造了条件。

(三) 土地流转是农村经济发展的现实需要。生产关系必须符合生产力发展的需要, 农村的土地制度必须符合农村经济和农业发展的需要。随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移, 使许多农民有了稳定的农业以外的就业渠道和收入来源。一部分农民在农业税和政府处罚抛荒行为的双重支出的压力下, 开始自发地把土地经营权转让给别的农民耕种。农民首创土地流转的最初动因就是为了解决耕地抛荒和粗放经营的问题。而农业生产结构的调整和现代农业要求的规模化经营, 更是进一步推动了土地流转的进行。

三、实行土地流转有力地促进了农业和农村经济的发展

(一) 土地流转较好地解决了土地抛荒和粗放经营的问题, 促进了农业结构调整和规模化经营, 提高了农业生产效益。人多地少是我国的基本国情, 家庭分散经营更导致了土地经营的小规模化, 形成对现行土地制度合理性的最大挑战。通过土地流转, 实现土地的优化配置, 完善了农业生产要素市场, 使土地的经营规模得以不断扩大, 较好地解决了耕地抛荒和粗放经营的问题, 有力地促进了农业结构的战略性调整, 提高了农业专业化程度和产业化经营水平, 提高了土地规模化和集约化经营的水平, 提高了农业劳动生产率。

(二) 土地流转进一步促进了农村劳动力的转移, 推进了农村城市化和现代化发展。土地经营权流转机制的建立, 改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态, 提高了农业的专业化、规模化水平, 促进了农村劳动力的分工分业, 使经商打工办企业的人能安心工作, 解除了土地对这些农民的束缚, 进一步促进了农村劳动力向非农产业转移, 向城镇集聚, 推动了城市化和现代化进程。

(三) 土地流转有利于增强农业市场主体的活力, 提高农业市场化水平。土地流转有助于培育一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争;有助于各类工商企业介入农业领域, 增强农业市场主体的活力和抵御市场风险的能力;有利于提高农业科技的应用和推广水平, 并且以现代企业理念经营农业;有利于催生和培育各类农业龙头企业, 发展各类农村专业合作经济组织, 提高农业的产业化经营程度。通过土地流转, 使农业在更广阔的空间内聚集各种要素, 推进科技创新和技术进步, 提高农业生产和农民的组织化程度, 提高农业的市场竞争力。

(四) 土地流转有利于土地价值的显性化, 切实保护农民土地承包的收益权。在稳定承包关系的前提下, 通过市场机制, 推行土地承包经营权的有偿流转, 使农户在转让承包土地经营权的同时, 取得了一定的转让收入, 从而使农民对土地承包权和经营权的价值得到充分体现, 实现土地的增值, 增加农民收入, 保护了农民的切身利益。

四、必须坚持合理有效地促进土地流转

(一) 充分利用土地流转的内在动力, 促进土地流转。一是正确处理土地流转各方的经济利益关系, 尽量满足各方的利益要求和收益预期;二是要积极推动农业产业化经营的发展, 鼓励工商企业、个体经营大户、外商投资农业, 建设公司式的农业和庄园式的农业, 以获得规模经营效益。土地产业化经营、规模经营是农民进入市场, 有效参与市场竞争的重要经营形式, 而当前真正有能力进行规模经营和产业化经营的则大部分是一些涉农企业和个体经营大户, 这就要求在推进土地流转的过程中一方面要照顾经营者的利益;另一方面也要照顾农户的利益, 做到有偿流转、以法规范、因地制宜、科学有序。

(二) 深化农村土地承包制度改革, 促进农村土地合理流转。实施家庭承包经营, 稳定土地承包关系是我国农村经济社会稳定发展的一项基本政策和经营制度, 必须长期坚持。但是, 在目前市场经济的条件下, 家庭联产承包责任制需要进一步深化与完善。具体思路是:强化集体的土地所有权, 最大限度地放活承包权和经营权。一是在外流劳动力较多、二三产业发展较快的地方, 要改变农户分散承包土地的经营格局, 允许集体将土地调整集中连片, 向社会公开发包;二是将土地这一基本的生产要素商品化。家庭承包责任制实施以来, 农村土地在很大程度上有着生产资料和社会福利保障的双重性质, 从而形成土地平均分配的格局。但是, 在市场经济的条件下, 农民被推向了市场, 土地的这一双重性质应该随之改变, 要将土地作为商品价格化, 即按不同等级确定土地的市场价格, 按照价格规律实现土地的合理配置。

(三) 实事求是, 与时俱进。根据变化了的环境与条件不断进行土地经营制度和流转方式的创新, 积极培育农村土地市场, 加速土地使用权流转。土地使用权也是一种资源, 只有通过不断流动才能实现最优组合。要形成以县为单位的统一、规范、公平的土地使用权交易市场。首先, 要明确土地使用的主体和客体。现阶段使用权主体为农户, 也可以是非法人组织如家庭农场或联户生产组织, 也可以是法人组织如农业企业或投资农业的工商企业。客体为独立的包含使用权的土地;其次, 要打破土地的社区界限和行政壁垒, 允许土地使用权在一定范围内流动。在土地转包、竞标和拍卖中, 社区内外的人员享有同等权利, 允许跨地域买卖和承包土地, 鼓励跨地区联片经营土地。另外, 在有条件的市、县建立土地保险公司等中介机构, 开展土地评等定级和估价工作, 加强地籍管理和土地市场管理, 处理出让人和受让人的土地纠纷。与此同时, 积极进行土地经营制度和流转方式的创新。针对当前农村存在的耕地粗放经营、弃田抛荒严重、农产品市场价格低迷、农民收入增长缓慢等现状, 只有积极探索创新农村土地经营体制, 才能进一步解放生产力, 发挥土地更大的效益。