土地储备机构

土地储备机构（共12篇）

土地储备机构 篇1

前言

中国从1996年开始实施土地储备制度, 随着土地储备制度的深入发展, 土地储备资金的需求规模不断增大, 现行土地储备制度的融资能力不能满足土地储备巨额资金需求的矛盾将越来越突出, 因此, 迫切需要探寻新的融资方式, 为土地集中收购和统一开发经营提供充足的资金保障。

中国资本市场初具规模, 证券投资市场也逐步走向成熟和规范, 目前已形成了千家证券公司, 组成了证券发行市场和深沪交易所, 上市品种包括股票、国债、企业债券、可转换债券等, 市场规模不断扩大。与此同时, 居民储蓄存款余额节节攀升, 2007年已达到17.25万亿元, 2008年达到21.79万亿元。 (1) 社会公众和机构投资者不仅数量庞大而且投资意识增强, 证券市场的潜在投资需求十分巨大, 土地储备采用证券化方式融资具有广阔的发展前景。此外, 保险基金、社会资金、国外资金和其他资金也为土地储备提供了融资渠道。

一、土地储备现有融资方式的局限性

目前土地储备机构土地收购资金来源主要有三种方式:财政拨款、银行抵押借款和土地出让金收益。

1.财政拨款的局限性。财政拨款虽然具有无偿性和无风险性, 但同时也具有: (1) 不确定性。政府对土地储备机构的拨款受诸多因素的影响, 拨款的数量带有很大的不确定性。 (2) 有限性。由于城市政府的财力有限, 所以分配给土地储备中心的财政拨款数量也是有限的。 (3) 拨款时间和交易时间的错位性。政府拨款时间往往与土地储备所需资金的时间不一致, 会导致资金缺口。

2.银行贷款的局限性。通过银行贷款来筹集土地储备资金也存在许多不足: (1) 银行贷款的期限与储备土地的运营周期不配套。银行贷款周期一般为0.5~1年, 而储备土地的运营周期一般为2~5年甚至更长。中国人民银行发布的《关于进一步加强房地产贷款业务管理的通知》规定, 商业银行对土地储备机构发放的贷款明确为抵押贷款, 贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%, 贷款期限最长不得超过两年。对于土地收购储备机构来说, 这无疑是雪上加霜。 (2) 银行贷款的利率高, 土地收购储备资金需求量大, 利息支付总额高, 增加了土地储备的财务成本, 加重了土地储备机构的财务负担, 不利于筹集长期的土地储备基金。 (3) 银行贷款政策受金融政策和经济环境的影响较大, 贷款来源不稳定。

3.土地出让金收益的局限性。这种融资方式有如下几个特点:一是风险性, 在经济萧条时期, 土地转让市场可能发生供大于求的状况, 所以带有一定的风险性。二是数量有限性, 土地储备收益中仅有一部分可以用做土地储备资金用来征购和整理新的土地项目, 另外一部分用于维持土地储备机构的日常开销、偿还贷款、增加财政收入等用途。各地政府都规定将土地出让金收益的一定比例用以补足土地储备资金, 但这个比例是2%~5%之间, 比例很小, 而且储备机构还经常储备土地用以修建基础设施和城市绿化等, 这些土地根本没有土地出让收益。所以, 仅仅依靠这部分资金来扩大土地储备业务, 是远远不够的。

二、拓展土地储备融资方式的思路

(一) 土地资产证券化

1. 发行土地债券。

土地债券是指由土地储备机构为筹措土地收购、整理资金, 以收购储备土地或政府指定范围的土地作抵押, 向社会公开发行债券, 所筹集资金专门用于土地开发项目, 然后通过土地收益承诺以一定利率支付利息并按约定条件偿还债务。投资者可以在证券交易所进行转让, 也可以向银行质押套现。

对于土地债券的具体设计而言, 可以采取发行中长期债券的形式, 而且期限最少不得低于一年, 这样可维护土地市场的稳定和城市土地收购储备制度的有序运行。其次, 介于政府性质与企业性质之间的土地储备部门发行的土地债券, 大致归结于地方政府为经营城市发行的市政债券。第三, 在选择利率工具时, 建议土地债券的票面利率 (名义利率) 采用固定利率的形式, 其利率参照同期中央银行颁布的基准利率并结合通过市场机制形成的风险溢价水平。第四, 如果某种土地债券的期限很长, 或者在即期市场利率走向对自己不利的情况下, 可以和债权人签订可赎回的土地债券协议。

2. 设立土地基金。

土地基金是指由政府设立土地基金及其管理机构, 以土地资源为载体, 通过对外发行以土地的未来收益流为担保的土地收益凭证, 向大众募集资金, 然后将募得的资金委托给土地储备中心, 进行城市土地开发、经营等土地整理工作, 土地的出让、出租等所获得的收益都进入土地基金, 并根据土地收益凭证进行收益分配。

土地基金的设立在目前有两个障碍: (1) 法律上的障碍:中国《基金法》对于产业投资基金尚没有相应的法律支持。 (2) 利益分配的障碍:土地储备机构运营所得可以分为三大部分, 即土地出让金、土地增值税和土地收益。妥善确定三者之间的比例是目前面临的重要问题。

3. 土地信托。

土地信托是指土地储备机构以自己的名义, 将储备的土地委托给专门的信托公司, 由信托投资公司作为受托人, 负责信托土地开发的融资活动。

土地信托与其他融资模式相比具有更大的运作空间:一是资金成本低, 信托投资公司是直接募集社会资金, 利润主要来自收取的手续费;二是募集方式灵活, 根据有关规定, 只要信托投资公司认可, 可以随时在市场上发行土地信托, 并且募集的资金量不受任何限制;三是利率比较灵活, 发行土地信托可根据一定阶段市场资金利率的平均水平制定利率水平, 灵活性更高。

(二) 依托项目的融资方式

1. BT方式。

BT是Build (建设) 和Transfer (转让) 两个英文单词的缩写, 其含义是:政府通过合同约定, 将拟建设的某个基础设施项目授予建筑商, 在规定的时间内, 由建筑商负责该项目的投融资和建设, 合同期满, 建筑商将该项目有偿转让给政府。在这种模式里, 土地储备项目的收购、土地整理、拆迁等事项由项目公司融资建设, 项目建成后立即移交土地储备中心储备或等待时机推向市场, 土地储备中心向开发商发放确定利率的收益凭证, 开发商可以凭借收益凭证从土地储备中心获得稳定的收益, 或者土地储备中心备案后进行流转变现或者获取收益。

2. TOT方式。

TOT (Translation-Operation-Translation) 融资模式, 就是指通过出售已建成的项目在一定期限内的现金流量而获得资金来建设新项目的一种融资方式即融资方 (政府) 把已经投产运行的项目在一定期限内移交给外资 (或内资) 投资商经营, 以项目在该期限内的现金流量为标准, 一次性从投资商那里融得一笔资金, 用于建设新的项目。TOT对政府土地收购储备是一种十分有效的融资方式。

3. PPP/PFI方式。

PPP (Public-Private-Partnerships) 或PFI (Private-Finance-Initiative) 融资模式是指公共部门与私人企业合作模式。指利用私人或私营企业资金、人员、技术和管理优势, 向社会提供长期优质公共产品和服务。这种模式是土地储备中心、营利性企业和非营利性企业基于某个土地储备项目而形成相互合作的关系。合作各方参与某个项目时, 土地储备中心并不是把项目的责任全部转移给私人企业, 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险, 共享投资收益。

(三) 运用其他社会资金

1. 保险基金。

2009年4月保监会公布了涉及保险资金运用的五项文件, 其中在《关于增加保险机构债券投资品种的通知》中明确, 新增加的债券投资品种包括:财政部代理发行、代办兑付的地方政府债券;境内市场发行的中期票据等非金融企业债务融资工具, 大型国有企业在香港市场发行的债券、可转换债券等无担保债券。因此, 土地收购储备过程中发行的政府债券将成为保险资金投资重要领域。

2. 社保基金。

社保基金数量巨大且来源稳定, 可提供土地储备所需的大量资金。同时, 将其投资于土地储备基金, 也可解决社保基金购买政府债券等单一品种所面临的选择受限与收益率低的问题。社保基金享受政府多方面优惠措施, 中国未来可能会采取同时也是国际上通行的EET模式 (规定投资者在社保基金缴费及投资阶段享受免税待遇, 在退休后领取时则须缴税) , 使得投资者在投资于高收益的土地储备基金时免交高额累进所得税, 因此更能调动投资者的积极性。开发养老保险基金作为土地储备资金来源是现实可行的办法。

结论

土地收购储备机构在促进土地集中统一供应, 实现国有土地资产保值增值等方面取得了很好的效果, 但是中国的资本市场和相关的法律环境不完善, 因此土地收购储备机构的融资渠道应借鉴其他国家的经验, 可以采取土地信用产品、土地证券化等形式, 改变单独依赖银行贷款所形成的资金数额有限、周期短、利率高、风险高的融资体制。对于重大的土地决策, 储备机构应征询有关行政部门和专家学者的意见, 集思广益, 以避免重大失误。

摘要：资金一直是制约土地储备机构运行和发展的“瓶颈”, 拓展土地储备机构的融资渠道具有很强的现实意义。土地储备机构都因背负着巨额的银行贷款而举步维艰。与此同时, 国内存在大量闲置的社保资金、金融资金和社会资金难以找到风险较小的投资渠道, 国际资本在一些新兴市场寻找良好的投资机会。土地储备机构筹集到资金后, 可做长期的储备规划, 有利于城市的发展。土地出让后将部分收益支付给投资者, 可让广大群众享受到经济发展、土地增值带来的好处。这些均为土地储备机构开创了新的融资渠道。

关键词：土地储备,融资风险,融资方式

参考文献

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[8]赵宇华.资产证券化原理与实务[M].北京:中国人民大学出版社, 2007:27-29.

