土地储备机制论文

土地储备机制论文（精选12篇）

土地储备机制论文 篇1

前言

我国的土地产权一直属于国有, 城市土地储备制度也是国有土地产权制度下所衍生出来的一种储备机制, 在改革不断向市场化发展过程中, 土地使用权实现了有偿转让, 国家成立了土地收购储备机构, 国家积极推行建设用地的收购储备制度, 从而实现对土地市场的调控能力。在城市的土地供应中, 为了避免出现混乱、无序状态, 政府对土地实行土地收购储备制度, 不仅有效的实现了土地的供给, 同时还保证了土地开发和整理的进行, 保证了土地收益的实现。

1 城市土地储备制度的内涵

随着城市发展进程的加快, 大量的土地都分散在使用者手中而得不到利用, 影响了城市总体规划和土地利用规划的实现, 在此基础上建立起了城市土地储备制度, 储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式把分散的土地从使用者手中收购回来, 然后进行统一整理、储备及供应, 同时这一过程所表现出来的循环性、系统性、经营性和微利性的特点实现了对土地的科学控制。近几年来, 我国城市的快速发展, 城市建设用地不断的增加, 城市建筑过度的开发, 从而造成了大量的空置率, 一度导致城市土地在供应总量上出现了失控的情况, 土地的真实价值得不到合理的体现等问题, 这些问题如果不能及时得到解决, 将严重造成土地资产的流失, 因此我国实施了城市土地收购储备制度, 对完善我国的土地市场, 控制城市土地的供应, 实现城市基础设施建设及城市产业结构的调整都起到了积极的作用。

2 我国城市土地储备制度存在的问题

2.1 土地储备运作主体界定不清

自我国城市土地储备制度实施以来, 在各地土地管理部门之下都设置了土地储备中心, 此机构与政府之间是委托代理的关系, 但在实际运行中, 土地储备中心不仅要代表制订收购储备计划, 同时还要对计划具体进行实施, 另一方面, 此部门还要与开发商来共同经营土地, 从而造成了土地储备运行主体的界定不清, 导致了部分官员的违法行业的发生。

2.2 土地出让倾向于高端住宅

城市土地储备制度是为了保证土地的正常供应, 对土地的使用情况进行调控, 从而达到土地资源的优化配置, 但在目前我国大部分的城市当中, 土地储备机制在运作当中, 存在着追求高收益的情况, 从而导致目前我国大部分城市的住宅价格存在着失控状态, 价格的飞速上扬, 致使低收入群体买不起房的现象加剧。

2.3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全

目前我国大部分城市存在着拆迁和改造同步进行的状态, 这样在拆迁和征用土地时, 土地储备中心需要对地上的建筑物进行一定的补偿, 但目前存在着补偿标准低的问题, 特别是对于郊区的一些农村, 在土地回收后存在着无地可耕, 可业可就的困难, 这样就为社会的安定埋下了不稳定的因素, 同时也导致城乡的矛盾激化。

3 完善我国城市土地储备制度的对策

3.1 制定土地储备制度的相关法律。

土地是我国国有资产中重要的一部分, 其具有较高的价值, 因此在目前各地大力推进土地收购储备制度的情况下, 要对其操作性进行加强, 以免造成较严重的社会后果, 因此, 国家及各地政府应积极的对运营操作中的组织架构、职能、运作方式等制订相应的法律标准, 从而在法律约束下实现土地收购储备的有序化、系统化。

3.2 构建土地储备制度资金支持体系

一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地, 前者属于货币形态, 后者为实物形态。这两类资金的筹集无需通过市场, 来源可靠又基本不存在资金成本问题, 但其数量比较有限, 是城市土地储备制度的启动资金。

二是土地收益, 在土地储备制度的运作过程中, 土地出让可以为储备中心带来大量资金, 这也是储备中心最主要的收益, 在储备基金中占有相当比重。城市土地出让收益的部分将用于城市建设, 其余部分由储备中心滚动使用, 以保证土地储备制度的良性运行。

三是委托金融部门发行土地储备债券与股票。由于土地资产具有保值和增值性, 发行土地储备债券与股票, 一方面可广泛吸收社会闲散资金, 以筹措资金, 另一方面, 对投资者而言, 可增加投资渠道, 有利于资金的保值与增值。

四是推行土地抵押贷款债券化。土地抵押贷款债券化可理解为:银行将所持有的抵押贷款债权, 出售给专业证券化机构, 由该机构在资本市场向投资者发行土地抵押证券的融资行为。该方式既可降低、转移银行放贷风险, 扩大投资对象, 又可培育与完善二、三级资金市场, 以促进资金运用的良性循环。

五是其他资金来源, 包括各种公共基金、社会基金, 如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。

3.3 科学界定土地使用权内涵, 合理分配土地收益

土地在收购过程中, 对其收购价格产生影响的主要有土地所有权、使用权、处置权和发展权, 我国的土地所有权是公有制, 因此在收购价格中不应包含土地所有权价格。

土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地, 在使用过程中获得回报的权利。因此, 土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权, 土地收购价格中不应包含处置权收益。但是, 对于出让土地, 土地使用者拥有不完全处置权, 因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权益。从现行法律法规和土地增值机制来看, 土地发展权收益应归政府所有, 土地收购补偿不应包含土地发展权收益。

3.4 建立土地投入补偿机制

在土地回收过程中, 需要制定科学合理的土地补偿标准, 从而为顺利完成土地征购和回收做好准备, 同时制定科学合理的土地补偿标准可以保证土地快速的推向市场, 因此在实地城市土地收购储备过程中, 应分别评估土地和地上附着物的价值, 在具体操作时, 应充分考虑土地的区位条件、用途、土地个别因素等, 得出现实条件下土地价格标准, 同时应考虑土地的权源即土地使用权取得方式、时间及取得时的价格标准, 依据城市基准地价, 制定土地投入补偿标准。

摘要：随着我国国有土地的使用权可以进行自由的流转, 同时还有二级市场的存在, 土地资源在一定程度上得到了合理的利用, 但问题仍然存在, 土地市场还处于僵化和无序发展状态。政府为了保证土地的供给, 建立了土地收购储备制度, 有利的加强了政府对城市土地供应的调控, 政府实现了对土地一级市场的垄断, 从而有效的保障了土地的供给, 实现了对存量土地的高效合理配置。文中对城市土地储备制度进行了介绍, 同时对城市土地储备制度中存在的问题进行了分析, 并进一步对如何完善我国城市土地储备制度提出了具体对策。

关键词：土地储备,问题,完善措施

参考文献

[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.

[2]陈怀林.浅谈城市土地储备制度的功能定位.[2]陈怀林.浅谈城市土地储备制度的功能定位.

土地储备机制论文 篇2

基于这种机制的实施，运作几年来，我市各县在当地县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地收购储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。但居安思危，未雨绸缪，纵观我市县级土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，却面临着诸多潜在的危机。

县级土地收购储备机制中存在的问题

首先，在土地收购储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。

20xx年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（通称15号文件）。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确收购储备资金的主要来源提出明确要求，是土地收购储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。且20xx年初，山西省国土资源厅就与中国银行山西省分行签订了土地收购储备贷款业务的合作协议，并要求各地市分行与当地国土资源部门积极开展全方位业务合作，严格按照《实施细则》办理土地收购储备资金贷款业务。但在我市的许多县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。财政部门不予拨款不说，就是想依靠国家和省里面制定的政策依据，向金融机构进行融资，储备机构都没有自己独立的帐户。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地收购储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议（或合同）收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议（或合同）收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在如下几方面的不利于：一是不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际上是一种“赊帐式”收购，所以在收购有些土地特别是所谓的“黄金”、“抢手”地块时，由于用地意向者较多，原有土地使用（所有）权属单位人出于一种急功近利的这么一种思想，就往往置国家法律法规于不顾，将本应该纳入土地储备库或应该经过收购储备推向市场的土地，擅自转让或买卖于他人，从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面；二是不利于县级政府获取更多的收益。因为协议收购或多或少地会存在土地使用（所有）权属单位人向土地收购储备机构讨价还价的可能，从“利息”和“付款周期”等角度考虑，“赊帐式”的收购往往是“让利式”的结果。

其次，在土地收购储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。

土地收购储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从笔者调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用；二是已进入土地收购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。

其三，在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。

主要表现在：①一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失；②县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划和土地整理，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中大肆掠取因政府投资而带来的土地增值收益。

其四，集体土地的大量非法入市（特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地），严重地影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。

收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的大量非法入市（入市的形式主要表现在：非法批地入市、非法占地入市、非法出租入市、非法转让入市等），因为往往是受眼前利益的驱动（如交纳税款、集体开支等），实际上是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。

