土地保障机制

土地保障机制（精选11篇）

土地保障机制 篇1

土地是最宝贵的不可再生资源, 是保障科学发展的核心要素。土地管理是实现区域功能的有效途径和保障, 涉及政治、经济、生态、文化和社会管理等领域。坚持“保经济增长、保耕地红线”, 强化土地保障与监管, 是推动皖江城市带区域经济发展的内生动力和关键需求。本文从安徽省皖江城市带示范区土地利用和土地保障现状着手, 深入分析土地保障现状及存在的问题, 分析土地利用形势和土地保障面临的要求, 探索土地保障评价体系的构建, 对建设用地的保障问题进行探讨, 并在此基础上提出土地保障的对策和建议, 寻找既能保护资源又能保障经济发展的突破之策成为本文探索的方向。

1 皖江城市带土地资源利用现状

2010年1月12日, 国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。这是迄今全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划, 是促进区域协调发展的重大举措, 为推进安徽参与泛长三角区域发展分工, 探索中西部地区承接产业转移新模式, 也为中部地区加速崛起点燃了助推器[1]。

皖江城市带承接产业转移示范区包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州、巢湖、宣城9个市全境和六安市的金安区、舒城县, 共59个县 (市、区) , 区域总面积7.6万km2, 人口3 058万人。区域内地形地貌复杂多样, 平原、丘陵、山地相间排列, 长江、淮河自西向东横贯全境, 境内湖泊众多, 水域辽阔。土地是产业赖以生存和发展的基本载体。随着产业不断落地、壮大以及城镇化加速推进, 城市带土地保障压力倍增, 协调产业转移和土地利用的关系日益迫切。

从土地类型看 (表1) , 2010年区域土地资源利用现状中, 农用地面积为602.42万hm2, 占皖江城市带区域总面积的79.28%, 主要分布在安庆市、宣城市和滁州市等地区。其中, 耕地面积为273.47万hm2, 占农用地面积的45.40%, 主要分布在滁州市、巢湖市和安庆市等地区;建设用地面积为97.08万hm2, 占区域总面积的12.78%。城镇及工矿用地是承载产业和经济发展的重要载体, 其面积为79.45万hm2, 占区域建设用地总面积的81.84%, 作为地区基础设施建设重要载体的交通运输用地和水利设施用地面积分别为5.55万hm2和12.07万hm2, 分别占建设用地总面积的5.72%和12.43%;未利用地面积为60.36万hm2, 占区域总面积的7.94%, 主要分布在皖南山区、大别山区。

在资源分布上, 各市间不均, 耕地与建设用地资源差异较大, 为便于不同区域间的比较, 分别从人均耕地与人均建设用地量比较皖江城市带9个市全境及六安市 (金安区、舒城县) 的差异情况。初步分析, 由于人口总量的差异与区域面积的不同, 滁州市的人均耕地面积最大, 在2010年为0.16 hm2, 铜陵市的人均耕地面积最小, 基本维持在0.03 hm2左右;而人均建设用地面积, 也是滁州市最大, 2010年人均建设用地为437.78 m2。

再从承载力看, 在土地资源承载力与环境容量研究的基础上, 系统集成人口要素 (P) 、资源要素 (R) 、环境要素 (E) 、产业发展要素 (I) 等数据, 建立资源环境承载力综合评价体系与模型, 构建皖江城市带承接产业转移的资源环境综合承载力P-R-E-I评价指标体系, 并评价皖江城市带区域的资源环境综合承载力。通过这一研究发现, 区域各县区土地承载力大不相同, 可设4个等级区。一级区土地承载力最高, 包括长丰县、肥东县、肥西县、天长市和南陵县, 该区内土地资源承载能力在皖江城市带区域内相对最强, 开发利用潜力最大, 对人口和经济都有较大的承载潜力, 对粮食和建设也都有较强的保障。二级区土地承载力较强, 包括南谯区、来安县、全椒县、定远县、凤阳县、明光市、庐江县、含山县、和县、繁昌县、宣州区、郎溪县、铜陵县、贵池区、东至县、青阳县、怀宁县和宿松县, 该区内土地资源承载能力在皖江城市带相对较强, 开发利用潜力较大, 对经济社会有一定的承载潜力, 对人口也有较强的承载能力。三级区土地承载力一般, 包括居巢区、无为县、铜陵郊区、石台县、金安区、舒城县、当涂县、鸠江区、三山区、广德县、泾县、旌德县、宁国市、宜秀区、怀宁县、枞阳县、太湖县、宿松县和望江县共19个县市区。四级区为土地资源承载力较弱的区域, 包括瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区、琅琊区、铜官山区、狮子山区、金家庄区、花山区、雨山区、镜湖区、弋江区、绩溪县、迎江区和岳西县共15个县市区, 该区内土地承载能力较弱, 土地的开发利用潜力较小, 有些地区土地开发强度大, 土地承载已趋于饱和。但是, 这也表明这些区域经济发展较快或生态保障的地位突出。

2 土地保障面临压力

在土地保障中, 一方面要进一步强化土地管理, 大力保护农民赖以生存的耕地, 确保国家1.2亿hm2土地红线;另一方面随着经济发展, 现有用地无法满足经济需要, 城市建设和经济发展受到土地的制约日益严重。加之近几年国家宏观调控力度不断加大, 土地资源更趋紧张。而土地作为经济建设的资本和载体, 没有用地指标, 发展就难以保障。突出问题有以下4个方面。

2.1 用地指标紧

随着我国人口规模的不断加大, 耕地面积不断减少, 为了保障粮食安全, 2009年开始, 国土部实施保增长、保耕地红线的“双保工程”, 国家对各省土地用地指标实行计划下达制度, 再由省逐级下达用地指标, 使各市县指标愈加紧张。同时, 城镇化加速推进, 建设用地扩张迅速, 土地利用总体规划中的耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的实现面临较大困难。土地利用规划中自上而下层层下达的建设用地指标偏紧的现实状况下, 为实现社会经济发展的整体最优, 合理分解建设用地指标成为目前土地规划中面临的重要课题;用地分区和建设用地管制分区的可操作性仍有待探讨。

当前正是安徽建设“三个强省”、实现跨越发展的关键时期, 皖江城市带建设大有可为。但是, 在土地利用上却面临着双重压力。一方面补充耕地的压力大。《安徽省土地利用总体规划 (2006—2020) 》下达给皖江城市带的主要任务是补充耕地87 552.6 hm2, 保持占补平衡。另一方面保障发展的需求大。《安徽省主体功能区规划》将江淮地区定位为国家重点开发区域, 同时提出构建以江淮城市群为主体的城镇化战略格局, 需大量建设用地。对此, 《国家新型城镇化规划 (2014—2020年) 》也特别强调要优化布局, 集约高效, “科学规划建设城市群, 严格控制城镇建设用地规模, 严格划定永久基本农田, 合理控制城镇开发边界, 优化城市内部空间结构, 促进城市紧凑发展, 提高国土空间利用效率”。从人与地角度看, 提高人民生活水平, 更大的住房、更宽的马路、更大的广场以及更宽敞的教育、医疗、文化、体育、购物场所和更多的旅游景点;改善生态环境, 扩大公园、森林、草地、湿地等绿色生态空间, 需要更多空间;保障粮食安全, 农产品生产和供给安全需要的农业空间面临压力。再从园区用地看, 为了示范区内开发区全面扩容需要, 到2015年园区面积至少增加100 km2以上, 提出了规模化用地需求。既要保住底线、守住红线, 还要保障经济发展刚需, 保障与监管的实施困难重重。

2.2 土地供应粗放

企业追求土地资产最大化而大量拿地, 地方政府为了GDP发展而供应超过企业需要的土地。工业企业发展需要土地, 但若干企业更看重它是一种资产, 一旦获得土地使用权, 便千方百计把它转化为抵押物, 通过金融机构获取贷款;同时等待时机, 争取土地增值利益。因此, 企业在发展之初, 往往是抓住各地急切招商引资的心理, 把取得土地的多少及其土地价格问题作为投资谈判的重要条件之一, 想方设法圈占更多土地, 土地被隐形闲置, 造成土地资源的浪费。根据2012年底安徽经济研究院公布的《安徽省开发区综合竞争力评价报告》显示, 单位面积产出强度低、扩区扩容热是我省开发区的最大问题。2013年统计显示, 示范区内共有各类开发区95家, 建成区面积1 010 km2, 但总体投资强度不大, 利用率不高, 甚至有土地征而不用、圈而不建的现象。城镇“摊大饼”式扩张, 农村土地闲置、粗放种植、村镇零散等现象确有存在。在用效低、浪费大的同时, 没有集约节约用地标准和考核标准, 土地综合利用率未与开发区“扩区升级”挂钩, 土地整治效果未设硬性指标。

2.3 征地难, 增减挂置换指标难度明显增大

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后, 使得新征用土地的成本越来越高。同时随着农民维权意识的增强、农业收益的提高和拆迁期望值的提高, 以及对失去土地的无保障感, 即使兑现土地补偿政策, 农民往往也不愿意离开土地。特别是在农村集体所有土地房屋拆迁地上建筑物的征收补偿上, 国家目前没有明确的法规, 一定程度上造成了被拆迁户漫天要价, 导致地方财力无法完成增减挂置换的目标。在征地难的同时, 皖江地区土地整理和土地复垦的后备资源不足。该区域地形复杂, 包括部分淮北平原、江淮丘陵和淮南山区。其中, 淮北平原为国家粮食主产区, 淮南山区是山区森林, 这2个区域的土地开发存量很小。江淮丘陵地带, 虽有一些宜农荒地, 但是受水资源缺乏的困扰, 开发利用难度较大。

2.4 总体规划亟待落实

2006年国家将皖江城市带纳入中部崛起的重点发展战略区域, 2010年正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》, 区域联动、一体化发展的格局已经形成。但是, 包括示范区在内的我国大部分地区的土地制度, 受制于国有和集体土地二元分割的藩篱, 导致资源不能有效流动, 增减挂钩仅限于小范围的行政区划内, 优势不能互补, 土地资源得不到充分利用和针对性保护。目前, 总体上示范区产业空间布局基本明确, 但没有与之相衔接的具体的土地空间规划与落实细则, 尚未形成土地保障与监管的区域一体化的体制和机制。由此导致, 区域内土地利用总体规划存在工业项目建设用地规划数量不足、空间分布不当、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题, 储备土地与工业项目建设用地需求间存在差异, 容易出现新上项目与土地规划不符, 不能及时保障项目用地需求[2]。实践表明, 土地供应紧张已成为制约承接产业的突出瓶颈。虽然把“承载空间大, 地质条件好, 基本农田少, 拆迁成本低”作为集中区选址的五大依据之一, 但是在集中区的建设过程中, 如何实现“优化土地存量和调整土地增量”的目标仍是一件比较棘手的事情[3]。从这些现实需求看, 抓好土地总体规划的落实与监督, 还缺少必要的基础研究、应用技术研发作支撑。在基础研究方面, 土地政策实验与平台建设不够, 土地政策仿真技术支撑体系有待构建, 土地资源基础数据库有待完善。在动态监管的技术保障上, 亟需设计研发和推广应用土地资源安全动态监测和安全预警系统。

3 创新土地保障路径

3.1 树立正确的发展观和政绩观

树立正确的发展观和政绩观对健全土地保障机制有着十分重要的作用, 事实证明单纯以GDP增长为衡量指标的发展观和政绩观是短视的。因此, 党中央提出“可持续发展战略”。必须加强塑造行政人员科学的发展观和正确的政绩观, 走出过去发展观的盲区和政绩观的误区, 必须切实保护资源和环境, 统筹规划国土资源开发和整治, 严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律, 实施资源有偿使用制度。要根据我国国情, 选择有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式。坚持资源开发和节约并举, 把节约放在首位, 避免各种浪费现象, 提高资源利用效率[4,5]。

3.2 建立区域一体的土地保障体制

明确中央、省和地市在土地管理中的分工, 强化国家统筹和顶层设计, 发挥省级政府管控职能, 有力保障示范区经济社会发展。示范区要充分利用国家和省政府层面的扶持政策, 围绕自身发展规划和安徽省主体功能区建设目标, 立足土地承载力分析、产业布局、存量挖潜、耕地状况等, 按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则, 科学编制示范区土地规划和用地计划, 创新土地管理制度, 优化土地利用结构, 提高土地利用效率, 统筹推进土地开发、利用、保护与监管, 形成“发展一盘棋、规划一张图、审批一支笔、交易一个市、考核一把尺”。示范区内的各市县, 要依据总体规划, 制定与之相衔接的具体实施方案。各级土地管理部门要围绕中心, 服务大局, 在转变职能和简政放权中强化服务与保障。在示范区内土地供应中, 在不违背国家大的宏观政策下, 制定优惠政策, 优先供给土地, 尽可能保障示范区内土地需求。另一方面要优化环境。加快项目审批, 保障社会经济发展所需的建设用地, 缩短建设周期, 使有限土地资源能在短期内产生可观的效益。

3.3 加强土地保障法制建设

首先, 我国现行的《土地管理法》已经与现行的市场经济条件下的土地监管不配套, 应加快对其的修订和完善速度, 使其能够更好地服务目前的土地管理。如:使土地所有权主体或代表明确化、对“有权制止”的手段是什么作出明确地规定等。其次, 合理界定相关法律概念, 当前应尽快以立法的形式对公共利益的范围加以明确, 可借鉴国外的经验, 采取概括与明确列举相结合的形式界定公共利益的范围等。再次, 在基本法律、法规完备的前提下, 依法制定专项法规, 细化土地资源的管理。