土地储备机构 篇2

【专题名称】城市经济、区域经济 【专 题 号】F107 【复印期号】2002年01期 【原文出处】《中国房地产金融》(京)2001年10期第6～11页 【作者简介】刘维新 中国社会科学院研究员，北京 100053 张红 清华大学房地产研究所讲师，经济学博士。北京 100084 【内容提要】 随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，为突破建设资金瓶颈，实现城市建设事业的持续快速健康发展指明了方向。同时，为了合理调控土地市场供求关系，加强对土地一级市场的垄断、建立土地储备制度是城市经营的主要内容。论述了经营城市的概念与内涵，探讨了经营城市与实施土地储备制度的关系，并从土地金融的角度对经营城市与土地储备的运行机制等进行了研究、分析，提出了相关发展建议。

【关 键 词】经营城市/土地储备/土地金融

中图分类号：F293.2 文章编号：1006-7388(2001)10-0006-05 文献标识码：A

城市经营，有的称“经营城市”，其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。两种称谓，本质是一致的。随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在纳入人们的视野并逐步成为大家的共识。即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源，尤其是土地资本，因此，建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营城市的重要环节。因为，城市的一切活动都要依赖于土地。土地供给具有稀缺性，其外延式供给是有限的。只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里，进行土地优化配置，才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。

近年来，有许多城市从经营城市的角度出发，通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益，积极进行经济运行机制创新，依靠市场运作增加基本建设投资，加快城市基础设施建设，使城市经济发展进入了新阶段。经营城市的概念与内涵

树立政府经营城市的新理念，是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求，也就是说，城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理，任何工程项目的建设，都要讲究效益，包括经济、社会和环境三个方面的效益。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本（如道路、广场冠名权）等进行集聚、重组与运营，从而获得收益。

政府要充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能，不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益，在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经营城市的目标是降低投资成本，广泛吸纳生产要素，发展市场主体，以城市的发展带动整体区域经济发展与社会进步。随着市场机制的建立和完善，城市经济的运行，主要不应该依靠行政手段，而要依靠价值和政策法规的规范性，依靠城市的聚集性、开放性和信息的广泛性。这“四性”的存在，为城市政府经营城市提供了前提条件，城市的地域空间资源使城市政府经营城市成为可能。因此，树立城市政府经营城市的新理念，是跨入新世纪后，城市政府领导必须具备的一种战略观念和基本素质（注：刘维新，《经济日报》，2000年10月12日。）。

经营城市的对象是土地资本和地域空间，要素是经济功能、经济容量、城市形象和投资环境。要经营好城市，必须在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、发展、建设、管理的全过程，从整体上推动城市经济持续快速健康发展。

要以企业为中心经营城市。企业是城市经济的细胞，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的中心。为此，必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的出发点，努力改变计划经济时期多元分割的城市经济运行格局，打破所有制界限，促进多种经济成分相融合；打破隶属关系界限，为中央企业、省属企业、外来企业和市属企业营造同样的发展环境；打破产业界限，鼓励城市中心的企业从第二产业向第三产业转移，调整城市产业布局；打破城乡界限，促进城区工业企业向城郊转移，开辟新兴工业园区，推进城乡一体化建设。

要以经营手段建设城市。城市建设是城市社会经济发展的基础。要遵循市场经济规律，用经营手段运作城市建设：一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过证券市场筹集当代资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的资金转换成为现实投入。

要以经营方式管理城市。经营城市的重点是城市空间要素和环境要素。应坚持以人为本，努力营造良好的生活环境。对旧住宅小区、小街道进行全面改造，加大绿化美化的力度，建设标志性工程，把城市形象提高到一个新的层次。同时，为了吸引中外投资者，还应着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境和政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力。

要以经营眼光规划城市。经营城市的关键是特色和规模。应按经营城市的思路规划城市发展，努力塑造独特的城市形象，争取以特色创名牌城市。在规模上，要结合城市发展进程，有计划地全面改造城区基础设施，对建成区域进行功能改造和升级；争取适时调整行政区划，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点，优化城市生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率最大化的城市规模。

经营城市与土地储备的关系

土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，以满足各类建设用地需求，合理调控土地市场供求关系的管理制度。面对城市功能发生深刻变化的新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置容量和效率的最大化、最优化。经营城市与土地储备的关系体现在以下方面：

2.1 运营与基础的关系

在传统习惯思维中，城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府对它只投入、不收益，只建设、不经营。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应当看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此，运营与土地储备的关系，就是运营与基础的关系，其实质是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。为此，我们要强化经营城市理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变，从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变。

2.2 运营与增值的关系

随着城市规模的扩大和功能的完善，城市建设所需资金越来越巨大，依靠财政搞城市建设的路子已越来越举足维艰。要摆脱传统城市建设的困境，必须走经营城市之路。只要符合政府所追求的“社会公益事业总量不断增加”的目标，城市建设就应该放开市场。我们要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，努力开辟城建资金来源。运营与土地储备的关系，实质是运营与增值的关系。

近年来，经营城市的思想已经在各地城市建设中得到实践并受益匪浅。以长沙市为例，作为中南地区最大的广场五岭广场的建设耗资8000多万元，但是政府没有投入1分钱。广场建设开工伊始，政府储备的原来只有不到10万元1亩的周边地价便节节攀升。还在动工阶段，第一批20余亩土地以每亩45万元的价格协议出让；其后又分别以每亩50万元和68万元的地价出让了两宗土地，成功地筹集了2000多万元启动和周转资金；广场竣工后，周边土地每亩定价70万元，也成了抢手货（注：李大为，《我国近年的城市建设回顾》，中宏网，2001年4月。）。由此可见，庞大的土地资产本身就是一座金矿，迫切需要开采、经营，以更多地转化成价值形态和货币形态。

2.3 运营与聚财的关系

经营城市包括盘活存量资本和搞活增量资本。在具体操作中，要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。运营与土地储备的关系，是运营与聚财的关系。

在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地，要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财，除国家有明文规定外，企事业单位建设用地一律实行使用权转让，强化经营城市理念，广辟城建资金来源。

在市场经济条件下土地储备的意义和作用

3.1 宏观调控与储水池作用

实行土地有偿使用制度改革后，土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到，我国城市范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者的。因此，作为重要生产要素的土地得不到合理配置，发挥不出最大的经济效益。从这个角度上讲，“城市土地使用还远没有纳入商品经济的轨道，更谈不上利用市场机制在土地使用者之间调剂余缺”（注：刘维新，《我国城市土地及其使用结构》，城镇经济，1988年。）。面对这样的情况，在没有雄厚的土地储备作后盾的背景下，政府的宏观调控措施就不可能发挥作用。在市场经济条件下，从经营城市的角度出发，土地储备具有重大的理论意义和实际作用。

建立土地储备制度，可以使城市各类闲置、分散土地全部入库，由土地储备机构统一管理。依据土地储备状况，政府可以根据城市规划和土地利用开发计划，定时定量地将储备土地投入市场，使土地总量得到严格控制，避免土地市场价格的大幅波动，引导市场健康有序发展。

3.2 调整城市用地结构，强化耕地保护的作用

人多地少、人地之间矛盾突出，是我国的基本国情。近年来，我国耕地锐减的局面一直未得到根本性好转，其重要原因是城市发展、房地产开发占地与耕地保护之间的矛盾没有得到有效的解决。从根本上说，我国目前保护耕地的经济机制尚未真正建立起来。从地方政府、用地企业到开发商，甚至农民自身都只是从自己的眼前利益出发来看问题，并没有真正地关心和支持保护耕地的国策。

要在市场经济体制下，处理好城市发展与耕地保护之间的关系，就必须从现实出发，走城市建设和土地使用集约化的道路。为此，必须发挥城市政府的调控作用，对城市和农村的用地做出详细而完整的规划和计划；同时，从根本上建立和完善土地储备机制，运用市场机制满足各种建设用地的需求。这样，既使得每一块土地得到最合理、最有效的利用，又在宏观上达到城市用地结构的平衡，保证土地利用的可持续发展。

3.3 推动企业更新改造、维护社会稳定的作用

由于历史的原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，就必须实施技术更新、实行现代企业制度、转换经营机制。但从实际操作来看，由于缺乏足够的启动资金，当产业结构调整、产品更新换代的机会来临时，企业自身却无能为力，丧失了宝贵的机会；同时，企业职工生活无法保障，产生了许多社会问题。

政府在实施土地储备制度后，可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整理和适当开发后，推向土地市场。土地出让金的一定比例返还给企业，由企业重新定点选址，同时激活企业的技术改造和产业结构调整。如浙江嵊州市电机厂通过土地储备，对位于黄金地段的老厂区土地实行招标出让，收取土地出让金1470万元，大部分返还给企业技改，增强了企业的活力（注：浙江省嵊州市土地管理局，《为了七山一水三分田》，中国国土资源报，2001年2月6日。），也解决了职工生活方面的各类遗留问题，起到了很好的稳定社会的作用。

由此可见，政府对城市进行收购储备和统一管理，不仅可以有效地垄断土地一级市场，真正实现其宏观调控职能，更好地为经济建设服务，还可以为经营城市创造良好的基础。

土地储备、土地金融与经营城市的战略思考

土地储备是经营城市的基础（或重要环节），而土地储备又需要金融的支持，运营、储备与金融之间，如何形成良性的循环机制，并逐步建立与完善循环体系，是需要研究的重大问题。在市场经济条件下，多渠道筹集资金是大势所趋。为此，需要政府和金融机构携手，创建土地储备基金或借鉴台湾的土地银行运作经验，以土地金融的方式调动多方面的资源和资金优势，为城市经营的顺利进行奠定基础。

4.1 构建城市建设资金的良性循环机制

从建立与完善城市建设的投融资机制角度出发，研究探索经营城市、土地储备，以土地储备基金（或土地银行）的金融连接的循环机制的可能性与必要性，对经营城市的推动具有重大的理论意义和实践价值。

经营城市与土地储备，是不少城市政府正在运作的两项实际工作，碰到的共同难点是资金问题。因为经营城市要以土地资本为其核心，土地储备是经营城市的基础和动力，而土地储备又需要有资金支持，进行土地收购，由此可见，金融的介入，是构建三者良性循环机制不可缺少的。其设想见图：

从图上不难看出，这种良性循环机制是：1.城市政府从经营的收益中，一部分资金可投入新的城市建设，一部分返还土地银行，形成专业土地银行的资本金。2.城市土地储备的收购土地资金，主要来源于土地专业银行，通过政府经营获取土地收益，一部分做为城市建设资金的积累，一部分返还专业土地银行，进行循环。3.专业土地银行的业务，主要是土地储备的资金往来，以利息差维持，同时，可吸纳社会存款，增加资金来源，维系银行整体运行。这样既有利于城市土地储备池作用的发挥，推动政府经营城市，也有利于专业土地银行的发展。

4.2 优化投资环境，重组城市资源

运用新型的运营、储备和金融的连接机制，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及相关的延伸资本进行集聚、重组和营运，把城市建设由事业向产业过渡，改革城市建设过分依赖政府，忽视市场作用的现状，探索出一条以城养城，以城建城的新路子。从某种程度上讲，政府的一切努力，各种政策的制定也就主要围绕解决资金问题而展开。由于认识上的偏差，现实的紧迫任务及压力，对筹资缺乏长远考虑，所进行的投资体制改革难免落入为筹资而筹资的误区上。因此，当前通过经营城市和土地储备进行城市建设的主攻方向是：理顺关系。理顺政府、城市、市民、开发投资商的关系；理顺公用事业、公共事业、公益事业的关系；理顺社会效益、环境效益、经济效益的关系；建立起与市场接轨的体制与机制。