其五，就是工作人员的素质和管理问题，鉴于政府及土地管理部门对其缺乏严格健全的监督机制，玩忽职守、滥用职权、违法违纪者大有人在。

主要表现在：①在目前土地收购储备的实际运作中，片面追求经济效益已成为其主要目的。正是基于上述原因，国土资源管理部门在实施土地收购储备时，往往简化土地报批程序，把本应该办理农用地转用或征用等报批手续的土地，却草率地以一纸收购合同就替代了，违规操作现象多有发生，这于土地储备“规范调控土地市场、保护合理利用土地资源”的初衷是相背离的；②对于土地使用权符合收回、收购条件，土地使用权人未申请进行土地储备，而擅自转让土地使用权及地上建筑物、附属物的，根据各地《土地储备实施办法》的相关规定，应按非法转让土地使用权论处，国土资源管理部门不得为其办理审批和登记手续。但在实际工作中，却时常有一些工作人员为了自己的一点私利，置国家法律法规于不顾，为这些违法行为当事人大开方便之门，绿灯放行，严重地干拢了土地收购储备工作的正常运行；③主要是土地储备工作者全局意识不足，服务意识差。工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习，观念和业务水平跟不上时代发展的步伐等现象，成为制约土地储备工作的一大因素。

其六，是政府及土地管理部门在经营土地收购、储备、出让等一系列过程中，缺位现象比较严重，营造的用地环境太差。实施土地收购、储备并进行公开出让的目的，原本是要通过土地市场的调控作用，搞好用地服务，将需盘活的存量土地激活，使其朝着合理的用地方向流动，以实现其利用效益的最大化。但在我省的许多地方，出于片面追求经济效益的目的，一些政府及土地管理部门在运作土地收购、储备、出让的过程中，往往把自己的职责仅仅定位于一个“中间批发商”的角色，利用权力优势，想方设法地把土地低价收购进来，再想方设法地把它高价卖出去，从而赚其差价，获其利益了事。至于土地出让以后，你用地者怎样干、干成啥，那就不是我的事了。笔者在基层调研时，就亲历过这样一个例子。20xx年，x县土地管理部门以统征方式收购x村集体所有土地数亩，后经过公开出让，x外地开发商竟得该宗土地使用权。20xx年春，当x开发商意欲开发建设时，却遭到当地村委的百般刁难，理由是：在该村管辖区域内施工，得先付其施工管理费，并美其名曰为“协调费”，且一张嘴就是十几、二十万元的，没有讨价还价的余地。意思是说，只要你交了钱，在你施工期间，如有村民欺生从中闹事，由其村委出面协调，否则后果不堪设想，让你举步维艰。情急之下，x开发商只好请求当地政府及土地管理部门出面给予协商解决，但被推委再三。无奈，x开发商只好搁浅了工程建设。试想，这样的用地环境，以后谁还敢再来投资呀？！

县级土地收购储备机制建议及对策

首先是要规范土地收购储备资本金的运营。

即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。

对于县级财政收入情况好一些的地方，县级财政部门应积极向地方政府建言献策，将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视当地土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，一箭双雕，何乐而不为呢？对于县级财政收入情况一般的地方，县级财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，按照省厅与省中行达成的贷款协议，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。

其次是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。

土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：

1、土地征用。近几年的.城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。

2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。

3、直接货币收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。

4、预约收购（即协议收购或合同收购）。对企业搬迁地

块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。

5、定向委托收购。特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购，但必须在土地收购储备机构的指导、监督及政策法规的约束下规范运作。

6、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。

7、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。

8、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。

其三是要做好相关部门间的协调问题。

主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。另外，国家应当制定专门的法规，明确土地资产有别于企业的其他资产，无论出于什么原因，在处置土地资产时，必须征求土地管理部门的审查意见，以防止国有土地资产流失。

其四是要加大土地执法监察力度。

这是土地收购储备工作能否顺利实施的一个重要因素。土地收购储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回；对“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地，则应按照《山西省“城中村”集体土地转为国有土地管理办法》的规定积极推行并实施之。其三是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理，该拆除的进行拆除，该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的。

其五是要搞好土地收购储备的建章立制工作。

⑴、围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的规范化。

具体到实际工作中，一是要扩大土地收购储备的范围。强化政府统一征地，把新增建设用地全部纳入政府储备；充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地收购储备简化土地报批程序，严禁以土地收购协议（或合同）替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。存量土地协议出让时，土地出让金收益不得低于评估地价的40％；新增建设用地协议出让，土地出让金不得低于基准地价的70％；要严格按照国土资源部（20xx）第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用途的土地，按政策规定依法办理，有条件的地方，这些地块如有两个以上用地意向者，也要逐步推行招标拍卖挂牌出让的运作模式，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的收购储备供地机制。

⑵、建立公开、公平、公正的土地市场，规范完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。

为加强用地审批管理，规范土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策；严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，规范交易行为。

在规范出让程序同时，土地管理部门还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应在新闻媒体上公开披露；在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作，做到监察、财政、公证等部门全程参与，确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正。通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作，不仅能最大限度的保证政府收益，规范各类出让行为，也能有效地防止“暗箱”操作和腐败行为的发生，有力地推动土地市场的健康、有序发展，最大限度地保证土地资产的保值增值。

⑶、围绕地方党委、政府的中心工作，积极探索适合当地的新的土地收购储备运行机制，并对工作人员加以有效的监督，实现土地收购储备与人员管理机制的新突破。

要根据各地实际情况，合理把握收购储备土地的规模，规避市场风险，完善土地储备库建设方案，储备土地布局要相对合理，数量适度，既能调控市场供求，又能基本保证城市建设需要。另外，必须注重提高工作人员的政治素质和理论修养，保证依法工作，热情服务，适应全面推行土地收购储备制度的要求。

其六是要建立良好的土地收购储备出让环境。

土地储备制度与“土地财政” 篇3

关键词：宏观调控；“土地财政”；土地储备制度

当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。政策内容特征是：（1）从金融政策入手控制房地产银根——紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率，提高首付比例；（2）控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；（3）增加保障性住房供给，平抑过高的需求。

通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

1 土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和 “政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP,苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

2 现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

3 如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDP，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDP。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外國政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。

4 如何完善土地储备制度

（1）适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。

（2）改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。

（3）将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地 “闲置”现象。

（4）采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高

（5）增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

（6）建立多元化的土地储备资金支持体系。 目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分，其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧，房地产价格随即大幅回落，由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系，包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

（7）建立健全土地储备的法律体系。目前我国土地储备制度尚未立法，必须加快土地储备立法的进程，制定和颁布全国性的土地储备的专门法规，将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道。

土地收购储备机制探索研究 篇4

1996年, 上海市建立了我国第一个土地储备机构。近年来, 杭州、武汉、南通等一些城市相继建立了自己的土地储备机构, 本文主要以城市土地存储制度为例, 对我国的土地存储制度进行综合性的探讨。

1 建立土地储备制度的现状、意义及依据

1.1 现状分析

土地是城市发展最重要的资源和资产, 是实现城市建设中经济效益和社会效益最大化的必要前提。首先, 土地要素的配置与城市经济发展相适应, 武汉市土地建设用地与GDP的增长相协调;其次, 土地出让制约与房地产二、三级市场的发展统一协调。一般地, 城市土地出让总量与商品房销售规模呈同向发展趋势, 但总体上商品房销售滞后于土地批租的发展趋势。最后, 现行的管理体制和政策还需进行适当的调整, 土地管理基本上是实行两级政府两级管理的模式。

1.2 建立土地收购储备制度的意义

随着城市基础设施的投入, 在土地上沉积的资产越来越多, 必然要求城市土地利用不断趋于集约化和高附加值化。一个合理的土地收购储备制度对城市而言是受益匪浅的, 它主要表现在:

(1) 有利于优化城市存量土地资源配置, 加强政府对土地利用管理的要求。建立土地收购制度, 是土地优化配置的一种有效的管理手段。

(2) 有利于加强政府垄断土地供给和国家对土地一级市场调控的要求。对市场上闲置, 利用率不足的土地, 运用征、收、购、换等方式, 将这些土地收购或收回, 经过土地整理储备后供应, 以实现政府垄断土地供应的目的及对市场调控的要求。

(3) 为政府规范土地市场推行土地使用权招标拍卖奠定基础。通过对土地实行统一收购、统一开发, 政府就可以将“生地”变“熟地”, 规划城市设计、引导房产开发、配置基础设施, 避免土地投资的过冷过热。

(4) 有利于改善投资环境。通过对收购土地的统一拆迁, 管理, 缩短了前期开发周期, 降低了开发风险, 这样有利于社会稳定, 缓解拆迁安置等矛盾, 同时为开发单位创造一个“公平、公正、公开”的市场环境。