3.4 完善土地保障技术手段

通过土地信息化的完善和技术方法的更新, 建立了国土资源一张图, 包括土地利用、土地规划、基本农田、城镇地籍等基础数据库建设, 为科学规划, 保红线、促发展提供了良好的平台。各级政府部门可以通过这些数据, 掌握辖区土地利用、耕地保护、存量用地等诸多信息, 科学决策, 保障土地使用。同时为了保障土地的合理利用, 应加大对违法用地的执法检查力度, 充分运用卫星遥感等高科技手段, 扩大土地执法检查范围和力度, 改进检查方式, 实行重点监测区域定期检查与其他区域抽查相结合的方式, 充分发挥卫片执法检查快速、全面、准确的功能;其次, 划定动态巡查区域, 确定重点巡查范围, 确保巡查工作点、面结合, 全面覆盖, 建立和完善土地执法监察动态巡查责任目标考核体系, 量化考核指标, 落实巡查责任, 发挥信息员、监察员及群众举报对土地违法的日常监督作用, 保证违法行为快速发现、快速制止、快速查处;再次大力推进土地利用信息系统建设、建设用地批后监管信息系统建设、在线土地督察系统建设, 建立详实、精确的基础信息系统, 将“3S”技术充分结合, 切实发挥“以图管地”的功能, 创新督察工作方式, 提高督察工作质量和效率[6,7]。

3.5 强化土地资源潜力开发

一是合理开发和利用未利用地资源。示范区区内存在一定数量的未利用地资源, 有必要对未利用地资源进行合理开发和利用, 先期开展一些未利用地调查和研究, 摸清未利用地的分布和数量, 为进一步开发利用提供基础数据。二是推进建设用地增减挂钩项目的实施, 增加可用的建设用地指标。利用建设用地增减挂钩政策, 在促进城镇化发展的同时, 腾出建设用地空间, 为建设区的发展提供用地保障。扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点, 允许城乡建设用地增减挂钩指标在集中区内跨市调剂等。三是整合闲置用地, 开展闲置土地调查。为优化利用土地奠定基础。集约优化土地利用, 最大程度地依托和利用现有园区土地资源。目前开发园区内的闲置用地, 需要进行清查, 摸清家底。四是充分挖潜利用存量建设用地。集中区建设要尽可能多地利用所在城镇的现有公用、服务类设施, 原则上凡是能够利用已有城镇设施资源的不再新建, 充分利用已有建设用地。五是加快示范区土地利用总体规划修编, 适当增加集中区建设用地规模, 将集中区等各类建设用地统筹纳入当地土地利用总体规划中, 统一安排。六是大力推进农村土地整治试点, 积极开展农村零散建设用地整理。七是推进产业集群发展, 提高建设用地的容积率, 高效利用建设用地, 减少土地资源浪费。

3.6 强化节约集约用地评价

自1999年国土资源部将城市土地集约利用调查与评价列为国土资源大调查的一项重要内容开始, 有关土地节约集约利用评价的工作开展已达13年之久, 2012年初国土资源部选取了16个重点城市拉开了新一轮城市建设用地节约集约利用评价工作的序幕[4]。开发区、城市建设用地节约集约利用评价为科学确定开发区、城市建设用地发展规模、布局, 优化土地资源配置提供了重要决策依据;为拓展建设用地空间、保障经济社会发展用地指明了方向;同时也为促进规划决策与宏观调控的科学性提供重要参考。加快开发区、城市建设用地节约集约利用评价工作, 制定土地节约集约利用专项规划, 以规划促进城市集中紧凑布局和转型发展;制定节约集约用地标准, 加强用地控制;建立节约集约利用评价考核机制, 将节约集约用地纳入政府年度综合目标考核和领导干部绩效考核内容, 努力促进土地利用方式转变;建立节约集约用地监管信息系统, 建立宗地利用的全过程监管信息平台, 建立土地集约利用监管的长效机制[8]。

3.7 加快土地资源利用的生态环境影响研究工作

土地资源合理和有效的利用不仅能够促进经济的发展, 而且能够有效保证生态环境维持在一定范围内的良好状态。在皖江城市带承接产业转移建设的大背景下, 要求从资源开放型向节约集约的生态保护型转型转变, 这就更体现了土地资源利用保障在承接产业转移中举足轻重的作用, 合理有效的土地利用方式是生态城市建设和经济发展的有力保障。这势必是新一轮土地资源合理、高效利用的契机, 也是建设生态城市, 实现环境友好、人与自然和谐发展的有效途径。进入21世纪, “让森林走进城市、让城市融入森林”已成为提升城市形象和竞争力、推动区域经济持续健康发展的新理念。在承接产业转移发展经济的同时, 加快土地资源利用的生态环境影响研究工作, 尤其要解决好人地矛盾, 不断改善环境、提升形象, 走“生态立市、环境立市”之路。

4 结语

土地保障工作任重道远。应从制度上、根源上来健全土地保障工作, 加强对区域产业转移与土地利用之间的调控, 应始终将土地集约利用放在核心位置, 在不超出土地资源承载能力的前提下, 促进区域产业转移的顺利进行, 实现土地资源保护和经济发展对土地的需求之间的协调。积极探索集约利用资源的新举措, 按照“布局集中、用地集约、产业集聚、资源节约”的原则, 严格执行产业准入标准, 加强生态建设和环境保护, 实现人与自然和谐发展, 经济社会发展和环境保护高效协调。

摘要：皖江城市带承接产业转移示范区建设作为国家发展战略, 其土地保障工作具有重要意义。通过对皖江城市带承接产业转移的土地利用技术集成与示范课题的研究, 分析皖江城市带目前土地保障机制存在的问题, 对安徽省皖江城市带土地保障机制进行探讨, 探索土地保障创新路径与比较适宜的土地保障机制。

关键词：土地保障机制,土地管理,现状,保障路径,皖江城市带

参考文献

[1]皖江城市带[EB/OL]. (2013-03-21) [2014-03-20].http://baike.baidu.com/view/2176276.htm.

[2]左年文.皖江城市带承接产业转移土地供应保障问题与思考[J].安徽行政学院学报, 2011 (3) :95-96.

[3]郑慧玲, 谢元态, 林孝丽.中部六省城市化水平比较研究[J].城市探索, 2011 (7) :10-11.

[4]高宏林, 胡诚诚, 路伟伟.安徽省土地监管管理机制研究[J].安徽农业科学, 2013, 41 (22) :9440-9442.

[5]王灵慧.土地监管的制度缺陷和创新路径探析[J].法制与社会:旬刊, 2011 (4) :164-165.

[6]程霞珍.皖江城市带承接产业转移的现状、问题与对策[J].安徽行政学院学报, 2011 (4) :69-74.

[7]吴瑶.皖江城市带承接产业转移的金融支持研究[D].合肥:安徽大学, 2012.

[8]李翠萍.皖江城市带承接产业转移配套服务体系效率研究[D].蚌埠:安徽财经大学, 2011.

土地保障机制 篇2

一、什么是被征地农民基本生活保障政策？

被征地农民基本生活保障是指国家将我区农民集体所有土地征为国有后，区内被征地农民在基本生活、养老、疾病、职业技能培训、就业、死亡和特殊困难时获得生活补偿和社会救助的一项基本社会保障制度。

二、什么叫留地保障？有什么好处？

为保证被征地居民的长期收益，增强集体经济的实力，实行留地保障制度。以乡、办为单位，按乡、办征收土地前面积的3%标准，从被征收土地中预留安置土地给所在乡、办集体开发。乡、办集体经济组织将预留安置土地按一定比例折股，量化给被征地居民。

乡、办成立村集体经济联合体，联合开发预留安置土地。预留安置土地的收益，应每年一次按50%的比例反哺给被征地居民。

二、基本生活保障四个年龄段现享受的标准分别是多少？

（1）第一年龄段（16周岁以下）：省政策规定发放一次性生活补助费4000元（开发区为5000元），不享受其他保障待遇。因不是劳动力，不再纳入基本生活保障体系，但可以纳入开发区被征地居民的医疗统筹。（2）第二年龄段（16周岁以上—女45周岁、男50周岁）：领取2年的生活补助费，每月130元。达到第三年龄段时，每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。

（3）第三年龄段（女45周岁—55周岁、男50周岁—60周岁）：每月领取110元的生活补助费，到第四年龄段时每月领取200元的养老金。

（4）第四年龄（女55周岁以上，男60周岁以上）：每月领取200元的养老金，高龄（男72周岁以上，女75周岁以上）老人每年还多领200元养老金。

三、土地换保障有何优惠政策？

（1）在公告规定时间内提出申请并办理基本生活保障手续的农户，每次按实际征收土地多少，每亩最高给予5000元的奖励；超过规定时间的没有奖励。

（2）考上大、中专院校的学生凭录取通知书到所在村委会登记，核实上报后，区里按规定奖励标准（本科2000元、大专1000元、中技500元）发放奖励金。

（3）养老金比省规定现每月多60元，高龄老人（男72周岁以上，女75周岁以上）每年可多领取200元养老金；同时，第二年龄段人员到达第三年龄段时每月也可领取110元生活补助费。

（4）土地受益权保底分红。每征农户一亩土地，每年给予456元的红利，乡政府富民合作社每半年发放一次。

（5）家庭年人均纯收入低于市政府规定标准或特殊原因造成家庭困难的，可以享受低保或特困救助。

（6）在个人不需要现金支出的情况下，办理包括16周岁以下家庭成员每人每年200元（其中从家庭个人帐户列支每人40元）的医疗保险。

（7）迁出人口的个人帐户本息余额可以转入迁入地劳动和社会保障部门及财政部门，无法转移的，可以将其个人帐户本息余额一次结清给本人，同时终止其基本生活保障关系。死亡人员的个人帐户本息余额一次结清给其合法继承人，没有继承人的，本息余额转入社会统筹账户，同时，注销其基本生活保障户头。

（8）死亡丧葬费：家庭其他成员凭死亡人员《保障证》或《养老证》、户口注销证明、火化费收据等到劳动保障部门申请办理领取1000元丧葬费有关手续。

（9）按规定及时享受促进创业、扶持就业、免费培训、小额贷款等优惠、奖励政策。

（10）医疗费报销：参加保障后次月生效，按照医疗统筹报销规定执行，报销费用分段累计计算，到指定医院或部门报销费用。在定点医疗机构发生的门诊费用帐户卡金额内符合补偿范围的费用100%从帐户卡中支付，余额结转下年，超出部分补偿比例为40%。门诊补偿仅限在区内定点医疗机构发生的门诊费用，内一人最高补偿1000元（不含帐户卡支付金额）；住院费用补偿的计算仍按分段累进的方法，年内多次住院费用累计计算。具体补偿比例为5001—10000元补偿65%，10001—20000元补偿75%，20001—60000元补偿85%，60000元以上进行入大病医疗统筹；住院分娩费用补偿实行定额补助的方法，正常分娩一次补助标准为500元，剖宫产一次性补助标准为1000元。

（11）烈属、革命伤残军人等，在享有基本生活补助费或养老金待遇的同时，原有政策规定的待遇继续享受。五保户对象仍实行原有的办法，其待遇水平低于区有关文件规定的，按照就高不就低的原则确定，原资金渠道不变。

（12）户人均耕地高于生产组平均数的，按照级差系数（户人均耕地与生产组人均耕地之商）适当提高其基本生活补助费待遇，但增发额每人每月不超过20元。

农民土地权益需要法制保障 篇3

工业化、城镇化过程中确实要占用一部分农村土地，但关键是如何规范化、如何尊重农民意愿和保障农民权利。保障农民的土地财产权就必须给农民足够的补偿，土地增值让农民分享，以此保障农民的生存就业与发展权。正如温家宝总理所言：“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”另外，土地使用成本增加，也可以减少盲目占地、随意圈地等现象的发生。

应尽快出台新的《土地管理法》，让法律为农民土地财产权护航。去年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》解决了近年来城市房屋拆迁纠纷乱象。而对于涉及到农民土地财产权的现行《土地管理法》，其征地程序、補偿和补助水平已不能适应农民的实际需求，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权在该法中一直难以得到合理补偿和充分体现，也是目前产生一切乱象的根源。

农村征地随意问题也必须解决。农村征地范围必须界定为公益用地才能征用，比如可以对公共利益界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；法律法规规定的其他公共利益的需要。用于非公益性的其他城市化用地，在符合法律法规规定的情况下，应该采取市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发。

保障性住房的土地储备机制研究 篇4

关键词：保障性住房,土地储备机制,研究

1 前言

随着我国住房保障政策的实施, 土地储备机制的建立与完善不仅仅是为了满足客观需求, 同样也是一种有力的保障。由此可见, 关于保障性住房土地储备机制的研究与分析显得尤为重要。

2 现行保障性住房土地储备制度的现状分析

虽然我国的很多城市也相继开始实施保障性住房的土地储备制度, 但是从实际的实施情况来看, 情况并不理想。具体来说, 主要体现在以下几个方面:

