土地换保障

土地换保障（共8篇）

土地换保障 篇1

摘要：我国农村失地农民的养老问题日益突出,做好安置保障工作关系重大。从四川省广元市XX镇区域内兰海高速沿线占地安置补偿中对失地农民实施的社会养老保险的实践出发,分析该地农村养老保险推广过程中所采取的“以地换保”模式的实施现状、创新之处及存在的问题,并提出相关建议和对策。

关键词：失地农民社会养老保险,以地换保,农转非,农村经济

1 引言

2010年第六次全国人口普查数据显示,60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,乡村人口比例达到50.32%,2016~2040年将是我国人口老龄化急剧加速的时期,农村地区人口总抚养比和老年抚养比将显著提升,农村居民晚年基本生活将受到严重威胁。随着我国经济建设的不断发展,城市化进程不断加快,农村土地被征用现象日益增多,由此产生的无地又无保的特殊农民群体规模越来越大。农村养老压力不断增大,如何做好失地农民的安置工作,解决其生活保障问题以及减轻他们的负担,对于促进社会主义新农村建设以及推动城乡一体化等意义重大。近年来各地因地制宜,探索出了诸如“以土地换保障”等有益的解决措施。实践证明如果该模式运用得当,将在推动失地农民安置以及减轻失地农民的养老压力等方面发挥巨大作用。

自提出“以土地换保障”以来,全国范围内诸如浙江、江苏、四川等地根据具体情况开展了相关实践,各地对于失地农民保障问题的解决方法在不断改进,效果也日趋显著,但总的来说仍存在以下问题与不足:①土地被征后村民安置工作实施缓慢;②征地赔偿标准不一,地区之间呈现出较大差异;③有效的征地补偿政策难以落实;④养老保险条件受限,养老金额较低;⑤失地农民对失地安置措施满意度较低等。基于此,本文从兰海高速沿线“以土地换保障”模式实施情况进行分析,提出相应的建议和对策。

2 文献综述

鲍海君等(2002)认为建立失地农民社会保障体系是被征地之后的当务之急,而对于如何建立相应的保障体系,多数学者同意“以地换保障”的方式平等交换。在当今城乡一体化大背景下,各地根据因地制宜原则,探索适合地区实际的“以地换保”模式。郑雄飞(2010)认为“土地换保障”有利于完善农村土地流转和社会保障制度,但需要依据资源原则谨慎实施,并提出分类分层分步实施,以保护农民利益为基本准绳,探索土地流转制度创新和社会保障体系建设之间的契合点。陈建兰(2011)从新型农村社会养老保险制度发展现状的调查出发,分析了“农保”转“城保”的转移接轨,提出了完善该制度的建议和对策,分析当地在解决失地农民养老保障方面的有益举措得到了其他地方的效仿。而李薇等(2011)认为解决失地农民社会保障问题应在政策和资金等多方面给予支持,同时发动各方力量共同进一步完善被征地农民的社会保障制度等。“以土地换保障”模式在实践过程中不断完善,在一定程度上解决了失地村民的保障问题。

3 兰海高速沿线“以土地换保障”模式分析

兰海高速途径四川省广元市XX镇,建设过程中涉及耕地、林地占用和拆迁以及群众安置等一系列问题,如何做好失地农民的安置和后续经济保障成为现实迫切的问题。该地区积极响应相关农村养老保险政策,从政策角度出发,因地制宜,推出适合当地实际的“以土地换保障”模式,推广失地农民社会养老保险,以解决被征地村民的后顾之忧。

3.1 基本情况

所调查的样本村民中,年龄在40~50周岁的村民占22.95%,51~60周岁的村民占37.67%,61~70周岁的村民占29.11%,70周岁以上的村民占10.27%。当地村民的养老意识在近些年有较大转变,随着城乡收入差距的不断拉大和地区实际经济状况等现实因素的影响,当地村民意识到再也不能按照以往靠土地收成来防老,而采取积极参与养老保险等方式来解决养老问题。当地村民收入普遍偏低,家庭收入主要是青壮年外出务工和做小本生意所得,老年人口几乎处于无收入状态。通过调查了解到样本村民家庭纯收入在2万元以下的占7.88%,2~4万元的占18.49%,4~6万元的占43.49%,6~8万元的占21.92%,8万元以上的占8.22%。调查结果显示,收入中占比较大的是务工收入,农业收入占比较低,反映出当地村民的主要家庭收入来源于非农业收入,与当地农业经济效益较为低下的实际情况相吻合。

3.2 该地“以土地换保障”运作模式

当地政府通过积极了解各地区解决农村养老问题和占地村民安置的措施,借鉴各地已经实施过的相关举措,结合四川省相关政策,推出适合本地区的失地农民社会养老保险模式。规定符合政策条件的失地村民均可申请办理该类社会养老保险,遵循村民自愿原则,对有意愿参加的被占地家庭成员符合条件的给予办理,所需费用由地方财政和村民共同筹集,村民出资所占比重相对较小,受益较高。参保农户将领取《农村社会养老保险手册》、《直发证》和社保卡,办理了该类养老保险的村民户籍将变动为城镇户口。养老金的领取采取建立个人养老金账户的形式,养老金每月由社保局统一发放至参保人的社保卡上,领取基准从800多元/每月至1400多元/每月不等。领取养老金的标准按申请办理人年龄不同而有所差异,呈阶梯式分段增长,年龄越大,领取的数额越大,并随物价变动和征地时间的变动而相应变动,养老金按月领取直至受益人去世为止,在受益人离世时一次性发放抚恤金和安葬费。其中年龄不符合男年满60周岁或女满50周岁的被占地村民若有意申请该类养老保险的失地村民需从办理之日起分年缴纳一定数额的款项直至达到规定的年龄标准(男年满60周岁或女满50周岁)为止。截至目前,当地被占地村社中已有上千人参保,其中大部分已经开始领取养老金。参保村民满意度较高,失地村民的生活保障问题得到了较好地解决。

3.3 实施特点

3.3.1 对失地村民提供社会养老保险的制度创新。

安置赔款对其提供补偿,加之失地农民社会养老保险,两者结合以解决当地村民失地和后续生活保障问题,改变了过去一次性进行货币补偿的方式,提供长远的养老保障。

3.3.2 遵循农户自愿原则,自主选择参与与否。

制定适合本地实际情况的养老保险优惠政策,鼓励失地村民参与失地农民社会养老保险以减轻其占地后的养老负担,失地村民按自身意愿决定是否参加。

3.3.3 保险经费筹集采取共同分担机制。

对于购买该类社会养老保险的资金筹集实行个人适当缴费及政府财政补助相结合的方法,减轻了占地村民的支付负担,对解决和改善农村老年人的生活状况起到了积极作用,利于惠民政策的推广,有助于完善农村养老保险制度,提高村民生活水平。

3.3.4 对参保村民实行“农转非”。

凡参与购买该类保险的村民,将转为城镇户口,也即我们常说的“农转非”,逐步将被征地村民养老保险逐步纳入城镇企业职工基本养老保险体系,对于增强失地农民保障有较大现实意义。

3.3.5 养老金领取标准相对较高。

当地办理了失地农民社会养老保险的村民养老金领取基准从800多元/每月至1400多元/每月不等,按年龄和征地时间有所不同,受政策变化和物价变动等因素影响。从地方经济发展水平来看,该地区失地村民的养老金领取额相对较高,失地村民从中享受到了政策优惠。

4 兰海高速沿线“以地换保”模式取得的成效及存在的问题

4.1 取得的成效

该地通过实施“以地换保”模式解决村民失地后的生活保障等后续问题,截至目前,据不完全统计,满足申请条件的失地农民申请该类保险的比例达75%以上,相当一部分尚未参保的失地村民也正在积极参与。其中大部分参保村民已开始领取养老金,这对于解决失地村民的生活保障和提高其生活水平都起到了积极作用。村民购买失地养老社保的积极表现也反映出当前村民参保意识的提升,诸如此类的养老保险的推广既有利于解决我国农村养老问题,也有利于我国农村养老保险体系的进一步完善。

4.2 存在的问题

4.2.1 宣传手段单一,力度不够。

宣传停留在一些常规性的方法上,大多数是通过村里集中召开大会进行宣讲,在宣讲现场配以宣传单的形式让村民了解相关情况。也有工作人员上门宣传动员的情况,但由于了解详情的人手短缺而未能有效进行。而且对于目前满足购买社保条件的失地村民后续能否还能继续购买此类养老保险没有相应的政策文件支撑,暂未投保的村民能否在今后加入此类社保体系难以确定。

4.2.2 相关法律法规不够健全。

推广过程中,地方政府以上级下发的文件为指导,根据实际情况制定相关实施办法和解决措施,因而在现实情况下执行的程度和农户受保障的程度都是值得关注的重要问题。若实施不当,将造成农户对相关政策和制度的不信任,进而影响到失地农民社会养老保险的推广。

4.2.3 与城镇养老保险相比仍存在较大差距。

建立多层次的社会养老保险体系是大多数专家的共同看法,是国际社会保障协会(ISSA)推荐的方法,也是大多数西方国家社会养老保险制度改革的方向。现阶段所实行的失地农民社会养老保险制度由于实施条件不够成熟,与城镇养老社保仍存在较大差距。各地方的保障金层次上也存在着一些偏差,与我国当前的城乡二元结构状况较吻合,相信通过逐步加大农村养老保险的保障力度,这一状况将会日趋改善。

4.2.4 政府财政负担增加,加剧财政压力。

对失地农民提供社会养老保险是帮助失地农民降低养老风险的有益举措。社会保障以促进社会公平与正义作为基本目标,在社会层面及个人意识中对公正的希冀也相应要求政府恰当运用行政权力承担利于社会公正实现的基本的责任。政府在推进失地农民社会养老保险过程中不可避免地会加大财力、人力等方面的投入,对于财政比较薄弱的地区压力较大,政府对农村养老保险的投入巨大,财政压力增加。

5 对策建议

5.1 加强宣传,提高村民的认知度

失地农民社会养老保险的推进离不开有力地宣传和知识的普及,要因地制宜地采取有效的宣传方式,通过召开村民大会、传单发放、新闻宣传等各种方式,使相关信息及时准确地传递给村民,从而提高村民的认知程度。

5.2 建立健全相关法律法规,完善土地征用制度,提供制度保障

当前,采用“以地换保”模式对于解决诸如广元市XX镇被占地村民的养老问题虽然取得了一定成效,但由于制度规范欠统一,造成在具体实施过程中存在不规范现象。因此,要兼顾各区域发展过程中的实际情况,做出科学的决策。对于体制的构建应采用分层次、分阶段、有重点的策略进行。建立我国农村养老保险的法律制度建设至关重要,制定并颁布农村社会养老保险方面的法规,完善相关法规,为农村社会养老保险提法律供保障。

5.3 政府加大财政投入力度

政府财政补贴对于失地农民保障制度建设起着重要作用,对于农业人口多且经济落后的地区更是如此。在推进农村社会养老保险的过程中,要在确保现有补贴按时、足额到位的基础上,还要加大财政补贴的力度。政府的投入有利于减轻农民负担,促进农村经济发展,从而加速社会主义新农村建设。

5.4 积极引导失地农民就业,坚持就业优先原则

对失地村民实行“农转非”,解决他们的就业问题就成了当务之急。应采取基本保障与促进就业相结合,对其就业提供引导和支持,例如开展技能培训,积极引进企事业单位,鼓励吸收更多的失地村民就业,从而在保障其家庭基本生活的前提下,为其家庭剩余劳动力的就业和增收提供帮助,促进整个区域村民收入水平的提高和生活水平的改善,从而带动农村经济发展。这样既可以改善农村劳动力市场的供给状况,又能提升农村劳动力的素质,进而更稳定有序地供给劳动力。

5.5 提高经办机构能力

失地农民社会养老保险涉及面广、参保人数众多,基础工作量大,经办机构能力明显不足。其原因是人员配备不足且专业素质不高、办公设备不到位、信息系统不完善。针对农保经办机构人员进行系统的政策培训,使每名干部职工都能成为政策的宣传员和讲解员;其次是注重劳动保障系统干部培训,以便正确理解和把握相关政策。[8]很多地区在推进农村养老保险过程中由于经办机构的实力和能力不足,不能很好地完成当地农村养老保险办理工作,因而需要进一步加强对经办人员的培训和提高经办机构的能力,以期为推进农村社会养老保险提供有效的机构支撑。

5.6 加强监督和监管

从某种意义上说,良好的监督体系是失地农民社会保障体系的重要组成部分。在现阶段,由于客观条件的制约,存在着很多难以预料的问题,因而要建立相应配套的监管体制,建立完整的失地农民社会保障体系以更好地保障失地农户的利益,科学合理有效地监管机制能为民谋取福利,促进农村社会养老保险的合理推进。

参考文献

[1]李建民,杜鹏,等.新时期的老龄问题我们应该如何面对[J].人口研究,2011(04).

