土地储备资产

土地储备资产（精选10篇）

土地储备资产 篇1

资产证券化是将缺乏流动性但能够产生稳定现金流的资产, 通过一定的结构安排转变为在资本市场可销售、流通的金融产品的过程。本文主要对城市储备土地资产证券化有关问题进行探讨。

一、城市储备土地资产证券化的产生

城市储备土地资产证券化是指以城市储备土地收益作为担保发行证券, 在不丧失土地产权的前提下, 利用证券市场将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产。它是一种全新的融资方式, 吸收了直接融资和间接融资的优点, 能够拓宽土地储备机构的融资渠道、降低融资成本。

城市储备土地资产证券化的产生背景是: (1) 现行土地储备制度下土地储备机构的融资能力已不能满足土地储备的巨额资金需求。土地储备需要占用大量资金, 并且流动性差。在实践中, 土地储备机构除了在初期获得政府的少量财政启动资金外, 其融资来源主要是各商业银行的贷款, 资金筹集存在着融资方式单一、风险过高、期限结构不合理等缺陷。 (2) 资本市场的发展和证券市场的巨大潜在投资需求。我国证券投资市场正逐步走向成熟和规范, 目前已形成了千家证券公司, 并建立了证券发行市场和深沪交易所, 市场规模不断扩大。与此同时, 全国商业银行存款余额节节攀升, 社会公众和机构投资者不仅数量庞大而且投资意识增强, 证券市场的潜在投资需求十分巨大。

二、城市储备土地资产证券化的可行性

1. 城市储备土地是可证券化资产。

在资产证券化过程中, 可证券化资产必须具备的一个条件就是能够产生现金流。我国城市土地使用制度日益完善, 土地出让金已成为一个稳定的土地收益来源, 并且土地出让金的规模完全能够根据土地的市场价格变动趋势来预测。同时, 政府能够控制土地使用权出让的速度, 使储备土地产生稳定的、可预测的现金流。

2. 城市储备土地具有良好的信用特征。

城市储备土地具有公共性, 由政府出面进行担保, 这就提供了很高的信用保障。这种信用保障是其他信用保障所不能比拟的, 尤其在资产证券化这一全新融资模式实施的初期, 容易得到社会的认可。

3. 城市储备土地实施资产证券化的空间很大。

由于土地资源的稀缺性和城市经济的不断发展, 城市土地经过收购、储备, 其价值得到提升, 出让后能够为土地储备机构带来较高的收益。土地储备机构采用资产证券化方式融资, 容易得到政府的支持。

4. 我国已开始积极探索和开发资产证券化品种。

2004年1月, 国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》, 提出要“积极探索并开发资产证券化品种”。储备土地作为一种资金占用量大、流动性差的资产, 是一种理想的证券化标的物, 其未来收益的良好预期也彰显了将其证券化的广阔前景。

三、城市储备土地资产证券化的运作模式

参与城市储备土地资产证券化的主体很多, 有土地储备机构、特设信托机构 (SPV) 、承销商、信用评级机构以及投资者等。根据是否设立SPV, 城市储备土地资产证券化可分为两种运作模式:土地专项资产证券化模式和土地权益资产证券化模式。

1. 土地专项资产证券化模式。

土地专项资产证券化模式下, SPV作为管理人, 以土地储备机构拥有的能够产生现金流的土地收益权作为基础资产发行土地证券, 其运作流程如下图所示:

(1) 估算土地资产, 构造资产组合。土地储备机构对拟进行资产证券化的土地的未来现金流进行估算:现金流入主要包括土地出让金;现金流出主要包括土地征购费用、开发费用等。根据具体目标确定土地证券资产数, 构造资产组合。

(2) 资产转移。土地储备机构将拟进行资产证券化的土地转让给SPV。SPV将购买到的土地资产进行组合和信用提升, 以其作为发行土地证券的抵押。

(3) 信用评级。土地证券要想在证券市场上顺利发行, 必须得到不低于某一投资级别的信用评级, 评级为投资者提供了选择的依据, 并增强了投资者的信心。信用评级机构在该证券的整个存续期内还要对其业绩情况进行“跟踪”监督, 及时发现新的风险因素, 并做出升级、维持或降级的评价, 以维护投资者的利益。

(4) 信用增级。为吸引投资者和降低融资成本, 必须对土地证券进行信用增级。SPV可采用以下方式进行信用增级:政府担保, 即由政府进行信誉担保, 也可以土地收入或其他收入担保;金融担保, 即SPV向信用很高的专业金融担保公司办理金融担保。

(5) 证券销售。SPV将土地证券出售给承销商 (投资银行或证券公司) , 然后由承销商将它销售给投资者, 投资者可以是机构投资者, 也可以是个人投资者。

(6) 资产管理。SPV对土地资产组合进行管理, 主要内容是收取、记录资产组合产生的现金流, 并把全部收入存入托管行。托管行按协议约定建立积累金账户, 以便按时向投资者支付本金和利息。

(7) 证券清偿。在证券偿付日, SPV委托托管行向投资者偿付本息, 同时还要向聘用的各类机构支付专业服务费。当证券清偿后, 如果资产组合产生的现金流还有剩余, 则按协议约定在土地储备机构和SPV之间进行分配, 土地专项资产证券化交易的全部过程也随即结束。

2. 土地权益资产证券化模式。

土地权益资产证券化模式下, 土地储备机构作为管理者, 以土地资产的收益为基础发行土地证券。土地权益资产证券化模式下不设立SPV, 土地储备机构是证券的直接发行人, 监管机构负责对土地储备机构的产权比率等进行监管, 信用评级机构和信用增级机构负责对发行证券的信用等级、质量进行综合评价。该模式简化了土地专项资产证券化模式的一般结构和过程。