2.1 土地储备制度

提及土地储备制度, 是于1896年起源于荷兰的阿姆斯特丹, 随后在世界范围内开始实施。在我国, 起步则相对较晚, 是于1996年开始在我国的上海市开始推行与实施的, 其重要的标志就是上海土地发展中心的成立, 这也是我国第一家土地储备机构, 之后包括青岛、杭州等地在内的大中型城市纷纷开始成立土地储备机构, 至此拉开了我国土地储备工作的序幕。

从总体上来看, 土地储备制度的推行对于我国的土地管理制度来说, 是一种创新, 这种制度的出现, 成功实现了传统城市土地增量配置拓展到存量土地的配置, 有效提升了政府对土地市场的宏观调控能力, 可以说这是我国土地制度使用的又一次革命。

土地储备制度的推行保证土地储备机构是土地供应的唯一来源, 政府可以有效实现对土地资源供应数量和供应结构的控制, 从而保证土地价值的实现。通过这项制度, 同时也有效解决了国有土地资源流失的问题, 便于土地利用规划和城市规划的实施, 从事为城市居民提供真正廉价的住房, 配套更加完善的城市生活环境, 最终实现社会经济的平衡发展。

2.2 土地储备体系的困境

随着土地储备制度的推行, 其发挥的作用越来越为积极, 但是, 由于这项制度在我国的起步相对较晚, 尚且处于起步与艰难的探索阶段, 换句话说, 还有很多尚待完善之处, 尤其是在如何实现与住房保障政策的有效配合等方面, 更是存在着不少的缺陷。

2.2.1 规划性不强, 选址布局不合理。

从目前所了解的实际情况来看, 在我国现行的住房保障体系中, 更多关注的是那些收入相对较低的群体, 而对于那些因各种原因不得已而拆迁的群体相对忽视, 更是没有科学预测、准确分析保障性住房用地储备的实际需求。也正是由于缺乏科学的规范, 直接导致用地供应相对滞后, 这种在供需方面的不平衡不仅仅影响了城市建设的步伐和工业化的推进进程, 同时也在某种程度上影响到社会的稳定。

此外, 还有一个问题就是现行的土地储备机构, 不仅仅没有对保障住房储备用地的需求进行科学的规划, 同时在空间的选择方面, 也存在严重的误区。在这样的现实背景下, 游客逐渐形成了两种截然不同的观点:

第一种观点就是住房保障直至关重要, 因此建设的时候, 一定要选择最为优质地段的储备土地;第二种观点就是保障性住房建设固然重要, 但是不能够影响到房地产市场的正常运行, 因此在选址的时候, 就要选择那些相对偏僻的地段, 市场价值较高的地段则要用于商业地产的开发, 这样就导致在选址的问题上面临着两难的经济, 而对于政府来说, 目前也没有很好地解决策略。

2.2.2资金筹集困难, 运作面临风险。

众所周知, 要想保证保障性住房用地储备的良好运转, 就必须要有足够的资金储备, 换句话说, 土地储备的过程也是开发资金的循环过程。因此, 是否有良好的资金筹集渠道以及足够的资金储备是关系到土地储备体系能否正常运转的关键。随着而我国土地储备体制的不断完善, 源于资金储备和资金风险的问题已经逐渐成为制约土地储备制度功能发挥的主要障碍。

目前, 土地储备资金的来源相对简单, 主要是政府拨款和银行贷款, 资金来源渠道单一, 尚且不能很好地满足土地储备过程中对于资金的实际需求, 如果不能及时解决这个问题的话, 势必产生某种程度的不良影响。

2.2.3 源于法律法规的缺陷。

目前, 国内土地关于土地储备制度的法律法规相对欠缺, 不仅仅没有就土地储备制度作出详细的阐述和规定, 甚至是连涉及到的条款也没有真正形成清晰明确的体系, 导致各个省市只能根据自身的特点来探寻合适的土地储备制度, 相继出现了上海模式、南通模式以及杭州模式等。虽然地方土地储备制度的形成是符合各地发展需求的, 但是, 有缺乏统一通用的法律法规, 这样从整体来看, 缺乏规划性, 无章可循。

3 土地储备制度的健全与完善策略分析

3.1 科学规划

科学的规划是关系到能够真正实现土地资源有效管理和房地产市场调控的关键重要, 其本质主要在于科学预测实际需求, 做好城市土地资源的合理配置, 从而保证既能满足保障性住房建设对土地资源的要求, 同时又能够保证房地产市场的有序运行。

3.2 拓展融资

从目前的实际情况来看, 我国很多城市尚且没有凶耗的财力, 进而给土地储备机构带来了较大的财务压力。因此, 加快拓展融资渠道, 尽快实现多途径的资金运作, 有效缓解资金筹措过程中的风险。

3.3 完善法律体系

完善的法律体系对于土地储备制度的顺利推行至关重要, 为此, 笔者建议可以借鉴国际上的先进经验, 尽快建立适合我国国情的土地储备法律和保障机制, 保证做好有法可依, 有章可循。

4 结语

从上文的论述中, 我们可以看出, 尽快建立保障性住房的土地储备机制尤为重要, 但是, 从目前的现状来看, 尚且有诸多不完善之处, 迫切需要加以解决, 否则势必影响其积极效用的发挥。

参考文献

[1]濮励杰, 张润森.保障性住房的土地储备机制研究[J].现代城市研究, 2010, (9) :23-27.

[2]赵艳华, 罗永泰.土地收购储备机制中存在的问题及对策分析[J].城市发展研究, 2005, (1) :46-49.

资金土地压力大 保障房目标下调 篇5

早在2011年初，“十二五”规划就已经明确，未来5年我国将建设3600万套保障性住房。其中，2011年1000万套，2012年1000万套，后面3年还要建1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。现在缘何缩量？

住建部政策研究中心主任秦虹在接受《投资者报》记者采访时表示，资金和土地成为最大制约因素。

缩量：从1000万到700万套

从全国住房保障工作会议传递出来的消息显示，2012年我国保障性安居工程开工任务定调为700万套，其中基本建成500万套。去年，保障房实际开工量超额完成1000万套的目标任务。不过竣工量仅为330万套。

今年保障房任务缩量，并不让人十分意外。

去年10月27日，住建部部长姜伟新向全国人大常委会报告保障房建设和管理工作时曾表示，将对“十二五”保障性住房建设的数量、质量，特别是数量进行中期评估，根据评估结果来确定调整住房建设规划和计划数。

记者获悉，这个评估由住建部住房保障司负责。中期评估结果如何，与今年目标下调有何关联，记者就此向住建部相关部门发出采访函，但至截稿对方未予任何回复。

秦虹告诉记者，700万套的目标，是综合考虑了资金、土地、续建项目等因素确定的。她说，2011年新开工1000多万套保障房，绝大多数到明年还继续建，下调开工目标在所难免，“降低开工数量，有利于加快竣工速度。”

住建部在2011年初确定1000万套保障房任务时，明确的开工标准是，三分之一达到主体结构基本完成，三分之一进入楼层施工，三分之一开始基础施工。尽管开工超额完成，但竣工量并未达标。

记者获悉的住建部统计数据显示，“十一五”期间全国开工建设的各类保障性住房总量为1630万套，到2010年末竣工交付使用1100万套，其余590万套转结至2011年。加上新开工的1000万套，去年在建的保障房至少在1600万套以上。330万套已实际竣工，显然不到三分之一。

今年竣工量要提升至500万套以上，其实对地方政府而言压力不小。

钱荒：购商品房充抵成笑话

保障房建设面临的最大压力，当然是资金。尤其是2012年工作责任书首次将保障性住房的竣工量纳入全年任务的考核范畴。

中原地产市场研究总监张大伟分析，去年在建保障房1600万套，竣工330万套，加上今年还要新开工700万套，2012年全年在建保障房将接近2000万套。其资金压力要远超过2011年。

根据2011年规划，1000万套保障房需要资金1.3万亿~1.4万亿元，其中，中央财政预算安排补助资金1210亿元，地方政府筹集4000多亿元，其余的8000亿元是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集。

2010年开始房地产调控以来，地方政府的土地出让金收入日渐减少。中国指数研究院的监测数据显示，2011年1~11月，全国133个城市土地招拍挂市场各类土地总成交面积同比增长15.6%，但出让金总额却下降了1.8%。

财政部的数据显示，2011年中央财政已分批下达1522亿元保障性安居工程补助资金。尽管中央安排的补助资金将能够按时到位，但地方政府财力有限、社会资金对保障房兴趣不浓的现状在2012年不会根本改观。

全国住房保障会议提出，地方政府可通过购买合适的普通商品房来增加保障房。初看之下，这似乎为完不成竣工量的部分地方政府预留了一个政策“口子”，但实际一点用处也没有。

一位业内人士称，如果地方政府连自建保障房资金都面临缺口，又哪里拿得出钱去购商品房充抵保障房的量呢？在他看来，购商品房肯定比自建保障房需要更多的钱，允许地方政府购商品房抵量，有点像“吃不起蔬菜，为什么不吃肉”的笑话。

秦虹在接受《投资者报》记者采访时也证实，各地购买商品房冲抵保障房的确实少见。

地紧：试点集体土地建保障房

秦虹表示，今年保障房任务缩量，既有资金压力的原因，也有土地供应的矛盾。“一是土地储备的问题，二是用地成本的问题。”

记者获悉，目前保障房建设用地，既有划拨方式，也有通过“招拍挂”方式出让。无论何种方式，都是需要各级政府首要保证的。据新华社消息，2011年全国下达保障性安居工程建设任务用地4.26万公顷，落实率超过100%。

如此之大的用地，对不少依靠买地生财的地方财政来说，无疑影响巨大。

像北京，2011年供应住宅用地2550公顷，其中保障性住房用地1330公顷，占住宅供地总量的52%；其中廉租房及公租房用地的供应量达到300公顷，为2010年的六倍。

北京地方财力并不弱，即使如此，也有点熬不住的架势。11月21日，位于北京市丰台区一个名为郭公庄车辆段项目四期F2公建混合住宅用地的地块公开挂牌出让，该地块此前需配建保障房的条件被取消。土地用途更改的原因，北京市国土局的解释是“目前市场不太好，如果土地供应不上去，不但政府的公共收入会受到影响，更重要的是未来的成品房的供应也会有问题”。

至于全国保障房建设用地的具体数据，相关部门没有公开。“保障房用地大多是划拨方式，从市场层面无法监测。”中国指数研究院房地产分析师王亮说。

秦虹透露，2012年住建部也为部分用地紧缺的地方开了“生地”的法子，那就是允许部分地方政府试点在集体土地上建设保障房。北京，即是试点地区之一。

不过，早在去年5月，国土资源部曾经出台《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房。对此，秦虹表示，集体土地建保障房仅仅是试点，不存在为“小产权房”正名，“试点需得到国土部特批。”

土地保障的本质及限度 篇6

一、土地的特性及功能

土地首先是一种自然资源,具有自然属性;其次它是一种生产要素,具有社会属性即经济属性。土地资源的自然特性是土地资源的自然属性的反映,是土地资源本身所固有的,与人类利用土地资源并没有必然联系。土地资源的经济特性则是在人类利用土地过程中所产生的,在人类诞生以前,未对土地资源进行利用时,土地资源并无经济特性。因此,土地资源具有显著区别于其他资源的特性,主要体现在如下方面。第一,土地资源是自然的产物。土地资源是大自然的产物,不像其他生产资料那样是劳动的产物。人类不能创造土地但却能改良土地或破坏土地。第二,土地位置的固定性。尽管从严格意义上讲,地球表层也存在因各种自然原因而产生的移动变化,但对于整个地球和人类的生产活动来说实在是微不足道的,既没有实质意义,也不能从根本上改变土地位置的固定性的特性。土地位置的固定性,既给我们人类提供了利用各种土地的可能性和生存发展的基础,也限制了人类利用土地的区域性。第三,土地区位的差异性。地球上任意两块不同位置的土地,无论是土壤的自然性质还是经济性质,都存在着差异。由于土地的这种差异性和土地位置的固定性,导致了土地价值和价格的差异、土地适用性和利用成本的差异。第四,土地总量的有限性。土地总量是有限的,既不能增加也不能用其他物质所代替,人类更不能创造土地。人所能做到的只是改变地形地貌,无法增加土地的总量。土地有限,这一特性要求人类必须科学利用土地,努力提高土地的产出效益,以有限的土地创造更多的物质财富,满足人类日益增长的物质需求。第五,土地的永续利用特性。只要按照自然规律科学合理地利用土地,不断改良和增加地力,土地就可以持续利用并不断提高产出率,而其他生产资料在使用过程中都会由新变旧,都会受到磨损,直到报废。当然,土地的持续利用是有一定条件的,如果人类不科学合理地开发利用土地,也会造成土地生态系统的破坏,使土壤肥力和土地生产能力下降,受到大自然的惩罚。第六,土地供给的稀缺性。土地存在着差异性,且位置固定,数量有限,人们利用土地时又都要选择位置较优或土质较好的土地,因而会导致这类位置优或土质好的土地需求大于供给的现象,这种供不应求的现象即是土地供给的稀缺性。土地供给的稀缺,又会造成需求这类土地的各部门、各单位之间的竞争,并在土地所有、占有、使用上进行垄断,客观上又迫使人们节约土地、集约用地。第七,土地报酬(收入)递减的可能性。土地经营中,一般情况下会随投入增加而报酬(收入)增大,但是当技术不变,在单位面积土地上投入物化劳动和活劳动达到一定程度时,边际报酬(收入)就会下降,平均报酬(收入)也会随之下降。这就要求人们在一定的技术、经济条件下,注意投资的适合度。第八,土地利用方向变更的困难性。任何一块土地都可能有多种用途,可生产多种产品,但改变一块土地的原有用途,在一定条件下,则是相当困难的。不用说农地非农化基本具有不可逆性,即便是农业用途之间的变化也具有巨大的沉没成本。因为不同的用途要求不同的生产工具和条件,不同作物需要的资金、技术装备的要求也不同,变更会受到生产单位经济力量的影响,而不同生产者的生产技术也会影响生产水平。另外农业生产受动植物生命周期制约,价格信息具有相对的滞后性。农产品的价格因国内外供求关系等因素而形成明显升降时,农业生产者很难及时调整种植面积和产量。因为,不同的作物有不同的生产季节,要求不同的土质、气候条件,往往很难改变。这一特性要求人们在规划利用土地时,必须科学慎重地决策,选择最恰当的利用方向去利用土地。