[2]朱伟文.苏州农村养老保险制度对老龄化的应对措施探讨[J].农业经济,2011(12).

[3]李放,崔香芬.被征地农民养老保障责任共担机制分析[J].农村经济,2012(06).

[4]廖普明.新型农村社会养老保险的政府责任分析[J].农业经济,2012(06).

[5]陈建兰.城乡一体化背景下的“农保”转“城保”[J].农村经济,2012(01).

[6]郝世奇.“以土地换保障”为失地农民建立相应的社会保障制度-以浙江省为例[J].经营管理者,2010(05).

[7]孙基文,孙俊可.江苏省新型农村社会养老保险制度的调查与思考[J].农业经济问题,2012(04).

[8]王琼.新型农村社会养老保险制度研究--以湖北省为例[J].中国集体经济,2012(12).

[9]金彦.建立健全失地农民社会保障体系的研究[J].农业经济,2012(04).

土地换保障 篇2

乙方：田坪村田坪组 吴必能

根据田坪村组建扶贫发展规划，积极改善甲方办公条件，丰富田坪村群众文化生活，经甲、乙双方充分协商达成如下协议：

一、房屋置换条件：

1、甲方将坐落在田坪组 彭际德砖房左侧的村委会办公楼转让给乙方，办公楼内的可动产，由甲方自行处理;

2、乙方坐落在甲方购置建设新村委会地盘上的竹木楼，在签定本协议后一星期内自行拆除(包括地上的附着物)，材料归乙方所有。

二、土地置换条件:

1、甲方现有办公室地基归乙方所有;

2、乙方将田坪村田坪组篮球场靠刘梅珍砖房一侧的责任田与甲方进行置换;

3、置换后乙方多余的土地面积差额由甲方支付现金8800元给乙方(包括青苗、竹林等补偿费)。

三、双方责任：

1、甲方负责办理征地的相关手续，乙方并积极配合，但土地如有矛盾纠纷由乙方全权负责处理;

2、本协议签字后乙方不得干涉甲方的建设权和规划权;

3、甲方现有办公楼的租金以签字日分段，如合同未到期，应将合同履行完为止，乙方不得干预;

4、双方签字后，任何一方不得反悔，如有反悔，由反悔方负责赔偿一切经济损失。

四、本协议一式四份，甲乙双方各持一份，乡国土所一份，田坪组一份。

甲方代表：

乙方代表：

土地换保障 篇3

我国经济的快速发展加速了城市化发展进程, 同时也引发了一系列诸如环境、资源、社会、文化等方面的问题。其中失地农民的生存和发展问题这几年来愈加严峻。在城市化进程中, 国家对于失地农民的相关政策配套不完善, 使部分农民因失去赖以生存的土地而面临生存和发展的严峻问题。为了降低经济发展的成本, 维护社会和谐, 各地针对失地农民问题制定了许多政策。“土地换社保”政策正是其中之一, 早在1993年, 浙江省就率先为失地农民购买了保险。这一政策早期只包括为农民购买基本的养老保险。由于这一政策在解决当前失地农民的生存和发展问题上有着积极作用, 在地域上很快就从长江三角洲地区扩散到其他地区, 同时其内涵也不断扩大。该政策有其积极作用, 但它在各地推行过程中也面临许多亟待解决的问题, 需要从理论和实践加以推敲和完善。笔者主要从农村土地的社会保障功能、农村征地补偿制度和农村土地规模经营三方面探讨该政策的发展方向。

2 农村土地的社会保障功能

2.1 农地社会保障功能的由来与去留

社会保障权是公民因某种灾害等事故或风险造成了生活陷入困境或生活质量降低的情形下, 为保障生存安全或维持一定生活水平, 获得国家物质帮助的一项基本权利。

在我国农村, 土地不仅承担着生产功能, 同时还承担着农民家庭的社会保障功能。这是由于在我国长期以来的城乡二元经济结构下, 农村居民与城市居民被区别对待, 农民长期以来享受不到国家社会保障体系的成果, 或者享有的社会保障水平远远低于城市地区。农民的生老病死等风险与费用也基本上由农户家庭自我承担, 而土地是农户家庭的主要经济来源, 因此农村土地最终衍生出社会保障功能。

对于农地的社会保障功能的去留, 国内从政策制度层面到学术界都尚未统一观点。有学者认为应该充分发挥农地的社会保障功能, 例如赵小军在反驳土地私有化观点的同时, 认为农村土地是是社会保障的特殊形式, “构建由中国特色的农村社会保障制度, 必须以土地保障为基础”。也有学者认为土地社会保障功能应该是一个曲折反复的过程, 如王顺祥、姜正杰、王烨从农村劳动力的转移和农地规模经营的逐步实现方面分析, 认为农地的社会保障功能遵循由强到弱、再由弱到强的过程。彭慧蓉、钟涨宝分析了农地制度的变迁和土地的社会保障功能对农地流转的负面影响, 得出农民的社会保障应该由土地提供转变为由国家的社会保障体系提供。

2.2 政府的基本职责

笔者认同应该弱化和剥离土地社会保障功能的观点。土地作为农民的生产资料应该主要成为农民获取收入的工具, 如果农村土地继续负担甚至强化社会保障功能, 对于农民来说风险负担大, 不利于农业经济效率的提高和农村社会保障体系的健康发展。各个地方当前施行的“土地换社保”政策有助于剥离土地的社会保障功能, 把失地农民纳入国家统一提供的社会保障体系之中, 这也是国内外社会保障制度发展的必然趋势。然而必须指出, 农民要以失去土地为代价换取政府提供的社会保障, 这样的政策违背了社会保障权的权利主体平等性、义务主体特定性, 从理念上背离了社会保障权的本意, 实际上损害了农民的基本公民权利。因此“土地换社保”政策不能作为一个长期制度安排, 为农民提供社会保障, 是政府的基本公共服务职责所在。

3 农村征地补偿制度

3.1 征地补偿制度存在的问题

我国征地制度的弊端随着城市化发展的深化愈来愈引人关注。依据《土地管理法》的规定, 征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。然而现实是失地农民生活往往陷入贫困, 对此众多学者进行了研究。彭健认为政府在征地补偿费分配中的地位模糊、农村户籍管理混乱、村民自治中的多数人对少数人的“民主独裁”、司法救济的缺失是农村征地补偿费分配矛盾突出的主要原因。戴双兴把征地分为公益性土地征用和经营性土地征用, 指出“将非公益性土地征地补偿按照公益性征地补偿计算, 使得征地补偿费过低”, “土地征用补偿标准未能包含土地的增值部分”。

在现行土地制度下, 学者们对于征地补偿提出的改进意见多集中于补偿标准、程序、方式、分配等方面, 如邹卫中提出“积极扶持农民再就业和创业, 以满足其日后生活的需要”, “以向失地农民提供最低社会保障为重点, 为失地农民解决后顾之忧”。周建国通过分析征用农地价格的“剪刀差”, 并对比了德国、日本、美国等国家以及台湾地区征地补偿标准, 提出应该以市场为基础, 结合土地的潜在收益价值和市场价值来确定土地补偿标准。

3.2“土地换社保”与征地

“土地换社保”政策上探索了一种机制, 部分地缓解了征地对农民的困扰, 但是在实际施行过程中仍存在诸多问题。首先, 在许多地区的“土地换社保”政策中, 失地农民的社会保障资金很大一部分取自征地补偿费和安置费, 实际上就是用失地农民自己的钱为自己购买社保, 地方政府逃避了责任。其次, 多数地区失地农民以土地换得的社保仅是农村养老保险, 是区别于城镇职工基本养老保险的“低保”, 保障的水平极低。此外, 对于失地农民的就业, 虽然各地也注意到要对农民进行培训, 增加就业能力, 但效果并不理想, 失地农民的转移就业问题未能根本解决。因此, 仅仅换得社保对失地农民而言是远远不够的。另外, 一些地方政府利用“土地换社保”政策将城郊的农民全部城市居民化, 把土地国有化, 实际上看重的只是低成本获得土地。

4 土地规模经营

4.1 我国农村土地规模经营的发展

土地规模经营是现代农业发展趋势之一, 但各国国情不同, 不能一概而论或一蹴而就。美国现代农业中土地规模经营是一个典型, 而日本同为发达国家, 但人多地少, 在土地规模经营的发展进程差异很大。

张忠明、钱文荣通过对长江中下游区域的农民土地规模经营意愿进行实地调查, 得出结论:“区域经济发展水平在很大程度上影响着当地农民的上地规模经营意愿;农业经营者老龄化现象是导致规模经营意愿下降的一个重要原因;农业比较收益低下是农民规模经营意愿低的最根本动因;就业和收入来源的多元化弱化了农民规模经营意愿;不断增加的农业生产流动资本投入成为激励农民规模经营意愿的重要因素”。

对于农村大量剩余劳动力转移困难问题, 刘洪银分析了我国农地规模经营的现实条件和可行性, 提出“以农村土地规模化经营为突破口, 创新组织形式, 优化劳动力配置结构, 实现剩余劳动力的就地转移”及其路径选择。

关于农村土地产权, 学术界普遍认为, 存在产权主体不清晰、内涵不具体等问题, 而家庭承包制并未触及土地产权关系的一些深层次问题。但是, 对于农地产权的进一步改革方向却有不同的认识。许宏、周应恒分析了日本和台湾地区的农地制度与土地经营规模的变化, 提出“农地产权私有并不必然产生农户土地经营规模的显著上升, 土地产权的私有化既不是土地经营规模扩大的充分条件, 甚至也不是必要条件”, 反驳了国内部分学者关于农地产权私有化的提议。

4.2 利用政策促进规模经营

我国农村人口众多, 人均耕地面积少, 要实现土地规模经营, 必须安排好部分农民转向非农产业的出路与退路, 也即就业与社保。有鉴于此, 笔者认为“土地换社保”政策可以用于转移农村剩余劳动力, 推动土地规模经营。