4.3 创建土地金融，建立土地储备资金

蒋介石到台湾后，所实施的“土地改革”是以政府赎买政策来实现农民的土地均衡，在这一过程中，土地银行起到了至关重要的作用。我国在推行“经营城市”和“土地储备”过程中，不妨可考虑两种方案：其一，借鉴台湾土地银行的运作经验，由政府出资成立专业性的土地银行，以金融运作的方式，参与土地储备和经营城市，在城市政府统一领导和规划下，逐步形成：土地储备→经营城市→土地金融的良性循环机制；其二，由政府适度拨款，并运用土地出让的收益积累及经营城市收益，建立土地储备资金，由土地储备中心进行管理。

这两种方案，虽然各有利弊，但前者更加符合市场经济运作，也便于我国加入WTO以后与国际接轨。后者在运作中难以摆脱行政指令，不容易发挥资金效益。所以，在我国推行“经营城市”和“土地储备”过程中，创建土地金融新品种是一种可行的思路。

4.4 加大城市基础设施有偿使用力度

城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可观的资源。长期以来，我们只是把它当作一种公益设施而没有用市场规则去建设、管理和运营，致使投资主体单一，政企不分，政府的包袱越来越沉重。因此要拓宽思路，把这些特殊的资源推向市场，用市场经济观念建设和管理城市。

一是盘活有形资产。把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如垃圾场、候车厅、供水厂等使用权和经营权推向市场，把实物形态转化成价值形态，把死钱变成活钱。

二是经营无形资产。对城市的户外广告标牌经营权、公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等，可以通过转让、拍卖、租赁等形式，筹集城市建设资金。如郴州侨能达房地产公司出资100多万元，买下了桔井路延伸段的冠名权，将此路段命名为“合众路”（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。

三是城市管理事业的企业化经营。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行有效剥离，对占道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化营运，也是充分发挥城建资金效益的重要途径。五岭广场的管理，原打算设立专门机构，财政每年安排200多万元，通过招标承包给企业后，不仅不要设立机构，而且财政负担的承包费每年只需要80万元（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。

4.5 加大城市建设投融资机制改革力度

要转变政府职能，实行政企分开。政府要从具体的项目经营中退出来，转变为城市建设的总设计师和投资、管理实施的监管者。城市建设和经营要以企业运作为主，政府为企业竞争创造优良环境。对国有存量这部分，通过所有权与经营权的分离，组建新的市场主体。如可以兴建城市建设发展有限公司，接受政府委托对城市基础设施进行资本营运，将所有可以拿出来经营发展的资本予以归集，代表政府行使经营、管理的权力，同时相应承担盈亏责任和市场竞争风险。有了这样的公司，加之土地金融与土地储备中心，财政资金今后只需管维护和人头费，政府不再直接投资，新建基础设施需要政府投入的部分，将通过新公司运作。这样，既明确了举债主体和担保主体，也突破了财政单一包揽的模式，打破了一个项目成立一个指挥部而对整个运作环节负不了责的模式，使新公司自我举债、自我还贷、自负盈亏、自我发展，成为市场竞争者。只有建立这样的机制，才能够有效地吸引符合条件的不同经济成分的其他投资主体平等地参与城市建设和管理。

结论

在市场经济条件下，以经营城市的理念为指导建立的土地储备制度，必须以经济建设为中心，以金融配套为出发点，以稳定社会为大局。只有这样，才能真正发挥土地的价值作用，才能促进社会经济及各项事业的持续发展。从试点城市的实践来看，在经营城市大思路下的土地储备对政府调控土地市场、切实实施城市规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值，促进社会经济发展发挥了重要作用。可以预见，经营城市观念的深化和土地储备制度的进一步推进，将对我国城市经济和土地市场的健康有序发展产生至关重要的影响作用。

收稿日期：2001-06-08

【参考文献】

土地储备制度与“土地财政” 篇3

关键词：宏观调控；“土地财政”；土地储备制度

当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。政策内容特征是：（1）从金融政策入手控制房地产银根——紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率，提高首付比例；（2）控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；（3）增加保障性住房供给，平抑过高的需求。

通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

1 土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和 “政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP,苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

2 现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

3 如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDP，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDP。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外國政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。

4 如何完善土地储备制度

（1）适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。

（2）改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。

（3）将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地 “闲置”现象。

（4）采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高

（5）增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

（6）建立多元化的土地储备资金支持体系。 目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分，其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧，房地产价格随即大幅回落，由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系，包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

（7）建立健全土地储备的法律体系。目前我国土地储备制度尚未立法，必须加快土地储备立法的进程，制定和颁布全国性的土地储备的专门法规，将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道。

土地储备机构 篇4

关键词：土地储备机构,土地储备资金,会计核算

一、引言

随着我国经济体制改革的不断完善与发展, 有关土地储备资金的会计核算也出现了巨大改革。我国于2008年正式颁布实施的《土地储备资金会计核算办法》便对当前我国土地储备机构进行土地储备资金会计核算管理的相关内容进行了规范和说明。这也促进了我国土地储备资金会计核算业务的发展进步, 改变了之前土地储备金核算方法众说纷纭, 难以进行横向比较和纵向比较存在的口径不一的问题。但是, 如何有效落实《土地储备资金会计核算办法》, 从实务方面对于土地储备金会计核算方方面面内容进行规范成为土地储备机构需要重点关注的问题。同时, 我们也需要在熟悉土地储备资金会计核算办法的同时, 了解现存制度中存在的缺失与问题, 为我国未来土地储备资金方面的会计核算改革提出意见与建议。

二、当前土地储备资金进行会计核算时存在的问题

(一) 当前土地储备机构对土地储备资金进行会计核算时信息统一性较低

随着2008年正式颁布实施的《土地储备资金会计核算方法》的运用, 可以看出我国政府在进行土地储备金管理方面的决心, 也可以发现我国为了规范土地储备金管理下的巨大力气。但是, 由于当前我国对于土地储备资金的会计核算仍然存在收付实现制和权责发生制混用的情况, 因此必然使得我国土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时信息统一性较低的问题存在。而信息统一性较低主要是通过各种会计核算科目反映出来。首先, 财政部门和土地储备机构收入支出核算口径不一致的现象存在, 给统一口径进行土地储备金管理带来了难度。财政部门对于土地储备资金的收入和支出按照收付实现制进行管理, 而在《土地储备资金会计核算办法》中, 对于土地储备机构的土地出让收入该如何纳入管理进行了回避。这必然导致不同口径的计算过程中带来巨大的会计差异。割裂性的会计核算方式也使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量存在巨大差异, 难以在同一参考体系中进行比较和核算, 为国家整体宏观调控带来了一定难度与风险。也没有办法满足国家对土地进行监控管理的基本需求。例如, 某土地储备机构进行土地出让金收入处理时该地财政部门采取的土地出让金收入处理时遵循的会计假设不同, 造成信息最终存在较大差异, 难以进行信息共享, 也给该地财政部门了解一手信息带来一定难度。

(二) 当前土地储备资金会计核算难以对土地储备的所有活动进行反映

国家出台《土地储备资金会计核算办法》的目的是对我国土地储备项目进行有效监控和管理, 全方位多层次宽领域把握我国土地储备状况。但是, 当前由于《土地储备资金会计核算办法》存在的问题, 导致土地储备资金在进行会计核算时难以对土地储备的所有活动进行综合反映。首先, 根据这一会计核算办法中的规定, 在进行土地出让金收入的会计核算时, 土地储备机构既不需要对土地出让收入进行会计核算, 也不需要对由此产生的应收土地出让款进行会计核算, 而只是通过最后将土地出让金上交国库时通过财政预算的会计核算进行反映。也就是说, 土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时并没有办法全面有效反映土地储备的供求阶段, 而只是简单反映土地储备在进行土地采购和开发及最终交付使用的会计核算。这使得虽然《土地储备资金会计核算办法》对土地储备资金的会计核算进行了规范和要求, 但是却对土地储备资金会计核算的连续性和完整性带来了一定约束, 使得土地储备资金的会计核算信息难以全面铺开使用, 缺乏可用度。

(三) 当前我国土地储备机构对于《土地储备资金会计核算办法》进行全面有效执行存在客观难度

当前虽然我国出台了《土地储备资金会计核算办法》, 但是由于我国本身在进行土地储备时存在一些客观难题, 造成我国土地储备机构难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》, 这给我国全面把控土地储备资金带来了一些困扰。首先, 我国部分土地储备机构对于土地储备资金收入的利息难以有效分摊。这主要是于会计核算办法中对于利息收入的分摊规定不够全面造成的, 造成不同的土地储备机构进行土地出让金收入的利息分摊手段各不相同。除此之外, 对于土地储备机构而言, 其自身的收入主要来源于财政部门拨款和其自身银行存款产生的利息收入, 因此虽然《土地储备资金会计核算办法》体现了我国政府主管部门进行土地储备资金管理的基本会计信息要求, 但是却没有办法与土地储备机构进行信息共享, 必然给土地储备机构的日常工作带来一定难度, 也使得土地储备机构进行会计核算时存在一定的抵触心理, 最终造成难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》的局面。

三、当前改善我国土地储备机构会计核算现状的举措

(一) 完善我国《土地储备机构会计核算办法》, 扩宽土地储备资金会计核算范围

当前, 我国《土地储备机构会计核算办法》虽然已经对于土地储备机构的会计核算项目进行了一定限制和规定, 但是仍然存在一些不足和问题, 而这些不足和问题的存在导致我国土地储备资金会计核算范围较小, 难以全面进行土地储备资金的会计核算, 因此需要完善我国《土地储备机构会计核算办法》, 逐步扩宽土地储备资金会计核算的范围。这就需要将当期未纳入核算范围的土地出让金收入和支出纳入会计核算中, 这样就可以防止因为将土地出让金收入和支出纳入土地储备资金的会计核算中, 造成土地储备过程中采购土地、开发土地和最终销售交付土地出现分离, 难以完整反映每一土地储备项目的基本会计信息状况发展。这样也便于我国财政部门和土地储备机构进行财务会计信息的有效共享和交换, 统一会计核算口径必然会促使土地储备资金的信息可靠性上升, 使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量过程中原先存在的差异得以消除, 降低了之前国家通过土地储备进行宏观调控带来的风险和难度, 也使得国家政府部门可以更好地对于土地项目进行监督管理控制。