人类的生产生活必须在一定的土地上进行,因此土地具有为人类生产和生活提供空间场所的承载功能,同时直接或间接地为人类提供生产和生活所需要的产品或资源,如各类矿产资源、粮食等,即土地亦具有生产功能。土地是最基本的生产要素,在严格的技术约束和资本约束下,土地与劳动的结合也能生产物质资料,土地与劳动结合方式具有多样性,既能与高技能劳动结合,也能与低技能劳动结合,既能与高强度劳动结合,也能与低强度劳动结合,且土地利用的劳动密度具有巨大弹性,因此土地能衍生出就业承载功能,进一步,因为能承载老年人的就业,又具有养老功能。土地是人们生产生活的必需品,特别值得重视的是:土地是粮食的来源,民以食为天,因而,土地又可以作为国家社会控制和稳定的工具。总之,土地的功能众多,土地本身和土地利用过程都可以产生相应的功能。

土地的功能来源于土地本身的资源性和土地利用的外部性,它可分为经济功能和社会功能两大类。土地的经济功能就是土地增加人们的物质财富或提高人们消费水平的功能。土地的社会功能就是土地维护和推动社会良性运行的功能。土地作为一种资源,在市场经济条件下,由于土地生产物变为商品,获得了市场价值,土地本身也随之变成为一种具有价值的商品而具有了经济属性,并转化成一种生产要素,作为生产要素,就要追求最大要素报酬,从而产生了土地的经济功能;农业土地利用过程中的生态效应、国家在土地利用过程中的稳定效应、农民在利用土地过程中所产生的安全就业等福利效应等,都能一定程度上维护和促进社会良性运行,因此,土地利用的外部性产生了土地的社会功能。同时,土地作为一种资源,其本身还具有资源性功能,土地的资源功能是土地作为资源所具有的功能即土地直接满足人类需要或产生人类所需要的物质的功能。在资源的非市场利用的背景下,土地的资源功能可以直接用来增加人们的财富和提高人们的消费,因此资源功能可以转化成经济功能。同时土地的资源功能可用来提供福利,维护社会稳定,因而资源功能也能转化成社会功能。土地的经济功能和社会功能在一定条件下是统一的。

二、土地保障的本质

本质只能通过现象表现出来,土地保障是土地社会功能的集中体现,已有文献在土地的就业、养老等功能方面已有揭示,概而言之,土地保障主要是指土地在农民的生命波折期承当一定的保护作用,特别是农民在年老、失业、生病等时期以土地作为基本生活依托。从实践层面来看,虽然不少地方有把土地保障制度化的试验和方案,但在大多数情况下,土地保障仍然是农民模式化的经济社会行为。在制度化方案中,土地换保障主要针对失地农民,作为对农民失去土地的补偿,农民获得相应的社会保障待遇,此时,土地只是作为资产来处理,与城镇职工牺牲一定的现金流即缴纳社会保险费税以获得一定社会保险收益属于同一性质的公共权力干预下的资产置换。另外,一些经济较为发达的地区,通过土地入股、土地银行等方式激活土地资产,让农民获得连续的收益流,从而一定程度上保障农民的生活,此时,土地对农民生活的保障实际上是一种市场机制作用的资产置换,与商业保险属于同一性质。资产本身对资产所有者具有一定的保障意义,这种保障就是布坎南在《财产与自由》中所阐述的,“保证人们具有稳定的预期以保障人们相对独立于市场的自由”。土地作为资产当然也不例外。这种保障不是由国家主导组织、运营和监督的,不具有国家作为责任主体的特征,也不具有国民收入再分配性质,不是一种社会保障。

更普遍意义上,土地保障是农民模式化的行为选择。由于土地固有的特性,土地具有就业承载和养老的功能,农民在非农就业失败、中断或终结时自觉回到农村,依托土地讨生活。这种模式化的行为选择显然是在整个经济社会大背景下展开的。首先,农民依托土地具备一定的制度基础,家庭联产承包责任制实施后,农民获得相对稳定和长期的土地承包权。农地承包经营权是在特定历史条件下以债权形式出现的具有一定物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的土地权利[2]。2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》进一步巩固和完善了家庭联产承包责任制,农民的土地权益得到进一步保障,土地承包权更加具有物权性质。农民在非农就业失败时可以依托土地,在疾病等原因暂时中断非农就业时,由于城市生活成本高于农村,农民选择回到农村,在康复期间还可以做些辅助性的农业生产工作。其次,我国当前社会保障制度还没有广泛惠及农民或农民工,农民工在城市就业失败、生病时无法享受到相应的社会保障待遇,回到农村依靠土地是符合经济理性的选择;农村的老年农民没有相应的养老金,在自己身体许可的前提下,从土地中获得蔬菜、粮食等基本的生活资料,减轻子女和家庭的负担也是一种合情合理的选择。同时,农民家庭成员非农就业机会在我国工业化和城市化的过程中不断增加,非农收入在农民家庭收入中的比重增加,农民家庭兼业化低效利用土地符合经济理性。最后,土地本身的特性使其具有就业、养老等社会功能,农民甚至政府都可以发挥土地的社会功能。

显然,农民包括农民工模式化的行为选择也不是一种社会保障。首先,土地制度不是社会保障制度,土地制度的目标在于合理配置土地资源,在土地已成为一种重要的生产要素的市场经济条件下,高效利用土地以创造更多的社会财富成为土地制度的主要目标。而社会保障制度则侧重于保证人们的基本生活,是一种国民收入再分配制度。其次,农民选择依靠土地是一种被动消化和回避社会风险的方式,而不是一种积极应对和分散社会风险的方式,即使国家对农民的这种模式化的行为选择加以制度化,它仍然没有社会保障的基本构成要件。再次,广泛的社会实践已经证明,土地并不能最终保障农民的基本生活,农民仍然暴露在社会风险之中。

综上所述,各地激活土地资产的实践值得关注,农民依托土地的行为选择更是无可厚非,但土地保障不是社会保障。透过现象看本质,在土地保障现象的背后有着农民选择土地作为生存依托的社会经济原因,它首先意味着农民的基本生活尚无制度化的保障。土地保障本质上是农民无法享受社会保障情况下土地社会功能对社会保障的一种强制替代,简单地说,土地保障是农民没有选择的选择。

三、土地保障的限度

土地保障客观上产生了许多经济社会效应。从效率的角度来看,农村老年劳动力劳动机会成本小,在农地利用过程中仅以获得生活资料为目的,土地在功能配置上,以粮食蔬菜为主,而高投入高回报的经济作物种植日益减少,产生了农地功能配置上的低效率;在农地利用过程中,老年劳动力要适应自身农业劳动的低劳动强度,低资本投入的特点,因此农地利用过程中复种指数也会相应下降,土地利用不充分;在土地配置中,由于要考虑土地的社会功能,土地正常流转的经济机制不能正常发挥,土地配置效率低下。从公平的角度来看,大量农民工年轻力壮时在城市工作,为城市做出了巨大贡献,而年老体衰时无情地被城市抛弃,不得不回到农村依靠土地,这对农民工是残酷的,不公平的。从宏观上讲,城市享受了劳动力再生产的收益,而农村则承担着劳动力再生产的成本,对农村是不公平的。从区域经济的角度看,劳动力输出地承担着劳动力生产的成本,而劳动力输入地则享受着劳动力再生产的收益。土地保障是一种没有选择的选择,意味着对农民和农民工经济机会的剥夺,在经济上是极为不公平的。由于效率上的原因,土地保障进一步导致了农村经济前景的暗淡,大量农村有为青年纷纷离开农村,这对农村无疑是不公平。

正因为土地保障客观上导致了低效率和不公平,学界已广泛呼吁建立和完善相应的社会保障制度,让农民和农民工享受相应的社会保障待遇,最终摆脱土地保障的局限。然而,从国家的视角来看,在既有的社会经济条件下,发挥土地的社会功能,让农民依托土地,至少构成了社会稳定的重要基础。土地保障一定程度上具有客观必然性和其合理性。因此,我们要揭示的是土地保障的合理限度,一方面发挥土地保障积极的社会功能,另一方面避免产生低效率和不公平。从产生低效率和不公平的原因来看,其核心在于:过多利用土地的社会功能,土地作为生产要素,经济功能不能充分发挥,产生低效率;过度依赖土地的社会功能,针对农村和农民(包括农民工)的社会机制没有正常发展,导致不公平。因此,土地保障的合理限度在于:土地社会功能的发挥不影响土地经济功能的发挥;对土地社会功能的利用不影响相应社会机制的成长。换句话说,就是要实现土地的经济功能和社会功能的统一;实现土地社会功能的发挥和社会机制的成长相统一。

土地经济功能和社会功能的统一,本质上讲就是土地对社会良性运行的作用和增加人们物质财富或提高人们消费水平作用的一致性。因此,经济功能和社会功能的统一,主要涉及社会运行的方式、人们增加物质财富和提高消费水平的手段等。人口因素、社会因素、经济因素是影响社会运行和人们增加财富及提高消费水平手段选择的最重要因素,土地经济功能和社会功能的内在统一至少需要以下条件:第一,农业家庭经济内部人口再生产与经济再生产统一,第二,资源功能的充分发挥和经济的最大化统一。传统的农业既不存在劳动分工,也不存在生产和消费的分离以及经济生活和家庭生活的分离[3]。在传统社会里甚或在计划经济条件下,职业流动和人口流动受到社会性限制,子承父业,家庭经济生产依赖于资源的充分利用,土地保障、家庭保障和家庭经济合而为一,过去很长时期内,此种经济活动适应了生产力的发展,经济再生产与人口再生产不仅能够统一而且是社会稳定和良性运行的基础之一。土地经济功能和社会功能的矛盾主要体现在人口分化对农业家庭经济的影响,只有在边际劳动辛苦程度不再降低时才充分暴露。随着经济社会的变迁,人口增多、人口老龄化、人口流动和职业转换日益普遍,家庭经济不再具有可持续性,人口再生产和经济再生产的统一性被破坏。在家庭联产承包责任制建立之初,我国的温饱问题尚未解决,从国家的视角,土地的资源功能较为重要,资源功能的发挥程度可以用土地生产率来衡量;从农民的视角,通过土地的合理使用,提高家庭生活水平是最为重要的,因此经济功能较为重要,经济功能的发挥程度可以用劳动生产率来衡量。国家则能通过一定的政策措施,让广大农民积极投入农业生产,充分利用土地资源,二者能很好的结合起来。然而,在市场经济条件下,土地资源功能的极大发挥与农民的利益开始出现冲突,市场风险出现,农业的市场风险除了具有一般商品市场风险的特征外,还具有市场波动大即蛛网震荡的鲜明特性。由于农业的季节性,需求弹性较小,市场信息滞后,农产品市场面临巨大的蛛网震荡,农民的生产决策风险巨大。产品到商品的转换成为问题,商品价格成为更大的问题。因此,资源的充分利用并不一定意味着经济最大化,即劳动生产率与土地生产率发生冲突。总之,经济社会的变迁使得经济功能和社会功能统一的两个基本条件被破坏。土地经济功能和社会功能之间的紧张关系出现。

按二元经济理论,农村劳动力向城市转移是两股力量综合的结果,一方面是农村的推力,一方面是城市的拉力。家庭联产承包责任制解放了农村生产力,农村出现大量剩余劳动力,而城市经济的发展提供了经济机会,城乡之间巨大的收入差距提供了农民进城的经济动力,农民进城的体制性障碍的消除则使农民进城成为现实。由于土地具有就业承载等社会功能,土地对农民具有特殊重要的意义,拥有土地的农民能够在市场之外获得有限的自由,农民在市场竞争能力脆弱时,可以离开市场,回到自然经济形态下的自给自足,依靠土地勉强度日。农业生产的长周期性导致信息滞后,农产品市场蛛网震荡特征明显,市场风险巨大,在没有相应的社会保障的条件下,农民在农业经济领域离开市场的可能性增大。于是,土地的经济功能与社会功能的紧张关系由于城乡差距和农民社会保障的缺失而进一步加剧。