现实中土地规模经营在部份发达国家发展缓慢, 而且印度、拉美一些发展中国家在土地规模经营与城市化进程中, 出现土地集中、失地农民面临生存危机、贫民窟化等等问题, 这些都值得我国借鉴和反思。目前“土地换社保”政策多是用来处理国家征地中的失地农民保障。笔者认为可以扩大“土地换社保”政策的作用范围, 通过向农民提供更完善的社保, 弱化土地的保障功能, 鼓励农民积极主动进行土地流转。对于在集体经济组织内部流转土地经营权的农民也提供合理的社保, 可以增加农民土地流转的积极性, 减少被迫保留土地的尴尬。推动土地规模经营过程中, 农地产权私有化不是必然要求。通过有效地农地流转和选择适宜的规模经营组织形式可以提高土地规模经营的条件和环境, “土地换社保”政策应该在此过程中发挥积极作用。

5 结语

土地换保障 篇4

1 工程概况

运城某新建家属楼具有典型盐渍土地质特征,该工程位于运城盆地之腹部,运城盐池北岸,俗称四十里长岗。经钻探并对各土层进行易溶盐分析试验,持力层岩土易溶盐含量大于0.5%,属于盐渍土,并具有溶陷,腐蚀性等工程特性,按照含盐量成分对盐渍土进行分类,该场地土表层0.9 m以下属于强、超硫酸盐渍土。

该工程1号～3号楼分别为8层,10层,12层,基础埋深4.4 m。设计要求对盐渍土地基进行处理。处理方案为:1号楼换填灰土垫层;2号,3号楼为CFG(水泥粉煤灰碎石)桩,采用长螺旋挤压钻孔,有效桩长13 m,桩径400 mm。

2 施工措施

2.1 CFG桩施工措施

2.1.1 施工措施

针对2号楼钻机难以钻入的情况,采取的主要方法是停止钻进,提升钻头,对钻头进行降温,在钻入的孔内一次少量注水和及时更换钻头的方法。由于本工程采用长螺旋钻孔、管内泵压混合料成桩,所以在成孔后应适当放慢提拔钻杆的时间和速度,常规CFG桩提拔钻杆的速度一般控制在1.2 m/min～1.5 m/min左右,但本工程需要控制在0.8 m/min～1.2 m/min左右。从桩检测结果看并不会影响桩基承载力。同时由于盐渍土正常状态下强度高、且由于地下水位较低,桩长度内盐分全部属于结晶状态,所以在钻入过程中钻头摩擦发热,磨损较严重,所以在施工过程中发现钻头空钻时及时停止、降温和及时更换钻头同样重要。在2号楼施工期间曾更换5个合金钻头。由于盐渍土在自然状态下强度较大,钻头难以钻入,在施工过程中容易出现桩机移动,可能出现打桩机钻杆不垂直和穿桩现象,针对这种情况,对每一根桩用经纬仪进行全过程垂直监控,保证钻杆垂直,并且采用跳桩的施工方法,既可以防止强度较低的新桩不受水平力的挤压而产生断桩现象,又可以防止对已打桩的穿桩现象,由于与已打桩距离增大,即使发生斜桩也能有效的降低穿桩现象。

2.1.2 处理机理

由于盐渍土在干燥时,盐类呈结晶状态,土具有较高的强度,但遇水后易崩解,造成土体失稳,强度降低,压缩性增大。所以在钻头进入土体钻不下去时,注入少量水使其溶解,然后继续向下钻,会减小钻孔的阻力。

2.1.3 防水措施

由于地基处理施工期正是雨季,为了防止盐渍土遇水崩解,在拟建建筑物基槽四周开挖排水明沟,及时将雨水排出施工现场,项目部编写了防水应急预案,在遇到下大雨时,用彩条布等防水材料对基槽进行封闭遮盖,同时准备抽水机,及时将基槽内的水抽出,严格控制将生活用水倒入基槽,在基槽周边划定施工用水区,并且在地基处理施工完毕后应及时进行室外回填和基础施工。

2.2 换填垫层法的施工措施

1号楼地基处理方法为换填垫层法,换填深度为3 m,采用3∶7灰土换填。垫层所用土料严禁用现场挖出的盐渍土,应选用粉质黏土,所用土料应送质检部门进行成分、含水量和土工击实等检测,石灰用新鲜的消石灰,严格控制垫层的分层铺填厚度不大于200 mm,为保证分层压实质量,还应控制机械碾压速度。对基槽进行钎探,发现洞穴、古墓等部位,及时进行处理,采用灰土回填的方法,为保证基底土层不受扰动,在基坑开挖至设计标高以上200 mm厚时暂不挖去,在铺垫层前人工挖至设计标高,为了防止盐渍土遇水崩解,采用了与2号,3号楼一样的防水措施。为保证灰土垫层施工质量,要求每遍进行一次施工不留接缝,并进行分层质量检查,每层的压实系数符合设计要求后铺填上层土,灰土拌和均匀并当日铺填夯实,铺填夯实后3 d内不得受水浸泡,垫层竣工验收合格后,应及时进行基础施工和基坑回填。

3 盐渍土施工应注意的问题

1)在基础施工期间做好现场排水、防洪工作,防止施工用水、雨水流入地基或基础周围。2)由于无法消除盐渍土的溶陷性、膨胀性和腐蚀性,所以对于基底换填土方、褥垫层、室外回填土、房心回填土等要求严禁使用盐渍土进行回填。3)在主体施工时及时进行室外回填土施工,防止雨水侵入地基。4)基础防腐应在褥垫层上部浇筑沥青混凝土隔离层,基底和地下室外墙采用沥青卷材防腐、防水、防止盐分侵入混凝土结构,造成结构腐蚀。5)桩基础中所用水泥应采用防腐蚀性好的水泥,该工程使用抗硫酸盐水泥。6)应适当加宽楼房散水,散水宽度应不小于1.5 m,同时散水下部应做厚度不小于15 cm的沥青砂垫层或厚度不小于30 cm的灰土垫层,禁止在楼房附近进行绿化。7)换土地基应清除含盐的松散表层,应用不含有盐晶、盐块的土料分层夯实,压实系数不小于0.95,换填范围应超出散水。

4结语

该工程3栋教学楼目前已达到交工条件,经对建筑物进行标高测定,建筑物无明显大的沉降和不均匀沉降,沉降量符合设计和规范要求,并且经相关部门对地基处理承载力进行测定,地基承载力达到设计要求。CFG桩和换填垫层法处理盐渍土地基的成功应用,有效地解决了盐渍土地基处理的难题,也为同类工程在地基处理方面提供了一定的参考和借鉴价值。

摘要：介绍了运城地区盐渍土地质条件下采用CFG桩和换填灰土垫层处理盐渍土地基的方法,并通过工程实例,总结了该法的处理机理、施工工艺及其适用范围,以期为类似的软基处理工程提供参考借鉴。

关键词：盐渍土,地基,处理

参考文献

[1]王遵亲.中国盐渍土[M].北京:科学出版社,1993.

土地保障的本质及限度 篇5

一、土地的特性及功能

土地首先是一种自然资源,具有自然属性;其次它是一种生产要素,具有社会属性即经济属性。土地资源的自然特性是土地资源的自然属性的反映,是土地资源本身所固有的,与人类利用土地资源并没有必然联系。土地资源的经济特性则是在人类利用土地过程中所产生的,在人类诞生以前,未对土地资源进行利用时,土地资源并无经济特性。因此,土地资源具有显著区别于其他资源的特性,主要体现在如下方面。第一,土地资源是自然的产物。土地资源是大自然的产物,不像其他生产资料那样是劳动的产物。人类不能创造土地但却能改良土地或破坏土地。第二,土地位置的固定性。尽管从严格意义上讲,地球表层也存在因各种自然原因而产生的移动变化,但对于整个地球和人类的生产活动来说实在是微不足道的,既没有实质意义,也不能从根本上改变土地位置的固定性的特性。土地位置的固定性,既给我们人类提供了利用各种土地的可能性和生存发展的基础,也限制了人类利用土地的区域性。第三,土地区位的差异性。地球上任意两块不同位置的土地,无论是土壤的自然性质还是经济性质,都存在着差异。由于土地的这种差异性和土地位置的固定性,导致了土地价值和价格的差异、土地适用性和利用成本的差异。第四,土地总量的有限性。土地总量是有限的,既不能增加也不能用其他物质所代替,人类更不能创造土地。人所能做到的只是改变地形地貌,无法增加土地的总量。土地有限,这一特性要求人类必须科学利用土地,努力提高土地的产出效益,以有限的土地创造更多的物质财富,满足人类日益增长的物质需求。第五,土地的永续利用特性。只要按照自然规律科学合理地利用土地,不断改良和增加地力,土地就可以持续利用并不断提高产出率,而其他生产资料在使用过程中都会由新变旧,都会受到磨损,直到报废。当然,土地的持续利用是有一定条件的,如果人类不科学合理地开发利用土地,也会造成土地生态系统的破坏,使土壤肥力和土地生产能力下降,受到大自然的惩罚。第六,土地供给的稀缺性。土地存在着差异性,且位置固定,数量有限,人们利用土地时又都要选择位置较优或土质较好的土地,因而会导致这类位置优或土质好的土地需求大于供给的现象,这种供不应求的现象即是土地供给的稀缺性。土地供给的稀缺,又会造成需求这类土地的各部门、各单位之间的竞争,并在土地所有、占有、使用上进行垄断,客观上又迫使人们节约土地、集约用地。第七,土地报酬(收入)递减的可能性。土地经营中,一般情况下会随投入增加而报酬(收入)增大,但是当技术不变,在单位面积土地上投入物化劳动和活劳动达到一定程度时,边际报酬(收入)就会下降,平均报酬(收入)也会随之下降。这就要求人们在一定的技术、经济条件下,注意投资的适合度。第八,土地利用方向变更的困难性。任何一块土地都可能有多种用途,可生产多种产品,但改变一块土地的原有用途,在一定条件下,则是相当困难的。不用说农地非农化基本具有不可逆性,即便是农业用途之间的变化也具有巨大的沉没成本。因为不同的用途要求不同的生产工具和条件,不同作物需要的资金、技术装备的要求也不同,变更会受到生产单位经济力量的影响,而不同生产者的生产技术也会影响生产水平。另外农业生产受动植物生命周期制约,价格信息具有相对的滞后性。农产品的价格因国内外供求关系等因素而形成明显升降时,农业生产者很难及时调整种植面积和产量。因为,不同的作物有不同的生产季节,要求不同的土质、气候条件,往往很难改变。这一特性要求人们在规划利用土地时,必须科学慎重地决策,选择最恰当的利用方向去利用土地。

人类的生产生活必须在一定的土地上进行,因此土地具有为人类生产和生活提供空间场所的承载功能,同时直接或间接地为人类提供生产和生活所需要的产品或资源,如各类矿产资源、粮食等,即土地亦具有生产功能。土地是最基本的生产要素,在严格的技术约束和资本约束下,土地与劳动的结合也能生产物质资料,土地与劳动结合方式具有多样性,既能与高技能劳动结合,也能与低技能劳动结合,既能与高强度劳动结合,也能与低强度劳动结合,且土地利用的劳动密度具有巨大弹性,因此土地能衍生出就业承载功能,进一步,因为能承载老年人的就业,又具有养老功能。土地是人们生产生活的必需品,特别值得重视的是:土地是粮食的来源,民以食为天,因而,土地又可以作为国家社会控制和稳定的工具。总之,土地的功能众多,土地本身和土地利用过程都可以产生相应的功能。