(5) 有利于理顺土地收益关系, 为建立城市土地基金奠定基础。土地收购价格有两种形式:一是原土地用途价格, 二是城市规划赋予的新用途价格, 即土地发展权价格。运用合理的土地储备制度, 统一收购开发土地, 再配合推进土地招标拍卖, 充分实现土地的价值, 为建立城市土地基金打下基础[2]。

1.3 建立土地收购储备制度的法规依据

土地储备制度涉及到土地使用权的收回等敏感性的问题, 国家法律、法规对此有较明确的规定。因此, 正确使用土地法规, 对城市的土地存储制度的实施是十分必要的。

根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律, 对违反规定的用户作出相应的行政处罚, 解除土地出让合同和行政优先购买权问题, 收回土地使用权。

2 建立土地收购储备制度的发展目标和主要内容

2.1 建立土地储备制度的目标

土地收购储备制度的目标:以现行制度为依托, 进一步深化土地使用制度改革, 逐步建立一套行之有效的运作体系, 并通过政府立法的形式加以规范, 逐步建立由政府掌握的具有一定数量和质量土地的储备库, 通过调控土地供给的数量、供给结构、供给方式、供给时间来协调城市房地产市场的运作, 优化城市资产结构, 把握好4个步骤 (起步、实施、规范、完善) , 结合城市具体情况, 制定相关法律、政策, 拓宽土地收购储备范围, 建立一套规范有效的运行程序, 提高土地配置的效率, 促进社会经济的可持续发展。

2.2 建立土地收购储备制度的主要内容

2.2.1 土地储备

主要通过征、收、购、换等方式, 把集体土地转为国有或者把国有存量土地从分散的土地使用者手中集中起来, 进行控制性规划设计、房屋拆迁、“五通一平” (水、电、气、路、通讯和场地平整) 等土地开发整理和经营, 然后根据年度土地供应计划及市场需求, 依法由土地管理部门出让给用地者。土地收购储备储备机制包括土地收购、储备和供应3个环节。

(1) 土地收购。由土地储备中心根据收购计划或市场需求, 经市政府批准对指定地块进行收购。收购方式有征、收、购、换等四种形式。

(2) 土地储备。对收购的地块进行前期开发整理, 并将其纳入土地储备库。通过前期开发整理, 将生地变熟地, 提高土地附加值。

(3) 土地供应。对纳入土地储备库的土地, 根据城市发展和土地市场需求制定土地供应计划, 由土地中心有计划、统一地向用地者供应土地。出让方式可以是协议、招标、拍卖, 随着政策的落实到位和出让行为的规范, 出让方式逐步转为招标或拍卖为主[3]。

2.2.2 土地收购补偿价格

土地收购补偿价格内涵界定应考虑土地收购性质定位、土地权利与地价内涵、收购双方对被收购土地拥有的权力和利益、建立和实施土地储备制度的要求、土地增值成因及收益分配等因素。

土地收购补偿价格应是与原土地使用者拥有的土地权利相一致、对应于土地原用途和条件的单纯意义上的土地价格, 不包括地上建筑物补偿费、企业职工安置补助以及企业异地经营建设费等费用, 应以政府指定的有评估资格机构的评估结果为依据, 应具有强制执行的效果。

2.2.3 土地基金

城市土地基金制度应具有以下主要职能:受市政府委托, 根据土地利用总体规划、土地利用年度计划, 集中统一办理土地征用、专用, 集中统一组织土地供应;依法组织土地开发整理, 进行存量土地收购、储备、转让、租赁等。

3 建立土地收购储备制度中存在的问题

由于土地收购储备制度是一项全新的制度, 建立土地收购储备制度所引起的利益和权利的调整是深层次的, 在城市土地储备的具体操作和运行方面还存在一些问题, 主要有以下几方面:

3.1 土地收购储备制度的利益分配还有待进一步完善

目前在多数大中型城市中, “一个为主多个并存”的操作影响了城市土地储备制度优越性的发挥。政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业, 土地盘活得到的大部分资金也是归企业所有。土地储备机构不能代表政府完全做到掌握城市的一级市场。这样政府的土地收益必然收到很大影响。土地收购储备制度建立以后, 真正实现了由政府来管理土地市场、由市场来确定土地开发单位、确定土地价格等措施, 其中的关键问题是权力和利益的分配问题。因此, 合理准确的分析土地收益的构成, 合理分配政府和土地使用者之间的利益分配, 是土地收购储备制度顺利进行必须解决的问题。

3.2 资金使用和风险控制机制有待于健全

土地收购制度的两大基本要素是资金和土地。伴随着城市化建设的不断推进, 城市的规模在不断扩大, 功能也在不断完善, 那么城市发展对资金的需求量也越来越大, 如此巨额的资金很难仅仅依靠政府的财政支持, 这就迫使政府以大规模地出卖土地来为城市建设提供资金保证, 使得土地的供应规模和总量很难进行理性化的调节和控制, 严重制约了城市基础设施的配套建设和城市土地资源的合理配置。土地储备资金的融资渠道窄、困难多、风险大。土地储备过程是土地流转的过程, 也是资金循环的过程。土地储备资金来源渠道主要是商业银行抵押贷款和土地储备地块出让金返还。因此如何完善资金配套政策, 建立合理的资金筹措和运作机制, 也是开展土地储备急需解决的问题。

3.3 土地收购储备制度的有效运行缺乏有力的监督

实施土地收购储备制度是一项系统工程, 在整个运行过程中涉及到多个部门和单位的支持。我国大部分城市, 政府机构设置时, 规划与土地部门往往分设, 计划、财政等部门不在一个系统, 在实际操作中经常出现部门间相互抵触、推诿, 行政审批手续复杂, 办事效率低下等, 其结果是延长了土地储备时间, 增加了土地储备成本。同样, 对于资金运作来讲, 离不开财政支持。因此, 建立一个能够完善衔接的土地管理机制也是非常重要的[4]。

4 城市土地收购储备制度发展的对策

4.1 建立合理的土地收购储备机构体制

一个优秀、合理的土地收购体制, 必须包括储备决策机构、储备实施机构及区域协调机构, 提出优化模式下的储备机制, 如图1所示。

优化模式将土地收购储备和土地交易许可有机结合起来, 除符合土地转让条件的交易和政府储备土地出让交易外, 对土地中心未能实施收购的属储备范围内的土地, 也应纳入统一出让的轨道, 对此, 通过交易许可制度在土地有形市场内实施“疏导”, 通过土地交易许可制度实行土地一律进场交易, 土地交易许可制度的“疏导”作用, 为土地储备制度的顺利实施提供了保障。

4.2 优化土地收购储备工作中的环境

良好的土地收购储备工作环境对于顺利的进行土地收购储备工作具有重要的推进作用。要从以下几个方面加强对土地收购储备工作环境的建设:城建规划部门要严格按照法律行事, 及时制定科学合理、先进高效的规划方案, 为土地收购储备提供必要的理论依据。及时将工作成果提交给土地收购储备部门, 加强部门间的沟通, 降低土地收购储备运作中的风险, 逐步提高工作效率;为土地成功出让奠定一个坚实的基础。土地出让后, 要给予全方位的跟踪服务, 努力营造一个和谐的用地环境。

4.3 加大执法力度

在完善城市土地储备制度法律的同时, 政府必须加强土地管理, 对那些扰乱土地市场管理的违法犯罪行为进行严厉打击和制裁, 为城市土地储备制度的建立和完善提供可靠的法律保障。

5 总结

我国实施土地储备制度已有近10年的历史, 经过这几年的发展, 我国也取得了一定的成效, 如构筑了城市存量土地供应的卖方市场, 推进了土地利用方式的转变, 盘活了存量土地资产, 推动了国企改制, 为我国的可持续发展提供了宝贵的经验。今后, 我们应不断的摸索, 不断的完善这一新生制度, 以便使土地收购储备制度更好地发挥其制度的优越性。只有这样, 我国城市土地储备制度建设才能不断深入, 城市土地储备制度才能为我国经济社会的发展做出更大的贡献, 为国家的经济发展更好的服务[5]。

摘要：以武汉市为例, 提出了在现有的土地收购储备和交易制度下, 建立合理的土地储备体系, 优化土地储备运行机制, 加强土地基金运行管理, 贯彻落实相关政策法规, 丰富土地大市场, 从而促进国有土地资产保值增值, 规范国有土地的使用制度。

关键词：土地收购,土地储备,土地资源配置,土地基金

参考文献

[1]欧阳烨.基于秦皇岛市为例的土地收购储备机制研究[J].产业与科技论, 2011, (10) 7:54-55.