比较两种运作模式, 土地专项资产证券化模式设立了SPV, 通过土地资产的“真实销售”, 实现了“破产隔离”, 分散了土地储备风险;而土地权益资产证券化模式下, 土地资产仍由土地储备机构管理, 风险没有转移, 并且融资能力受土地储备机构自身承受能力的限制。经过分析, 笔者认为城市储备土地资产证券化应采用土地专项资产证券化模式。

四、城市储备土地资产证券化的政策建议

1. 完善城市土地储备制度。

资产证券化需要以资产所产生的现金流为支撑, 因此, 要保证城市储备土地资产证券化的顺利进行, 就要不断完善城市土地储备制度。土地储备机构要准确分析土地供应总量、供应结构以及地价水平等动态变化情况, 合理把握土地市场走势, 适时、适度调控土地供应总量和结构, 盘活土地资产。同时, 土地储备机构还应将购买的土地进行重新组合, 以优质的土地资产形成稳定的现金流, 为城市储备土地资产证券化打下坚实的基础。

2. 制定并完善与城市储备土地资产证券化相关的法律法规。

我国土地储备工作自1996年开展以来发展迅速, 而法律法规配套相对滞后。我国应借鉴国外土地资产证券化的相关法规, 修改、补充和完善《证券法》、《土地法》等一系列法规, 建立符合我国国情的房地产金融法规制度体系, 使城市储备土地资产证券化有法可依。同时还要明确土地证券的合法性, 允许商业银行作为SPV开展土地证券的发行、投资等业务。

3. 建立并完善信用评级和信用增级制度。

我国没有建立完善的信用增级制度, 信用评级制度也很不完善, 缺乏由投资者所普遍接受和认可的信用评级机构。在信用评级方面, 我国可以引入外国著名评级机构进行评级, 并加强国内评级机构与国际著名评级机构的交流与合作。在信用增级方面, 可以采用政府担保、金融担保、财务公司担保等方式。

4. 建立资产证券化会计制度。

资产证券化的发展应以资产证券化会计制度为基础。目前的会计制度在资产证券化的会计确认、计量等方面缺乏单独的、明确的规定, 应完善现行会计制度, 对资产证券化的会计确认、计量等做出明确规定, 并逐步建立资产证券化会计制度。

5. 调整现行税收政策。

城市储备土地资产证券化程序复杂, 涉及土地资产转让、证券发行等多个环节, 每一个环节的运作都形成了相应的成本支出, 重复征税是城市储备土地资产证券化在税务处理方面面临的主要问题。土地储备机构向SPV转让土地资产需要交纳印花税、营业税等, SPV因发行土地证券需要交纳印花税、所得税等, 证券持有人也需要交纳交易税、印花税、利息税等, 在这些环节中难免出现重复征税问题。因此应遵循税收中性原则, 对相关税务处理进行调整, 解决重复征税等问题, 降低城市储备土地资产证券化的税负。

6. 加强监管, 建立风险防范体系。

城市储备土地资产证券化作为一种金融创新工具, 不可避免地与一定的风险相伴, 因此需要进行合理的监管。监管就是对土地资产证券化交易的各关系人 (包括土地储备机构、SPV、证券发行人和信用评级机构等) 行为的监管。对土地储备机构的监管包括对土地储备机构作为发起人资格的审核、对基础资产的监管等;对SPV的监管包括对SPV组织形式的选定、经营范围的限制等进行监管。

城市储备土地资产证券化对解决土地储备机构资金不足、融资成本高、融资期限结构不合理等问题具有重大的现实意义。目前, 我国政府应建立并完善相应法律法规, 以保证城市储备土地资产证券化的顺利开展。

参考文献

[1].赵宇华.资产证券化原理与实务.北京:中国人民大学出版社, 2007

[2].罗真.我国城市土地储备证券化研究.武汉金融, 2007;1

土地储备资产 篇2

【关键词】土地储备；政策；土地储备贷款

一、新规出台的背景

土地储备制度是严格土地管理，落实国家宏观调控土地政策的重要举措，在房地产市场稳定、民生用地保障、经济社会发展等方面发挥了积极而重大的作用。然而，随着近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，土地储备制度运行中的一些新的情况和问题也日渐凸显，主要表现为以下几方面：一是由有关企业或融资平台公司成立的土地储备机构，对规范的土地储备机构造成一定的不利影响，土地储备机构亟待规范管理；二是土地储备机构贷款融资难度和风险日趋增大，土地储备贷款政策有待调整完善；三是部分地区土地储备工作不规范。有的地方储备土地入库的标准低，土地产权关系不够清晰。个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。

为进一步规范土地储备机构、加强土地储备业务和资金管理，理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，保障土地储备工作规范健康运行，国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发了史上最为严格的政策——《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号，以下简称《通知》）。

二、新规对土地储备工作的影响

（一）土地储备融资受限

对土地储备筹资方式，《通知》规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，这也是《通知》中最具影响力、变化最大的内容。

对于存量土地储备债务的处置，《通知》要求，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

土地储备机构在收购和储备的过程中均有资金需求，而《通知》直接切断了向银行业金融机构举借土地储备贷款这一重要的融资渠道。此外，包头市土地储备中心现有贷款余额中，能够纳入2014年地方债务甄别系统、可通过发行地方政府债务置换的额度为93.01亿元，但目前，部分银行因此举损失利润过多，大多积极性不高；剩余2015年后发放的大量贷款未纳入债务系统，尚无还款来源。加之以上贷款每月还需支付贷款利息，面对当前土地市场低迷的不利形势，仅依靠土地供应回笼资金，难以满足还本付息要求。