土地的功能来源于土地本身的资源性和土地利用的外部性,它可分为经济功能和社会功能两大类。土地的经济功能就是土地增加人们的物质财富或提高人们消费水平的功能。土地的社会功能就是土地维护和推动社会良性运行的功能。土地作为一种资源,在市场经济条件下,由于土地生产物变为商品,获得了市场价值,土地本身也随之变成为一种具有价值的商品而具有了经济属性,并转化成一种生产要素,作为生产要素,就要追求最大要素报酬,从而产生了土地的经济功能;农业土地利用过程中的生态效应、国家在土地利用过程中的稳定效应、农民在利用土地过程中所产生的安全就业等福利效应等,都能一定程度上维护和促进社会良性运行,因此,土地利用的外部性产生了土地的社会功能。同时,土地作为一种资源,其本身还具有资源性功能,土地的资源功能是土地作为资源所具有的功能即土地直接满足人类需要或产生人类所需要的物质的功能。在资源的非市场利用的背景下,土地的资源功能可以直接用来增加人们的财富和提高人们的消费,因此资源功能可以转化成经济功能。同时土地的资源功能可用来提供福利,维护社会稳定,因而资源功能也能转化成社会功能。土地的经济功能和社会功能在一定条件下是统一的。

二、土地保障的本质

本质只能通过现象表现出来,土地保障是土地社会功能的集中体现,已有文献在土地的就业、养老等功能方面已有揭示,概而言之,土地保障主要是指土地在农民的生命波折期承当一定的保护作用,特别是农民在年老、失业、生病等时期以土地作为基本生活依托。从实践层面来看,虽然不少地方有把土地保障制度化的试验和方案,但在大多数情况下,土地保障仍然是农民模式化的经济社会行为。在制度化方案中,土地换保障主要针对失地农民,作为对农民失去土地的补偿,农民获得相应的社会保障待遇,此时,土地只是作为资产来处理,与城镇职工牺牲一定的现金流即缴纳社会保险费税以获得一定社会保险收益属于同一性质的公共权力干预下的资产置换。另外,一些经济较为发达的地区,通过土地入股、土地银行等方式激活土地资产,让农民获得连续的收益流,从而一定程度上保障农民的生活,此时,土地对农民生活的保障实际上是一种市场机制作用的资产置换,与商业保险属于同一性质。资产本身对资产所有者具有一定的保障意义,这种保障就是布坎南在《财产与自由》中所阐述的,“保证人们具有稳定的预期以保障人们相对独立于市场的自由”。土地作为资产当然也不例外。这种保障不是由国家主导组织、运营和监督的,不具有国家作为责任主体的特征,也不具有国民收入再分配性质,不是一种社会保障。

更普遍意义上,土地保障是农民模式化的行为选择。由于土地固有的特性,土地具有就业承载和养老的功能,农民在非农就业失败、中断或终结时自觉回到农村,依托土地讨生活。这种模式化的行为选择显然是在整个经济社会大背景下展开的。首先,农民依托土地具备一定的制度基础,家庭联产承包责任制实施后,农民获得相对稳定和长期的土地承包权。农地承包经营权是在特定历史条件下以债权形式出现的具有一定物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的土地权利[2]。2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》进一步巩固和完善了家庭联产承包责任制,农民的土地权益得到进一步保障,土地承包权更加具有物权性质。农民在非农就业失败时可以依托土地,在疾病等原因暂时中断非农就业时,由于城市生活成本高于农村,农民选择回到农村,在康复期间还可以做些辅助性的农业生产工作。其次,我国当前社会保障制度还没有广泛惠及农民或农民工,农民工在城市就业失败、生病时无法享受到相应的社会保障待遇,回到农村依靠土地是符合经济理性的选择;农村的老年农民没有相应的养老金,在自己身体许可的前提下,从土地中获得蔬菜、粮食等基本的生活资料,减轻子女和家庭的负担也是一种合情合理的选择。同时,农民家庭成员非农就业机会在我国工业化和城市化的过程中不断增加,非农收入在农民家庭收入中的比重增加,农民家庭兼业化低效利用土地符合经济理性。最后,土地本身的特性使其具有就业、养老等社会功能,农民甚至政府都可以发挥土地的社会功能。

显然,农民包括农民工模式化的行为选择也不是一种社会保障。首先,土地制度不是社会保障制度,土地制度的目标在于合理配置土地资源,在土地已成为一种重要的生产要素的市场经济条件下,高效利用土地以创造更多的社会财富成为土地制度的主要目标。而社会保障制度则侧重于保证人们的基本生活,是一种国民收入再分配制度。其次,农民选择依靠土地是一种被动消化和回避社会风险的方式,而不是一种积极应对和分散社会风险的方式,即使国家对农民的这种模式化的行为选择加以制度化,它仍然没有社会保障的基本构成要件。再次,广泛的社会实践已经证明,土地并不能最终保障农民的基本生活,农民仍然暴露在社会风险之中。

综上所述,各地激活土地资产的实践值得关注,农民依托土地的行为选择更是无可厚非,但土地保障不是社会保障。透过现象看本质,在土地保障现象的背后有着农民选择土地作为生存依托的社会经济原因,它首先意味着农民的基本生活尚无制度化的保障。土地保障本质上是农民无法享受社会保障情况下土地社会功能对社会保障的一种强制替代,简单地说,土地保障是农民没有选择的选择。

三、土地保障的限度

土地保障客观上产生了许多经济社会效应。从效率的角度来看,农村老年劳动力劳动机会成本小,在农地利用过程中仅以获得生活资料为目的,土地在功能配置上,以粮食蔬菜为主,而高投入高回报的经济作物种植日益减少,产生了农地功能配置上的低效率;在农地利用过程中,老年劳动力要适应自身农业劳动的低劳动强度,低资本投入的特点,因此农地利用过程中复种指数也会相应下降,土地利用不充分;在土地配置中,由于要考虑土地的社会功能,土地正常流转的经济机制不能正常发挥,土地配置效率低下。从公平的角度来看,大量农民工年轻力壮时在城市工作,为城市做出了巨大贡献,而年老体衰时无情地被城市抛弃,不得不回到农村依靠土地,这对农民工是残酷的,不公平的。从宏观上讲,城市享受了劳动力再生产的收益,而农村则承担着劳动力再生产的成本,对农村是不公平的。从区域经济的角度看,劳动力输出地承担着劳动力生产的成本,而劳动力输入地则享受着劳动力再生产的收益。土地保障是一种没有选择的选择,意味着对农民和农民工经济机会的剥夺,在经济上是极为不公平的。由于效率上的原因,土地保障进一步导致了农村经济前景的暗淡,大量农村有为青年纷纷离开农村,这对农村无疑是不公平。

正因为土地保障客观上导致了低效率和不公平,学界已广泛呼吁建立和完善相应的社会保障制度,让农民和农民工享受相应的社会保障待遇,最终摆脱土地保障的局限。然而,从国家的视角来看,在既有的社会经济条件下,发挥土地的社会功能,让农民依托土地,至少构成了社会稳定的重要基础。土地保障一定程度上具有客观必然性和其合理性。因此,我们要揭示的是土地保障的合理限度,一方面发挥土地保障积极的社会功能,另一方面避免产生低效率和不公平。从产生低效率和不公平的原因来看,其核心在于:过多利用土地的社会功能,土地作为生产要素,经济功能不能充分发挥,产生低效率;过度依赖土地的社会功能,针对农村和农民(包括农民工)的社会机制没有正常发展,导致不公平。因此,土地保障的合理限度在于:土地社会功能的发挥不影响土地经济功能的发挥;对土地社会功能的利用不影响相应社会机制的成长。换句话说,就是要实现土地的经济功能和社会功能的统一;实现土地社会功能的发挥和社会机制的成长相统一。

土地经济功能和社会功能的统一,本质上讲就是土地对社会良性运行的作用和增加人们物质财富或提高人们消费水平作用的一致性。因此,经济功能和社会功能的统一,主要涉及社会运行的方式、人们增加物质财富和提高消费水平的手段等。人口因素、社会因素、经济因素是影响社会运行和人们增加财富及提高消费水平手段选择的最重要因素,土地经济功能和社会功能的内在统一至少需要以下条件:第一,农业家庭经济内部人口再生产与经济再生产统一,第二,资源功能的充分发挥和经济的最大化统一。传统的农业既不存在劳动分工,也不存在生产和消费的分离以及经济生活和家庭生活的分离[3]。在传统社会里甚或在计划经济条件下,职业流动和人口流动受到社会性限制,子承父业,家庭经济生产依赖于资源的充分利用,土地保障、家庭保障和家庭经济合而为一,过去很长时期内,此种经济活动适应了生产力的发展,经济再生产与人口再生产不仅能够统一而且是社会稳定和良性运行的基础之一。土地经济功能和社会功能的矛盾主要体现在人口分化对农业家庭经济的影响,只有在边际劳动辛苦程度不再降低时才充分暴露。随着经济社会的变迁,人口增多、人口老龄化、人口流动和职业转换日益普遍,家庭经济不再具有可持续性,人口再生产和经济再生产的统一性被破坏。在家庭联产承包责任制建立之初,我国的温饱问题尚未解决,从国家的视角,土地的资源功能较为重要,资源功能的发挥程度可以用土地生产率来衡量;从农民的视角,通过土地的合理使用,提高家庭生活水平是最为重要的,因此经济功能较为重要,经济功能的发挥程度可以用劳动生产率来衡量。国家则能通过一定的政策措施,让广大农民积极投入农业生产,充分利用土地资源,二者能很好的结合起来。然而,在市场经济条件下,土地资源功能的极大发挥与农民的利益开始出现冲突,市场风险出现,农业的市场风险除了具有一般商品市场风险的特征外,还具有市场波动大即蛛网震荡的鲜明特性。由于农业的季节性,需求弹性较小,市场信息滞后,农产品市场面临巨大的蛛网震荡,农民的生产决策风险巨大。产品到商品的转换成为问题,商品价格成为更大的问题。因此,资源的充分利用并不一定意味着经济最大化,即劳动生产率与土地生产率发生冲突。总之,经济社会的变迁使得经济功能和社会功能统一的两个基本条件被破坏。土地经济功能和社会功能之间的紧张关系出现。

按二元经济理论,农村劳动力向城市转移是两股力量综合的结果,一方面是农村的推力,一方面是城市的拉力。家庭联产承包责任制解放了农村生产力,农村出现大量剩余劳动力,而城市经济的发展提供了经济机会,城乡之间巨大的收入差距提供了农民进城的经济动力,农民进城的体制性障碍的消除则使农民进城成为现实。由于土地具有就业承载等社会功能,土地对农民具有特殊重要的意义,拥有土地的农民能够在市场之外获得有限的自由,农民在市场竞争能力脆弱时,可以离开市场,回到自然经济形态下的自给自足,依靠土地勉强度日。农业生产的长周期性导致信息滞后,农产品市场蛛网震荡特征明显,市场风险巨大,在没有相应的社会保障的条件下,农民在农业经济领域离开市场的可能性增大。于是,土地的经济功能与社会功能的紧张关系由于城乡差距和农民社会保障的缺失而进一步加剧。