(二) 通过明确土地储备机构对于利息扣除及税费扣除的方法, 改善会计信息质量

当前, 由于我国颁布实施的《土地储备机构会计核算办法》中只对土地储备机构的土地储备资金收入利息分摊进行了简单介绍, 而未进行详细说明, 造成土地储备机构进行利息处理时仍然存在巨大差异, 而税费扣除也同样存在这个问题。因此, 想要全面提高土地储备机构的会计核算信息质量, 一定需要明确土地储备机构对于利息扣除和税费扣除的方法, 最终达到改善会计信息质量的目的。首先, 对于土地储备机构发生的为了收购储备土地的贷款利息支出应通过分摊方式计入储备土地的成本项目中, 不可直接在土地储备机构进行当期费用扣除。同时, 对于利息支出的分摊时点也需要进行有关明确, 其分摊时点应为土地购入直至土地开采结束交付供出。其次, 对于某一土地储备机构存在多个通过外部贷款融资方式取得的土地储备项目后分多次将土地交付的情况, 应先将已经交付的土地应承担的利息和后交付的土地应承担的利息进行相应比例的配比分摊, 减少相同地段相同面积土地因交付时间短期不同而造成的巨大成本差异。除此之外, 还需要对于土地储备机构可以扣除的税费进行明确规定, 既可以减小机构的纳税风险, 也可以使得机构进行会计项目扣除时有规则可循。

(三) 提高土地储备机构会计核算部门的核算能力, 有效执行《核算办法》

虽然《土地储备资金会计核算办法》仍然存在着诸多可以改进的地方, 但是目前为止这一会计核算办法仍然指引着我国土地储备机构进行会计信息核算管理。因此, 有必要提高土地储备机构会计核算部门的会计核算能力, 有效执行当前的《土地储备资金会计核算办法》。首先, 土地储备机构需要建立完善的内部会计核算机制, 严格执行《核算办法》, 其次对于土地储备机构出现的难以判断如何处理的会计核算项目可以通过请示上级主管部门的方式探讨处理方法。除此之外, 还可以通过聘请外部审计机构的审计来对土地储备机构存在问题进行了解, 降低土地储备机构风险。

四、结语

随着我国经济的不断发展, 对于土地储备资金的管理也需要更多更加有效的手段和措施。在这一过程中完善土地储备机构对于土地储备资金会计核算管理的方法也是非常重要的。如何实现政府财政部门和土地储备机构在土地储备信息方面的共享, 提供更加可靠的土地储备资金会计核算信息是土地储备机构的发展目标和前进动力, 在这一过程中除了需要完善土地储备机构的会计核算过程, 还需要对我国当前的《土地储备资金会计核算办法》进行补充完善和修订。

参考文献

[1]陈益君.基于财务与业务全面融合的财务转型——以舟山市土地储备中心为例[J].会计之友.2014 (27)

反思土地储备制度 篇5

杭州市土地储备中心准备在最后一个季度向市场提供1360亩房产用地，以稳定房地产市场价格。这是在全国普遍建立土地储备制度后，第一次引起广泛关注的政策动向。杭州是我国最早进行土地储备制度试点的几个城市之一，制度比较完善，特点比较鲜明。当前，在全国房地产市场价格一再攀升、个别区域出现过热现象之时，这一政策动向可能产生强烈示范效应。

房地产市场价格的形成原因，不外乎成本推动和需求拉动。深化住房制度改革，保持房地产市场持续繁荣是改革的大方向，需求控制政策暂时很难成为政府的调控手段。政策重点落在成本控制上：扩大土地供应量、通过招标拍卖竞价，降低土地取得费用，从而使房地产市场价格自然回落。政府控制土地一级市场、“一个口子供地”，以此实现对房地产市场的宏观调控，是土地储备制度成立的主要目的。因此，利用土地储备制度，扩大土地供应量，主动介入房地产市场，降低房地产成本，控制市场价格，就成了看似理所当然的选择。

但是，由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，利用土地储备制度，扩大土地供应、平抑房地产市场价格存在六大问题，对过热的房地产市场很难收到政策实效，反而有可能引发更大的市场风险。

一、政策手段针对性不强

虽然房地产价格总体上是一路上涨，但有两个现象值得关注。一方面是高档商品房建销两旺，成为开发商投资热点。以住宅业为例，和，别墅、高档公寓与经济适用房建设相比，实际销售面积增长率分别高出8％和3％；新开工面积增长率分别高出63％和16％；投资完成额增长率分别高出27％和26％。另一方面是投资增长率超过销售增长率，房子空置日渐增多。由此可以推断出，滞销房或空置房主要是低档商品房，高档商品房持续走俏，支撑着房地产业不断向前发展，房地产市场过热问题是一个结构性的矛盾。资本市场风险不断增加，高收入者将房地产作为投资热点，促使了房地产业的繁荣；低收入者房屋需求强烈，但在住房制度改革没有实现重大突破之时，购买力弱，导致有效需求不足，大量低档商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解决结构性的需求问题，政策的针对性不强。

二、政策实施条件不健全

虽然土地储备制度要求政府垄断土地一级市场，但实际上土地储备机构并未完全控制土地供应量。存量土地大部分被现在的使用者所控制。一般是，开发区已把持大量新征土地，土地开发商和区政府已掌握着危旧房改造用地，各委办局实际控制企业划拨用地，土地开发商经多年运作已圈下很大一部分商品房用地。对于新增商品房用地，虽然去年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，一些地方政府也相应下达了法规，为土地储备制度提供了强有力的支持，但由于配套政策的滞后、具体规定的.含混，仍为协议出让留有余地。如北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》，但留下了绿化隔离项目、危旧房改造、小城镇建设、其他重大项目、高科技和工业用地等经营性项目几大口子。由于多源头、多渠道供应土地的局面没有根本改变，开发商可以通过其他途径获得开发土地，也可以开发自己储备的土地。另外，土地储备制度约束力弱，存在土地储备的“道德风险”，地段好、升值潜力大的土地不愿进土地储备中心，尽量协议转让，地段差、升值潜力小的土地愿进土地储备中心，希望得到政府的补贴，政府提供的土地可能并不是开发商所需要的土地。因此，由于土地储备制度发挥作用的基础条件不具备，政府扩大土地供应量，开发商是否有必要相应跟进，值得怀疑。

三、政策支持力度不强大

当前的房地产成本降低会影响到开发商以前开发尚未出售的房地产开发项目，它们是第一价格坚守者。但问题不仅于此，重要的是价格坚守者还有政府和银行。据测算，20房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。房地产开发就成为地方政府的政绩工程和形象工程，也是地方支柱产业，使政府很难真正容忍房地产价格的下降。银行是房地产开发的主要资金来源，接近60％，占银行贷款余额的10％。根据国家公布的数据，到207月，全国商品房空置占压资金超过2500亿元，居各行业不良资产之首。在这种情况下平抑房地产市场价格，金融业会首当其冲，银行有多大承受力，值得政策制定者担心。因此，以土地储备制度扩大土地供应量实现房地产价格下降的政策取向，与政府经济发展目标存在矛盾，在内有政府和银行的制掣、外有开发商的规避，土地储备制度难以与房地产价格坚守者相抗衡，政策出台动机、出台时机和执行力度都值得反思。

四、政策调整空间比较小

商品房成本主要由征地拆迁费、土地出让金、建安工程费、大市政费四源费及其他税费等几个部分组成。一般说来，建安工程费、大市政费及四源费、其他税费是可变成本，不可能受土地储备制度影响。土地储备制度可以影响的土地征地拆迁费和土地出让金。征地拆迁费是土地成本的主要构成部分，占房地产总成本为40％左右（新区开发要低，占20％左右），用于补偿房屋权益和为国有企业盘活土地资产实现脱困的权益。土地储备制度应当保证这部分资金完全落实，而不是减少。土地出让金是政府作为土地所有者的权益和一系列土地储备工作的回报，约占房地产总成本的10％左右。如果土地储备成本和土地储备中心自身发展的资金积累量一定，土地储备制度真正影响空间就是土地储备中心上缴国家财政部分，空间十分有限，一般为房地产总成本的5％左右。因此，商品房的成本价格刚性使土地储备制度平抑房价空间狭小，即使政策效果如决策者所愿全部发挥，影响程度也很有限。

五、政策路径不直接

如果房地产市场价格一路飙升，通过市场竞价，土地出让金也会随之上升，所实现的土地所有者权益就会多，扩大了土地储备制度的作用范围。例如，杭州由于房地产市场快速发展，市土地储备中心上缴的财政资金每年以56％的比例递增，到年，已达40亿。但是，土地需求是派生的，是先有房地产市场的需求，才有房地产用地的需求。如果土地供需双方力量不变，政府主动降低土地出让金，按照市场招标拍买的方式出让土地，只能使国家的土地所有者权益转移到开发商手中，不可能影响房地产的市场价格。如果政府扩大土地供应量，仅是为了减少土地出让金，又可能刺激开发商开展新一轮的圈地运动。其通常做法是，开发商对所获取的开发项目，并不一次付清地价款，而是分期分批来做，长则、，等同于又一次购得看涨期权。因此，土地出让金的降低对当前房地产价格影响小，反而可能导致社会财富不合理的转移。因此，土地需求的派生性使土地储备制度控制土地出让金失去意义，政策的负面影响制约了政策的实施。

六、政策效果时滞比较长

如果将房屋建设时间、开发商已圈土地的消化时间和新增土地的消化时间计算在内，扩大土地供应量平抑房地产市场价格的实际时滞比较长，其短期影响，只能是政策所产生的长期心理预期影响房地产市场投资者的即期决策。房地产投资本身就是

一项长期投资，在房地产市场已经过热的情况下，投资者要么对新政策置之不理，要么是转移投资方向，使市场出现大幅振荡，甚至导致市场“崩盘”。因此，政策的时滞效应严重影响土地储备制度平抑价格的政策效果，政策风险大，实施时不能不慎重。

七、可供借鉴的经验总结

绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用。政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备制度代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有，可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政策的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。

走向强势“土地储备”政府 篇6

在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化

12月3日，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》正式出台，这是中国第一部有关土地储备的全国性法规，也是国家首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范。

不过，种种迹象表明，此次出台的《土地储备管理办法》虽然给了“土地储备制度”一个更高级别的“名分”，体现了中央强化这一在各地“流行”十余年，但也饱受争议的土地改革成果的决心。但是，鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，土地储备制度的前景仍存变数。

借鉴“南通模式”