（二）土地储备资金来源及使用范围进一步规范

《通知》要求，从2016年1月1日起，土地储备资金仅可以从规定的5种渠道筹集。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

在实际工作中，全国许多地区为支持各旗县区建设发展，都存在将部分土地储备资金出借给各旗县区政府的现象，这些资金拖欠少则一年，多至三五年。

（三）土地储备规模控制

《通知》要求，各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

实践中，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完，土地储备在给自身增加资金负担或给地方增加财务负担的同时，也一定程度上造成了资源闲置与房地产库存积压。而库存压力过大地方必然减少供地，这也成为收储资金回笼更加困难的主要原因之一。

三、新规出台后土地储备工作开展的建议

综上，新规出台后，土地储备工作开展主要面临现有贷款如何偿还和未来土储工作如何开展两大难题。基于此，笔者结合土地收储工作实际进行了深入的思考并提出如下建议：

（一）针对现有贷款如何偿还的建议

1.研究探索发行地方政府债券进行置换。

按照《通知》有关内容，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。但是按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》及《预算法》的有关规定，发行债券是有限额和审批的，并非地方政府想发行多少就发行多少，想何时发行就何时发行。为了维护政府的良好信誉，因此，应由政府督促财政部门尽快深入研究债券置换政策，在规模和速度上予以倾斜，确保银行贷款足额按期归还；同时，政府应加强同金融机构沟通协调，共同推动储备债务置换工作顺利进行，预防违约现象发生。

2.加快土地供应进度，及时回笼收储资金。

按照《通知》中“现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度”的要求，要在缩减土地收储规模的同时，一方面应积极借助“外脑”努力提升储备土地项目策划水平，强化土地包装和推介，推进库存储备土地供应，尽快回笼收储资金；另一方面政府应进一步推进使用土地储备资金实施的项目区的征拆进程，尽快形成可出让的“净地”，及时回笼收储资金。

3.加大拖欠、占压资金的追回、追缴力度。

储备资金长期拖欠和占压，无法及时回笼，对于背负巨大还本付息压力的储备中心无疑是雪上加霜。以新都市区收储项目为例，自2006年始，储备中心在该项目已投入收储资金共约70亿元，仅回笼约10亿元，尚有60亿元资金缺口，而用于该项目的收储资金均为银行贷款，均须还本付息。土地储备机构是地方政府实现宏观调控土地市场的重要部门，在城市建设中发挥了非常重要的作用。因此，应由政府责成已占用储备土地的单位尽快足额缴纳土地价款，回笼收储资金。

（二）针对未来土地收储工作如何开展的建议

土地储备资产 篇3

一、城市土地储备资产证券化的概念

1、资产证券化的概念

资产证券化有狭义和广义之分。狭义的资产证券化是指信贷资产证券化，是把缺乏流动性但具有未来现金流收入的信贷资产经过重组形成资产池，并以此为基础发行证券，从而实现资金融通的过程。广义的资产证券化则是指以被证券化资产可预见的未来现金流为支撑在金融市场上发行证券的过程和技术，是被证券化的资产未来现金流的分割和重组过程，根据被证券化资产类型的不同，它具体包括现金资产证券化、实体资产证券化、信贷资产证券化和证券资产证券化。

2、城市土地储备资产证券化的概念

土地储备资产证券化是以土地收益或者土地贷款作为担保发行证券的过程。它旨在将价值量大、不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地，在不丧失土地产权的前提下将其资产化，并利用证券市场的功能使土地资本大众化和经营专业化。但是土地的证券化不但对高额资产保有者给与新的运用手段，而且对小规模投资者给与新的资产运用手段，可以维持今后购入的不动产的资产价值，并且土地保有者把土地转换成证券，使土地的利用与所有实现了分离，从而可以谋求土地的有效利用。

二、我国城市土地储备资产证券化的可行性

适合于资产证券化的资产主要有以下特征：一是资产能够在未来产生可预测的稳定的现金流；二是资产的收益分摊于整个资产的存活期；三是原资产所有者在持有期内应有良好的信用特征；四是资产抵押物易于变现，且变现价值很高。再加上具有相当规模的资本市场和适宜的制度环境，那么这种资产就可以进行证券化。在我国目前的情况下，我国城市土地资产适合于进行证券化。

1、城市土地可以产生稳定的现金流

城市土地在使用方向上具有固定性，在一个相当长的时期内，其使用方向是稳定的、不易变动的，因此其收益是稳定的、可预测的。对于城市土地储备而言，可以在土地进行储备开发后将土地出让、转让和作价入股，从而获得土地使用权出让金、转让收入和股利等收益。将这些土地收益按一定比例固定用于城市基础设施建设，就可以得到一个稳定的、递增的未来现金流，这些收益可以根据土地利用规划对其进行预测，并能够分摊于整个存活期。

2、城市土地资产有高信用保证

具有作为资产的优越性，土地基本上无风险，本身就是一种信用级别很高的资产。而且在我国，宪法规定，城市土地属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，城市土地使用受到国家法律保护。并且由于城市储备土地的公共性和政府行为特征，经过证券化后的土地债券或其他信用工具有地方政府的信用作保证，无疑提升了土地资产证券的信用级别，这在证券化这一新鲜事物实施初期显得尤为重要，比较容易得到社会的承认。