综上所述,在市场经济条件下,土地的经济功能和社会功能存在内在的冲突,农民或国家利用土地的社会功能必然影响土地经济功能的充分发挥,我们必须在明确土地配置目标的前提下,培育相应的社会机制,缓和或协调土地经济功能和社会功能的紧张关系。土地作为生产要素要求实现有效率的配置,而土地保障的客观存在,土地作为农民重要的生存依托,制约了土地的高效利用。土地经济功能和社会功能紧张关系产生的原因在于:农民的社会风险和农业的经济风险没有相应的社会机制加以应对,农民选择依靠土地规避风险。因此,土地保障必须以不影响土地经济功能的充分发挥为限度,一方面,建立和完善社会保障等相关制度,形成相应社会机制,让土地不再是处理风险的主要手段;另一方面,让土地保障在家庭经济内部继续发挥应有的作用,体现家庭成员的代际互助和劳动协作。

参考文献

①[德]考茨基著、梁琳译：《土地问题》[M]，北京三联书店，1955年。

②钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究(续)》[M]，社会科学文献出版社，2005年。

③[法国]H·孟德拉斯著、李培林译：《农民的终结》[M]，社会科学文献出版社2005年。

参见詹姆斯·布坎南著、韩旭译：《财产与自由》，中国社会科学出版社，2002年。该书阐述了财产作为自由保障的核心思想，布坎南认为，财产可以保证人们相对独立于市场，从而一定程度上免受市场波动之苦。

土地换保障 篇6

我国农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。我国土地管理法明确说明农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。农民集体所有的土地, 由县级人民政府登记造册, 核发证书, 确认所有权。在确权基础上土地使用权可以依法转让, 国有土地和农民集体所有的土地, 可以依法确定给单位或者个人使用, 农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的, 由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。

我国的土地流转主要以转让土地使用权和承包经营权为主。国家实行土地承包经营制度, 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式, 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地, 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包, 土地承包后, 土地的所有权性质不变。并且, 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

房屋、土地补偿收入是城市化过程中农民新增的一种收入来源。房屋、土地补偿收入是指:因国家或特定国家机关对农民所有的房屋及土地进行征用或拆迁而对被拆除房屋或征用土地的所有人, 依照《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定给予补偿。拆迁补偿的方式, 可以实行货币补偿, 也可以实行房屋产权调换, 还可以选择货币补偿和产权置换相结合的补偿方式。

二、农村土地流转现状及原因分析

1. 农村土地流转现状

一是土地流转积极性不高。首先, 土地从古至今是农民的生存之本, 是农民最有价值的财产, 因此大多数的农民是不情愿将土地流转出去的。农民对土地流转认识不足, 认为土地流转后土地的所有权也随之转让, 认为一旦将土地的使用权或者经营权转让, 土地就等于是出售了的物品不再属于自己。还有一种本位思想, 认为土地是祖辈留给后代用以生存和发展的最基本的物质基础, 转让土地属大逆不道等。其次, 农民对土地流转的相关手续、过程和制度了解甚少, 一提到手续就会觉得自己是个门外汉, 不知道要经过什么过程, 对土地的价值和市场土地供求信息了解不多, 对土地流转的交易方式和途径也不清楚。

二是土地流转确权不清晰。由于财产性收入源自对财产的所有权、收益权和处置权, 其中土地承包权本身被认为是一种财产权, 因此农民土地的承包经营权则成了唯一的资源, 农村的集体土地是一块非常有价值的资产, 但是产权并不明确, 所以说这块资产农民不能到银行里去抵押。由于没有产权证, 所以也没有办法流转, 因此财产性收入就受到了约束。由于种种利益关系的原因, 有些地方在农村集体土地的确权工作中并不积极。

三是土地流转渠道较单一。目前农民获得土地财产性收入的途径较为单一, 大多为转包、出租或者转让, 农民对其他多种土地流转方式认识不足, 政府或者集体也开拓不了新的土地流转方式, 在相当少的流转方式下农民土地财产性收入也受到了限制。我国农民财产性收入来源主要是储蓄利息收入、房屋租金收入和土地补偿收入, 而且不同地区之间也存在差别, 在经济较发达地区, 农民财产性收入主要是以房屋租金为主, 其次是利息收入和其他财产性收入。而在贫困地区和欠发达地区, 农民财产性收入的主要来源只有存款利息收入。

四是土地流转制度不健全。土地流转的实质是土地经营权的交易, 这种土地交易行为实际上是一种土地市场行为, 任何市场经济活动都必须应有必要的机制做保障。当前, 土地流转的保障措施寥寥无几, 土地流转后没有相关的法律、制度保障, 部分土地流转后的经营者, 缺乏对耕地的保护意识, 为提高近期收益而完全忽视对土地实行必要的保护措施, 导致土地生产力急剧下降。更有部分承包者, 假借土地流转之名对土地进行非法使用。目前农村土地供需信息尚未形成区域统一协调, 供需双方的信息不能及时沟通, 存在供需混乱的情况, 难以实现有效高效的流转, 处于土地流转前信息无人收集, 流转过程中无人提供服务, 土地流转后无机构监管与保障。

2. 农村土地流转现存问题的原因分析

一是思想观念的滞后。首先, 我国两千多年的封建社会都是以农业经济为基础, 两千年来, 农民的奋斗目标都是为了获得属于自己的土地。解放后, 广大农民群众翻身做了国家的主人, 拥有了自己的土地。对于来之不易的土地, 农民群众倍加珍惜、传承, 从思想上不愿意也舍不得将土地流转。其次, 农民群体由于社会、经济、地域等原因的影响, 大多缺乏现代职业的业务技能, 土地是他们获得生存来源的根本, 对失去土地后的生活存在恐惧感和危机感, 加之农村基层行政工作宣传不到位, 基层制度法治建设薄弱, 农民进行土地流转后权益很难获得实质性的保障, 打心底排斥土地的流转。第三, 农民对于国家土地流转的制度几乎都不太了解, 也不知道土地确权的相关规定。

二是法律认定的不足。家庭联产承包制是农村土地所有权和使用权的“两权分离”。虽然《土地管理法》明确规定农村土地归集体所有, 但集体是指哪一级, 是集体经济组织还是乡、村、组, 现在一直存有争议。所以土地的产权主体是不完整和不清晰的。按照完整的产权理论, 应将土地的所有权、使用权、收益权、处置权、转包流转权等一一予以明确, 如果做不到这一点, 农村的土地承包制则无法形成完整的产权体系。

三是指导策略的偏差。在进行土地流转行政指导的过程中, 部分乡镇和领导干部缺乏科学的指导, 有的甚至为了私利, 背离了科学的发展策略。用行政命令过多干涉土地自由流转, 或者直接用行政手段阻碍土地进行合理流转。我国法律明确规定农村土地流转采用民主议定原则, 但大部分农民根本不知道什么是民主议定原则, 更不用说在土地流转过程中遵循民主议定原则。部分地方政府和基层干部为了获得短期经济效益和政绩成果, 为了解决土地收费难, 农业发展难等问题, 瞎指挥, 不但导致环境受到污染, 资源未能合理配置, 还使得农民对政府的执政能力和引导能力失去信心, 严重损害了农民的合法权益和土地的延伸利益。

四是制度本身的缺陷。制度是指由人类设定的, 制约人们经济行为成文的规范。我国人均耕地面积只有1.4亩, 不及世界人均耕地面积的一半。土地流转属于社会经济活动, 那么在其中各方必然存在共同利益或利益冲突, 制度缺陷导致农民在进行土地流转中的权益受损。没有健全的法律制度做后盾, 当农民利益受损时就没有强制的惩处, 不但使得农民的利益无保护之伞, 更为严重的是导致这种侵害行为会反复发生。

三、保障农村土地流转收入的建议

1. 明确土地产权, 界定土地权责

“物权平等保护”是我国《物权法》的一个基本理念。国家土地所有权和集体土地所有权平等, 就是要求国家所有者和集体所有者都平等地对其土地享有占有、使用、收益和处分的权利, 因此明确集体所有权主体地位是确保农民土地权益的首要前提。一是将目前主体仍不明晰的共同共有制 (或总有制) 改为按份共有制, 即可实行集体土地股份制。集体土地所有权行使应通过农民集体成员股东大会的决策机制, 其收益归属于全体股东并按股分配, 其最终处分权属于全体股东。国家应该明文规定农村土地的所有权主体, 规定农民土地所有权的份额, 以法律的形式和国家颁证的形式确定农民对土地的拥有权, 从制度上确定集体经济组织和农民土地财产的法律关系。建立土地所有权, 土地物权化的土地权流转制度, 完善农民宅基地使用权转让和农村集体建设用地使用权流转的法律法规, 做好农民获得财产性收入的基础保障。

2. 构建统一、正规土地交易市场

市场经济的各项交易都应该通过市场的调节和分配进行, 推进土地流转, 就要建立一个规范化的土地流转市场, 并且建立严格而规范的配套制度和措施。首先, 要在各区域建立统一的农村土地流转交易市场。农民可以通过在土地流转交易市场进行登记、评估, 将土地信息和情况公示, 土地需求者也可以进入市场登记, 寻找适合自己需求的土地, 交易市场通过各种方式将土地进行合理流转, 使固化的土地资源灵活起来, 实现农户和需求者的有效对接。其次, 设立农民土地流转专管部门, 对农民土地流转进行服务和监管。规定土地交易的手续、步骤以及对土地流转双方的交易进行法律公证, 保证土地流转的合法性, 同时也为保障土地流转双方的合法权益提供条件。最后, 引入城市建设土地管理和评估办法, 设立专门的法律制度规定土地流转价格评估程序和定价机制。

3. 充分实现政府行政、服务职能

政府机构和基层干部是农民进行土地流转的最直接的指导者和服务者, 政府应挑选具有较强土地流转知识和经济能力的人作为土地流转的行政管理人员和农村基层服务人员, 要提高他们的文化素养、法律知识和经济观念, 在对农民进行土地流转的过程中指导农户正确行使土地的流转权利。第一、政府和基层行政服务人员要弄清自己的角色, 树立人民公仆思想, 全心全意为农民服务。第二、充分实现农村民主自治权力, 依照法律对自己拥有的土地行使权力, 在自主、自愿的情况下转让自己的土地。

4. 提高农民维权意识, 依法管理

农民一直是社会中文化素质较欠缺, 法律知识较淡薄的群体, 要在土地流转中保护好农民的合法权益, 就要在完善相关法律的同时, 大力宣传农村土地相关法律, 让农民了解更多法律知识, 增强承包农户的法律意识和法制观念, 自觉守法、护法, 正确行使权利, 有效防止各种矛盾发生。同时对于农民权利受损的情况, 应依法给予帮助, 但不应该出现“人情户”和“关系户”等情况。既要让农民清楚知道自己是土地的主人, 自己可以维护自身的合法权利, 同时也要让他们依法办事, 按章转让。

5. 建立完善的农民社会保障制度

论农民土地财产权的保障 篇7

一、农民土地财产权的属性及功能

农民土地财产权是农民对农村土地所拥有的各种权利类型（所有权和使用权）的总和，也有学者称其为地权。[2]

土地的属性决定了土地所具有的功能。具体表现为土地的财产属性决定了土地具有经济的功能；而土地的资源属性则决定了土地具有环境、生态、政治、社会等方面的功能。对于农村土地而言，其最重要功能一是财产功能，二是生产资料功能，三是社会保障功能。在传统的农耕社会以及小农经济背景之下，农村土地的财产功能受到极大的限制，其功能主要体现在生产资料功能以及社会保障功能。农村土地的这一特性直接对建立于其上的农民土地财产权带来了深刻的影响。