2006年4月中旬，北京、山东、江苏南通、浙江、杭州、武汉、厦门、陕西等八家省、市土地管理部门曾分别接到国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。这八个地方的土地储备工作被国土资源部认为是“各有千秋”。

值得注意的是，这其中，江苏南通作为一个市被点到，而其它七个地方或为省会城市、直辖市，或为省级土地储备机构。

事实上，江苏南通也是中国土地储备实践中多有创新的地区之一。其做法主旨脱胎于“杭州模式”。

同样也是政府主导：即政府规定，凡属于收储范围以内的土地都必须进入土地储备体系、由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。

但与其他地方不同，南通的土地储备机构还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。对国有企业改革中的土地使用权作价出资(入股)部分进行管理、收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。这在全国是惟一的。

此外，南通对于土地储备资金的使用也有很详细的规定，早在2000年出台的《南通市市区土地资产投资储备资金财务管理办法(试行)》中明确要求，土地储备收购方案须经市国土规划局审核同意并报市财政局备案，其中土地收购价高于土地评估价的，须经市国土规划局、财政局审核同意。

同时还要求在土地储备收购中，实际收购费用低于批准的协议收购价的，按节约金额的10%增加市土地资产储备投资中心业务费，高于批准的协议收购价的按超支金额的10%减拨市土地资产储备投资中心业务经费。

在新出台的《土地储备管理办法》中，规定土地储备实行计划管理，土地储备机构举借的贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。业内人士指出，这一条款借鉴了南通市的规定。

从规范到“强势”

一位业内人士向《中国新闻周刊》表示：此次出台的《土地储备管理办法》，解决了四个核心问题：首先，土地储备制度是否应该肯定、坚持，如何给机构定性？答案是确定的——当然要坚持，该机构被明确定性为事业单位。

其次，出台这个办法仅仅是规范一下土地储备制度的准则还是增强其调控职能？回答是要强调其调控职能。

另两个问题是，征收土地的范围应如何确定，所有经营收购行为是否应统一管理，“进一个笼子”？

对于这后两个问题，业界争议很大。即使在《办法》出台后也是如此。

出台的新规已经明确了征收土地范围：即第十条：下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。

其中的第四款规定被认为是本次新规的一大亮点，即这实际上排除了土地储备机构“直接征用农民集体土地”的做法

但在中国土地勘测规划院研究员邹晓云看来却仍存疑虑。邹晓云对《中国新闻周刊》表示：所谓“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”，是试图有所限制，但是在“转用”的过程中，往往其收购步骤已经于先期完成，所以这个规定的可执行性值得观察。这样一个可能的结果是，农转非的征用不再通过土地储备中心，而是直接进行。

然而，透过《办法》可以看到的是，政府仍在力求通过土地储备，增强对土地的宏观调控强度。

不在规范内的上海模式

土地储备制度最早主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题而生，后来逐渐演变成一种土地调控手段，其主要功能是变“多头供地”为“独家供地”，由政府来根据土地市场供需变化来增加或减少土地供应。

1996年8月，我国第一家土地处储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，开全国之先河。

在上海，上海地产集团成立后，市一级土地储备中心的实际功能被委托给上海地产集团来运作。上海地产集团，根据收购储备计划和政府要求实施土地储备，自收自支，自行与被收购单位谈判。形成事实上的市土地储备中心与上海地产集团的“两块牌子、一套人马”，这被称作“上海模式”。

值得注意的是，国土资源部一位官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时提醒说，新规(《土地储备管理办法》)出台只针对先前就是事业单位的地方土地储备机构，上海这样由企业出面实际运作的土地储备机构不在新规的规范范围之内，“应由地方自行规范。”

国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在接受《经济半小时》采访时也提到：“(土地储备机构)有的是公司性质的，尤其这种公司性质的，它既有这种储备土地的这种职能，同时也搞经营，这个也不够规范。”显然，国土资源部已经认识到了其中的问题。

也就是说，《土地储备管理办法》的出台，并没有一步到位将土地储备模式“三分天下”的局面来个“大一统”，而是给部分地方的做法留下了自我调整的空间。

推高房价的“重要环节”

不过，耐人寻味的是，无论是上海还是杭州，虽然选择路径不同，中国土地市场近年来引发的种种争议问题，在这两座城市的城市化进程中都有集中体现。

从地价与房价的关系来看，地价是房价的成本，房价并不决定于地价，而由房地产市场本身的供求关系决定。

中国实行土地储备制度之后，新增土地供应的数量和速度都集中于各地土地储备中心这样一个垄断供应方之下，使得房屋的供应数量，相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。从而，土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。

2006年，北京市原计划安排的土地供应总量为6500公顷，其中新增建设用地为3900公顷，存量建设用地为2600公顷。但是截至当年年底，实际供应土地却仅为计划供应量的56%。

以土地开发周期通常为两年考虑，2006年土地供应的严重不足，将会导致2008年房源供应的紧缩。再一次被打破的供需关系所带来的，很可能就是又一轮的房价飙升。北京市进入2007年以来所出现的房价爆涨，虽然也有开发商囤地的原因，但土地储备中心土地供应不足，也难辞其咎。

作为土地储备制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全国实行土地储备制度。1999年以前，杭州市的房价一直稳定在2000元左右。

可是，自从1999年杭州市土地储备中心实行第一次土地招标拍卖以后，杭州的房价非但是只涨不跌，且涨升迅速：1999年每平方米均价3000多元，2000年达到4000元左右，2002年以后的平米均价已经稳稳站在4000元以上。2006年，杭州6城区(不含萧山、余杭)的商品房价格平均为7759.2元/平方米。时至今日，杭州市仍然是地方省会城市中房价最高的城市之一。

土地储备制度本应通过吞吐土地，实现平抑一地地价不当波动的作用。现状却是调控效果不明显，却催生出“土地财政”这一现象。一些地方政府依靠出让土地“圈地生财”，回报不菲。

另一方面，各地土地储备中心利用土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。

资料显示，截至2003年年底，全国的土地储备机构累计收购土地230多万亩，用于收购土地的总费用近2000亿元。目前，各地土地储备中心70%以上的资金依赖于银行贷款。

因此，据专家介绍，在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度(土地储备管理制度)是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化。

土地储备制度中的“土地经济” 篇7

当前, 中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度, 中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台, 调控效果初现, 大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下, 二三线城市的房价涨幅依然, 房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本, 其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

一、土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入, 并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等, 地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有, 可以弥补地方财政收入缺口, 于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP, 所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力, “缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升, 高地价推升高房价, 高房价又掏空了百姓的钱包, 与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP, 苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下, 实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

二、现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度, 职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制, 将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备, 并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让, 促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征:1、政府垄断城市土地供给, 由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场;2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地;3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”;4、土地出让金是地方财政收入的主要来源;5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

三、如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言, 分税制使得中央把桌面上的阳光收入 (即税收收入) 的大部分拿走, 而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方, 但这种随机性可想而知。财权大幅上收, 事权层层下放, 造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重, 导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说, 中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”, 而房地产业可以在短时间内拉高GDP, 因此地方政府积极实施土地储备制度, 既可以增加土地财政收入, 又可以拉高GDP。所以要解决土地财政, 首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”!重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善;第二是根据财政部的统计, 地方政府土地收入的支出大头是城市建设, 建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放;第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用, 或者将土地出让金收入大比例上缴中央;第四是借鉴外国政府的做法, 通过对存量土地征收物业税、房产税, 这样既能确保政府有相对稳定的财政收入, 也能体现一定范围的公平性;第五是健全和完善现有的土地储备制度。

四、如何完善土地储备制度

1、适应我国加快城镇化的发展战略, 依法加快供地进度,

在保护耕地的同时, 通过各种增减挂钩方式, 推动农村集体建设用地的入市, 扩大城市土地供给。

2、改革土地出让方式, 不以土地价格的高低作为竞争标的, 由价格主导向双向定价转变。

如限定土地价格, 竞价商品房销售价格。

3、将土地批租制转换为年租制, 区分土地使用权人, 并与房产税、物业税合并征收。

彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地“闲置”现象。

4、采取相应的财政税收政策措施, 迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场, 扩大被人为收缩的住房供应。

借鉴台湾地区的做法, 对房地产转让的增值收益通过税收政策调节, 以购买和出售的差价为计税基数, 涨价幅度越大税率越高

5、增加保障性住房供给。

商品房建设配建一定比例的经济适用房, 每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

6、建立多元化的土地储备资金支持体系。

目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分, 其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧, 房地产价格随即大幅回落, 由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系, 包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

7、建立健全土地储备的法律体系。

土地储备与城市土地市场运行 篇8

一、城市土地市场在发展中存在的问题

城市土地市场主要是指城市的土地用作商品在市场中进行流通交易, 形成的各种经济关系的总和, 其实质的问题就是土地所有权在各个经济体之间发生流转而产生的经济关系。这种发展的形式是从1987年的深圳开始的, 从此之后土地资源市场化配置的大门就被打开了。在发展的过程中, 我国的土地市场无论在制度上、法律上还是信息化方面都取得了有效的发展成果, 主要表现为以下几点:

(1) 有偿供地的范围、方式制度化;

(2) 建设用地供应总量控制已经法制化;

(3) 市场交易汗理逐步规范化;

(4) 市场服务开始信息化;

(5) 中介服务正在市场化。

随着土地市场的不断完善, 使得我国在土地资源的配置上也有了很大的提升, 使市场在资源配置中的基础性作用得到了很大增强, 但是相比于其他国家, 我国在这一方面的发展时间还比较短, 在一些配套工作的开展过程中还有很多需要完善的地方, 所以仍然还有很长时间一段路要走。

1市场在资源配置方面的作用没有得到充分发挥

由于市场覆盖面窄, 市场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥, 不能按照效率原则调整城市土地利用结构, 促进城市土地的集约利用。如南京市新街口到鼓楼地区, 居住用地约占50%, 商业等第三产业用地只占25%, 其他用地约占25%。作为南京市的CBD, 工业、居住等用地占到75%的比重与城市土地资源合理配置的要求相距甚远, 使城市中心寸金之地未能得以充分利用。

2市场缺乏竞争力, 土地价格扭曲

在现有的土地有偿转让的方式中, 主要就是协议、拍卖和招标3种。在这3种出让方式中, 最主要的还是协议式转让, 其余两种形式在处理的过程中使用率只在10%左右, 但是在出让价格方面, 招标方式出让土地的价格大概高出协议出让的3~5倍左右, 而拍卖出让的方式高出协议出让的4~10倍左右, 所以协议式的土地出让方式使得土地的使用权失去了竞争的机制, 在确定低价和土地使用条件过程中受到承办者极大的影响。而协议的方式在规范性方面严重的缺乏, 这就导致在出让的价格上都是比较低的, 使得国有土地所有权的经济利益得不到有效的保障, 而且由于其是在非公开的前提下进行的, 经常会出现一些腐败的现象, 使得国有土地资源造成极大的浪费。这样的出让方式给使用者带来的好处是比较明显的, 但是在使用动机上就很容易出现不足。