综上所述,在市场经济条件下,土地的经济功能和社会功能存在内在的冲突,农民或国家利用土地的社会功能必然影响土地经济功能的充分发挥,我们必须在明确土地配置目标的前提下,培育相应的社会机制,缓和或协调土地经济功能和社会功能的紧张关系。土地作为生产要素要求实现有效率的配置,而土地保障的客观存在,土地作为农民重要的生存依托,制约了土地的高效利用。土地经济功能和社会功能紧张关系产生的原因在于:农民的社会风险和农业的经济风险没有相应的社会机制加以应对,农民选择依靠土地规避风险。因此,土地保障必须以不影响土地经济功能的充分发挥为限度,一方面,建立和完善社会保障等相关制度,形成相应社会机制,让土地不再是处理风险的主要手段;另一方面,让土地保障在家庭经济内部继续发挥应有的作用,体现家庭成员的代际互助和劳动协作。

参考文献

①[德]考茨基著、梁琳译：《土地问题》[M]，北京三联书店，1955年。

②钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究(续)》[M]，社会科学文献出版社，2005年。

③[法国]H·孟德拉斯著、李培林译：《农民的终结》[M]，社会科学文献出版社2005年。

参见詹姆斯·布坎南著、韩旭译：《财产与自由》，中国社会科学出版社，2002年。该书阐述了财产作为自由保障的核心思想，布坎南认为，财产可以保证人们相对独立于市场，从而一定程度上免受市场波动之苦。

土地保障功能及其转移路径 篇7

一、土地承载的保障功能

土地本身为农户提供的不是社会保障, 而是直接的就业保障 (农民工在无非农就业机会时, 保留一份基于成员身份而得到的土地承包权是非常重要的) 和间接的养老、医疗与福利等保障。因为从社会保障的概念来看, 根据1989年国际劳工局编著的《社会保障导论》对“社会保障”的定义为:“社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护, 以便于由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争, 并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。”社会保障最基本的含义是, 政府通过立法, 社会团体、社区等通过授权, 以现金、物质、服务等形式向因精神和生理的残疾、年老体衰、意外伤亡、失业、多子女负担以及他们的家属提供旨在维持他们最基本生活水平的保障。[2]由此可见, 社会保障的责任主体是社会和国家, 应体现其“社会性”, 受益者是遭遇各种风险和困难的社会成员。它的实质是一种政府的义务, 公民的权利。而家庭承包制仅仅是帮助农民锁定从事农业经营的风险, 本身没有分散风险的机制, [3]没有体现社会保障的本质, 只是把土地作为生存的依靠, 是建立在家庭保障基础上的自我保障。但我国在人地矛盾和城乡二元体制双重矛盾的制约下, 土地承载的保障功能则是现阶段我国农村经济社会发展不可忽视的主要问题。据国务院发展研究中心农村研究部自2004～2006年的两个阶段的调查, 课题组对分布在四个省市的4个县市、39个村庄、1000多个农户进行了实地调查和问卷调查, 调查结果显示, 仍有66%的农民认为, 他们的土地的主要功能是提供生计保障, 特别是在缺乏就业机会的滕州市和双流县, 认同土地保障功能的农户所占比例更高, 达到了85%和71%。

2.经常的土地调整

十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出:要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策, 抓紧制定确保农村土地承包系长期稳定的法律法规, 保障农民长期有的土地使用权。2003开始施行的《农村土地承包法》规定:耕地承包三十年不变, 国家对家庭承包经营权实行物权保护, 三十年之内实行“增人不增地, 减人不减地”原则。十七届三中全会通的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调:赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。以上中央的农村土地法律、政策一直在强调土地承包经营权的稳定性, 然而, 农村的实践并非如此, 农村的实际情况通常是“三年一小调, 五年一大调”, 并不是农民不了解国家关于土地的法律政策, 而是为了维护生存公平的需要, 拥有一份土地, 就有了“保命田”。在国家完善的社会保障体系完全普及每个农民之前, 土地的福利功能必须延续。

二、土地承载保障功能的根源

1.城市非农就业的不稳定性

在中西部的广大传统农区, 自家庭承包制实行以后, 农村的大量剩余劳动力被解放出来, 自发的在本村内部进行土地流转, 这种流转大部分是短期或无固定期限的流转, 一般发生在外出务工者和留守村庄的农户之间。由于外出打工者的文化素质和工作经验的局限, 他们大多就业的选择只能是无正规劳动合同约束的、分散的、高劳动强度的建筑业、家政服务和卖菜以及城市人不愿意做的零工、临时工。较低的工资水平以及工资经常被拖欠的现实决定了打工者在城市就业的不稳定性, 而必须依托于一种在城市中获得收入、在农村中消费的城乡互助体制。同时, 在缺乏城市社会保障覆盖的情况下, 家乡的土地是他们生存的依托, 当前的土地流转大都是以短期限的流转为主, 双方大都没有正式合同的约束, 留守农村的农户需要更多的耕种面积保障在农村的基本生活需求。由于土地流转大都限于一个村庄范围内, 在国家土地政策不发生明显变化的条件下, 熟人社会的行为规范保证了土地协议的被执行。土地的流转双方基于亲戚、朋友关系的维系, 流出土地的一方在回村后就可以根据当时的协议要回自己的土地。这样, 在经济形势较好时, 外出的农户能够在城市中打工, 而在经济衰退时, 家中土地承包权的稳固又为他们提供了一个躲避市场风险的退路。2008年波及全球的金融危机, 东南沿海的依靠产品加工的劳动密集型中小企业纷纷倒闭, 大量在此就业的农民工失去了城市的就业机会, 形成了大量农民工返乡的现象。在中国城市化与工业化不同步的现实状况下, 没有稳定的非农就业机会, 农村就真正发挥了 “稳定器”的作用。因此, 农村的土地流转不应建立在行政推动的基础上, 而是要和国家工业化发展同步, 稳定的非农就业机会和广泛的社会保障覆盖一致, 在充分保护农民的基本权益、尊重农民意愿的基础上稳步推进, 不可操之过急。

2.农村社会保障体系的不完善性

当前, 我国正在积极推进农村社会保障体系的建设, 由于农村人口庞大且我国的经济发展水平, 决定了对农村社保资金投入的有限性, 农村整体的社会保障程度低下, 覆盖面也较狭小。

由于社会保障体系的不完善性, 决定了目前我国不能大规模推进土地流转, 维护农民的基本生存权利的制度安排, 从一定程度上来讲, 可能会带来土地收益的降低, 但制度收益有助于社会的稳定。

三、土地保障功能的转移路径

人多地少是现阶段我国最基本的国情, 土地保障功能下的均分制不利于农业的集约化经营和农业科技的推广。因此, 现行农地制度的改革必须在考虑土地保障职能稳定转移的前提下, 逐步实现土地资源的流转整合, 发挥其要素功能。

1.农业内部的土地制度创新

我国现有的土地保障属于“农业土地+耕种行为+实务需要”的直接生存保障方式, 其实现途径取决于农民对土地的直接生产经营活动, 与土地使用权的享有密不可分。而变革的基本方法就是将土地利用与土地保障相分离, 由土地所有权来承担土地保障功能, 凭借土地所有权产生的财产性收益来形成农村社保基金的主要资金来源, 这是一种间接地、与农民的土地所有权价值相联系的保障方式, 其实现途径取决于农民对土地所拥有产权价值的可实现程度, 即通过“农村土地集体所有权的货币化”来达到土地保障利益的价值化。[5]成功的实践案例如安徽阜阳的土地“返租倒包”的流转形式, 农民把手中的耕地以每亩600元/年的价格租给村里, 再交给鑫鑫公司集中使用, 土地集中后, 又需要劳动力进行管理, 于是, 农民与公司按照合同要求具体负责实施管理, 公司每亩付给农民管理费1000元, 这就是“倒包”。[1]在这样的土地流转方式下, 农民有了稳定的收入 (每亩地每年1600元) , 其来源就是其作为集体成员权所拥有的土地所有权的收益;另一方面, 土地实现了集中利用, 农民按照公司的技术要求进行操作, 可以实现新技术的推广。

此外, 山东平度土地实行“两田制”的成功经验也值得借鉴。把耕地分为两大类, 即口粮田和责任田, 在农村社会保障体系不完善或缺失的条件下, 口粮田发挥生存保障的功能, 责任田则可以适当集中, 实行灵活的土地政策。蒋中一等在对平度“两田制”进行案例研究后认为“两田制”成功之处在于把维持公平原则的基点从资源 (耕地) 的平均分配转移到收入分配的均等, 从而顺利的在耕地分配中引入竞争机制, 打破了村社内部“土地均分制”的传统结构, 实现了公平和效率的均衡。[6]

2.外部制度环境的支持

在中国农村人地关系高度紧张的压力下, 土地就是农民安身立命的最主要的保障, 土地不仅仅体现生产资料的功能, 还体现了农民的福利功能。[1]中国的土地制度创新不能将视野仅仅停留在土地的经济功能本身, 很容易囿于学科视野, 对其所依赖的外部环境因素着墨不充分、不系统。当代社会科学中方兴未艾的新制度主义揭示, 任何制度的正常运转都嵌入在更大的制度、结构甚至文化因素之中。如果对制度嵌入性缺乏深入细致的研究, 我们就无法对国家如何适当干预提供学理上的指导。

(1) 建立适合农民工流动性特点的社会保障制度。

“农民工”这个概念主要指户籍身份还是农民、有承包土地, 但主要从事非农产业工作、以工资为主要收入来源的劳动者。劳动力从农业向非农产业的转移是农业由传统农业向现代农业转变的必经阶段。由于农民工就业的流动性强, 稳定性差, 目前我国养老保障制度的一个缺陷就是城乡之间、地区之间社保不能有效对接。我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位, 多为县市级统筹内运行, 各统筹单位之间政策不统一, 难以互联互通, 养老保险关系无法转移接续。农民工在城镇工作多年以后, 依然要回乡依靠自己的“口粮田”来养老, 加固了土地细碎化程度, 无法实现合理的土地流转。虽然“退保”后要损失很多, 选择“退保”也是他们的无奈之举, 这样至少可以拿到一点现金。农民工在农民与市民之间游走, 缓解我国人多地少的矛盾, 如果能够给农民工建立可以抵御一定社会风险的社会保障, 在失业、疾病、年老等情况下得到一定的经济支持, 可以在此基础上, 顺利对接其口粮田的制度改革, 有效实现合理的土地流转的制度支持。

(2) 养老保障制度的建立应顺应土地流转的要求。

国家实行城乡不同的社会保障制度的理由就是农民有土地使用权的保障, 土地可以发挥养老在内的各种保障。而土地保障功能的发挥是靠土地经营的收益, 在小规模分散经营的农业组织形式中, 土地的收益有限, 当城市老人在忙于健身锻炼, 享受老年生活时, 农村老人还在忙于生计, 为自己的口粮奔波。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。该条款所规定的内容自然是对全体公民而言的。显然, 这里所说的公民也包括农民在内, 农民也应该像城市居民一样, 在年老、疾病或丧失劳动能力时, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。让农村老人靠不稳定的农业收益养老是违背社会公平的。中国农村60岁以上的老年人占农村总人口的比重已经超过10%, 已经进人了老年社会, 不仅如此, 农村人口老龄化进程还在明显加快, 这愈味着养老问题正在成为农村社会的普通性问题。农村的养老可以参照城镇的退休制度, 农民到一定年龄, 必须转让土地的承包使用权, 可以领到维持老年生活的养老金, 具体的数额可以根据不同地区经济发展水平制定不同的发放标准。把土地转让给有精力经营土地的青年人, 可以更好的发挥土地的经济功能, 顺利转移其保障功能。

(3) 积极创造非农就业机会, 实现稳定的农业劳动力转移。

中国的土地均分制所造成的严重的土地细碎化, 根源还在于人多地少的矛盾难以根本消除。在农民没有享受到可以让生存无忧的、充分的社会保障之前, 绝大多数中国农民不可能选择放弃土地, 除非工业化、城市化提供了大量稳定的非农就业机会, 农民可以通过转移职业真正实现从农民到市民的转变。

摘要：土地流转是近年来农村经济社会改革的焦点, 在中国农村人地关系高度紧张的压力下, 土地不可能主要体现生产资料的功能, 而是主要体现农民的“福利”功能。因此, 必须在土地承载的保障功能的前提下进行农地流转是当前农地改革的基础, 应该从农业内部的土地制度创新, 实现保障功能的顺利转移和农业外部的社保制度的不断完善, 为土地资源的流转整合创造制度环境。

关键词：土地流转,农民利益,保障功能

参考文献

(1) 温铁军.“三农”问题与制度变迁[M].北京:中国经济出版社, 2009.

(2) 郑杭生.社会学概论新修 (第三版) [M].北京:中国人民大学出版社, 2003.

(3) 王勇, 付时鸣.我国农地制度具有“社会保障”功能吗[J].经济学家, 2006, (01) .

(4) 姚洋.中国农地制度:一个分析框架[J].中国社会科学, 2000, (02) .

(5) 李晓茜.社会保障功能下的土地承包经营权性质探析[J].学术界, 2009, (03) .