（二）农民土地财产权的属性与功能

首先需要明确的是，土地财产权与作为其客体的土地是不同的，二者的区别是由土地财产权的结构因素决定的。[3]土地财产权不仅包括作为其主体的人的因素以及作为其客体的物（土地）的因素，还包括主体对客体评价的价值因素。土地财产权客体因素的特殊性（土地的特殊属性与功能）决定了土地财产权区别于一般的财产权，其负载了更多的信息，承担了更多的功能。

而对于农民的土地财产权而言，其属性与功能与作为其客体的农村土地的属性与功能是一致的。但是，农民土地财产权不仅其客体因素具有特殊性，主体因素以及价值因素也与一般的财产权具有很大的不同。具体而言，农民土地财产权的主体为农民，农民作为一种身份，常常被视为弱势群体的代表。事实上，传统的中国社会以及现在的社会现实均表明，农民仍旧是弱势群体，容易受到歧视，受到制度性的歧视，[4]从农村土地的五次变革中可以看出，农村土地制度的变革实质上是土地承包格局的变化和土地收益分配格局的变化。至于变革之缘由在不同的历史阶段存在一定差异。笔者认为，前四次变革更多是政治推动的结果，而第五次变革则更多是农民自主尝试的结果；前四次变革考虑得更多的是国家利益或者说公共利益，而第五次变革则强调的是个人利益的满足，这些差异直接决定了农民对土地财产权的享有。“任何土改，都不过是国家权力介入农村土地产权的政治进程，这个政治进程是暴力的革命抑或是和平的改良，不过是不同资源和环境下的历史选择。”[5]

2. 变革中的农民土地财产权

从权利的视角来看，农村土地的五次变革反映在农民土地财产权上则是土地所有权与使用权关系的变革。对于所有权而言，其发展趋势为“农有”到“公有”，农民很难通过所有权享受到土地的利益，农民的土地财产权更多地体现在农村土地使用权上；而对于使用权而言，前四次由于受政治因素的影响，农村土地更多是“公用”，[6]农民通过土地承包经营权获得了更多的土地收益，生活水平有了很大的提高。随着改革开放的推进，农民开始分享到土地的资本化收益，即“农转非”后所获取的土地资本化收益，农民的土地财产权的财产功能日益受到重视。但是，这仅仅是一个良好的开端。在随后的改革进程中，农民的土地财产权开始萎缩，一方面是家庭联产承包责任制自身的缺陷所致，另一方面则是由于国家政策或法律对农民土地财产权的限制所致。前者最主要的缺陷在于承包经营权的性质不明。尽管新颁布的《物权法》明确了其物权属性，但是，相关的法律法规并没有给予其充分的物权待遇，其强调的是行政上的管制，而非对私权享有的保障。对于后者，主要表现在随着20世纪80年代末乡镇企业的私有化改制和政府征地制度，开发区制度的设立以及农业服务于工业的政策指引，农民分享土地资本化的收益的权能很大一部分被剥夺了，土地财产权的财产功能得到了极大的发挥，但是其收益主体却并不是农民，而是房地产商或者政府，对于农民而言，其土地财产权更多的是一种负担而非权利。“21世纪上半叶，保护中国农民权益的首要任务应定位于实行具有法治意义的、包含公平正义价值的具体权利立法,依法有效地保障农民之经济社会权利。”[7]

（二）农民土地财产权的现状分析

1. 静态的权利冲突现状

静态的权利冲突其本质是在现行体制之下不同主体之间的利益矛盾与冲突，可以分为外部冲突与内部冲突。

外部冲突指的是农民或者农民集体与国家或者地方政府之间的冲突，在权利上具体表现为国家地权与农民地权之间的冲突。这一冲突是由国家实行“土地一级市场的国家垄断制度”引起的，即农村土地只有通过征收转化为国有土地才能进入市场进行交易，其直接结果便是农村土地的市场价值及增值被国家合法剥夺了，农民只获得微薄的补偿，其土地财产权的收益权能无形中被限制或者剥夺了。尽管现实中农民采取了各种方式尽量地实现其土地财产权（如小产权房现象），但由于与国家法律与政策相抵触，此种收益具有很大的风险，农民土地财产权依旧很难发挥其财产功能。

内部冲突则体现在两个方面：一是农民个体与集体的权利冲突，二是农民成员之间的权利冲突。首先，农民个体与集体的冲突体现在农民个人的成员权以及土地承包经营权与集体所有权的冲突：农民个体成员权与集体所有权的冲突体现在对如何保护作为一种身份权的个人成员权缺乏充分的法理基础以及法律支持，例如农民个人在集体中享有什么权利，对于集体土地所有权的行使享有什么样的决定权，法律对此并没有相关的规定；农民个人的土地承包经营权与集体所有权的冲突表现在以集体的名义进行土地调整时经常会损害农民个人的土地承包经营权，而土地征收补偿是以补偿个人为基础还是以补偿集体为基础，农民个人处分土地与集体利益也存在很大的矛盾。其次，农民成员之间的权利冲突一是体现在农民身份随着城乡二元结构体制的改革具有不确定性，对于以此身份为前提而享有的土地财产权因此也缺乏一定的稳定性。此外，在现有的法律框架下，家庭承包和家庭成员个人之间的冲突也越来越多，这主要是以户为单位的土地承包和近现代民法所确立的个人本位制的矛盾。具体表现在农民个人拥有的地权在分家析产、继承、权利转让等过程中，农户家庭内部出现的问题，最典型的是出嫁女的土地承包经营权问题。[8]

2. 动态的权利变动现状

动态的权利变动现状主要是指因农村土地的流转引起的农民土地财产权的变动。这主要可以从流转的主体、客体以及流转的规模三个方面进行考察。首先，对于流转的主体，可能的权利主体为农民、农户以及集体。农民与农户主要为农地使用权的主体，其存在的问题在于其具有身份属性，而此种身份属性，如以上所论述，会随着城乡二元结构的改革变得不确定，因此会影响到其权利的享有；而对于“集体”而言，其作为集体土地所有权的主体是模糊的，现实情况是村民小组、党支部、以至村干部都有可能成为实际的权利主体，这就容易造成权利纠纷。其次，现行法律框架下，可以自由流转的农村土地基本上不存在，只有四荒土地允许以较多的形式进行流转，其他土地则设置了较多的限制或者根本就禁止其流转。此外，对于流转的规模而言，由于各地之间土地集中程度不一致，许多地方土地的流转是分散的，难以适应现代化农业规模化的要求。因此，受户籍制度和土地承担的农村社会保障制度的影响以及法律规定的限制，土地的财产权职能得不到充分的体现，土地流转并不充分。

三、农民土地财产权保障体系构建

对农民土地财产权属性与功能以及其历史与现状进行考察与分析，其根本目的在于对农民土地财产权的保障。对农民土地财产权的保障，首先必须确立保障的宗旨以及原则，其作用在于确保保障具有更强的目的性与针对性；其次，在抽象的宗旨与原则的指导下对农民财产权进行具体的保障。

（一）保障体系构建的宗旨与原则

1. 保障体系构建之宗旨

笔者认为，保障农民土地财产权之根本目的在于让农民能够自主充分地分享到最大化的土地收益。这里有三层意思：一是要能够让农民分享到土地的收益，这是毋庸置疑的；二是指农民能够自主地分享到土地收益。所强调的农民的自主选择权，即应该立足国情，充分尊重农民的实践和选择权，赋予农民更多的话语权，切实保障其利益；三是农民能够充分分享到最大化的土地收益。这里所强调的“充分”与“最大化”，本质上是应该发挥土地的最大价值，这就需要国家创造一个良好的环境，建立一个相应的配套制度，确保农民享有完全的土地财产权。

2. 保障体系构建之原则

针对农民土地财产权的特殊属性与功能，对其保障应该遵循以下几个原则：一是平等保护原则；二是国家法与民间法与政策相结合的原则；三是国家管制与村民自治相结合的原则。第一个原则强调的是在城乡二元结构社会中国家经常以政策和立法歧视农民，在土地权利上集体所有权和国家所有权并不处于平等的地位，其最突出的表现为土地征收的公益性泛化，土地征收程序的透明度低以及征地补偿不公正等。尽管《物权法》确立了平等保护的原则，但在现实中却依旧积重难返，因此，坚持贯彻此原则依旧任重道远。原则二也是针对我国现实国情所提出的。对于国家而言，其对农业的治理依靠的是政策而非法律，而相当一部分政策缺乏稳定性与可预见性，如此对农民土地财产权的保障是相当不利的；对于农民而言，其对农业的经营经常是依据乡规民约，即学者所称的民间法，尽管具有一定的合理性，但不能排除一部分地区一部分农民依据所谓的乡规民约侵害农民的土地财产权，这是应该禁止的。由此可见，不管国家还是农民，法律的作用都被忽视了，其根本后果便是农民土地财产权被侵害。因此，只有在遵守现行法律的前提下，才能够灵活运用政策与民间法治理与经营农业。原则三之所以强调国家管制，这是由农村土地的特殊属性与功能所决定的。但是，管制应该限制在一定的限度之内，应该与村民自治相结合。这里的村民自治，从狭义上理解即是强调农民的主体性，具体表现为让农民自主行使其所享有的土地财产权，国家土地改革与相应的政策立法要充分尊重农民的创造性和意见，不能将其排斥在外。

（二）农民土地财产权保障体系的构建

1. 农民土地财产权的静态保障

农民土地财产权的静态保障其目标在于解决如上所述的农民土地财产权静态的权利冲突问题，其关键在于确权。确权问题涉及两个核心问题：一是确权之依据问题；二是确权之内容问题。对于确权依据，有学者认为，“依据一是国内外现代所有权理论内涵的新发展，即西方‘权利束’概念及我国学者孟勤国教授‘物权二元结构论’的提出，为个人所有权在让位于公共利益的前提下得到有效的保护提供了现实理论指引；依据二是农民土地权利的法律确认有其历史渊源，即中国历代封建王朝在土地资源管理方面都是依靠强制力维护公有土地以及自耕农的土地所有权。不仅对土地私有权予以确认，而且还以严格的法律程序予以保护；依据三是经济学从利益角度也专门深入探讨了权利，利益的保障来自于利益主体法律权利的有无以及权利的大小。”[9]对于确权之内容，其关键在于对农民土地财产权的种类、主体、客体、内容进行梳理与确认：

第一，对于农民土地财产权的种类，在现行的立法框架之下，主要以农地物权为核心，包括农地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、农地抵押权等物权，也包括农地承租使用权、借用权等债权。[10]对于农民土地财产权种类的完善，在《物权法》颁布后，现阶段最为迫切的任务是对现行法律确认的农民土地财产权种类依据其性质修改或出台相应的法律法规，以确保农民享有充分的土地财产权。

第二，对于农民土地财产权的主体，主要包括所有权主体以及使用权主体，具体表现为集体、农民、农户。其所需要解决的问题一是集体的虚位问题，二是农民与农户作为一种身份的不确定性问题。对于此类问题的解决应该认识到其不仅为法律问题，而且涉及到政治体制改革的问题，应该综合考虑，一体解决。此外，“确立农民的土地财产权利后,农民应成为土地交易的谈判主体。这样一来农民既可以从土地增值、交易中分享或者直接获取更多的利益,也可以依法保护自己的合法权益。”[11]