3、法律法规提供的制度保障

随着土地使用制度的改革，《土地管理法》、《房地产管理法》等一系列经济法规的颁布实施，使不动产权益主体可以在法律允许的范围内自由处分所拥有的权益，这就为不动产权益的分割及投资金融多元化打下了良好基础。而且我国金融改革进展也很快，银行法、担保法、抵押法、保险法、证券法等相继出台，为资产证券化的规范运作创造了一定的条件。

三、我国城市土地资产证券化的模式

1、土地信托

土地信托分为两种结构：第一种结构是城市土地储备机构与信托投资公司建立的信托关系。城市土地储备机构以自己的名义，将储备的土地委托给信托投资公司，成立信托关系，然后由信托投资公司作为受托人，发行信托受益凭证，负责信托土地开发的融资活动，并独立、委托或联合土地开发专业企业进行土地开发，最后通过土地公开市场交易土地，从而分享土地一级市场开发的项目收益。第二种结构是土地信托的拓展形式，其实质是城市土地储备机构以土地使用权作为从信托投资公司获取贷款的担保，由信托投资公司与投资者建立的信托关系。信托投资公司向投资者发行信托受益凭证，募集社会闲置资金，成立信托关系，然后将募集的资金以贷款的方式投入到城市土地储备中心。在这种模式中，信托法律关系的委托人为信托受益凭证的持有人及投资者，受托人是信托投资公司，信托财产为募集的资金及以该资金产生的收益，受益人为信托受益凭证的持有人即投资者或其指定的其他受益人。

2、土地投资基金

所谓城市土地投资基金，就是由政府资产管理部门及信托投资公司和其他公司设立土地投资荃金，委托土地储备中心作为基金管理人对基金进行管理和运作，土地储备中心将财政投入、银行贷款以及通过对外发行以土地的未来收益流为担保的土地收益凭证所募集的资金都纳入到土地基金，然后利用这些基金进行城市土地储备开发，在将土地的出让、出租、作价入股等所获得的收益都纳入土地基金，并根据土地收益凭证在投资者之间进行收益分配。

3、土地开发债券

发行土地债券具有一些优点：一是融资成本低。由于土地债券是直接从投资者手中融通资金，融资成本一般较低，可以为土地储备机构节省利息支出。二是具有较强的主动性。土地储备机构可以根据资金需求自主决定土地债券的发行时间，选择继续筹措还是停止筹措资金，灵活高效。三是土地开发债券可以由政府进行担保，属于中期债券，而且土地具有投资增值和稀缺性增值的潜能，这降低了融资风险，易为大众接受。四是发行机构可以回收债券，易于调节资本结构。五是突破了地域性限制。由于土地债券面向全国发行，可在全国范围内融资，有利于在全国范围内调剂资金余缺，实现资金平衡，有助于打破资金瓶颈。在债券发行形式的选择上，根据我国的国情，短期的土地开发俊券可以考虑采取固定利率的形式。对于5年以上的长期债券，可以采用固定利率加浮动利率（可以参照当年的零售物价上涨指数制定）的方式。另外，还可以考虑到各地的情况差异，考虑是否可以发行可赎回债券，它赋予债券发行人可以收回已发行而尚未到期的债券的选择权。

4、土地抵押贷款证券化

当前我国土地抵押贷款证券化的主要形式为国有独资SPV模式。在这种模式下，由一个由政府支持的国有独资公司设立SPV，商业银行将城市土地抵押贷款“真实出售”给国有独资SPV，然后SPV将购买的抵押贷款组合为资产池，以该资产池为支持，发行抵押支撑证券。其首笔注册资金由政府投资，其后可以发行公司债券以募集资金，所寡资金专门用于购买进行证券化的城市土地抵押贷款。这种模式以《公司法》中有关国有独资公司的规定为依据，即国有独资公司有发行公司债券的资格。国有独资公司发行公司债券，由国家授权投资的机构或者国家授权的机构作出决定。这一模式目前在我国发展不存在法律上的障碍。这种模式实现了“真实销售”，真正实现了“破产隔离”。而且这种模式中，国有独资SPV由政府出资设立，它会因政府背景而具有天然的国家信用的支撑，再予以信用增级，则信用级别极高，有利于吸引投资者投资。此类SPV还能享受税收方面的优惠，使其更具有优越性。

总之，资产证券化在我国广泛发展并充分运用将是一个必然的趋势，而城市土地资产证券化则是在土地资产融资方面所进行的一种有益探索。

摘要：文章试图以资产证券化的理论和实践, 探索在我国实施城市土地资产证券化的可行性和适用模式, 为解决我国土地储备资金难题提供参考。

关键词：城市土地,土地储备资产,证券化,抵押贷款

参考文献

[1]孙书元:日本信托业中的土地信托[J].经济导刊, 1999 (3) .

[2]斋膝畅宏:日本不动产金融的现状与证券化的变化[J].上海大学学报 (自然科学版增刊) , 2001 (10) .

[3]莫晓辉:我国土地资产证券化问魔研究[J].中外房地产导报, 2003 (12) .