[2]罗叙文.关于宁波土地储备发展斩落的探索与思考[J].三江论坛, 2011, (1) :24-25.

[3]王武军, 兰燕.土地收购储备制度探讨[J].畅所欲言, 2010, 19:35-36.

[4]卢新海, 邓中明.对我国城市土地储备制度的评价[J].城市规划汇刊, 2004 (6) :27-33.

土地储备机制论文 篇5

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上海市土地储备办法实施细则

沪府发(2004)41号

第一条 根据《上海市土地储备办法》，制定本实施细则。

第二条 市土地管理工作领导小组下设办公室（设在市房地资源局），负责本市土地储备计划、土地储备的日常管理和重大问题的协调。

第三条 由市房地资源局会同市发展改革委等有关部门编制本市土地储备三年计划，作为编制土地储备计划的依据。

第四条 本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择，并优先列入土地利用计划。

第五条 本市的滩涂围垦，由市土地储备中心按照《上海市滩涂管理条例》以及国家和本市土地开发整理的有关规定实施。

滩涂围垦成陆并经验收合格的土地，由市土地储备中心实施储备。

第六条 市土地储备中心和区县土地储备机构联合储备土地的，除市政府另有规定外，按照下列规定确定投资比例：

（一）储备拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地的，市土地储备中心与区县土地储备机构所占比例各为50%；

（二）储备第（一）项以外土地的，市土地储备中心所占比例为30%，区县土地储备机构所占比例为70%。

市土地储备中心与区县土地储备机构经协商一致，可以对前款规定的投资比例进行适当调整。

市政府批准的土地储备专门机构可以在相关批准文件规定的区域范围内单独实施土地储备，或者联合市土地储备中心、区县土地储备机构实施土地储备。

第七条 土地储备机构应当于每年10月底前，提出下一的土地储备计划建议，并报送市房地资源局和市发展改革委。其中，本实施细则第六条第一款第（一）项所列土地的储备计划建议，由市土地储备中心提出、报送；本实施细则第六条第一款第（二）项所列土地的储备计划建议，由区县土地

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储备机构提出，经区县土地管理部门审查，并经区县政府同意后报送。

市房地资源局应当会同市发展改革委等有关部门根据本市国民经济和社会发展计划、土地利用计划以及房地产市场状况，在对报送的土地储备计划建议进行综合平衡的基础上，编制全市土地储备计划，并于每年11月底前，提交市土地管理工作领导小组，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。

第八条 土地储备机构拟实施储备的地块涉及农用地转用或者农村集体所有土地征收的，应当向市房地资源局提出申请；市房地资源局应当自受理申请之日起10个工作日内完成审核。上述地块经审核同意并列入土地储备计划后，土地储备机构方可按规定实施储备。

土地储备机构拟储备原划拨的国有建设用地的，应当持与原土地使用权人达成的收购储备意向或者与区政府指定机构签订的有关协议，向市房地资源局备案，列入土地储备计划后，方可按规定实施储备。

土地储备机构拟储备的地块在土地储备计划中已经确定的，不再按照前两款的规定办理审核或者备案手续。

列入土地储备计划的储备地块涉及农用地转用的，在土地利用计划内，优先安排其农用地转用计划指标。

第九条 土地储备机构确需调整土地储备计划实施储备的，应当经市房地资源局会同市发展改革委等有关部门审核后，报市土地管理工作领导小组批准。

第十条 储备地块的前期开发立项，参照本市固定资产投资项目的审批程序办理。市和区县投资主管部门应当自受理土地储备机构提交的项目建议书（代可行性研究报告）之日起10个工作日内完成审批。其中，下列储备地块的前期开发立项由市发展改革委审批：

（一）市土地储备中心和市政府批准的土地储备专门机构实施储备的地块；

（二）第六条第一款第（一）项所列土地地块。

土地储备机构申请储备地块的建设用地规划许可证的，市和区县规划部

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门应当自受理申请之日起10个工作日内，按规划管理权限审核办理。其中，储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，建设用地规划许可证应当载明该地块基础性建设的规划要求。

土地储备机构申请储备地块的建设用地批准文件的，市和区县土地管理部门应当自受理申请之日起10个工作日内，按建设用地管理权限审核办理。但储备地块涉及农用地转用或者农村集体所有土地征收的，按照法律、法规规定的程序办理。

第十一条 土地储备机构收购储备原划拨给企事业单位使用的国有土地的，应当持收购储备协议、列入土地储备计划的证明和原土地使用者的房地产权证等有关材料，向市或者区县土地管理部门申请收回原土地使用权；经批准后，由市或者区县土地管理部门注销原房地产权证。

土地储备机构可以持收回原土地使用权的批准文件等有关材料，向市或者区县房地产登记机构申领房地产权证。

第十二条 土地储备机构经规划管理部门批准，临时利用储备地块的，应当按规定向市或者区县土地管理部门办理相关用地手续。

第十三条 本市建立统一的土地储备信息库，对土地储备实行动态、全程管理。

土地储备机构应当按照土地储备信息统计制度的要求，将储备地块的基本情况、前期开发情况和临时利用情况等，定期报送市房地资源局。

第十四条 按批准的投资、规划、建设要求实施基础性建设的储备地块，经市或者区县土地管理部门会同规划等有关部门验收合格后，方可按土地供应计划交付供应。

第十五条 储备地块交付供应时，土地储备机构应当按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定，配合市或者区县土地管理部门做好向规划、投资、环保等有关部门书面征询意见，编制招标拍卖文件，组织现场踏勘，接受地块情况咨询等前期准备工作。

第十六条 市和区县土地管理部门应当定期检查土地储备计划的执行情况。

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市发展改革委、市财政局和市房地资源局应当定期检查土地储备专项资金的使用情况。

财政、审计部门应当定期对土地储备的成本、开支以及土地储备机构的财务状况进行核查、审计。

规划、土地管理部门应当定期对储备地块的临时利用情况进行检查。

第十七条 土地储备机构应当定期将机构的基本情况、变更情况等向市房地资源局报告；有重大变动事项的，应当及时报告。

第十八条 本市土地储备专项资金管理办法，由市发展改革委、市财政局和市房地资源局另行制订。

第十九条 本实施细则自印发之日起施行。

走向强势“土地储备”政府 篇6

在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化

12月3日，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》正式出台，这是中国第一部有关土地储备的全国性法规，也是国家首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范。

不过，种种迹象表明，此次出台的《土地储备管理办法》虽然给了“土地储备制度”一个更高级别的“名分”，体现了中央强化这一在各地“流行”十余年，但也饱受争议的土地改革成果的决心。但是，鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，土地储备制度的前景仍存变数。

借鉴“南通模式”

2006年4月中旬，北京、山东、江苏南通、浙江、杭州、武汉、厦门、陕西等八家省、市土地管理部门曾分别接到国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。这八个地方的土地储备工作被国土资源部认为是“各有千秋”。

值得注意的是，这其中，江苏南通作为一个市被点到，而其它七个地方或为省会城市、直辖市，或为省级土地储备机构。

事实上，江苏南通也是中国土地储备实践中多有创新的地区之一。其做法主旨脱胎于“杭州模式”。

同样也是政府主导：即政府规定，凡属于收储范围以内的土地都必须进入土地储备体系、由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。

但与其他地方不同，南通的土地储备机构还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。对国有企业改革中的土地使用权作价出资(入股)部分进行管理、收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。这在全国是惟一的。

此外，南通对于土地储备资金的使用也有很详细的规定，早在2000年出台的《南通市市区土地资产投资储备资金财务管理办法(试行)》中明确要求，土地储备收购方案须经市国土规划局审核同意并报市财政局备案，其中土地收购价高于土地评估价的，须经市国土规划局、财政局审核同意。

同时还要求在土地储备收购中，实际收购费用低于批准的协议收购价的，按节约金额的10%增加市土地资产储备投资中心业务费，高于批准的协议收购价的按超支金额的10%减拨市土地资产储备投资中心业务经费。

在新出台的《土地储备管理办法》中，规定土地储备实行计划管理，土地储备机构举借的贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。业内人士指出，这一条款借鉴了南通市的规定。

从规范到“强势”

一位业内人士向《中国新闻周刊》表示：此次出台的《土地储备管理办法》，解决了四个核心问题：首先，土地储备制度是否应该肯定、坚持，如何给机构定性？答案是确定的——当然要坚持，该机构被明确定性为事业单位。