第三，对于农民土地财产权客体的确认，主要是针对土地承包经营权而言的，在《物权法》将其确立为物权之后，应该强化其物权性质，保障农民对其承包地的支配权，禁止随意地调整承包地，损害农民的利益。

第四，对于农民土地财产权内容的确认与保障，关键在于解决农民对其土地享有的权利以及承担的义务的协调问题。正如以上论述所示，土地所具有的资源属性决定了其权利主体必须承担一定的社会义务，国家对农民的土地财产权也必须进行相应的限制。但现实表明，农民的土地财产权由于国家政策或立法的管制，其权能受到了极大的限制甚至被合法地剥夺。具体表现在农民土地财产权处分权能以及收益权能的缺失，其直接后果便是农民大量抛荒耕地，取而代之的则是小产权房以及土地承包经营权抵押等违反法律与政策的权利行使情形不断产生。“法律若不被信仰，便形同虚设”，[12]对于农地立法而言，其体现得更为明显。因此，国家的管制不应该改变农民土地财产权的私权属性。其解决之道，从经济学的视角而言，国家基于农地的正外部性（公共利益）对其用途进行管制应该限定在一定的范围之内，否则，对于此种外部性所产生的成本（农民由于土地用途管制而丧失的可得利益）应该给予一定的补偿，如此才能保障农民享有完全的土地财产权。

2. 农民土地财产权的动态保障

首先，农民土地财产权的动态保障关键在于构建合理有效的土地流转制度。土地流转有利于土地财产功能的发挥，有利于农民在市场机制之下获取更多的土地资本化收益。但在现行的制度体制之下，农村土地的流转还存在许多亟待解决的问题。对于农村土地流转制度的完善，其关键在于对农村土地流转所获取的土地资本化收益进行合理分配。此种利益分配格局主要涉及到政府、中介组织、集体、农户、房地产商。相对于政府、中介组织、房地产商，农村集体以及农户处于弱势的一方，在利益分配时，弱势一方的利益必定会遭到侵害，因此，此种分配格局的改变关键在于增强弱势一方的实力。对此，笔者认为，一方面国家应该对以政府为代表的强势一方的权利（力）进行限制与约束，另一方面应该保障农民自由结社的权利，即应该完善作为农民利益代表的农民专业合作社制度。从经济学的视角而言，由于农民的土地财产权一直没有第三方的保护，所以土地的流转过程也就只是国家和农户之间的博弈。在此背景之下，面对拥有巨大暴力潜能的国家，农民不可能以一己之力与国家抗衡。但是，国家的干预仍旧是无孔不入，这体现在传统上便是“普天之下，莫非王土”的思想，在此思想的主导下，国家就能以一纸命令达到国有化的目的，而不用采取诸如赎买等有偿的方式。或许正如周其仁教授所言，农民对土地的权利从一开始就注入了国家之意志，当国家意志改变时，农民的土地权利就要改变，此时的土地权利更像是由国家施舍的而非当然享有的。因此，建立与完善农民专业合作社制度是十分必要的。从法律视角而言，应该对其主体地位及享有的权利义务进行明确的规定，以便充分发挥其作用。

此外，对于农民土地财产权的保障还应该完善相应的配套制度。这主要包括农民土地财产权实现的基础性制度和其他制度。前者主要指农民土地财产权的登记与确认制度、地价评估制度、地价公开制度、土地规划和编制制度、土地金融制度等；后者主要指农地农用权保护和管理制度、土地“农转非”管理制度、非农用地交易和开发管理制度。[13]

摘要：土地的财产属性和资源属性,决定了土地财产权不仅具有财产(经济)功能,还具有环境、生态、政治、社会等方面的功能。农民土地财产权的主体因素、客体因素以及价值因素的特殊性决定了农民土地财产权具有区别于一般财产权的特殊属性与功能。农民的土地财产权在过去受到极大的限制,改革开放以来,农民土地财产权的财产功能开始受到重视,但仍存在许多亟待解决的问题。对农民土地财产权的保障,关键在于静态的确权保障以及动态的权利变动保障。

皖江城市带土地保障机制研究 篇8

1 皖江城市带土地资源利用现状

2010年1月12日, 国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。这是迄今全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划, 是促进区域协调发展的重大举措, 为推进安徽参与泛长三角区域发展分工, 探索中西部地区承接产业转移新模式, 也为中部地区加速崛起点燃了助推器[1]。

皖江城市带承接产业转移示范区包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州、巢湖、宣城9个市全境和六安市的金安区、舒城县, 共59个县 (市、区) , 区域总面积7.6万km2, 人口3 058万人。区域内地形地貌复杂多样, 平原、丘陵、山地相间排列, 长江、淮河自西向东横贯全境, 境内湖泊众多, 水域辽阔。土地是产业赖以生存和发展的基本载体。随着产业不断落地、壮大以及城镇化加速推进, 城市带土地保障压力倍增, 协调产业转移和土地利用的关系日益迫切。

从土地类型看 (表1) , 2010年区域土地资源利用现状中, 农用地面积为602.42万hm2, 占皖江城市带区域总面积的79.28%, 主要分布在安庆市、宣城市和滁州市等地区。其中, 耕地面积为273.47万hm2, 占农用地面积的45.40%, 主要分布在滁州市、巢湖市和安庆市等地区;建设用地面积为97.08万hm2, 占区域总面积的12.78%。城镇及工矿用地是承载产业和经济发展的重要载体, 其面积为79.45万hm2, 占区域建设用地总面积的81.84%, 作为地区基础设施建设重要载体的交通运输用地和水利设施用地面积分别为5.55万hm2和12.07万hm2, 分别占建设用地总面积的5.72%和12.43%;未利用地面积为60.36万hm2, 占区域总面积的7.94%, 主要分布在皖南山区、大别山区。

在资源分布上, 各市间不均, 耕地与建设用地资源差异较大, 为便于不同区域间的比较, 分别从人均耕地与人均建设用地量比较皖江城市带9个市全境及六安市 (金安区、舒城县) 的差异情况。初步分析, 由于人口总量的差异与区域面积的不同, 滁州市的人均耕地面积最大, 在2010年为0.16 hm2, 铜陵市的人均耕地面积最小, 基本维持在0.03 hm2左右;而人均建设用地面积, 也是滁州市最大, 2010年人均建设用地为437.78 m2。

再从承载力看, 在土地资源承载力与环境容量研究的基础上, 系统集成人口要素 (P) 、资源要素 (R) 、环境要素 (E) 、产业发展要素 (I) 等数据, 建立资源环境承载力综合评价体系与模型, 构建皖江城市带承接产业转移的资源环境综合承载力P-R-E-I评价指标体系, 并评价皖江城市带区域的资源环境综合承载力。通过这一研究发现, 区域各县区土地承载力大不相同, 可设4个等级区。一级区土地承载力最高, 包括长丰县、肥东县、肥西县、天长市和南陵县, 该区内土地资源承载能力在皖江城市带区域内相对最强, 开发利用潜力最大, 对人口和经济都有较大的承载潜力, 对粮食和建设也都有较强的保障。二级区土地承载力较强, 包括南谯区、来安县、全椒县、定远县、凤阳县、明光市、庐江县、含山县、和县、繁昌县、宣州区、郎溪县、铜陵县、贵池区、东至县、青阳县、怀宁县和宿松县, 该区内土地资源承载能力在皖江城市带相对较强, 开发利用潜力较大, 对经济社会有一定的承载潜力, 对人口也有较强的承载能力。三级区土地承载力一般, 包括居巢区、无为县、铜陵郊区、石台县、金安区、舒城县、当涂县、鸠江区、三山区、广德县、泾县、旌德县、宁国市、宜秀区、怀宁县、枞阳县、太湖县、宿松县和望江县共19个县市区。四级区为土地资源承载力较弱的区域, 包括瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区、琅琊区、铜官山区、狮子山区、金家庄区、花山区、雨山区、镜湖区、弋江区、绩溪县、迎江区和岳西县共15个县市区, 该区内土地承载能力较弱, 土地的开发利用潜力较小, 有些地区土地开发强度大, 土地承载已趋于饱和。但是, 这也表明这些区域经济发展较快或生态保障的地位突出。

2 土地保障面临压力

在土地保障中, 一方面要进一步强化土地管理, 大力保护农民赖以生存的耕地, 确保国家1.2亿hm2土地红线;另一方面随着经济发展, 现有用地无法满足经济需要, 城市建设和经济发展受到土地的制约日益严重。加之近几年国家宏观调控力度不断加大, 土地资源更趋紧张。而土地作为经济建设的资本和载体, 没有用地指标, 发展就难以保障。突出问题有以下4个方面。

2.1 用地指标紧

随着我国人口规模的不断加大, 耕地面积不断减少, 为了保障粮食安全, 2009年开始, 国土部实施保增长、保耕地红线的“双保工程”, 国家对各省土地用地指标实行计划下达制度, 再由省逐级下达用地指标, 使各市县指标愈加紧张。同时, 城镇化加速推进, 建设用地扩张迅速, 土地利用总体规划中的耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的实现面临较大困难。土地利用规划中自上而下层层下达的建设用地指标偏紧的现实状况下, 为实现社会经济发展的整体最优, 合理分解建设用地指标成为目前土地规划中面临的重要课题;用地分区和建设用地管制分区的可操作性仍有待探讨。

当前正是安徽建设“三个强省”、实现跨越发展的关键时期, 皖江城市带建设大有可为。但是, 在土地利用上却面临着双重压力。一方面补充耕地的压力大。《安徽省土地利用总体规划 (2006—2020) 》下达给皖江城市带的主要任务是补充耕地87 552.6 hm2, 保持占补平衡。另一方面保障发展的需求大。《安徽省主体功能区规划》将江淮地区定位为国家重点开发区域, 同时提出构建以江淮城市群为主体的城镇化战略格局, 需大量建设用地。对此, 《国家新型城镇化规划 (2014—2020年) 》也特别强调要优化布局, 集约高效, “科学规划建设城市群, 严格控制城镇建设用地规模, 严格划定永久基本农田, 合理控制城镇开发边界, 优化城市内部空间结构, 促进城市紧凑发展, 提高国土空间利用效率”。从人与地角度看, 提高人民生活水平, 更大的住房、更宽的马路、更大的广场以及更宽敞的教育、医疗、文化、体育、购物场所和更多的旅游景点;改善生态环境, 扩大公园、森林、草地、湿地等绿色生态空间, 需要更多空间;保障粮食安全, 农产品生产和供给安全需要的农业空间面临压力。再从园区用地看, 为了示范区内开发区全面扩容需要, 到2015年园区面积至少增加100 km2以上, 提出了规模化用地需求。既要保住底线、守住红线, 还要保障经济发展刚需, 保障与监管的实施困难重重。