论农民土地财产权的保障 篇8

一、农民土地财产权的属性及功能

农民土地财产权是农民对农村土地所拥有的各种权利类型（所有权和使用权）的总和，也有学者称其为地权。[2]

土地的属性决定了土地所具有的功能。具体表现为土地的财产属性决定了土地具有经济的功能；而土地的资源属性则决定了土地具有环境、生态、政治、社会等方面的功能。对于农村土地而言，其最重要功能一是财产功能，二是生产资料功能，三是社会保障功能。在传统的农耕社会以及小农经济背景之下，农村土地的财产功能受到极大的限制，其功能主要体现在生产资料功能以及社会保障功能。农村土地的这一特性直接对建立于其上的农民土地财产权带来了深刻的影响。

（二）农民土地财产权的属性与功能

首先需要明确的是，土地财产权与作为其客体的土地是不同的，二者的区别是由土地财产权的结构因素决定的。[3]土地财产权不仅包括作为其主体的人的因素以及作为其客体的物（土地）的因素，还包括主体对客体评价的价值因素。土地财产权客体因素的特殊性（土地的特殊属性与功能）决定了土地财产权区别于一般的财产权，其负载了更多的信息，承担了更多的功能。

而对于农民的土地财产权而言，其属性与功能与作为其客体的农村土地的属性与功能是一致的。但是，农民土地财产权不仅其客体因素具有特殊性，主体因素以及价值因素也与一般的财产权具有很大的不同。具体而言，农民土地财产权的主体为农民，农民作为一种身份，常常被视为弱势群体的代表。事实上，传统的中国社会以及现在的社会现实均表明，农民仍旧是弱势群体，容易受到歧视，受到制度性的歧视，[4]从农村土地的五次变革中可以看出，农村土地制度的变革实质上是土地承包格局的变化和土地收益分配格局的变化。至于变革之缘由在不同的历史阶段存在一定差异。笔者认为，前四次变革更多是政治推动的结果，而第五次变革则更多是农民自主尝试的结果；前四次变革考虑得更多的是国家利益或者说公共利益，而第五次变革则强调的是个人利益的满足，这些差异直接决定了农民对土地财产权的享有。“任何土改，都不过是国家权力介入农村土地产权的政治进程，这个政治进程是暴力的革命抑或是和平的改良，不过是不同资源和环境下的历史选择。”[5]

2. 变革中的农民土地财产权

从权利的视角来看，农村土地的五次变革反映在农民土地财产权上则是土地所有权与使用权关系的变革。对于所有权而言，其发展趋势为“农有”到“公有”，农民很难通过所有权享受到土地的利益，农民的土地财产权更多地体现在农村土地使用权上；而对于使用权而言，前四次由于受政治因素的影响，农村土地更多是“公用”，[6]农民通过土地承包经营权获得了更多的土地收益，生活水平有了很大的提高。随着改革开放的推进，农民开始分享到土地的资本化收益，即“农转非”后所获取的土地资本化收益，农民的土地财产权的财产功能日益受到重视。但是，这仅仅是一个良好的开端。在随后的改革进程中，农民的土地财产权开始萎缩，一方面是家庭联产承包责任制自身的缺陷所致，另一方面则是由于国家政策或法律对农民土地财产权的限制所致。前者最主要的缺陷在于承包经营权的性质不明。尽管新颁布的《物权法》明确了其物权属性，但是，相关的法律法规并没有给予其充分的物权待遇，其强调的是行政上的管制，而非对私权享有的保障。对于后者，主要表现在随着20世纪80年代末乡镇企业的私有化改制和政府征地制度，开发区制度的设立以及农业服务于工业的政策指引，农民分享土地资本化的收益的权能很大一部分被剥夺了，土地财产权的财产功能得到了极大的发挥，但是其收益主体却并不是农民，而是房地产商或者政府，对于农民而言，其土地财产权更多的是一种负担而非权利。“21世纪上半叶，保护中国农民权益的首要任务应定位于实行具有法治意义的、包含公平正义价值的具体权利立法,依法有效地保障农民之经济社会权利。”[7]

（二）农民土地财产权的现状分析

1. 静态的权利冲突现状

静态的权利冲突其本质是在现行体制之下不同主体之间的利益矛盾与冲突，可以分为外部冲突与内部冲突。

外部冲突指的是农民或者农民集体与国家或者地方政府之间的冲突，在权利上具体表现为国家地权与农民地权之间的冲突。这一冲突是由国家实行“土地一级市场的国家垄断制度”引起的，即农村土地只有通过征收转化为国有土地才能进入市场进行交易，其直接结果便是农村土地的市场价值及增值被国家合法剥夺了，农民只获得微薄的补偿，其土地财产权的收益权能无形中被限制或者剥夺了。尽管现实中农民采取了各种方式尽量地实现其土地财产权（如小产权房现象），但由于与国家法律与政策相抵触，此种收益具有很大的风险，农民土地财产权依旧很难发挥其财产功能。

内部冲突则体现在两个方面：一是农民个体与集体的权利冲突，二是农民成员之间的权利冲突。首先，农民个体与集体的冲突体现在农民个人的成员权以及土地承包经营权与集体所有权的冲突：农民个体成员权与集体所有权的冲突体现在对如何保护作为一种身份权的个人成员权缺乏充分的法理基础以及法律支持，例如农民个人在集体中享有什么权利，对于集体土地所有权的行使享有什么样的决定权，法律对此并没有相关的规定；农民个人的土地承包经营权与集体所有权的冲突表现在以集体的名义进行土地调整时经常会损害农民个人的土地承包经营权，而土地征收补偿是以补偿个人为基础还是以补偿集体为基础，农民个人处分土地与集体利益也存在很大的矛盾。其次，农民成员之间的权利冲突一是体现在农民身份随着城乡二元结构体制的改革具有不确定性，对于以此身份为前提而享有的土地财产权因此也缺乏一定的稳定性。此外，在现有的法律框架下，家庭承包和家庭成员个人之间的冲突也越来越多，这主要是以户为单位的土地承包和近现代民法所确立的个人本位制的矛盾。具体表现在农民个人拥有的地权在分家析产、继承、权利转让等过程中，农户家庭内部出现的问题，最典型的是出嫁女的土地承包经营权问题。[8]

2. 动态的权利变动现状

动态的权利变动现状主要是指因农村土地的流转引起的农民土地财产权的变动。这主要可以从流转的主体、客体以及流转的规模三个方面进行考察。首先，对于流转的主体，可能的权利主体为农民、农户以及集体。农民与农户主要为农地使用权的主体，其存在的问题在于其具有身份属性，而此种身份属性，如以上所论述，会随着城乡二元结构的改革变得不确定，因此会影响到其权利的享有；而对于“集体”而言，其作为集体土地所有权的主体是模糊的，现实情况是村民小组、党支部、以至村干部都有可能成为实际的权利主体，这就容易造成权利纠纷。其次，现行法律框架下，可以自由流转的农村土地基本上不存在，只有四荒土地允许以较多的形式进行流转，其他土地则设置了较多的限制或者根本就禁止其流转。此外，对于流转的规模而言，由于各地之间土地集中程度不一致，许多地方土地的流转是分散的，难以适应现代化农业规模化的要求。因此，受户籍制度和土地承担的农村社会保障制度的影响以及法律规定的限制，土地的财产权职能得不到充分的体现，土地流转并不充分。

三、农民土地财产权保障体系构建

对农民土地财产权属性与功能以及其历史与现状进行考察与分析，其根本目的在于对农民土地财产权的保障。对农民土地财产权的保障，首先必须确立保障的宗旨以及原则，其作用在于确保保障具有更强的目的性与针对性；其次，在抽象的宗旨与原则的指导下对农民财产权进行具体的保障。

（一）保障体系构建的宗旨与原则

1. 保障体系构建之宗旨

笔者认为，保障农民土地财产权之根本目的在于让农民能够自主充分地分享到最大化的土地收益。这里有三层意思：一是要能够让农民分享到土地的收益，这是毋庸置疑的；二是指农民能够自主地分享到土地收益。所强调的农民的自主选择权，即应该立足国情，充分尊重农民的实践和选择权，赋予农民更多的话语权，切实保障其利益；三是农民能够充分分享到最大化的土地收益。这里所强调的“充分”与“最大化”，本质上是应该发挥土地的最大价值，这就需要国家创造一个良好的环境，建立一个相应的配套制度，确保农民享有完全的土地财产权。

2. 保障体系构建之原则

针对农民土地财产权的特殊属性与功能，对其保障应该遵循以下几个原则：一是平等保护原则；二是国家法与民间法与政策相结合的原则；三是国家管制与村民自治相结合的原则。第一个原则强调的是在城乡二元结构社会中国家经常以政策和立法歧视农民，在土地权利上集体所有权和国家所有权并不处于平等的地位，其最突出的表现为土地征收的公益性泛化，土地征收程序的透明度低以及征地补偿不公正等。尽管《物权法》确立了平等保护的原则，但在现实中却依旧积重难返，因此，坚持贯彻此原则依旧任重道远。原则二也是针对我国现实国情所提出的。对于国家而言，其对农业的治理依靠的是政策而非法律，而相当一部分政策缺乏稳定性与可预见性，如此对农民土地财产权的保障是相当不利的；对于农民而言，其对农业的经营经常是依据乡规民约，即学者所称的民间法，尽管具有一定的合理性，但不能排除一部分地区一部分农民依据所谓的乡规民约侵害农民的土地财产权，这是应该禁止的。由此可见，不管国家还是农民，法律的作用都被忽视了，其根本后果便是农民土地财产权被侵害。因此，只有在遵守现行法律的前提下，才能够灵活运用政策与民间法治理与经营农业。原则三之所以强调国家管制，这是由农村土地的特殊属性与功能所决定的。但是，管制应该限制在一定的限度之内，应该与村民自治相结合。这里的村民自治，从狭义上理解即是强调农民的主体性，具体表现为让农民自主行使其所享有的土地财产权，国家土地改革与相应的政策立法要充分尊重农民的创造性和意见，不能将其排斥在外。

（二）农民土地财产权保障体系的构建

1. 农民土地财产权的静态保障

农民土地财产权的静态保障其目标在于解决如上所述的农民土地财产权静态的权利冲突问题，其关键在于确权。确权问题涉及两个核心问题：一是确权之依据问题；二是确权之内容问题。对于确权依据，有学者认为，“依据一是国内外现代所有权理论内涵的新发展，即西方‘权利束’概念及我国学者孟勤国教授‘物权二元结构论’的提出，为个人所有权在让位于公共利益的前提下得到有效的保护提供了现实理论指引；依据二是农民土地权利的法律确认有其历史渊源，即中国历代封建王朝在土地资源管理方面都是依靠强制力维护公有土地以及自耕农的土地所有权。不仅对土地私有权予以确认，而且还以严格的法律程序予以保护；依据三是经济学从利益角度也专门深入探讨了权利，利益的保障来自于利益主体法律权利的有无以及权利的大小。”[9]对于确权之内容，其关键在于对农民土地财产权的种类、主体、客体、内容进行梳理与确认：

第一，对于农民土地财产权的种类，在现行的立法框架之下，主要以农地物权为核心，包括农地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、农地抵押权等物权，也包括农地承租使用权、借用权等债权。[10]对于农民土地财产权种类的完善，在《物权法》颁布后，现阶段最为迫切的任务是对现行法律确认的农民土地财产权种类依据其性质修改或出台相应的法律法规，以确保农民享有充分的土地财产权。

第二，对于农民土地财产权的主体，主要包括所有权主体以及使用权主体，具体表现为集体、农民、农户。其所需要解决的问题一是集体的虚位问题，二是农民与农户作为一种身份的不确定性问题。对于此类问题的解决应该认识到其不仅为法律问题，而且涉及到政治体制改革的问题，应该综合考虑，一体解决。此外，“确立农民的土地财产权利后,农民应成为土地交易的谈判主体。这样一来农民既可以从土地增值、交易中分享或者直接获取更多的利益,也可以依法保护自己的合法权益。”[11]

第三，对于农民土地财产权客体的确认，主要是针对土地承包经营权而言的，在《物权法》将其确立为物权之后，应该强化其物权性质，保障农民对其承包地的支配权，禁止随意地调整承包地，损害农民的利益。

第四，对于农民土地财产权内容的确认与保障，关键在于解决农民对其土地享有的权利以及承担的义务的协调问题。正如以上论述所示，土地所具有的资源属性决定了其权利主体必须承担一定的社会义务，国家对农民的土地财产权也必须进行相应的限制。但现实表明，农民的土地财产权由于国家政策或立法的管制，其权能受到了极大的限制甚至被合法地剥夺。具体表现在农民土地财产权处分权能以及收益权能的缺失，其直接后果便是农民大量抛荒耕地，取而代之的则是小产权房以及土地承包经营权抵押等违反法律与政策的权利行使情形不断产生。“法律若不被信仰，便形同虚设”，[12]对于农地立法而言，其体现得更为明显。因此，国家的管制不应该改变农民土地财产权的私权属性。其解决之道，从经济学的视角而言，国家基于农地的正外部性（公共利益）对其用途进行管制应该限定在一定的范围之内，否则，对于此种外部性所产生的成本（农民由于土地用途管制而丧失的可得利益）应该给予一定的补偿，如此才能保障农民享有完全的土地财产权。