其次，出台这个办法仅仅是规范一下土地储备制度的准则还是增强其调控职能？回答是要强调其调控职能。

另两个问题是，征收土地的范围应如何确定，所有经营收购行为是否应统一管理，“进一个笼子”？

对于这后两个问题，业界争议很大。即使在《办法》出台后也是如此。

出台的新规已经明确了征收土地范围：即第十条：下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。

其中的第四款规定被认为是本次新规的一大亮点，即这实际上排除了土地储备机构“直接征用农民集体土地”的做法

但在中国土地勘测规划院研究员邹晓云看来却仍存疑虑。邹晓云对《中国新闻周刊》表示：所谓“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”，是试图有所限制，但是在“转用”的过程中，往往其收购步骤已经于先期完成，所以这个规定的可执行性值得观察。这样一个可能的结果是，农转非的征用不再通过土地储备中心，而是直接进行。

然而，透过《办法》可以看到的是，政府仍在力求通过土地储备，增强对土地的宏观调控强度。

不在规范内的上海模式

土地储备制度最早主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题而生，后来逐渐演变成一种土地调控手段，其主要功能是变“多头供地”为“独家供地”，由政府来根据土地市场供需变化来增加或减少土地供应。

1996年8月，我国第一家土地处储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，开全国之先河。

在上海，上海地产集团成立后，市一级土地储备中心的实际功能被委托给上海地产集团来运作。上海地产集团，根据收购储备计划和政府要求实施土地储备，自收自支，自行与被收购单位谈判。形成事实上的市土地储备中心与上海地产集团的“两块牌子、一套人马”，这被称作“上海模式”。

值得注意的是，国土资源部一位官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时提醒说，新规(《土地储备管理办法》)出台只针对先前就是事业单位的地方土地储备机构，上海这样由企业出面实际运作的土地储备机构不在新规的规范范围之内，“应由地方自行规范。”

国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在接受《经济半小时》采访时也提到：“(土地储备机构)有的是公司性质的，尤其这种公司性质的，它既有这种储备土地的这种职能，同时也搞经营，这个也不够规范。”显然，国土资源部已经认识到了其中的问题。

也就是说，《土地储备管理办法》的出台，并没有一步到位将土地储备模式“三分天下”的局面来个“大一统”，而是给部分地方的做法留下了自我调整的空间。

推高房价的“重要环节”

不过，耐人寻味的是，无论是上海还是杭州，虽然选择路径不同，中国土地市场近年来引发的种种争议问题，在这两座城市的城市化进程中都有集中体现。

从地价与房价的关系来看，地价是房价的成本，房价并不决定于地价，而由房地产市场本身的供求关系决定。

中国实行土地储备制度之后，新增土地供应的数量和速度都集中于各地土地储备中心这样一个垄断供应方之下，使得房屋的供应数量，相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。从而，土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。

2006年，北京市原计划安排的土地供应总量为6500公顷，其中新增建设用地为3900公顷，存量建设用地为2600公顷。但是截至当年年底，实际供应土地却仅为计划供应量的56%。

以土地开发周期通常为两年考虑，2006年土地供应的严重不足，将会导致2008年房源供应的紧缩。再一次被打破的供需关系所带来的，很可能就是又一轮的房价飙升。北京市进入2007年以来所出现的房价爆涨，虽然也有开发商囤地的原因，但土地储备中心土地供应不足，也难辞其咎。

作为土地储备制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全国实行土地储备制度。1999年以前，杭州市的房价一直稳定在2000元左右。

可是，自从1999年杭州市土地储备中心实行第一次土地招标拍卖以后，杭州的房价非但是只涨不跌，且涨升迅速：1999年每平方米均价3000多元，2000年达到4000元左右，2002年以后的平米均价已经稳稳站在4000元以上。2006年，杭州6城区(不含萧山、余杭)的商品房价格平均为7759.2元/平方米。时至今日，杭州市仍然是地方省会城市中房价最高的城市之一。

土地储备制度本应通过吞吐土地，实现平抑一地地价不当波动的作用。现状却是调控效果不明显，却催生出“土地财政”这一现象。一些地方政府依靠出让土地“圈地生财”，回报不菲。

另一方面，各地土地储备中心利用土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。

资料显示，截至2003年年底，全国的土地储备机构累计收购土地230多万亩，用于收购土地的总费用近2000亿元。目前，各地土地储备中心70%以上的资金依赖于银行贷款。

因此，据专家介绍，在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化。

保障性住房的土地储备机制研究 篇7

关键词：保障性住房,土地储备机制,研究

1 前言

随着我国住房保障政策的实施, 土地储备机制的建立与完善不仅仅是为了满足客观需求, 同样也是一种有力的保障。由此可见, 关于保障性住房土地储备机制的研究与分析显得尤为重要。

2 现行保障性住房土地储备制度的现状分析

虽然我国的很多城市也相继开始实施保障性住房的土地储备制度, 但是从实际的实施情况来看, 情况并不理想。具体来说, 主要体现在以下几个方面:

2.1 土地储备制度

提及土地储备制度, 是于1896年起源于荷兰的阿姆斯特丹, 随后在世界范围内开始实施。在我国, 起步则相对较晚, 是于1996年开始在我国的上海市开始推行与实施的, 其重要的标志就是上海土地发展中心的成立, 这也是我国第一家土地储备机构, 之后包括青岛、杭州等地在内的大中型城市纷纷开始成立土地储备机构, 至此拉开了我国土地储备工作的序幕。

从总体上来看, 土地储备制度的推行对于我国的土地管理制度来说, 是一种创新, 这种制度的出现, 成功实现了传统城市土地增量配置拓展到存量土地的配置, 有效提升了政府对土地市场的宏观调控能力, 可以说这是我国土地制度使用的又一次革命。

土地储备制度的推行保证土地储备机构是土地供应的唯一来源, 政府可以有效实现对土地资源供应数量和供应结构的控制, 从而保证土地价值的实现。通过这项制度, 同时也有效解决了国有土地资源流失的问题, 便于土地利用规划和城市规划的实施, 从事为城市居民提供真正廉价的住房, 配套更加完善的城市生活环境, 最终实现社会经济的平衡发展。

2.2 土地储备体系的困境

随着土地储备制度的推行, 其发挥的作用越来越为积极, 但是, 由于这项制度在我国的起步相对较晚, 尚且处于起步与艰难的探索阶段, 换句话说, 还有很多尚待完善之处, 尤其是在如何实现与住房保障政策的有效配合等方面, 更是存在着不少的缺陷。

2.2.1 规划性不强, 选址布局不合理。

从目前所了解的实际情况来看, 在我国现行的住房保障体系中, 更多关注的是那些收入相对较低的群体, 而对于那些因各种原因不得已而拆迁的群体相对忽视, 更是没有科学预测、准确分析保障性住房用地储备的实际需求。也正是由于缺乏科学的规范, 直接导致用地供应相对滞后, 这种在供需方面的不平衡不仅仅影响了城市建设的步伐和工业化的推进进程, 同时也在某种程度上影响到社会的稳定。

此外, 还有一个问题就是现行的土地储备机构, 不仅仅没有对保障住房储备用地的需求进行科学的规划, 同时在空间的选择方面, 也存在严重的误区。在这样的现实背景下, 游客逐渐形成了两种截然不同的观点:

第一种观点就是住房保障直至关重要, 因此建设的时候, 一定要选择最为优质地段的储备土地;第二种观点就是保障性住房建设固然重要, 但是不能够影响到房地产市场的正常运行, 因此在选址的时候, 就要选择那些相对偏僻的地段, 市场价值较高的地段则要用于商业地产的开发, 这样就导致在选址的问题上面临着两难的经济, 而对于政府来说, 目前也没有很好地解决策略。

2.2.2资金筹集困难, 运作面临风险。

众所周知, 要想保证保障性住房用地储备的良好运转, 就必须要有足够的资金储备, 换句话说, 土地储备的过程也是开发资金的循环过程。因此, 是否有良好的资金筹集渠道以及足够的资金储备是关系到土地储备体系能否正常运转的关键。随着而我国土地储备体制的不断完善, 源于资金储备和资金风险的问题已经逐渐成为制约土地储备制度功能发挥的主要障碍。

目前, 土地储备资金的来源相对简单, 主要是政府拨款和银行贷款, 资金来源渠道单一, 尚且不能很好地满足土地储备过程中对于资金的实际需求, 如果不能及时解决这个问题的话, 势必产生某种程度的不良影响。

2.2.3 源于法律法规的缺陷。

目前, 国内土地关于土地储备制度的法律法规相对欠缺, 不仅仅没有就土地储备制度作出详细的阐述和规定, 甚至是连涉及到的条款也没有真正形成清晰明确的体系, 导致各个省市只能根据自身的特点来探寻合适的土地储备制度, 相继出现了上海模式、南通模式以及杭州模式等。虽然地方土地储备制度的形成是符合各地发展需求的, 但是, 有缺乏统一通用的法律法规, 这样从整体来看, 缺乏规划性, 无章可循。

3 土地储备制度的健全与完善策略分析

3.1 科学规划

科学的规划是关系到能够真正实现土地资源有效管理和房地产市场调控的关键重要, 其本质主要在于科学预测实际需求, 做好城市土地资源的合理配置, 从而保证既能满足保障性住房建设对土地资源的要求, 同时又能够保证房地产市场的有序运行。

3.2 拓展融资

从目前的实际情况来看, 我国很多城市尚且没有凶耗的财力, 进而给土地储备机构带来了较大的财务压力。因此, 加快拓展融资渠道, 尽快实现多途径的资金运作, 有效缓解资金筹措过程中的风险。

3.3 完善法律体系

完善的法律体系对于土地储备制度的顺利推行至关重要, 为此, 笔者建议可以借鉴国际上的先进经验, 尽快建立适合我国国情的土地储备法律和保障机制, 保证做好有法可依, 有章可循。

4 结语

从上文的论述中, 我们可以看出, 尽快建立保障性住房的土地储备机制尤为重要, 但是, 从目前的现状来看, 尚且有诸多不完善之处, 迫切需要加以解决, 否则势必影响其积极效用的发挥。

参考文献

[1]濮励杰, 张润森.保障性住房的土地储备机制研究[J].现代城市研究, 2010, (9) :23-27.