土地储备法律制度研究 篇4

关键词：土地储备；法律制度；完善

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0055-01

我国房地产制度主要包括一级市场制度、二级市场制度和三级市场制度，其中一级市场主要是指国家垄断市场，市政府出让国有土地使用权的市场，即是指国家和房地产开发商的单方面的出让市场。一级市场制度的主要内容包括土地出让制度、土地储备制度、征收制度、土地年租制度、土地划拨制度。本文主要对土地储备制度存在的问题和完善措施进行分析和总结。

一、土地储备制度概述

土地储备制度是指由政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体你规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。建立土地储备制度是地方政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索，是地方政府在经历了土地市场跌宕起伏后，顺应土地制度和市场基本规律，配置土地资源的制度创新。土地储备制度经过十几年的发展，其主流工作的内容已基本稳定，土地储备制度的建立，增强了政府调控土地市场的能力，促进了土地市场的发育，促进了土地节约集约利用。土地储备制度在我国拥有极其重要的地位，直接关系到地方政府的财政利益。①

具体而言，土地土地储备制度的特征主要表现为：一是我国土地储备机构具有特定性，土地储备的具体工作由土地储备机构来实施，即是由法规明确授权，独立的带有事业单位性质的法人组织，可以独立行使职权并且承担相应责任。二是土地储备范围具有法定性，相关法律法规明确规定了其范围，具体包括：依法收回的国有土地；行使优先购买权取得的土地；收购的土地；已办理农用地的转用、土地征收批准手续而取得的土地；其他依法取得的土地。三是土地储备运作具有一体性，土地储备制度的运作包括土地收购取得、储备、出让三个环节，它们通过产权、资金的流转互相联系，形成了土地收购，土地储备，土地供应循环机制。

二、我国土地储备制度存在的问题

首先，从立法层面而言，我国土地储备法律层级较低，目前我国的土地储备法律制度的主要内容是国土资源部制定的《土地储备管理办法》，从法律层级上来说，仅仅是部门规章。其效力层级太低，不足以指导全国性的土地储备工作，仅仅依靠一部国土资源部的部门规章，难以有效处理土地储备这一关系到国家经济发展的重要基本问题。为此，我们应该制定更高层级的立法。与此同时，我国土地储备现行立法内容规定也较为分散，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。土地储备的探索和推行，具体以地方政府为主，在内容上存在差异。②

其次，监督管理土地储备机构的机制缺乏。法律法规本身就赋予了土地储备机构不少“实权”，而对其职责和义务的规定又较为模糊和原则性，因此在这种情况下，制度制约的缺失必然会导致权力的滥用。于是对土地储备机构实施严格的监管是势在必行的。但是我国对土地储备机构及其上级单位的监管却十分匮乏。主要表现如下两个方面：一是内部监管缺少有效制约，二是监管标准缺失。

最后，现有的集体所有制难以保障农民的权利。主要表现为：一是我国集体土地的流转在现有法律框架下，只能对土地承包经营权在不改变农用地性质的前提下，进行转包、出租、互换等等方式的流转。二是在政府征收时，也是以集体为单位与政府进行补偿协商，个体农民在协商过程中几乎不可能有发言权，无法通过合同制度有效维护自己的利益。

三、我国土地储备制度的完善

第一，应当提高土地储备的立法层级，统一立法规范。这就要求由更高级别的立法主体来制定相关的法律法规，将其作为土地使用和管理制度的一项重要内容，纳入土地使用和管理法律规范之中，实行统一的土地储备供应制度。此外对于比较抽象，不具有可操作性的规定要进行详细规定，更具有实际操作性，要严格监督管理土地储备机构的各种行为，也要注意各种法律法规之间的一致性与协调性，必须避免它们相互之间发生冲突。

第二，应当建立更加严格的土地监管机制。土地储备是一种行政行为，如果缺乏有效的监督制度，那么这种权利会不受控制的被加以滥用。所以，建立土地储备的监督管理机构和监督管理措施是有其重要意义的。首先是对土地储备主体的权力进行监督。具体要求主要包括两个方面，一是要引入针对国土系统的专职监管部门，二是要引入民主监督的机制，如土地储备机构在制定土地储备计划之后可以召开听证会，听取市民代表的建议等。③其次是要构建土地储备行为的绩效评价体系。最后，还要构建土地储备的定期公示制度，切实保障制度透明化、公正化。

第三，应当保障集体所有制土地主体的权益。城乡土地二元制度是一个历史性问题，并不是一朝一夕便可以改变的，因此，我们应当在这一制度存在的基础之上，另辟蹊径，从而更好的保障集体所有制土地主体的权益。首先，应当建立农村土地流转中介机构，将闲置的土地承包经营权出让，即避免了在农用地征地中必须面对政府的问题。其次，应当在土地储备中扩大民众参与，保障农民在征地过程中的话语权，这对于保障其合法权益具有举足轻重的意义。

结语

我国土地市场的政府主导性特征是显而易见的，针对目前土地市场存在的一系列问题，我们必须加紧步伐，将问题逐个击破，不断提出完善的举措，从而更好的保障我国相关土地制度的制定与落实。总而言之，我国土地制度，尤其是土地储备制度尚存在问题，完善改革任重道远。

注释：

①刘国有.土地储备法律制度研究[D].哈尔滨工程大学，2011. P8-9

②喻霞.论我国土地储备法律制度的完善[D].西南交通大学，2013. P36-37

③李芸.我国土地储备法律制度的完善[J]. 商业文化（上半月）.2011.07.12. P12

参考文献：

[1]高飞：《集体土地所有权主体制度研究》法律出版社2012年版。

[2]陆国飞：“从征收的“回归”看土地储备的法律命运”，载《中国不动产法研究》2012年第1期。

[3]崔建远：“土地储备制度及其实践之评析”，载《国家行政学院学报》2011年第2期。

土地储备制度中的“土地经济” 篇5

当前, 中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度, 中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台, 调控效果初现, 大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下, 二三线城市的房价涨幅依然, 房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本, 其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