2. 农民土地财产权的动态保障

首先，农民土地财产权的动态保障关键在于构建合理有效的土地流转制度。土地流转有利于土地财产功能的发挥，有利于农民在市场机制之下获取更多的土地资本化收益。但在现行的制度体制之下，农村土地的流转还存在许多亟待解决的问题。对于农村土地流转制度的完善，其关键在于对农村土地流转所获取的土地资本化收益进行合理分配。此种利益分配格局主要涉及到政府、中介组织、集体、农户、房地产商。相对于政府、中介组织、房地产商，农村集体以及农户处于弱势的一方，在利益分配时，弱势一方的利益必定会遭到侵害，因此，此种分配格局的改变关键在于增强弱势一方的实力。对此，笔者认为，一方面国家应该对以政府为代表的强势一方的权利（力）进行限制与约束，另一方面应该保障农民自由结社的权利，即应该完善作为农民利益代表的农民专业合作社制度。从经济学的视角而言，由于农民的土地财产权一直没有第三方的保护，所以土地的流转过程也就只是国家和农户之间的博弈。在此背景之下，面对拥有巨大暴力潜能的国家，农民不可能以一己之力与国家抗衡。但是，国家的干预仍旧是无孔不入，这体现在传统上便是“普天之下，莫非王土”的思想，在此思想的主导下，国家就能以一纸命令达到国有化的目的，而不用采取诸如赎买等有偿的方式。或许正如周其仁教授所言，农民对土地的权利从一开始就注入了国家之意志，当国家意志改变时，农民的土地权利就要改变，此时的土地权利更像是由国家施舍的而非当然享有的。因此，建立与完善农民专业合作社制度是十分必要的。从法律视角而言，应该对其主体地位及享有的权利义务进行明确的规定，以便充分发挥其作用。

此外，对于农民土地财产权的保障还应该完善相应的配套制度。这主要包括农民土地财产权实现的基础性制度和其他制度。前者主要指农民土地财产权的登记与确认制度、地价评估制度、地价公开制度、土地规划和编制制度、土地金融制度等；后者主要指农地农用权保护和管理制度、土地“农转非”管理制度、非农用地交易和开发管理制度。[13]

摘要：土地的财产属性和资源属性,决定了土地财产权不仅具有财产(经济)功能,还具有环境、生态、政治、社会等方面的功能。农民土地财产权的主体因素、客体因素以及价值因素的特殊性决定了农民土地财产权具有区别于一般财产权的特殊属性与功能。农民的土地财产权在过去受到极大的限制,改革开放以来,农民土地财产权的财产功能开始受到重视,但仍存在许多亟待解决的问题。对农民土地财产权的保障,关键在于静态的确权保障以及动态的权利变动保障。

土地流转与农民的社会保障 篇9

一、概念澄清

1. 土地流转。

土地流转主要指农村土地承包经营权的流转。主要形式包括转包、互换、转让、租赁、反租倒包、入股、拍卖等。

2. 农民的社会保障。

农民的社会保障, 主要强调面向农民群体。其内涵和外延与一般的社会保障一致。指国家 (以政府为主体) 和社会依法通过国民收入的分配与再分配, 在农民年老、疾病、失业、灾害、伤残或丧失劳动能力等情况下, 为其提供基本生活保障, 使其得以生存和发展的一种制度体系。

二、“土地流转与农民的社会保障”研究

土地流转是农民的法定权利, 主要指土地承包经营权的流转。根据我国《土地承包法》的规定, “通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”通过土地流转, 可以解决农村土地细碎化、撂荒和闲置问题, 合理配置土地资源、提升土地的利用效率和效益, 对促进农民增收和农村经济发展有重要作用。土地是一种重要的生产资料, 也是农民最主要的生产资料。但是在我国特殊经济制度影响下, 长期以来, 土地也作为一种综合性的社会保障载体存在于农村社会。农民的就业、基本生活、养老、医疗仰赖于土地。费孝通先生描述中国社会的乡土性时对于中国农民与土地关系的特殊关系和感情的阐述很清楚地指明了这一主题。土地是农民的“命根”, 中国农民“离不了泥土”, “种地是最普通的谋生办法”, 他们“粘着在土地上”, “向土里讨生活”。即“农村土地承载着农业生产与农民社会保障的双重功能”。然而, 随着我国城镇化进程的加快, 就像它必然成为我们的重点生活“话语”一样, 土地流转成为农民必然面临的重大问题。土地流转过程中, 土地对农民的社会保障功能如何从流转的土地上剥离?土地流转后, 这种土地保障功能又如何能够在农民身上保持延续?如果无法延续, 我们有何替代性选择?如果替代性选择成为可能, 那么它的具体路径和框架应该是什么样的?……在农民的制度性社会保障安排长期缺失的情况下, 土地流转直接加速了农民社会保障问题求解的迫切性。

纵观国内外学者的研究和论述, 对于土地流转与农民社会保障之间的关系的认识和处理上, 主要有两种观点。土地制度改革研究者普遍从促进土地流转的角度出发, 认为农民制度性社会保障的缺失阻碍了土地流转的进程, 普遍认为政府应该尽快建立制度性社会保障制度解除这种障碍, 从而促进农村土地流转进程, 加速农村土地规模化, 提高土地的生产效益, 推进城市化进程。制度变迁研究学者何·皮特也指出, 在农村土地能够为农民提供基本就业和“最基本生活保障”等社会福利保障情况下, 为了保证公平性, 政府会频繁地调整土地, 并分块处理。“这样做导致土地使用权的高度分散, 农业的经济规模效应也因此受到很大影响。”当然, 他还指出了我国“农村土地承包制度”在新的社会经济环境中面临的困境, 即可信度降低。农村土地承包制度的可信性降低, 土地流转加速, 政府无需继续频繁地“再”分配土地。但我们认为在农民的社会保障功能没有合理地转化, 即他们没有完整地转化进入城镇社会保障体系之前, 政府依然需要继续频繁地“再”分配土地。因为在缺乏社会保障体系的情况下, 农民工依然不会轻易放弃土地的承包权。也就是说, 农业生产要实现规模化经营, 必须先解决土地的社会保障功能剥离问题。另一部分研究者则从社会保障角度出发, 认为农村的土地保障功能阻碍了农村制度性社会保障制度的建立。一方面, 政府会以土地具有为农民提供社会保障的职能为借口放慢了农村社会保障体系的建设步伐, 把社会保障体系建设的重心放在城市;另一方面, 农民由于土地具有的保障功能而降低了对社会保障的需求, 影响了农民社会保障的参保率, 制约了农村社会保障体制的构建。因此, 将土地流转看作为农民建立制度性社会保障制度的一个契机。我国农民社会保障制度缺失的主要原因是资金的缺乏和农民筹资能力的低下, 土地流转可以解决这个问题, 即“土地换保障”。这两种观点角度不同, 但都基于“土地对农民具有社会保障的功能, 而且这种保障功能必须剥离”这样一个共识。因此, 问题可以归结于这样一个着眼点:土地流转后如何解决农民的社会保障问题?归纳学者们的建议和设计, 主要有五种:第一种, 通过城市化建立农民社会保障制度。第二种, 通过土地私有化制度挤出农民。第三种, 让企业进入农业兼并土地, 形成规模经营。第四种, 以村社制度为基础建立农民社会保障制度。第五种, 通过土地流转制度促进土地流转的步伐, 用土地流转的收益建立农民社会保障, 即土地换保障。从另一个角度看, 这几种设计可以分为两种类型。第一类是建立制度性的社会保障制度代替土地的保障功能, 如第一种和第四种设计。这种类型实际上是指通过城市化的发展将所有农民纳入城镇社会保障体系之中, 其主体是政府。该方案是欧美发达国家普遍采用的一种方式。在我国的实践中面临很多问题, 包括制度性的限制、政府公共资金来源的不足等。第四种村社为农民提供社会保障, 是温铁军以我国是“典型的东亚小农村社经济”为制度基础提出来的。它的实施也面临很多制度性障碍, 例如土地制度、纳税制度等。这种类型是尽可能地实现土地保障功能的存续, 如第二、三、五种设计。这三种设计都将尝试从土地上寻找建立农民社会保障体系的途径, 即通过土地的收益实现农民的各项社会保障目的。而且, 都以土地能够产生较高的经济效益和产出率为基础。其中, 第二、三种由于涉及意识形态 (1) 的问题和我国农村土地、人口方面的特殊性, 受到众多的批评, 在目前的社会经济发展环境中实现的可能性几乎是零。第五种“土地换保障”, 既是一种设计, 也是一种实践。1993年始于浙江嘉兴, 主要用于失地农民, 后以不同的方式逐步扩展到东部发达地区和其他地区。发展到如今, 随着土地流转进程的发展其实质也从是用农民被征用土地时获得的补偿为其建立社会保障, 扩展至农民在以转包、出租、互换、转让等所有的流转形式让出承包土地时获得的收益为其建立社会保障。由于它基于土地的收益和地方的财政能力, 从长远来说也由于这两个因素也存在一些问题, 例如财政压力问题、保障项目和范围问题等。另外, 农民群体对于土地流转的认识和流转收益的安排也会影响土地换保障的实现。例如, 根据陕西省西安市劳动和社会保障局相关负责人的介绍, 西安许多被征地农民并不愿意参保。主要原因是近几年城镇职工退休待遇增长较快, 被征地农民以其为参照进行比较, 认为自己养老保险的待遇偏低, 在物价不断上涨的状况下, 基本生活缺少长远的保障, 所以不愿拿出钱来参保。

三、控制关键因素之后的“农村土地流转和农民社会保障”

综上所述, 农村土地流转与农民的社会保障问题紧密相连, 互相影响。土地流转过程中和流转后农民的社会保障问题兼具制度和现实的复杂性。既涉及农村土地制度的改革也涉及农村社会保障制度的建立, 既涉及我国农村、农业、农民和农民工问题又涉及我国城镇化的发展路径问题。而且, 与我国完善的社会保障体系的建立与完善密切相关。但是, 隐藏在这些问题背后一个不容我们忽视的具有决定性作用的因素, 那就是经济和社会发展水平。控制了这个关键变量, 我们土地流转与农民社会保障问题会以更为清晰的图像呈现出其间的关系变化。

土地对农民具有社会保障的职能。土地流转与农民的社会保障问题密切相关:有效、快速的土地流转需要农民社会保障体系的完善, 通过有效的土地流转利于农民社会保障的创新。这两个问题都涉及农民的就业、基本生活、养老、医疗、教育问题, 最终都指向农民、农村的发展和三农问题的解决。目前, 在土地流转过程中比较成功地将农村的社会保障从土地上剥离出来, 也比较好地处理了土地流转和农民的社会保障之间关系的途径和方式无疑是“土地换保障”。但是, 由于该方式基于土地的收益和地方的财政能力, 它的可行性、有效性和持续性实际上取决于实施地的经济和社会发展水平。如果实施地经济发展迅速, 财力充足, 农民群体对土地流转受益的安排预期满足程度高, 就会顺利实现土地对农民社会保障职能的剥离。土地顺利流转, 实现规模经营, 效益提高;农民通过土地的流转, 获得更高的收益, 基本生活、养老、医疗等各方面的社会保障问题得到解决。长远来说, 也为农村的城市化和工业化打下了基础。例如, 东部、沿海地区和一些城市的市郊地区, 大部分农民有机会获得更好的就业和更好的收入, 自愿离开土地, 又具有良好土地经营实力的土地流入主体进行承租、经营, 确保收益。通过其他途径和就业机会的收益和土地流转的收益维持基本生活、积累养老资金、提供医疗和教育经费等等, 农民面临的社会保障问题顺理成章地得到解决。土地流转和社会保障制度的建立逐步形成良性循环。相反, 西部地区等经济发展落后的地区则不然。在这些地区, 经济发展缓慢, 就业机会偏少, 土地是农民的主要就业载体。在土地能够获得带来稳定收益的地区, 大部分农民不愿转出土地;在土地效益不高和非适生区, 又缺乏有力量和能够确保双方收益的转入主体。不仅土地流转规模小, 而且数量少。受当地经济发展水平和土地的实际收益的影响, 少部分转出了土地的农民, 其获得的收益也非常有限。在甘肃某些地方, 转租一亩地每年仅仅100元钱。而且土地承租方租种这些土地, 继续使用传统的方式进行农作物的种植。他们承租土地的原因主要有下面两种:一是本人因身体、家庭等原因无法外出务工, 通过增加土地面积和自身劳动增加家庭收入;二是家庭或家族, 甚至亲戚方面的青壮年劳动力外出打工, 代为耕种。有“助人”的性质, 有的已经代为耕种土地十多年, 从来没有付过任何费用。除了村组的公有土地之外, 他们承租土地的另一个来源是有更好的就业机会, 家庭经济状况好的农户转出的土地。通常, 这些农户都是外出务工十多年, 在外有很好的就业和发展基础的青壮年。

土地流转, 需要土地的转出方和转入方, 即供方和需方。而土地流转实现的基础是保证参与流转的双方都能够获益或者“有利可图”。地方的经济发展迅速, 居民生活水平高, 各项公共设施完善, 社会保障发展水平高, 土地流转市场就会活跃;土地流转渠道畅通、发展迅速, 就会增加农户收入, 促进当地的经济和包括社会保障在内的各项社会事业的发展。反之, 则不然。由此可见, 经济的发展、基础设施、医疗、教育等各项社会事业的繁荣, 在土地社会保障功能的剥离中具有决定性的作用。