2.2 土地供应粗放

企业追求土地资产最大化而大量拿地, 地方政府为了GDP发展而供应超过企业需要的土地。工业企业发展需要土地, 但若干企业更看重它是一种资产, 一旦获得土地使用权, 便千方百计把它转化为抵押物, 通过金融机构获取贷款;同时等待时机, 争取土地增值利益。因此, 企业在发展之初, 往往是抓住各地急切招商引资的心理, 把取得土地的多少及其土地价格问题作为投资谈判的重要条件之一, 想方设法圈占更多土地, 土地被隐形闲置, 造成土地资源的浪费。根据2012年底安徽经济研究院公布的《安徽省开发区综合竞争力评价报告》显示, 单位面积产出强度低、扩区扩容热是我省开发区的最大问题。2013年统计显示, 示范区内共有各类开发区95家, 建成区面积1 010 km2, 但总体投资强度不大, 利用率不高, 甚至有土地征而不用、圈而不建的现象。城镇“摊大饼”式扩张, 农村土地闲置、粗放种植、村镇零散等现象确有存在。在用效低、浪费大的同时, 没有集约节约用地标准和考核标准, 土地综合利用率未与开发区“扩区升级”挂钩, 土地整治效果未设硬性指标。

2.3 征地难, 增减挂置换指标难度明显增大

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后, 使得新征用土地的成本越来越高。同时随着农民维权意识的增强、农业收益的提高和拆迁期望值的提高, 以及对失去土地的无保障感, 即使兑现土地补偿政策, 农民往往也不愿意离开土地。特别是在农村集体所有土地房屋拆迁地上建筑物的征收补偿上, 国家目前没有明确的法规, 一定程度上造成了被拆迁户漫天要价, 导致地方财力无法完成增减挂置换的目标。在征地难的同时, 皖江地区土地整理和土地复垦的后备资源不足。该区域地形复杂, 包括部分淮北平原、江淮丘陵和淮南山区。其中, 淮北平原为国家粮食主产区, 淮南山区是山区森林, 这2个区域的土地开发存量很小。江淮丘陵地带, 虽有一些宜农荒地, 但是受水资源缺乏的困扰, 开发利用难度较大。

2.4 总体规划亟待落实

2006年国家将皖江城市带纳入中部崛起的重点发展战略区域, 2010年正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》, 区域联动、一体化发展的格局已经形成。但是, 包括示范区在内的我国大部分地区的土地制度, 受制于国有和集体土地二元分割的藩篱, 导致资源不能有效流动, 增减挂钩仅限于小范围的行政区划内, 优势不能互补, 土地资源得不到充分利用和针对性保护。目前, 总体上示范区产业空间布局基本明确, 但没有与之相衔接的具体的土地空间规划与落实细则, 尚未形成土地保障与监管的区域一体化的体制和机制。由此导致, 区域内土地利用总体规划存在工业项目建设用地规划数量不足、空间分布不当、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题, 储备土地与工业项目建设用地需求间存在差异, 容易出现新上项目与土地规划不符, 不能及时保障项目用地需求[2]。实践表明, 土地供应紧张已成为制约承接产业的突出瓶颈。虽然把“承载空间大, 地质条件好, 基本农田少, 拆迁成本低”作为集中区选址的五大依据之一, 但是在集中区的建设过程中, 如何实现“优化土地存量和调整土地增量”的目标仍是一件比较棘手的事情[3]。从这些现实需求看, 抓好土地总体规划的落实与监督, 还缺少必要的基础研究、应用技术研发作支撑。在基础研究方面, 土地政策实验与平台建设不够, 土地政策仿真技术支撑体系有待构建, 土地资源基础数据库有待完善。在动态监管的技术保障上, 亟需设计研发和推广应用土地资源安全动态监测和安全预警系统。

3 创新土地保障路径

3.1 树立正确的发展观和政绩观

树立正确的发展观和政绩观对健全土地保障机制有着十分重要的作用, 事实证明单纯以GDP增长为衡量指标的发展观和政绩观是短视的。因此, 党中央提出“可持续发展战略”。必须加强塑造行政人员科学的发展观和正确的政绩观, 走出过去发展观的盲区和政绩观的误区, 必须切实保护资源和环境, 统筹规划国土资源开发和整治, 严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律, 实施资源有偿使用制度。要根据我国国情, 选择有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式。坚持资源开发和节约并举, 把节约放在首位, 避免各种浪费现象, 提高资源利用效率[4,5]。

3.2 建立区域一体的土地保障体制

明确中央、省和地市在土地管理中的分工, 强化国家统筹和顶层设计, 发挥省级政府管控职能, 有力保障示范区经济社会发展。示范区要充分利用国家和省政府层面的扶持政策, 围绕自身发展规划和安徽省主体功能区建设目标, 立足土地承载力分析、产业布局、存量挖潜、耕地状况等, 按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则, 科学编制示范区土地规划和用地计划, 创新土地管理制度, 优化土地利用结构, 提高土地利用效率, 统筹推进土地开发、利用、保护与监管, 形成“发展一盘棋、规划一张图、审批一支笔、交易一个市、考核一把尺”。示范区内的各市县, 要依据总体规划, 制定与之相衔接的具体实施方案。各级土地管理部门要围绕中心, 服务大局, 在转变职能和简政放权中强化服务与保障。在示范区内土地供应中, 在不违背国家大的宏观政策下, 制定优惠政策, 优先供给土地, 尽可能保障示范区内土地需求。另一方面要优化环境。加快项目审批, 保障社会经济发展所需的建设用地, 缩短建设周期, 使有限土地资源能在短期内产生可观的效益。

3.3 加强土地保障法制建设

首先, 我国现行的《土地管理法》已经与现行的市场经济条件下的土地监管不配套, 应加快对其的修订和完善速度, 使其能够更好地服务目前的土地管理。如:使土地所有权主体或代表明确化、对“有权制止”的手段是什么作出明确地规定等。其次, 合理界定相关法律概念, 当前应尽快以立法的形式对公共利益的范围加以明确, 可借鉴国外的经验, 采取概括与明确列举相结合的形式界定公共利益的范围等。再次, 在基本法律、法规完备的前提下, 依法制定专项法规, 细化土地资源的管理。

3.4 完善土地保障技术手段

通过土地信息化的完善和技术方法的更新, 建立了国土资源一张图, 包括土地利用、土地规划、基本农田、城镇地籍等基础数据库建设, 为科学规划, 保红线、促发展提供了良好的平台。各级政府部门可以通过这些数据, 掌握辖区土地利用、耕地保护、存量用地等诸多信息, 科学决策, 保障土地使用。同时为了保障土地的合理利用, 应加大对违法用地的执法检查力度, 充分运用卫星遥感等高科技手段, 扩大土地执法检查范围和力度, 改进检查方式, 实行重点监测区域定期检查与其他区域抽查相结合的方式, 充分发挥卫片执法检查快速、全面、准确的功能;其次, 划定动态巡查区域, 确定重点巡查范围, 确保巡查工作点、面结合, 全面覆盖, 建立和完善土地执法监察动态巡查责任目标考核体系, 量化考核指标, 落实巡查责任, 发挥信息员、监察员及群众举报对土地违法的日常监督作用, 保证违法行为快速发现、快速制止、快速查处;再次大力推进土地利用信息系统建设、建设用地批后监管信息系统建设、在线土地督察系统建设, 建立详实、精确的基础信息系统, 将“3S”技术充分结合, 切实发挥“以图管地”的功能, 创新督察工作方式, 提高督察工作质量和效率[6,7]。

3.5 强化土地资源潜力开发

一是合理开发和利用未利用地资源。示范区区内存在一定数量的未利用地资源, 有必要对未利用地资源进行合理开发和利用, 先期开展一些未利用地调查和研究, 摸清未利用地的分布和数量, 为进一步开发利用提供基础数据。二是推进建设用地增减挂钩项目的实施, 增加可用的建设用地指标。利用建设用地增减挂钩政策, 在促进城镇化发展的同时, 腾出建设用地空间, 为建设区的发展提供用地保障。扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点, 允许城乡建设用地增减挂钩指标在集中区内跨市调剂等。三是整合闲置用地, 开展闲置土地调查。为优化利用土地奠定基础。集约优化土地利用, 最大程度地依托和利用现有园区土地资源。目前开发园区内的闲置用地, 需要进行清查, 摸清家底。四是充分挖潜利用存量建设用地。集中区建设要尽可能多地利用所在城镇的现有公用、服务类设施, 原则上凡是能够利用已有城镇设施资源的不再新建, 充分利用已有建设用地。五是加快示范区土地利用总体规划修编, 适当增加集中区建设用地规模, 将集中区等各类建设用地统筹纳入当地土地利用总体规划中, 统一安排。六是大力推进农村土地整治试点, 积极开展农村零散建设用地整理。七是推进产业集群发展, 提高建设用地的容积率, 高效利用建设用地, 减少土地资源浪费。

3.6 强化节约集约用地评价

自1999年国土资源部将城市土地集约利用调查与评价列为国土资源大调查的一项重要内容开始, 有关土地节约集约利用评价的工作开展已达13年之久, 2012年初国土资源部选取了16个重点城市拉开了新一轮城市建设用地节约集约利用评价工作的序幕[4]。开发区、城市建设用地节约集约利用评价为科学确定开发区、城市建设用地发展规模、布局, 优化土地资源配置提供了重要决策依据;为拓展建设用地空间、保障经济社会发展用地指明了方向;同时也为促进规划决策与宏观调控的科学性提供重要参考。加快开发区、城市建设用地节约集约利用评价工作, 制定土地节约集约利用专项规划, 以规划促进城市集中紧凑布局和转型发展;制定节约集约用地标准, 加强用地控制;建立节约集约利用评价考核机制, 将节约集约用地纳入政府年度综合目标考核和领导干部绩效考核内容, 努力促进土地利用方式转变;建立节约集约用地监管信息系统, 建立宗地利用的全过程监管信息平台, 建立土地集约利用监管的长效机制[8]。

3.7 加快土地资源利用的生态环境影响研究工作

土地资源合理和有效的利用不仅能够促进经济的发展, 而且能够有效保证生态环境维持在一定范围内的良好状态。在皖江城市带承接产业转移建设的大背景下, 要求从资源开放型向节约集约的生态保护型转型转变, 这就更体现了土地资源利用保障在承接产业转移中举足轻重的作用, 合理有效的土地利用方式是生态城市建设和经济发展的有力保障。这势必是新一轮土地资源合理、高效利用的契机, 也是建设生态城市, 实现环境友好、人与自然和谐发展的有效途径。进入21世纪, “让森林走进城市、让城市融入森林”已成为提升城市形象和竞争力、推动区域经济持续健康发展的新理念。在承接产业转移发展经济的同时, 加快土地资源利用的生态环境影响研究工作, 尤其要解决好人地矛盾, 不断改善环境、提升形象, 走“生态立市、环境立市”之路。

4 结语

土地保障工作任重道远。应从制度上、根源上来健全土地保障工作, 加强对区域产业转移与土地利用之间的调控, 应始终将土地集约利用放在核心位置, 在不超出土地资源承载能力的前提下, 促进区域产业转移的顺利进行, 实现土地资源保护和经济发展对土地的需求之间的协调。积极探索集约利用资源的新举措, 按照“布局集中、用地集约、产业集聚、资源节约”的原则, 严格执行产业准入标准, 加强生态建设和环境保护, 实现人与自然和谐发展, 经济社会发展和环境保护高效协调。

摘要：皖江城市带承接产业转移示范区建设作为国家发展战略, 其土地保障工作具有重要意义。通过对皖江城市带承接产业转移的土地利用技术集成与示范课题的研究, 分析皖江城市带目前土地保障机制存在的问题, 对安徽省皖江城市带土地保障机制进行探讨, 探索土地保障创新路径与比较适宜的土地保障机制。

关键词：土地保障机制,土地管理,现状,保障路径,皖江城市带

参考文献

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