3隐形的土地市场大量存在

隐形市场的大量存在的一个最主要原因就是一些已经转让的土地资金没有及时地补救, 或者是土地使用权的划拨以及一些没有得到征用就入市, 而我国目前的土地有偿使用和行政划拨的过程中, 实行的都是双轨制的制度, 这样就出现了土地价格的双规并行的模式, 而划拨过程中的土地费用也要比出让、转让的费用低很多, 受到双轨制的巨额差价影响, 就会滋生一些腐败的社会现象, 进而出现暗地里进行隐形交易的现象。土地隐形市场现象的存在, 还会使得一些国有的土地财产关系模糊, 造成了极大的损失。在隐形市场当中土地的价格具有很多不确定的因素, 这对于正常的土地出让环境来说形成了很大的困扰, 也影响了土地市场的正常发展。

从整体的发展角度来看, 我国的土地市场在发展过程中存在的最主要问题就是市场发展的不规范, 没有真正发挥好自身在资源配置方面的作用, 具体有以下几方面原因:

(1) 双轨制的运行模式, 使得寻租的现象大量存在, 这样一来土地的市场化程度就得到极大地降低, 使其原有的价值不能得到很好地体现, 而价格方面的扭曲现象, 也造成了国有土地资源的极大浪费。

(2) 政府在这一过程中的职能没有得到很好的实现, 很多越权批地、违法批地的现象大量存在, 土地隐形交易的现象也越来越多, 这就使政府失去了对土地资源的有效控制。

(3) 市场在资源配置中的作用得不到有效的发挥, 使一些旧城市的发展速度也十分缓慢, 农业土地具有很强的外部经济特点, 但是这一特点并没有在其自身的市场价值中体现出来, 所以土地的市场价格就会被压低很多, 使其失去自身的竞争优势, 让一些在价格上具有优势地位的土地吞噬。旧城在发展的过程中, 对公共产品的需求是非常大的, 而市场的不足在这一过程中被充分显示出来。

二、土地储备制度的功能

土地储备制度都是由政府机关委托一些机构, 来进行土地的征用、收购以及转制等, 进而让一些比较分散的土地更加集中, 然后政府或者是一些委托的机构负责对土地进行集中的开发, 把前期整理工作做完之后, 要按照城市土地的年度计划, 来把现有的一些土地投入到市场当中。土地的储备制度在解决政府职能得不到有效发挥和市场配置作用得不到增强的问题处理上有着重要的作用, 可以让政府在调节市场资源的职能得到增强, 对于市场的发展也有着重要的促进作用, 使得土地资源的配置效率得到很好的提升, 而作为政府部门, 要在制度创新工作上有所加强, 现有的土地储备制度功能如下:

1增强市场的调节能力

通过土地储备制度的建立, 不仅可以增强政府对土地一级市场的垄断, 还可以增强市场的调控作用, 在一些委托机构的征收、采购以及转让等工作中, 也可以进行一些直接的储备, 也可以开发之后再进行储备, 之后再按照相应的计划规定来进行土地的出让或者出租。土地储备制度让政府更好地掌握了收购的权利, 让一些比较分散的土地变得更加集中, 可以用同一储备体系来对土地进行管理, 这样既实现了政府集中管理, 又增强了市场对资源的调配作用。

2提高储备制度的透明度, 防寻租行为的发生

要把土地储备的数量、区位以及等定期进行公开, 然后按照实际对土地利用的规划要求, 把这一过程中出让土地的数量、等级以及用途等进行公开, 在对土地出让的过程中, 要按照相关的法律规定来对招标的土地进行经营管理, 但是也要把结果进行公开。通过储备制度的透明化, 来把市场运行过程中受到个人因素的影响降到最低, 防止寻租现象的出现, 可以确保交易过程中更加的公平公正。在市场配置土地资源的过程中, 土地的价格主要是由供求关系决定的, 所以必须要对土地价格的扭曲现象进行纠正, 可以让一些存量的土地盘活, 更好地规范市场的运作机制, 以免出现土地收益流失的现象, 这对于促进城市的基础设施建设也有着重要的帮助。

3优化原有土地结构, 改善城市功能

我国的各个城市在生产功能方面的作用都很强, 城市内部的工业用地也比较多, 和发达国家相比在交通用地、广场用地和绿地的比例上, 我国都占有明显的优势。尽管如此, 但是市场的发育程度还是比较低的, 土地的产权也不够清晰, 所以就使交易的成本有所增加, 要想单纯依靠市场的作用来对城市的土地结构进行优化, 虽然可以达到一定的效果, 但是在时间上会是比较漫长的, 另一方面也是因为市场调节的机制在社会对公共产品需求的供应上也不能满足, 对一些非营利性质的产业在供给上的问题也得不到有效的解决。土地储备制度的建立, 可以通过一些行政手段来对原有城市的发展进行改造, 在规划、开发、管理工作上可以更加统一, 这样不仅做到了优化城市土地结构的目的, 还使得城市的功能得到了很大的改善。

4提升城市土地资本价值, 调控城市经济发展

通过土地储备计划, 对储备区域的土地进行集中成片设计和整理, 重点进行基础设施的建设, 改善区位条件, 使储备的土地形成聚集和规模效益, 从而提升城市土地资本价值。通过土地出让, 依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环, 提高政府经营城市的能力。同时, 政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模, 对城市产业结构的合理调整进行适度调控, 促进城市经济快速、协调发展。

结语

通过土地储备制度, 提高了土地资源配置的市场化程度, 促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给, 强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供地, 强化了政府对土地市场的调控。在旧城改造、显化城市土地资产价值方面, 土地储备制度具有明显的积极作用。因此, 土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

参考文献

[1]张红霞.城市土地市场运行的政府调控评价研究[D].华中科技大学, 2010.

[2]李建建.中国城市土地市场结构研究[D].福建师范大学, 2002.

[3]董会和.我国城常化的土约集纸利用响应与调控研究[D].东北师范大学, 2015.

[4]张梦琳.集体建设用地流转的资源配置效应与优化调控研究[D].南京农业大学, 2010.

浅谈土地收购储备机制 篇9

我国的土地产权一直属于国有, 城市土地储备制度也是国有土地产权制度下所衍生出来的一种储备机制, 在改革不断向市场化发展过程中, 土地使用权实现了有偿转让, 国家成立了土地收购储备机构, 国家积极推行建设用地的收购储备制度, 从而实现对土地市场的调控能力。在城市的土地供应中, 为了避免出现混乱、无序状态, 政府对土地实行土地收购储备制度, 不仅有效的实现了土地的供给, 同时还保证了土地开发和整理的进行, 保证了土地收益的实现。

1 城市土地储备制度的内涵

随着城市发展进程的加快, 大量的土地都分散在使用者手中而得不到利用, 影响了城市总体规划和土地利用规划的实现, 在此基础上建立起了城市土地储备制度, 储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式把分散的土地从使用者手中收购回来, 然后进行统一整理、储备及供应, 同时这一过程所表现出来的循环性、系统性、经营性和微利性的特点实现了对土地的科学控制。近几年来, 我国城市的快速发展, 城市建设用地不断的增加, 城市建筑过度的开发, 从而造成了大量的空置率, 一度导致城市土地在供应总量上出现了失控的情况, 土地的真实价值得不到合理的体现等问题, 这些问题如果不能及时得到解决, 将严重造成土地资产的流失, 因此我国实施了城市土地收购储备制度, 对完善我国的土地市场, 控制城市土地的供应, 实现城市基础设施建设及城市产业结构的调整都起到了积极的作用。

2 我国城市土地储备制度存在的问题

2.1 土地储备运作主体界定不清

自我国城市土地储备制度实施以来, 在各地土地管理部门之下都设置了土地储备中心, 此机构与政府之间是委托代理的关系, 但在实际运行中, 土地储备中心不仅要代表制订收购储备计划, 同时还要对计划具体进行实施, 另一方面, 此部门还要与开发商来共同经营土地, 从而造成了土地储备运行主体的界定不清, 导致了部分官员的违法行业的发生。

2.2 土地出让倾向于高端住宅

城市土地储备制度是为了保证土地的正常供应, 对土地的使用情况进行调控, 从而达到土地资源的优化配置, 但在目前我国大部分的城市当中, 土地储备机制在运作当中, 存在着追求高收益的情况, 从而导致目前我国大部分城市的住宅价格存在着失控状态, 价格的飞速上扬, 致使低收入群体买不起房的现象加剧。

2.3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全

目前我国大部分城市存在着拆迁和改造同步进行的状态, 这样在拆迁和征用土地时, 土地储备中心需要对地上的建筑物进行一定的补偿, 但目前存在着补偿标准低的问题, 特别是对于郊区的一些农村, 在土地回收后存在着无地可耕, 可业可就的困难, 这样就为社会的安定埋下了不稳定的因素, 同时也导致城乡的矛盾激化。

3 完善我国城市土地储备制度的对策

3.1 制定土地储备制度的相关法律。

土地是我国国有资产中重要的一部分, 其具有较高的价值, 因此在目前各地大力推进土地收购储备制度的情况下, 要对其操作性进行加强, 以免造成较严重的社会后果, 因此, 国家及各地政府应积极的对运营操作中的组织架构、职能、运作方式等制订相应的法律标准, 从而在法律约束下实现土地收购储备的有序化、系统化。

3.2 构建土地储备制度资金支持体系

一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地, 前者属于货币形态, 后者为实物形态。这两类资金的筹集无需通过市场, 来源可靠又基本不存在资金成本问题, 但其数量比较有限, 是城市土地储备制度的启动资金。

二是土地收益, 在土地储备制度的运作过程中, 土地出让可以为储备中心带来大量资金, 这也是储备中心最主要的收益, 在储备基金中占有相当比重。城市土地出让收益的部分将用于城市建设, 其余部分由储备中心滚动使用, 以保证土地储备制度的良性运行。

三是委托金融部门发行土地储备债券与股票。由于土地资产具有保值和增值性, 发行土地储备债券与股票, 一方面可广泛吸收社会闲散资金, 以筹措资金, 另一方面, 对投资者而言, 可增加投资渠道, 有利于资金的保值与增值。