鉴于地方的经济和社会发展状况是农村土地流转和农民社会保障建设相互促进, 是“土地换保障”能够良性运行的前提条件。我们认为, 在经济发展迅速、财力充足, 土地收益基本确定, 医疗、教育、文化等各项社会事业繁荣的区域, 可以借鉴和创新“土地换保障”的经验, 通过农村土地流转的收益为农民建立社会保障制度。如前所述, 尽可能更好地保持土地保障功能的延续, 逐步推进土地流转的实现和农村城市化进程。在不具备上述良好条件的区域, 特别是经济发展迟缓、各项社会事业都比较落后的地区, 可以尝试以政府的力量为主建立适合当地最低水平的、普惠式的社会保障制度。既可以通过逐步剥离土地的社会保障职能, 还原土地纯粹生产资料的性质和减轻农民对土地的过分依赖促进土地流转的实现, 也与政府近年来以民生为导向的社会政策发展取向相一致。

摘要：长期以来, 土地承载着农民的就业、养老、医疗、教育等各方面的社会保障功能。随着城市化进程的日益加快, 土地流转成为农村土地改革的核心内容。土地流转后, 农民的社会保障怎么办?鉴于此问题, 文章在精心梳理相关研究的基础上, 尝试控制“经济和社会发展水平”变量之后探讨农村土地流转与农民的社会保障之间的关系。

关键词：土地流转,农民社会保障,经济和社会发展水平

参考文献

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土地保障机制 篇10

当前，土地管理面临着时代赋予的新的历史使命。以“促节约”为手段，加快推进土地利用方式转变；以“守红线”为硬任务，全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；以“惠民生”为出发点和落脚点，调整理顺土地利益关系，是新形势下土地管理贯彻落实科学发展观的重要举措，也是转变经济发展方式的重要抓手和途径。近年来，在国家不断强化土地宏观调控、严格国土资源管理的情况下，各级政府部门充分认识到保护耕地的重要性，认真执行最严格的耕地保护政策和节约集约用地制度，切实加强土地管理，维护土地市场秩序，既服务了经济发展，又有效保护了耕地，取得显著成效。我们同时也要清醒地看到工作中还存在着一些不容忽视的矛盾和问题，各级政府节约资源、科学发展的理念还没有完全贯穿到经济社会发展的各个方面，依法管地、集约用地的意识还需进一步增强，个别地方土地利用粗放，盲目扩张建设、违法用地等现象时有发生。

土地资源是经济社会发展的基本要素和物质基础，经济结构的调整必然会对土地资源供求带来深刻影响，给土地资源管理、调控带来新的问题和挑战。目前，传统的用地观念和粗放的土地利用方式尚未得到根本性转变，一些地方浪费土地的现象还较普遍，甚至以牺牲土地为代价吸引投资者，违法用地的行为还时有发生，给耕地保护工作带来很大压力。这就要求我们要以科学发展观为指导，认真贯彻党中央、国务院和市委、市政府切实加强土地管理，严格保护耕地，扎实推进节约集约用地的重大决策部署，严格规范管理，推进改革创新。一是积极探索建立差别化的土地供应管理政策，进一步增强土地调控政策的针对性和灵活性，不断探索新思路、新办法、新举措，优先保障国家和市政府确定的重点建设项目和低碳经济产业用地，全力服务各项重点工作，保障重点建设项目、保障性住房、民生工程等用地需求，坚决抑制低水平重复建设、盲目投资项目用地，严格限制高档住宅用地。二是节约集约用地，严格控制征地范围和规模，要挖潜、盘活存量用地尤其是盘活低效利用、批而未用、用而未尽土地，严控新增用地，建立和完善集约节约用地政策激励机制，通过土地利用和管理方式的转变，促进经济发展方式由粗放转向集约。三是进一步强化最严格的耕地保护制度，完善各级政府土地管理和耕地保护责任机制，落实政府保护耕地的责任，保护耕地的第一责任人是地方人民政府，应加强对责任制实施情况的考核监督并严格奖惩。要在严格执行建设占用耕地“占一补一”、“先补后占”制度的基础上，大规模建设高标准基本农田，加大中低产田改造力度，确保耕地面积有增长、质量有提高、产能有增加、生态有改善。四是不断转变管理职能和管理方式，强化服务监管，确保土地政策惠及民生，让广大人民群众共享发展成果。

促进经济发展方式转变，节约集约用地是关键，严格保护耕地是硬任务。近年来，国土资源部利用卫星遥感技术对全国违法用地进行全覆盖监测，这也是按照监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合下发的《违法土地管理规定行为处分办法》（15号令）落实行政问责的监督手段之一，凡本行政区域内违法占用耕地面积占新增建设用地的比例达到15％或虽未达到此界限，但发生重大土地违法案件并造成恶劣影响的，以及对出现的重大土地违法案件压案不查、隐瞒不报的，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部将予以严格问责。对此，我们必须引起高度重视，认真履行职责，进一步强化土地监管，对土地违法案件，该立案查处的坚决立案查处，该拆除复耕的坚决拆除复耕，该移交纪检和公检法部门的坚决移交，重大土地违法案件要公开曝光处理。各级政府和部门要正确处理主动服务和严格监管、改革创新和依法行政的关系，认真落实耕地保护共同责任机制，纪检监察、国土资源等部门要加强配合，各司其职，下大力气查处和纠正耕地保护责任不落实、征地补偿不到位、违反土地供应政策等重大问题，不断总结工作经验，建立部门联合办案长效机制，从根本上遏制土地违规违法行为的发生。

土地保障机制 篇11

一、土地流转及规模经营现状

(一) 土地流转现状。

到现在, 全市共有土地流转面积35.9万亩, 占到承包到户面积的5.7%。其中, 2009年新发展流转面积5万亩。流转出土地农户数3.4019万户, 占到家庭承包经营农户的5.2%。其中, 2009年新流转出土地农户数1.5154万户。流转方式以转包为主, 转包面积占到流转总面积的60%以上, 转让、互换、出租、股份合作等其他方式为辅。流转去向以转入农户为主, 占到流转总面积的86.3%以上, 转入合作社、企业等其他主体为辅。

(二) 规模经营现状。

到现在, 全市共有100亩以上的规模经营面积16.237万亩。按经营主体分类: (1) 由专业大户经营面积14.619万亩, 占到规模经营面积的90.0%; (2) 由合作社经营面积1.138万亩, 占到规模经营面积的7.0%; (3) 由企业经营面积0.43万亩, 占到规模经营面积的2.6%; (4) 由城镇居民经营面积0.05万亩, 仅占规模经营面积的0.3%。按规模经营面积分类: (1) 100亩至300亩的有13.981万亩, 占到规模经营面积的86.1%; (2) 300亩至500亩的有0.64万亩, 占到规模经营面积的3.9%; (3) 500亩至1000亩的有0.676万亩, 占到规模经营面积的4.2%; (4) 1000亩以上的有0.96万亩, 占到规模经营面积的5.9%。100亩以上规模经营者共有1235个, 其中 (1) 专业大户有1185个, 占规模经营者总数的96%; (2) 合作社有46个, 占规模经营者总数的3.7%; (3) 企业有2个, 占规模经营者总数的0.15%; (4) 城镇居民有2个, 占规模经营者总数的0.15%。

二、土地流转及规模经营特点

(一) 土地流转的进程加快。

伴随着家庭承包制的开始, 土地流转就已经发生。由于政策的制约、观念的局限, 流转规模并不大。实行二轮延包之后, 特别是近几年土地流转的进程明显加快。查阅忻州市报表:2002年的流转面积是23.01万亩, 2003年是16.00万亩, 2004年是11.39万亩, 2005年是12.89万亩, 2006年是13.64万亩, 2007年是14.32万亩, 2008年是21.14万亩, 2009年是26.03万亩, 现在统计结果为35.90万亩。有统计数据以来, 以2004年最低, 以后逐年增加。现在的流转面积是2004年3.15倍, 年平均增长率超过21.1%。

(二) 土地流转的范围不断拓宽。

当前土地流转由原来单一的承包地扩展到了承包地、果园、“四荒地”等, 土地的使用权由原来在同村农户间流转扩展到外村、外乡、外县、外省, 转入土地的经营者由原来单一的农民扩展到农民、合作社、企业、城镇居民、社会团体等其他组织和个人。

(三) 土地流转的形式多样。土地流转的形式主要有转包、转让、互换、出租、股份合作等。

(四) 农户之间短期私下流转的多, 通过组织有规模流转的少。

以2010年一季度报表为例:签订流转合同的面积为6.66万亩, 仅占流转总面积30.93万亩的21.5%。如果时间往前推, 时间越早, 签订流转合同的比例越小。大多数还是村民之间私下流转、口头协议、一年或几年结算一次。

(五) 土地流转的区域差异明显。

全市14个县市区土地流转面积占“四到户”面积的比例平均数为5.7%, 最高的静乐县、神池县分别达到18.0%、16.1%, 而较少的忻府区、宁武县分别只有0.65%、0.37%。

(六) 规模经营以农民专业大户为主。

农民专业大户占到规模经营面积的90.0%, 占规模经营者总数的96%。合作社、企业、城镇居民等其他团体和个人所占比例很小。

(七) 规模经营的区域差异很大。

全市有5个县还没有100亩以上的规模经营。其他9个县的规模经营面积占土地流转面积的比例悬殊, 较高的神池县、偏关县、五寨县、定襄县分别达到91%、68%、58%、50%。神池县、偏关县、五寨县相对人均耕地较多, 分别为7.2亩、5.2亩、6.1亩, 户均耕地分别为26.1亩、19.0亩、21.1亩, 在土地流转过程中, 易形成100亩以上的规模经营, 这三个县100亩以上的规模经营专业大户占到全市大户的93.5%。定襄县是全市农村经济最发达、农民人均收入最高的县, 该县二、三产业比较发达, 劳动力转移速度在全市名列第一, 具备了土地流转形成规模经营的基础和条件, 自然而然, 土地流转及规模经营走在全市前列。

(八) 土地流转及规模经营相对其他地区还很落后。

由于忻州市是经济欠发达地区, 自然条件差, 人均收入水平比全国、全省低很多, 所以土地流转及规模经营与其他地区相比还很落后。

三、当前农村土地承包经营权流转的主要障碍

目前农村土地流转速度比较缓慢, 主要制约因素有以下方面:

(一) 农户地权意识比较强。

目前大部分农户对承包地仍有强烈信赖和眷恋, 拥有和经营承包地就等于拥有了一切。由于文化水平、劳动技能、生活方式等原因, 承包地仍然是他们生活的主要来源, 他们很少考虑农村土地承包经营权的流转问题。

(二) 缺乏农村土地承包经营权流转受让户。

目前, 商业资本对农业有所渗透, 但并不大, 农业龙头企业不发达, 农村中的农民专业合作社、农村经济能人不多, 社会对农村土地承包经营权流转的需要还比较有限。因此, 尽管现在农村有许多农户想出租、转包自己撂荒的、不想耕种的承包地经营权, 但因需求缺乏而流转不出去, 尤其在欠发达、交通不便利的地区。如岢岚县就有许多想转出的土地不能流转出去, 宁武县交通不便、土壤差的土地即使无偿出让, 也很少有人问津。

(三) 农村土地流转供求信息渠道少。

一方面, 有哪些农户需要出租、转包承包地经营权, 并以怎样的条件出租、转包哪些地块, 等等, 受让方不得而知;另一方面, 承包地的受让方是谁, 他们以怎样的条件、方式希望获得怎样的承包地地块, 等等, 农户无从知晓。这样, 就限制了承包地经营权的有效流转。

(四) 缺乏农村土地流转的有力组织者。

农户土地承包经营权的流转, 一般由需方向农户或农民集体组织提出对农村土地承包经营权流转的需求, 再由农户或农民集体组织干部 (村委) 集合相关地块农户商议, 由农户代表或村委与需方进行农村土地流转条件谈判, 签订出租或转包合同, 然后组织村民进行农村土地承包经营权流转。现实是大部分农村因缺乏得力的村干部或经济能人, 有农村土地流转需求而无农村土地流转组织, 农村土地承包经营权难以流转。

四、建立促进农村土地有序流转和规模经营的机制

要解决好“有地不种, 想种没地”的问题, 关键是建立起促进农户土地承包经营权流转的有效机制, 使农户、农民集体组织、农村经济能人、农业龙头企业等积极参与到农村土地承包经营权流转中来, 更好地开发利用农村土地资源, 发展规模经营。

(一) 完善农村土地承包经营权流转管理。

第一, 强化农村土地承包发包方的责任。第二, 强化乡 (镇) 人民政府农村土地承包管理部门管理职能。乡 (镇) 人民政府农村土地承包管理部门承担接受农村土地流转报告、指导签订农村土地流转合同、保管农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等归档, 调解农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷等职责。第三、依照今年实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》在县、市、区设立农村土地承包仲裁委员会, 开展农村土地承包经营纠纷的调解仲裁工作, 为农村土地承包经营权流转保驾护航。

(二) 成立农村土地流转服务机构。

由乡 (镇) 人民政府农村土地承包管理部门与农村土地发包方共同组建乡镇农村土地承包经营权流转中心, 为农村土地承包经营权流转户提供农村土地承包经营权流转合同签订指导, 提供土地流转供求信息、流转土地经营情况、公证及合法维权服务等, 为农民流转承包土地经营权提供便利, 减少农户土地流转顾虑和流转手续, 降低土地流转成本。忻州市可以依托各乡镇“三资委托代理服务中心”成立“土地承包经营权流转 (服务) 中心”, 应用土地流转服务软件, 搞好土地流转服务工作。

(三) 建立和实施农村土地有序流转和规模经营的激励机制。