一、土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入, 并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等, 地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有, 可以弥补地方财政收入缺口, 于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP, 所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力, “缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升, 高地价推升高房价, 高房价又掏空了百姓的钱包, 与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP, 苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下, 实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

二、现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度, 职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制, 将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备, 并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让, 促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征:1、政府垄断城市土地供给, 由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场;2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地;3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”;4、土地出让金是地方财政收入的主要来源;5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

三、如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言, 分税制使得中央把桌面上的阳光收入 (即税收收入) 的大部分拿走, 而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方, 但这种随机性可想而知。财权大幅上收, 事权层层下放, 造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重, 导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说, 中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”, 而房地产业可以在短时间内拉高GDP, 因此地方政府积极实施土地储备制度, 既可以增加土地财政收入, 又可以拉高GDP。所以要解决土地财政, 首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”!重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善;第二是根据财政部的统计, 地方政府土地收入的支出大头是城市建设, 建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放;第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用, 或者将土地出让金收入大比例上缴中央;第四是借鉴外国政府的做法, 通过对存量土地征收物业税、房产税, 这样既能确保政府有相对稳定的财政收入, 也能体现一定范围的公平性;第五是健全和完善现有的土地储备制度。

四、如何完善土地储备制度

1、适应我国加快城镇化的发展战略, 依法加快供地进度,

在保护耕地的同时, 通过各种增减挂钩方式, 推动农村集体建设用地的入市, 扩大城市土地供给。

2、改革土地出让方式, 不以土地价格的高低作为竞争标的, 由价格主导向双向定价转变。

如限定土地价格, 竞价商品房销售价格。

3、将土地批租制转换为年租制, 区分土地使用权人, 并与房产税、物业税合并征收。

彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地“闲置”现象。

4、采取相应的财政税收政策措施, 迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场, 扩大被人为收缩的住房供应。

借鉴台湾地区的做法, 对房地产转让的增值收益通过税收政策调节, 以购买和出售的差价为计税基数, 涨价幅度越大税率越高

5、增加保障性住房供给。

商品房建设配建一定比例的经济适用房, 每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

6、建立多元化的土地储备资金支持体系。

目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分, 其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧, 房地产价格随即大幅回落, 由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系, 包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

7、建立健全土地储备的法律体系。

土地储备与城市土地市场运行 篇6

一、城市土地市场在发展中存在的问题

城市土地市场主要是指城市的土地用作商品在市场中进行流通交易, 形成的各种经济关系的总和, 其实质的问题就是土地所有权在各个经济体之间发生流转而产生的经济关系。这种发展的形式是从1987年的深圳开始的, 从此之后土地资源市场化配置的大门就被打开了。在发展的过程中, 我国的土地市场无论在制度上、法律上还是信息化方面都取得了有效的发展成果, 主要表现为以下几点:

(1) 有偿供地的范围、方式制度化;

(2) 建设用地供应总量控制已经法制化;

(3) 市场交易汗理逐步规范化;

(4) 市场服务开始信息化;

(5) 中介服务正在市场化。

随着土地市场的不断完善, 使得我国在土地资源的配置上也有了很大的提升, 使市场在资源配置中的基础性作用得到了很大增强, 但是相比于其他国家, 我国在这一方面的发展时间还比较短, 在一些配套工作的开展过程中还有很多需要完善的地方, 所以仍然还有很长时间一段路要走。

1市场在资源配置方面的作用没有得到充分发挥

由于市场覆盖面窄, 市场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥, 不能按照效率原则调整城市土地利用结构, 促进城市土地的集约利用。如南京市新街口到鼓楼地区, 居住用地约占50%, 商业等第三产业用地只占25%, 其他用地约占25%。作为南京市的CBD, 工业、居住等用地占到75%的比重与城市土地资源合理配置的要求相距甚远, 使城市中心寸金之地未能得以充分利用。

2市场缺乏竞争力, 土地价格扭曲

在现有的土地有偿转让的方式中, 主要就是协议、拍卖和招标3种。在这3种出让方式中, 最主要的还是协议式转让, 其余两种形式在处理的过程中使用率只在10%左右, 但是在出让价格方面, 招标方式出让土地的价格大概高出协议出让的3~5倍左右, 而拍卖出让的方式高出协议出让的4~10倍左右, 所以协议式的土地出让方式使得土地的使用权失去了竞争的机制, 在确定低价和土地使用条件过程中受到承办者极大的影响。而协议的方式在规范性方面严重的缺乏, 这就导致在出让的价格上都是比较低的, 使得国有土地所有权的经济利益得不到有效的保障, 而且由于其是在非公开的前提下进行的, 经常会出现一些腐败的现象, 使得国有土地资源造成极大的浪费。这样的出让方式给使用者带来的好处是比较明显的, 但是在使用动机上就很容易出现不足。

3隐形的土地市场大量存在

隐形市场的大量存在的一个最主要原因就是一些已经转让的土地资金没有及时地补救, 或者是土地使用权的划拨以及一些没有得到征用就入市, 而我国目前的土地有偿使用和行政划拨的过程中, 实行的都是双轨制的制度, 这样就出现了土地价格的双规并行的模式, 而划拨过程中的土地费用也要比出让、转让的费用低很多, 受到双轨制的巨额差价影响, 就会滋生一些腐败的社会现象, 进而出现暗地里进行隐形交易的现象。土地隐形市场现象的存在, 还会使得一些国有的土地财产关系模糊, 造成了极大的损失。在隐形市场当中土地的价格具有很多不确定的因素, 这对于正常的土地出让环境来说形成了很大的困扰, 也影响了土地市场的正常发展。