四是推行土地抵押贷款债券化。土地抵押贷款债券化可理解为:银行将所持有的抵押贷款债权, 出售给专业证券化机构, 由该机构在资本市场向投资者发行土地抵押证券的融资行为。该方式既可降低、转移银行放贷风险, 扩大投资对象, 又可培育与完善二、三级资金市场, 以促进资金运用的良性循环。

五是其他资金来源, 包括各种公共基金、社会基金, 如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。

3.3 科学界定土地使用权内涵, 合理分配土地收益

土地在收购过程中, 对其收购价格产生影响的主要有土地所有权、使用权、处置权和发展权, 我国的土地所有权是公有制, 因此在收购价格中不应包含土地所有权价格。

土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地, 在使用过程中获得回报的权利。因此, 土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权, 土地收购价格中不应包含处置权收益。但是, 对于出让土地, 土地使用者拥有不完全处置权, 因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权益。从现行法律法规和土地增值机制来看, 土地发展权收益应归政府所有, 土地收购补偿不应包含土地发展权收益。

3.4 建立土地投入补偿机制

在土地回收过程中, 需要制定科学合理的土地补偿标准, 从而为顺利完成土地征购和回收做好准备, 同时制定科学合理的土地补偿标准可以保证土地快速的推向市场, 因此在实地城市土地收购储备过程中, 应分别评估土地和地上附着物的价值, 在具体操作时, 应充分考虑土地的区位条件、用途、土地个别因素等, 得出现实条件下土地价格标准, 同时应考虑土地的权源即土地使用权取得方式、时间及取得时的价格标准, 依据城市基准地价, 制定土地投入补偿标准。

摘要：随着我国国有土地的使用权可以进行自由的流转, 同时还有二级市场的存在, 土地资源在一定程度上得到了合理的利用, 但问题仍然存在, 土地市场还处于僵化和无序发展状态。政府为了保证土地的供给, 建立了土地收购储备制度, 有利的加强了政府对城市土地供应的调控, 政府实现了对土地一级市场的垄断, 从而有效的保障了土地的供给, 实现了对存量土地的高效合理配置。文中对城市土地储备制度进行了介绍, 同时对城市土地储备制度中存在的问题进行了分析, 并进一步对如何完善我国城市土地储备制度提出了具体对策。

关键词：土地储备,问题,完善措施

参考文献

[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.

浅谈储备土地成本核算 篇10

一般来说,储备土地成本主要包括收储资金、融资费用、前期开发费用、基础设施配套费用、土地平整费用、房屋拆迁费用等几个方面。 在实际操作过程中,财政部门一般是作为储备土地成本核算的主管机关,市土地储备中心主要负责组织指导实施储备土地成本核算工作,而各土地储备机构则具体实施储备土地项目的成本核算工作。 储备土地成本核算工作主要包含以下几个方面的内容。 首先是日常核算阶段,各土地储备机构应严格按照宗地范围和成本核算的内容,根据土地储备机构项目日常实际发生的成本进行核算。 在日常核算中,各土地储备机构应当按照土地储备项目设置明细账,并在土地储备项目下设置明细科目进行明细核算。 其次是土地供应阶段,对已完成储备工作的拟供地项目,成本依据项目办结审计确定的成本进行核算;对未完成储备工作的拟供地项目,成本核算应遵循谨慎性原则,按预估成本进行核算,项目办结审计报告确定的实际成本与预估成本的差额通过财政下达的年度决算批复进行调整。 最后是土地决算阶段,土地储备项目储备工作实施完成后,各土地储备机构要向财政部门报送土地储备项目决算,并详细提供宗地支出明细情况。 土地储备项目决算由财政部门负责审核或有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。 对于项目决算确定的土地储备项目实际成本与已入账成本的差额,经财政部门批准后进行调整。

二、当前我国在储备土地成本核算进程中存在的问题

1、储备土地成本核算工作系统性不强

应该说,储备土地成本核算工作贯穿于储备土地的全过程,必须要各个部门充分配合和各个环节有效衔接才能完成最终的成本核算目标。 然而,当前我国的储备土地成本核算工作缺乏一定的系统性,使得成本核算结果难以真实地反映出储备土地的实际成本。 比如,某土地储备机构在对储备地块进行储备核算时,各类直接支付的规定费用直接根据报批费用按照实际发生的数额进行相关核算工作,但是对于其他环节所产生的拆迁补偿费、贷款利息等成本则未进行系统的考虑,这显然是不符合实际情况的。 另外,由于储备土地在各个流转和利用环节的资料不全,相关会计信息没有及时准确地记录,使得成本核算操作过程中很容易出现沟通不顺畅和核算不准确的问题,严重影响了最终储备土地成本核算工作的质量。

2、储备土地成本核算缺乏明细科目

在储备土地核算的日常核算阶段,各土地储备机构应当按照土地储备项目设置明细账,并在土地储备项目下设置“ 征地和拆迁补偿支出”、“ 土地开发支出”、“ 其他直接支出”、“ 待摊支出转入”、“ 交付成本”等明细科目进行明细核算。 其中,各种支出明细的设置和落实是有效确保核算工作顺利开展的关键。 当前我国有些部门和机构在土地出让金的明细科目设置上缺乏足够的科学性和完备性。 由于在支出和收入两个方面明细科目的缺乏,按照现行的会计处理流程来说,就很难准确地反映出各宗地块的实际收支情况。 另外,在实际操作过程中,对于土地出让金一般是采取收付实现制来进行核算的, 但是受分期缴纳因素的影响, 所涉及的土地出让金往往不能够严格按期缴纳,使得那些未缴纳的土地出让金就不能得到及时有效地处理,给土地出让金的核算与管理工作造成了不小的漏洞和隐患。

3、储备土地成本核算人才缺乏

储备土地成本核算人才缺乏在我国目前的社会发展阶段下表现得比较突出,这主要是由于相关部门长期不重视储备土地管理工作,造成了人才匮乏的局面。 首先是没有积极引进专业化的储备土地成本核算人才,现在很多部门和机构的成本核算岗位人员都是由普通的会计工作人才过渡而来,缺乏专业化的理论知识和实践技能作支撑,对于很多先进的核查理论与管理方法都不够了解,使得事先制定的成本核算工作制度得不到很好的落实。 其次是对于成本核算与管理人员的再教育和再培训工作做得不够到位,没有结合市场经济和社会发展的变化,及时组织相关岗位人员学习最新的成本核算方法,更新成本控制管理理念, 使得从业人员始终以一种传统的思维模式来考虑问题,没有在实际工作中及时贯彻和体现最新的管理要求和控制目标。

三、强化储备土地成本核算工作的措施

1、进一步着力完善储备土地成本核算系统

通过较为完备的成本核算系统来有效地确保我国储备土地核算工作的整体质量,这已经得到了全社会的广泛共识。 完善储备土地成本核算系统主要涉及到以下两个方面的工作。 首先是成本核算系统本身的建立和健全。 结合当前我国社会发展实际,在操作过程中,可以按照先片区再分摊的成本核算方法,即先对涉及到的整个储备土地片区进行整体核算,然后再将核算的结果分摊各宗储备土地单元上。 需要注意的是,这种核算方法的前提是要准确地把握和界定土地出让成本的范围,从而能够在整体上明确需要核算的储备土地成本总量,为后续工作的顺利开展创造一定的条件。 其次是要对储备土地成本核算各个执行部门和机构的操作行为进行合理化规范,提高成本核算工作本身的质量。 在这个问题上,首先要通过相应的土地储备机构来对各个部门的土地成本进行汇总和整理,以便得出土地出让的总体成本数额。 而对于国土资源局来说,则要通过“ 专款支出—成本支出”对“ 出让地块”和“ 划拨地块” 进行核算, 并且应根据各宗地的批次对占补平衡指标费、 耕地开垦费等进行核算。 在进行储备土地收入核算方面, 要对各宗土地分别核算土地储备和土地溢价两个方面,而成本支出核算则主要是根据政府所制定的各类具体明细账目来实施。 在土地成本的结转方面,依照“ 补助被征地农民社会保障支出”、“ 土地开发支出”、“ 土地业务费支出”、 “ 征地和拆迁补偿支出”来设置各自的明细科目,然后根据当年项目在完成收储后交付的进行成本归集并结转。

2、全面提升储备土地成本核算工作信息化水平

储备土地成本核算是一项复杂度很高的系统工程,涉及到方方面面的部门和机构,同时也受到来自各方面要素的制约和影响。 为了对成本核算工作的各个环节实施精确管控, 确保各核算数据采集和处理的准确性和可靠性,必须结合当前信息化时代的鲜明特点,全面提升储备土地成本核算工作的信息化程度,从而最终确保我国储备土地成本核算工作取得长足的发展和进步。 一是要加大相关设备投入和平台建设,各级部门和机构要将储备土地成本核算信息化建设放到影响全局的高度来加以重视,立足现在、着眼长远,逐步加大相关人力、物力和财力投入,在实际成本核算工作开展过程中,有意识地推进和应用各种信息化平台,通过网络技术来将各个点的成本核算工作联系起来,提高工作上的协调性和监督上的便捷性,利用先进的数据处理软件来深入挖掘和分析来自各方面的成本核算数据,提高数据处理的准确性和核算结果的可靠性。 二是要加紧做好相关理论研究和技术实践,信息化的前提是要有成熟的成本核算系统和算法,而成熟的成本核算系统和算法又是基于科学的成本核算理论,只有将最简单、有效的成本核算理论“ 告知”计算机,才能够为信息化的实现打下基础。 为此,必须要进一步发展和完善当前的储备土地成本核算理论,并在实际操作过程中不断完善,从而最终实现将人从繁重的核算工作中解放出来,并全面提升储备土地成本核算工作质量的目的。

3、培养和造就一大批储备土地成本核算人才队伍

储备土地成本核算工作是一项知识水平和技术含量较高的工作,可以说人才质量的提升是强化当前我国储备土地成本核算工作质量最有效、最现实的举措之一。 在这个问题上,各级部门和机构都要积极加大在成本核算方面的投入,积极引进一批专业化的人才队伍,以此为基点来逐步营造和优化全社会储备土地成本核算的良好环境,保证成本核算工作的科学性和正规性,防止由于个人思想认识上的偏差带来决策上的失误, 并引发工作上的盲目性。 通过从业人员丰富的专业知识背景来科学地分析当前我国在储备土地成本核算方面所面临的各种问题,并积极寻找相应的突破口,力争在较短时间内提升储备土地成本核算工作的整体质量。 同时,各级部门和机构要积极做好相关岗位从业人员的再教育和再培训工作,鼓励他们学习最新的成本核算方法,掌握最新的操作技能,并在实际工作中得到应用和落实。 要结合社会发展和经济环境的变化, 督促相关人员及时更新思想观念,抓住成本核算的重点和难点,提高工作的针对性。 要严格做好评价与考核工作,定期对相关岗位人员进行考核,对他们的工作业绩和业务能力做出评价,对于那些不能满足和适应储备土地成本核算工作要求的人员要及时调离相关岗位,切实避免因为个人的原因影响储备土地成本核算工作的整体水平。

四、结论

需要说明的是,储备土地成本核算是一项关系国计民生的大事,对于我国社会发展和经济建设具有十分重要的作用和意义。 尤其是在当前我国正处在改革开放关键时期的大背景下,土地收入关系到各级地方政府的财政收入,又面临着当前房地产市场持续下行的实际情况。 各级部门和机构必须要全面提升思想认识,以高度负责的态度来做好各项储备土地成本核算工作。 在实践过程中,要积极学习先进的成本核算理论和方法,不断发现问题和解决问题,要结合本地国民经济基本情况,最终探索出一套行之有效的储备土地成本核算方法,用于指导实际工作的开展。

参考文献

[1]梅林、王振坡、王丽艳:我国土地储备融资方式转变研究[J].城市,2014(9).