[2]赵艳华, 罗永泰.土地收购储备机制中存在的问题及对策分析[J].城市发展研究, 2005, (1) :46-49.

土地储备机制论文 篇8

华中科技大学卢新海教授新著《中国城市土地储备制度研究》已由科学出版社2008年5月出版, 该书系国家社会科学基金项目《城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究》的学术成果, 对我国城市土地储备制度进行了开拓性的理论探讨和实证检验。与国内同类研究相比, 其具有以下特征:

1. 理论创新特色明显。

城市土地储备制度是我国特定历史背景下的必然产物, 我国相关的理论研究相对滞后, 法律地位、功能定位、机构设置、管理机制等诸多方面缺乏系统研究, 这也是各地土地储备运作具有明显的地方特征, 出现目标偏离的重要原因。该著作通过整合国内外研究资源, 综合运用土地经济学、福利经济学等学科相关理论, 将经济学原理和数学模型引入研究的全过程, 采用实证研究与规范研究、定性分析和定量分析相结合的方法, 既追溯了土地储备制度的历史演变, 又分析描述了我国土地储备制度建设的现状, 并设计了我国社会主义市场经济体制下土地储备制度发展的未来, 其所建立的分析框架和提出的观点对优化土地资源配置和国家经济宏观调控具有积极作用, 不失为公共管理理论在实践领域的探索创新。

2. 实践指导作用较强。

由于城市土地储备制度在我国还处于探索阶段、缺乏统一理论体系和方法指导、运行模式不成熟、政策法规不配套, 在实践中暴露出诸多问题, 颇受争议。土地储备亟待深入研究的问题集中表现为:土地储备的宏微观理论基础与理论依据;土地储备机构的性质与职能定位;土地储备制度对社会经济的影响的量化分析;合理的土地储备量与储备周期、供应量和供应时机的确定;配套的法规条例的制订等。该著作在深度剖析国内、外部分城市土地储备的理论基础与成功运作经验基础上, 针对城市土地储备制度缺陷, 围绕上述问题展开了系统研究, 为土地储备制度的政策分析与政策制定提供了科学依据, 从而具有重要的政策实践意义。

3. 体系完整, 内容详尽。

目前, 国内大部分学者对土地储备这一新兴制度的研究投入了很高热情, 但多侧重于解决各地具体问题 (如运作模式、运作手段、资金筹措等) 的微观技术层面上的实证研究, 鲜有构建完整的理论体系来研究土地储备问题。相对于前者而言, 后者的工作难度显然更大, 因为做好系统研究工作需要研究者拥有深厚的理论分析功底、敏锐的观察能力、极强的逻辑分析和实证能力。《中国城市土地储备制度研究》由10章节组成共23万字, 从城市土地储备制度理论与实践基础、城市土地储备制度对社会经济的影响与评价、城市土地储备制度综合评价体系构建、城市土地储备制度缺陷及补偿措施四大方面对城市土地储备的理论与实践进行了创新研究。

土地储备与城市土地市场运行 篇9

一、城市土地市场在发展中存在的问题

城市土地市场主要是指城市的土地用作商品在市场中进行流通交易, 形成的各种经济关系的总和, 其实质的问题就是土地所有权在各个经济体之间发生流转而产生的经济关系。这种发展的形式是从1987年的深圳开始的, 从此之后土地资源市场化配置的大门就被打开了。在发展的过程中, 我国的土地市场无论在制度上、法律上还是信息化方面都取得了有效的发展成果, 主要表现为以下几点:

(1) 有偿供地的范围、方式制度化;

(2) 建设用地供应总量控制已经法制化;

(3) 市场交易汗理逐步规范化;

(4) 市场服务开始信息化;

(5) 中介服务正在市场化。

随着土地市场的不断完善, 使得我国在土地资源的配置上也有了很大的提升, 使市场在资源配置中的基础性作用得到了很大增强, 但是相比于其他国家, 我国在这一方面的发展时间还比较短, 在一些配套工作的开展过程中还有很多需要完善的地方, 所以仍然还有很长时间一段路要走。

1市场在资源配置方面的作用没有得到充分发挥

由于市场覆盖面窄, 市场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥, 不能按照效率原则调整城市土地利用结构, 促进城市土地的集约利用。如南京市新街口到鼓楼地区, 居住用地约占50%, 商业等第三产业用地只占25%, 其他用地约占25%。作为南京市的CBD, 工业、居住等用地占到75%的比重与城市土地资源合理配置的要求相距甚远, 使城市中心寸金之地未能得以充分利用。

2市场缺乏竞争力, 土地价格扭曲

在现有的土地有偿转让的方式中, 主要就是协议、拍卖和招标3种。在这3种出让方式中, 最主要的还是协议式转让, 其余两种形式在处理的过程中使用率只在10%左右, 但是在出让价格方面, 招标方式出让土地的价格大概高出协议出让的3~5倍左右, 而拍卖出让的方式高出协议出让的4~10倍左右, 所以协议式的土地出让方式使得土地的使用权失去了竞争的机制, 在确定低价和土地使用条件过程中受到承办者极大的影响。而协议的方式在规范性方面严重的缺乏, 这就导致在出让的价格上都是比较低的, 使得国有土地所有权的经济利益得不到有效的保障, 而且由于其是在非公开的前提下进行的, 经常会出现一些腐败的现象, 使得国有土地资源造成极大的浪费。这样的出让方式给使用者带来的好处是比较明显的, 但是在使用动机上就很容易出现不足。

3隐形的土地市场大量存在

隐形市场的大量存在的一个最主要原因就是一些已经转让的土地资金没有及时地补救, 或者是土地使用权的划拨以及一些没有得到征用就入市, 而我国目前的土地有偿使用和行政划拨的过程中, 实行的都是双轨制的制度, 这样就出现了土地价格的双规并行的模式, 而划拨过程中的土地费用也要比出让、转让的费用低很多, 受到双轨制的巨额差价影响, 就会滋生一些腐败的社会现象, 进而出现暗地里进行隐形交易的现象。土地隐形市场现象的存在, 还会使得一些国有的土地财产关系模糊, 造成了极大的损失。在隐形市场当中土地的价格具有很多不确定的因素, 这对于正常的土地出让环境来说形成了很大的困扰, 也影响了土地市场的正常发展。

从整体的发展角度来看, 我国的土地市场在发展过程中存在的最主要问题就是市场发展的不规范, 没有真正发挥好自身在资源配置方面的作用, 具体有以下几方面原因:

(1) 双轨制的运行模式, 使得寻租的现象大量存在, 这样一来土地的市场化程度就得到极大地降低, 使其原有的价值不能得到很好地体现, 而价格方面的扭曲现象, 也造成了国有土地资源的极大浪费。

(2) 政府在这一过程中的职能没有得到很好的实现, 很多越权批地、违法批地的现象大量存在, 土地隐形交易的现象也越来越多, 这就使政府失去了对土地资源的有效控制。

(3) 市场在资源配置中的作用得不到有效的发挥, 使一些旧城市的发展速度也十分缓慢, 农业土地具有很强的外部经济特点, 但是这一特点并没有在其自身的市场价值中体现出来, 所以土地的市场价格就会被压低很多, 使其失去自身的竞争优势, 让一些在价格上具有优势地位的土地吞噬。旧城在发展的过程中, 对公共产品的需求是非常大的, 而市场的不足在这一过程中被充分显示出来。