从整体的发展角度来看, 我国的土地市场在发展过程中存在的最主要问题就是市场发展的不规范, 没有真正发挥好自身在资源配置方面的作用, 具体有以下几方面原因:

(1) 双轨制的运行模式, 使得寻租的现象大量存在, 这样一来土地的市场化程度就得到极大地降低, 使其原有的价值不能得到很好地体现, 而价格方面的扭曲现象, 也造成了国有土地资源的极大浪费。

(2) 政府在这一过程中的职能没有得到很好的实现, 很多越权批地、违法批地的现象大量存在, 土地隐形交易的现象也越来越多, 这就使政府失去了对土地资源的有效控制。

(3) 市场在资源配置中的作用得不到有效的发挥, 使一些旧城市的发展速度也十分缓慢, 农业土地具有很强的外部经济特点, 但是这一特点并没有在其自身的市场价值中体现出来, 所以土地的市场价格就会被压低很多, 使其失去自身的竞争优势, 让一些在价格上具有优势地位的土地吞噬。旧城在发展的过程中, 对公共产品的需求是非常大的, 而市场的不足在这一过程中被充分显示出来。

二、土地储备制度的功能

土地储备制度都是由政府机关委托一些机构, 来进行土地的征用、收购以及转制等, 进而让一些比较分散的土地更加集中, 然后政府或者是一些委托的机构负责对土地进行集中的开发, 把前期整理工作做完之后, 要按照城市土地的年度计划, 来把现有的一些土地投入到市场当中。土地的储备制度在解决政府职能得不到有效发挥和市场配置作用得不到增强的问题处理上有着重要的作用, 可以让政府在调节市场资源的职能得到增强, 对于市场的发展也有着重要的促进作用, 使得土地资源的配置效率得到很好的提升, 而作为政府部门, 要在制度创新工作上有所加强, 现有的土地储备制度功能如下:

1增强市场的调节能力

通过土地储备制度的建立, 不仅可以增强政府对土地一级市场的垄断, 还可以增强市场的调控作用, 在一些委托机构的征收、采购以及转让等工作中, 也可以进行一些直接的储备, 也可以开发之后再进行储备, 之后再按照相应的计划规定来进行土地的出让或者出租。土地储备制度让政府更好地掌握了收购的权利, 让一些比较分散的土地变得更加集中, 可以用同一储备体系来对土地进行管理, 这样既实现了政府集中管理, 又增强了市场对资源的调配作用。

2提高储备制度的透明度, 防寻租行为的发生

要把土地储备的数量、区位以及等定期进行公开, 然后按照实际对土地利用的规划要求, 把这一过程中出让土地的数量、等级以及用途等进行公开, 在对土地出让的过程中, 要按照相关的法律规定来对招标的土地进行经营管理, 但是也要把结果进行公开。通过储备制度的透明化, 来把市场运行过程中受到个人因素的影响降到最低, 防止寻租现象的出现, 可以确保交易过程中更加的公平公正。在市场配置土地资源的过程中, 土地的价格主要是由供求关系决定的, 所以必须要对土地价格的扭曲现象进行纠正, 可以让一些存量的土地盘活, 更好地规范市场的运作机制, 以免出现土地收益流失的现象, 这对于促进城市的基础设施建设也有着重要的帮助。

3优化原有土地结构, 改善城市功能

我国的各个城市在生产功能方面的作用都很强, 城市内部的工业用地也比较多, 和发达国家相比在交通用地、广场用地和绿地的比例上, 我国都占有明显的优势。尽管如此, 但是市场的发育程度还是比较低的, 土地的产权也不够清晰, 所以就使交易的成本有所增加, 要想单纯依靠市场的作用来对城市的土地结构进行优化, 虽然可以达到一定的效果, 但是在时间上会是比较漫长的, 另一方面也是因为市场调节的机制在社会对公共产品需求的供应上也不能满足, 对一些非营利性质的产业在供给上的问题也得不到有效的解决。土地储备制度的建立, 可以通过一些行政手段来对原有城市的发展进行改造, 在规划、开发、管理工作上可以更加统一, 这样不仅做到了优化城市土地结构的目的, 还使得城市的功能得到了很大的改善。

4提升城市土地资本价值, 调控城市经济发展

通过土地储备计划, 对储备区域的土地进行集中成片设计和整理, 重点进行基础设施的建设, 改善区位条件, 使储备的土地形成聚集和规模效益, 从而提升城市土地资本价值。通过土地出让, 依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环, 提高政府经营城市的能力。同时, 政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模, 对城市产业结构的合理调整进行适度调控, 促进城市经济快速、协调发展。

结语

通过土地储备制度, 提高了土地资源配置的市场化程度, 促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给, 强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供地, 强化了政府对土地市场的调控。在旧城改造、显化城市土地资产价值方面, 土地储备制度具有明显的积极作用。因此, 土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

参考文献

[1]张红霞.城市土地市场运行的政府调控评价研究[D].华中科技大学, 2010.

[2]李建建.中国城市土地市场结构研究[D].福建师范大学, 2002.

[3]董会和.我国城常化的土约集纸利用响应与调控研究[D].东北师范大学, 2015.

[4]张梦琳.集体建设用地流转的资源配置效应与优化调控研究[D].南京农业大学, 2010.