[2]俞淑娟:有关土地出让成本核算方法的探讨[J].新会计,2012(4).

[3]袁灵红:房地产企业会计成本核算常见问题分析[J].现代商业,2011(20).

浅析我国的土地储备制度 篇11

关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议

1.土地储备制度的定义

土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。

2.我国土地储备法律制度的特点

（1）政策先行

由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。

（2）地方立法先行

地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。

3.我国土地储备法律制度所存在问题

第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。

第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。

第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。

4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议

第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。

第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。

第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。

第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。

第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。

第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献

[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年

[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年

[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年

[4]苏晟.城市土地储备制度中存在的问题及对策研究[D].西安.西安建筑科技大学.2008年

[5]沈开举、程雪阳.中国土地管理制度的改革与法治化[J].行政法论丛.2009年.第 12 卷

土地收购储备融资的探析 篇12

一、我国在土地收购储备融资过程中的问题

(一) 我国的土地收购融资渠道过于单一, 降低了土地储备机构的风险抵抗能力

目前, 我国土地收购储备融资的模式主要有财政拨款和银行贷款两种。财政拨款是一种政府行为, 具有无偿性、无风险性、不确定性、有限性的特点。财政拨款作为储备制度的启动资金的情况主要适用于我国城市土地储备制度建立初期, 这个时期土地征购和整理量特别大, 但土地出让量非常稀少。只有当其他融资渠道难以筹资时, 财政拨款才会成为维持土地储备制度正常运行的保障。银行贷款是目前最主要的融资模式, 在我国土地储备中起到了巨大的作用, 它是指土地储备中心通过银行等金融机构以贷款的方式来筹集资金, 该模式具有有偿性、风险高、方式灵活的特点。在银行贷款过程中土地储备中心是债务人、银行是债权人, 由于追求利润最大化的企业性质, 使得银行要求土地储备机构必须按期还款付息;由于波动性是土地市场的一大特点, 所以地价会随市场的波动而变化, 在市场波动到较坏的一点就有可能会导致不能按时偿还银行贷款的情况发生, 严重时还会导致财务危机;随着市场经济的发展我国银行种类也逐渐增多, 贷款类型、期限也是多种多样的, 所以与其他形式的融资相比银行贷款的方式相对比较方便、灵活。这些特点就决定了银行贷款成为目前我国各城市土地储备资金的主要来源, 它可以适用于尤其是一些规模大、开发周期长、仅靠财政拨款不能满足的项目。政府融资的主要融资渠道集中在银行方面, 银行贷款在政府融资中占主导地位, 融资的风险比较集中导致了融资风险不能通过有效的资产组合来分解。因为银行短期债务在银行贷款中占了很大的比例, 所以政府融资平台不仅要承担着维持资金链不断的巨大压力, 而且也要承担着银行信贷的高额成本。由于受国家宏观经济调控、国家货币政策改革等等一系列因素影响, 政府融资仅仅依靠单一的银行融资渠道面临的巨大融资风险, 将伴随着时间的推移和宏观经济形势的变化会逐渐显现出来, 这也会对政府融资效果产生不利影响。

(二) 银行还款期限短, 土地储备机构还款压力大

首先, 按照中国人民银行的相关文件的规定, 我国土地储备贷款期限最长不超过2年, 贷款的还款期限较短。据调查, 一般的土地储备机构的土地运营周期在两年以上, 其次银行贷款的利息负担重, 增加土地收购储备运作成本, 筹资风险大。而由于我国银监会的部门的规定, 土地储备机构必须在还款期限内还款, 加大土地储备机构的还款压力。

其次, 银行贷款的金额较小, 难以满足土地收购储备等大量资金需要;银行贷款来源不稳定, 银行贷款政策受金融政策和经济环境的影响较大, 而土地收购储备需要较为稳定的资金来源;同时地价随市场的波动性较大, 而且利率也存在较大变动, 使土地收购储备产生较大利率风险。等等这一系列的因素也加大了土地融资的难度。

再次, 在还款责任落实上存在不确定性。土地储备方面的政策法规以有利于政府的利益的法规政策居多, 很多相关法律法规还有待完善, 很多操作管理办法还处在试运行阶段, 一旦出现相关的银行贷款纠纷, 银行将缺少相关的法律支持, 也就难以保障债权。土地储备中心实质上是政府下属事业单位, 具有着政府和企业双重角色, 这一特点决定了土地储备中心难以成为真正意义上的债务主体。虽然土地储备中心都有自己具体的还款方案, 但是财政对部分土地出让金返还给中心, 用于还款的规定, 还不能够真正的而在实际中应用。由于政府对土地出让收入要统筹安排使用, 所以在相关的支出的过程中审批环节多, 实施起来很复杂, 进而很难确定最终有多少资金落实在还款上。特别是各家银行贷款到期一般集中在年末使得问题更加突出。

最后, 多数贷款资金没能做到封闭运行, 现在一家储备中心存在着多家银行贷款, 土地储备中心筹集来的资金实际被相关部门在多家银行之间辗转。土地储备中心不能够制定完善的操作流程、不按照国家的有关要求实行封闭运作和资金监管。土地储备资金调度环节多实行财政、收支两条线。加上银行之间没有有效地沟通渠道使银行获取每笔资金流转的相关信息的难度很大, 这也导致了银行不能及时掌握资金流向, 也就不能有效地监督每笔贷款资金合理使用, 也促使有的土地储备中心放心大胆的把土地储备贷款挪作他用。

(三) 我国土地收购储备融资主体单一加大了融资压力

随着新《土地储备管理办法》中“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理, 不得以任何形式为第三方提供担保”对土地储备资金管理更严格的规定, 土地收购储备融资将面临着更大的压力。土地储备的主要任务是城市基础设施建设、旧城镇改造等项目筹集资金。随着城乡一体化的进程加快, 在目前的单一的以政府融资为主的融资方式的情况下, 土地储备面临着很大的融资压力, 土地储备机构今后的融资能力和政府的融资信誉直接受到是否按期付息还款的影响。

(四) 土地储备中心不能自主决策, 使决策者不承担经营责任

政府在土地收购储备融资过程中存在一些问题, 土地储备中心实质上是政府的下属的办事机构, 所以也就导致了大多数土地储备中心具有政府意识浓厚、市场经营观念不强等等缺点, 一些客观原因如体制上决策与经营分离等使得土地储备中心缺乏经营压力和动力, 自然也难以承担经营责任。

二、土地收购储备融资问题的解决方法

(一) 进一步完善土地经营机制

城市经营的最基础性的资源是土地, 而政府对城市的大量投入主要以土地增值的方式产出。所以政府必须严格控制土地一级市场, 进一步完善土地二、三级市场管理, 通过实行公开招标、拍卖的方式, 防止非法交易的现象的产生, 保护土地价值。通过建立城市规划与土地储备相结合的互动机制, 来不断地完善土地经营机制, 土地利用总体规划要与城市控制性规划相呼应协调, 使经营性土地储备量不断增加。对城市主干道两边的土地要严格控制, 进行统一规划、收储和开发, 让城市基础设施建设来源于政府土地出让收益, 建立“通过城市基础设施建设推动城市土地开发, 通过城市土地开发支持城市基础设施建设”的可持续发展的循环土地经营模式。对污染严重、经济效益较差和发展前景黯淡的企业, 政府可以通过兼并、破产、重组等手段提高土地使用效益, 腾出土地兴建金融、商贸建筑和居民小区。

(二) 开辟筹资新渠道

市场化运作项目、准公益性项目和公益性项目是城市建设项目的三个大方向。市场化运作项目是指企业为市场主体, 通过市场筹资、建设和经营, 参照现代企业制度把资产质量良好、收益稳定的基础设施项目组建成为上市公司, 通过上市筹资的方式, 市场化项目实行滚动建设与发展, 通过募集资金新渠道的开辟, 进一步推动城市基础设施建设投资市场化、社会化的营运。准公益性项目特点是谁投资谁受益、谁消费谁付费, 并以此建立合理的市场机制运营。城市基础设施建设如调改善城市交通拥挤现状的调控项目、提高城市绿地占有量的项目、污水处理项目等, 以市场要求为依据, 建立合理的价格体系, 把项目推向市场或者由政府提供占项目投资一定比例的资本金, 提供财政贴息, 实行投资、建设和运营的市场化。公益事业项目是由政府财政投入的项目。为了提高财政资金使用效率, 我们可以采取直接投资、投资补助和贷款贴息等多种方式来合理安排各类政府投资。

(三) 推进基础设施市场运营, 进一步拓宽土地收购储备融资的渠道

为了推进投资主体多元化, 以谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险为基本原则, 支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金参与市区基础设施建设。建立以市场融资为主的项目法人制度, 使政府融资项目进入资金投入和产出、收益和风险相互结合的良性循环机制。注重发挥财政资金的引导作用, 从转变财政投资的方式, 减少财政直接投资, 以投资补贴等方式带动社会投资。

三、结束语

土地收购储备是城市经营的必经之路。城市土地制度改革的一个巨大创新即为土地储备制度, 在土地储备过程中又需要资金的支持, 所以在发展过程中也的确存在一些融资方面的风险。通过实践和科学理论的指导, 在运营、储备与金融之间建立良性的土地收储融资机制, 并逐步完善土地收购储备融资体系, 减少土地储备融资过程中的问题。

参考文献

[1]马克伟.土地收购储备制度研究实践与操作指南[M].北京:中国大地出版社, 2005

[2]王德起.土地资产管理学[M].济南:山东友谊出版社, 1999