二、土地储备制度的功能

土地储备制度都是由政府机关委托一些机构, 来进行土地的征用、收购以及转制等, 进而让一些比较分散的土地更加集中, 然后政府或者是一些委托的机构负责对土地进行集中的开发, 把前期整理工作做完之后, 要按照城市土地的年度计划, 来把现有的一些土地投入到市场当中。土地的储备制度在解决政府职能得不到有效发挥和市场配置作用得不到增强的问题处理上有着重要的作用, 可以让政府在调节市场资源的职能得到增强, 对于市场的发展也有着重要的促进作用, 使得土地资源的配置效率得到很好的提升, 而作为政府部门, 要在制度创新工作上有所加强, 现有的土地储备制度功能如下:

1增强市场的调节能力

通过土地储备制度的建立, 不仅可以增强政府对土地一级市场的垄断, 还可以增强市场的调控作用, 在一些委托机构的征收、采购以及转让等工作中, 也可以进行一些直接的储备, 也可以开发之后再进行储备, 之后再按照相应的计划规定来进行土地的出让或者出租。土地储备制度让政府更好地掌握了收购的权利, 让一些比较分散的土地变得更加集中, 可以用同一储备体系来对土地进行管理, 这样既实现了政府集中管理, 又增强了市场对资源的调配作用。

2提高储备制度的透明度, 防寻租行为的发生

要把土地储备的数量、区位以及等定期进行公开, 然后按照实际对土地利用的规划要求, 把这一过程中出让土地的数量、等级以及用途等进行公开, 在对土地出让的过程中, 要按照相关的法律规定来对招标的土地进行经营管理, 但是也要把结果进行公开。通过储备制度的透明化, 来把市场运行过程中受到个人因素的影响降到最低, 防止寻租现象的出现, 可以确保交易过程中更加的公平公正。在市场配置土地资源的过程中, 土地的价格主要是由供求关系决定的, 所以必须要对土地价格的扭曲现象进行纠正, 可以让一些存量的土地盘活, 更好地规范市场的运作机制, 以免出现土地收益流失的现象, 这对于促进城市的基础设施建设也有着重要的帮助。

3优化原有土地结构, 改善城市功能

我国的各个城市在生产功能方面的作用都很强, 城市内部的工业用地也比较多, 和发达国家相比在交通用地、广场用地和绿地的比例上, 我国都占有明显的优势。尽管如此, 但是市场的发育程度还是比较低的, 土地的产权也不够清晰, 所以就使交易的成本有所增加, 要想单纯依靠市场的作用来对城市的土地结构进行优化, 虽然可以达到一定的效果, 但是在时间上会是比较漫长的, 另一方面也是因为市场调节的机制在社会对公共产品需求的供应上也不能满足, 对一些非营利性质的产业在供给上的问题也得不到有效的解决。土地储备制度的建立, 可以通过一些行政手段来对原有城市的发展进行改造, 在规划、开发、管理工作上可以更加统一, 这样不仅做到了优化城市土地结构的目的, 还使得城市的功能得到了很大的改善。

4提升城市土地资本价值, 调控城市经济发展

通过土地储备计划, 对储备区域的土地进行集中成片设计和整理, 重点进行基础设施的建设, 改善区位条件, 使储备的土地形成聚集和规模效益, 从而提升城市土地资本价值。通过土地出让, 依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环, 提高政府经营城市的能力。同时, 政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模, 对城市产业结构的合理调整进行适度调控, 促进城市经济快速、协调发展。

结语

通过土地储备制度, 提高了土地资源配置的市场化程度, 促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给, 强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供地, 强化了政府对土地市场的调控。在旧城改造、显化城市土地资产价值方面, 土地储备制度具有明显的积极作用。因此, 土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

参考文献

[1]张红霞.城市土地市场运行的政府调控评价研究[D].华中科技大学, 2010.

[2]李建建.中国城市土地市场结构研究[D].福建师范大学, 2002.

[3]董会和.我国城常化的土约集纸利用响应与调控研究[D].东北师范大学, 2015.

[4]张梦琳.集体建设用地流转的资源配置效应与优化调控研究[D].南京农业大学, 2010.

城市土地储备制度探析 篇10

关键词：地储备,制度,城市土地

一、引言

当前, 我国经济处于快速发展阶段, 土地资源作为一切开发建设的承载体, 与经济发展密切相关。土地储备制度在政府调控土地市场, 实施城市规划和土地利用总体规划, 促进社会经济发展等方面发挥了重要作用。建立城市土地储备制度是进一步深化我国城市用地制度改革的一种客观要求。由于我国目前还是一个处在转型时期, 各项配套改革措施还有待完善的国家, 所以我国的城市土地储备制度也同样存在一些问题, 需要不断地发展和完善。

二、当前土地储备制度运行中存在的主要问题

1、城市土地储备的法律制度尚不健全。

纵观西方国家的土地储备制度都是有严格的立法做为约束和支持的。如在1953年法国就制度了《土地法》、1954年又制定了《城市规划和住宅法典》, 随后的若干年又陆续出台了一系列的相关法规为城市规划和土地储备提供了可靠的法律依据。然而, 在我国城市规划和土地使用制度方面却缺乏有力的法律依据。虽然1999年, 我国颁布了新的《土地管理法》、《城市房地产转让管理规定》和《房地产管理法》等相关的法律法规, 但细究起来其中的漏洞颇多。并且目前为止我国还没有一部有关土地储备的统一立法。各地方的一贯做法是依据一些地方性法规来约束和指导城市土地储备制度, 然而这种做法并没有给土地储备机构的法律地位、土地储备制度的监管和约束机制等重要问题提供法律保障。而且还会给土地储备运行带来诸多风险, 甚至会直接影响土地储备制度的正常运行或其目标的实现。

2、城市一级土地市场没有形成有效地垄断。

城市土地储备制度要真正发挥作用, 政府垄断城市土地一级市场是关键。但从目前的情况来看, 许多城市的土地储备机构并没有完全垄断城市土地一级市场, 也就是说没有做到“一个口子进, 一个口子出”。一般来讲, 在我国除了土地储备机构以外, 能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门就有旧城改造办公室、建委等。这种多部门管理难以实现土地的集中整理开发, 从而使城市开发建设的资金浪费严重, 甚至导致国有土地资产流失。

3、土地储备资金筹集困难。

土地储备资金和可供收购的土地是城市土地储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素。全面实施城市土地储备制度需要大量的资金支持。我国目前土地储备资金来源主要有三个渠道:一是政府财政拨款, 一般是政府前期注入的启动资金, 然而对于土地储备所需的巨额资金来说政府拨款可谓是杯水车薪;二是来源于商业银行贷款, 这是目前我国土地储备机构运营资金的主要来源;三是其他资金来源, 如少数地方以储备土地的出让收益的一部分作为土地收购储备资金来源, 但实施中随意性较大, 缺乏规范化和制度化, 而且对于刚开始实行土地储备制度的城市来说, 根本没有土地出让收益, 也就不可能依靠这种筹资方式。可见, 我国目前土地储备资金来源主要是银行贷款, 银行贷款往往占土地储备资金来源的80%以上, 有的甚至达到了90%以上。这种单一的筹资渠道使土地储备制度面临着较大的资金风险, 如因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅度增加, 甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。

三、完善城市土地储备制度的思路

1、变被动储备为主动储备, 逐步健全中国特色的土地市场。

土地储备活动的实施过程中, 土地利用总体规划、城市规划、土地收储计划、土地供应计划等指导性的规划和计划是指导土地收购储备量的依据, 因此土地储备应带有很强的计划性, 每个城市成立的土地收购储备中心就是该活动实施的负责主体。现行的土地储备在用地时常常显得措手不及, 尤其是大规模的城市建设项目 (如河道综合治理、旧城改造等) , 使土地储备工作大量的积攒在一个时刻突发, 时间紧, 任务重, 难以确保效率和效益。土地储备应根据每年的土地需求和各类土地规划计划类的文件, 把土地开发和储备工作做在前面, 让土地储备与城市规划相结合, 走在用地需求的前面, 发挥土地储备真实的主导作用。这项工作就要求国土资源行政主管部门和土地储备中心负责, 必要时可以借用社会资源 (如土地开发项目管理咨询公司等) 协助进行规划计划的编制。这样政府不仅掌握了土地市场的供给, 也使供给“货源”不再被动。

2、扩大土地储备机构的经营主动

权, 按照企业化管理的运作模式, 赋予土地储备机构一定的经营权限和经营能力, 由储备机构在储备土地范围内实施土地经营, 一方面通过经营收入降低储备成本, 另一方面通过对土地短期使用提高土地的利用率, 避免土地闲置。

3、建立社会化的资金筹措机制, 加强土地储备风险控制。

单纯依靠银行贷款融通资金, 其弊端是资金数额有限、融资期限较短、利率高、风险大。借鉴其他城市的做法, 可以逐步采用设立土地基金、增加财政对土地储备的资本投入、发行土地储备资金依托等方式, 彻底改变单纯依靠银行的资金筹措机制。

参考文献

[1]杨波、杨亚西:《浅析城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用》, 《科技情报开发与经济》, 2009年 (32) 。

[2]芦杰、余明全:《我国城市土地储备制度的绩效分析与完善建议》, 《国土与自然资源研究》, 2009年 (3) 。

浅析我国的土地储备制度 篇11

关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议

1.土地储备制度的定义

土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。

2.我国土地储备法律制度的特点

（1）政策先行

由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。

（2）地方立法先行

地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。

3.我国土地储备法律制度所存在问题

第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。

第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。

第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。

4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议

第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。

第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。

第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。

第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。

第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。

第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献

[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年

[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年

[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年

[4]苏晟.城市土地储备制度中存在的问题及对策研究[D].西安.西安建筑科技大学.2008年

[5]沈开举、程雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化[J].行政法论丛.2009年.第 12 卷

浅议城市土地储备制度 篇12

城市土地储备制度是指, 由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式, 将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来, 并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后, 再根据城市土地年度供应计划, 有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排。

二、城市土地储备的功能

(一) 有利于政府调控土地的供应能力

土地储备制度的建立, 使得城市政府完全垄断了土地一级市场。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中。直接进行储备或者经过开发后进入储备库, 然后按计划从储备机构出让和出租土地。城市土地储备制度的建立, 政府掌握了城市土地的统一收购权, 把分散的存量土地重新集中起来, 同新征用地一起纳入土地储备体系。根据土地市场的供求变化情况, 政府用适时出让储备土地的办法调控土地的供应量, 减少了由于土地供求失衡导致市场波动过大给投资者带来的市场风险, 维护了市场的稳定。

(二) 盘活存量土地资产, 促进国有企业改革

建立土地储备制度, 预上市地块由土地储备中心统一收购, 土地收益按合约及时足额到位, 促进了国有企业的产业结构优化, 克服了原企业自发招商时土地产权交易操作不规范、交易资金不能及时到位、企业改制进程迟缓等弊病。

(三) 优化城市土地利用结构, 改善城市功能

我国的很多城市的生产功能很强, 在城市内部有相当多的工业用地。相应的, 城市中的交通用地、道路广场、绿地的比例远低于发达国家。由于市场发育程度低, 产权不清晰, 交易成本巨大, 如果仅仅依靠市场的力量来优化城市内部的土地利用结构, 将会是很漫长的一段时间。同时由于市场机制无法满足社会对公共品的需求, 具有外部效应的公共土地产品, 如城市道路、桥梁等市政设施和公园、绿地等非盈利性事业的供给无法得到切实的解决。通过土地储备制度, 运用行政手段加快旧城改造的步伐, 通过统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理, 降低城市更新的交易成本, 解决当前城市建设中局部建设与整体规划、项目建设与区域功能之间的矛盾, 改善城市的土地利用结构, 改善城市功能。

(四) 提升土地资本价值, 调控城市经济发展

通过土地储备计划, 对储备区域的土地进行集中成片设计和整理, 重点进行基础设施的建设, 改善区位条件, 使储备的土地形成聚集和规模效益, 从而提升城市土地资本价值。通过土地出让, 依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环, 提高政府经营城市的能力。同时, 政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模, 对城市产业结构的合理调整进行适度调控, 促进城市经济快速、协调发展。通过土地储备制度, 提高了土地资源配置的市场化程度, 促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给, 强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供给, 强化了政府对土地市场的调控, 但在旧城改造, 显化城市土地资产价值方面, 土地储备制度具有明显的积极作用。因此, 从理论上讲, 土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

(五) 有利于土地利用总体规划和城市预测

规划在空间上有较强的刚性, 即规划的土地用途经确定后一般不能改变。而现实中预测在实现时间上却有较大的弹性。即实现规划的时间可能因经济条件不具备或土地使用权分散调整难度大等原因变得难以预测。在按规划实施旧城改造中这种情况非常突出:实行土地收购储备制度, 可以对按城市规划近期需要调整改造的土地优先收购。进行集中成片的整理, 并按规划用途出让。使政府能够比较准确地把握住规划实施的进程, 也使得以往靠社会投资难以实施的集中成片的旧城改造规划在土地收购储备机制的调节下逐步实现;增强了政府推动城市发展、促进规划实施、调整城市用地结构的主动性和宏观调控能力。

三、城市土地储备机制运行模式的内涵

城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说, 由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为, 把分散的土地集中起来, 然后进行土地的整理与开发, 将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后, 再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划, 以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此, 城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购———土地储备——土地出让”三个环节构成。

(一) 土地收购

通过土地收购, 实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。土地收购主要包括: (1) 回收。城市土地使用权的回收包括两个层面:一是城市土地使用权的强制回收, 即城市土地储备与开发公司受政府的委托, 收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定, 房地产开发商获得城市土地使用权后, 两年内没有实施开发的, 政府可以依法将这些城市土地使用权收回。二是城市土地使用权的到期回收, 即城市土地储备与开发公司受政府的委托, 对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地, 实施正常回收。 (2) 收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地差、收益高, 但使用不合理的城市土地, 或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块, 按政策和法律的规定, 通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。 (3) 置换。对于在企业改制中, 部分使用不合理的工业用地, 城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地, 以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的, 从而达到最合理利用城市土地资源的目的。 (4) 征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征, 将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地, 并将其纳入城市土地储备的来源。 (5) 整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中, 可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权, 并将其作为城市土地储备的来源。

(二) 土地储备

城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后, 可以自身或委托专门的机构或单位, 对城市土地实施开发或再开发, 使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发, 可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言, 只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发, 是有利可图的。城市土地的前期开发与整治, 可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地, 可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地, 则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金, 以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为, 城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议, 商定收购、征用土地的价格;由城市土地储备中心作担保, 由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款, 所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等, 也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等;由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理, 并予以招标拍卖, 从其拍卖的收入中支付所商定的价格, 用于还贷, 同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商, 采用赊账的方式将土地纳入储备库, 在该土地招标拍卖之后, 将全部所得扣除应缴的税费, 全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款, 但它所带给城市土地储备机构的收益较大;第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款, 但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中, 视具体情况, 这三种方式可交替或选择使用。城市土地储备时间的长短, 应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。在我国, 城市土地储备机制建立的初期, 其土地的储备期可适当短些, 以利于减少投入资金, 加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善, 其土地的储备期可相应延长, 在城市土地储备期间, 储备的地块可以短期出租或适当利用, 以增加储备期间城市土地的收益。

(三) 土地出让

无论是通过收回、收购、置换以及征用进入城市土地储备与开发公司的地块, 其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为, 所以必须统一纳入城市土地供应总量计划, 进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化, 城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易, 以最大限度地实现城市土地资产的收益。建立城市土地储备制度后, 既可采取出让长期土地使用权的方式, 也可根据供需双方的要求, 采取年租或短租的方式, 以实现城市土地资源充分利用, 增加国有土地资产收益。

四、城市土地储备制度的完善

我国城市土地储备制度建设尚处于试点和起步阶段, 理论和实践上仍然存在不少问题。一是政府统一收购土地的法律依据不尽完善。虽然, 现行《土地管理法》对于农地征用和收回城市土地使用权的情况作出了某些规定, 但是, 对政府如何建立城市土地储备制度, 如何运作城市土地基金, 如何行使城市土地统一收购权等尚缺乏明确的法律规定。二是实施城市土地储备制度的利益分配机制尚未理顺和规范。从试点城市看, 建立土地储备机制后, 真正实现了由政府来垄断城市土地一级市场, 由市场来选择城市土地的开发单位, 由市场来确定城市土地的价格, 这实际上是权利和利益的重新分配。因此, 如何准确界定城市土地收益的构成, 合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益, 是城市土地储备制度构建过程中还需要进一步解决的问题。三是资金筹集、资金运用和风险控制有待完善。从各试点城市的土地储备实践看, 城市土地储备运作资金来源主要有两方面:一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款。城市土地储备运作资金的另一部分是来自银行贷款。这种单一的资金来源渠道, 不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求, 而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加, 甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。因此, 如何完善资金配套政策, 建立合理的资金筹措和运作机制, 也是城市土地储备制度构建过程中要很好解决的重大问题之一。

参考文献

[1]顾锡培, 袁强.加快完善土地储备机制[J].上海土地, 2003 (1) .

[2]陈江龙, 曲福田.土地储备与城市土地市场运行[J].现代经济探讨, 2002 (5) .