土地储备资产 篇7

1994年,我国进行了外汇管理体制改革,自此,我国外汇储备规模开始呈现不断增长的趋势。截至2014年6月末,我国外汇储备余额已达到39 932亿美元。随着储备资产规模的不断扩大,对储备资产的科学管理和优化配置成为我国当前亟待解决的问题。从国际经验上看,大多数发达国家和发展中国家的外汇储备管理体系都选择二元化或多元化的管理模式。即由中央银行和财政部共同进行二元化管理,或由中央银行、财政部以及隶属于政府的投资管理公司进行多元化的管理,如美国、日本、挪威、新加坡等,见表1。

而我国的外汇储备管理体系是央行独立参与的“一元化模式”,即中国人民银行依据《中华人民共和国中央银行法》通过国家外汇管理局对外汇储备资产进行管理,在这一管理体系中,财政部没有发挥主导作用,完全由央行独立进行决策和操作上的管理。这一模式的弊端是:一是无法避免货币政策和汇率政策之间的冲突,央行在两者之间往往难以取舍,央行在制定货币政策时,会受到汇率政策的牵掣[1]。二是储备资产的巨大规模要求在管理中除了要实现储备资产的基本职能外,还要实现收益性和战略性的目标,而由央行单独进行决策管理,缺乏实施收益性和战略目标的基础。基于上述弊端,借鉴国际经验,笔者认为,我国外汇储备管理体系可以采取由国务院统筹,人民银行和财政部共同参与管理的二元平行多层次管理模式。财政部参与外汇储备资产的管理除了可以解决央行独立管理的弊端外,还是履行出资人权利和职责的体现。2007年成立的中国投资有限责任公司管理着2 000亿美元的储备资产,这部分资产由财政部发行特别国债向央行购买外汇储备筹集而来,财政部代表国家为中投公司注资,就应该履行出资人的权力和义务,参与储备资产的管理。

二、我国外汇储备多层次管理模式的框架重构

我国外汇储备多层次管理模式的构建应遵循“专业化分工,分层次管理”的思路,即根据对外汇资产需求的不同,将储备资产分为不同的层次,由不同的机构进行管理。各个层次均对应不同管理目标和相应的规模,面临风险的种类和程度不同,管理的侧重点也不同,从而决定了投资组合和投资策略也不相同。

在凯恩斯的货币需求理论中,货币需求的动机包括交易性动机、预防性动机和盈利性动机。因为一国对外汇储备的需求就是对外国货币的需求,所以依据这一理论来解释对外汇储备的需求也是可行的。我们也将外汇储备资产分为三个层次:即基础性储备资产、收益性储备资产以及战略性储备资产。首先根据我国实际情况计算出满足交易性和预防性需求的适度储备规模,作为基础性储备资产。在此基础上,超额部分用于经济发展甚至民生福利改善的战略性储备需求,以及满足我国储备资产保值增值的收益性储备需求。

第一个层次基础性储备资产,这一层次涵盖了对外汇储备交易性和预防性的资产需求。其中交易性储备资产需求指持有外汇储备用于满足对外经济交往的需要。影响交易性储备资产需求的因素有:进口付汇需求、FDI(外商直接投资)利润汇出用汇需求、外债还本付息用汇需求等。预防性储备资产需求指当本国货币汇率在外汇市场上发生剧烈动荡时,为缓和汇率的波动或改变其变动方向而持有的储备需求。基础性储备资产注重安全性和流动性,应由中国人民银行负责管理,央行再授权国家外汇管理局储备管理司实施具体操作。

第二层次战略性储备资产,主要用于服务我国经济的长期发展战略,用于储备战略物资、调整国内的经济结构、实现国有资产保值增值、加强国际金融合作等,以此达到实现经济持久稳定增长的战略目标[2]。这部分储备资产建议由国家财政部进行管理,财政部再通过委托代理方式交给中央汇金投资有限责任公司负责具体的投资。

第三层次收益性储备资产,指在对储备资产进行投资和风险管理时,适当地搭配币种和采取多种投资方式,以求得较高的收益率或较低的风险,即对储备资产的盈利性需求。一国的储备往往以存款的形式存放在外国银行,而若运用储备进口物资所带来的国民经济增长和投资收益率高于国外存款的利息收益率时,其差额就构成了持有储备的机会成本。持有储备的相对机会成本越高,则对储备的需求量就越低。这一层次储备资产注重盈利性,为了减少国内货币市场上这部分外汇储备占款对货币政策的影响,可将这部分储备资产也交给财政部进行管理,财政部再通过委托代理方式交给中国投资有限责任公司负责具体的投资。

根据上述思路,我国外汇储备多层次管理模式如图1所示。这种模式的优点在于,一方面超额储备从央行中转出,可以缓解其持有巨额外汇储备的压力,使中央银行货币政策的独立性进一步增强;另一方面,通过多层次管理,可将外汇储备流动性、收益性以及战略性管理区分开,发挥各不同管理主体的专业化优势,从而实现管理渠道多元化、管理主体专业化、管理目标明确化的目的。

三、各管理主体的职责及储备资产多元化投资策略

(一)国家外汇管理局储备管理司

要实现多层次的储备资产管理,首先要测算出基础性储备资产的规模(即适度储备规模),由央行授权国家外汇管理局储备管理司负责管理和投资。这部分储备是用来满足进口用汇需求、FDI利润汇出用汇需求、外债还本付息用汇需求以及为维持本币汇率稳定而干预市场用汇率需求的,因此基础性储备资产的规模也应由上述因素决定。基础性储备资产的需求函数如下:

其中,Rbas为基础性储备资产的规模。a1表示维持正常进口所需外汇占全年贸易进口额的比例,称为进口支付周转率;IMP表示全年贸易进口额;a1×IMP表示维持正常进口所需要的外汇储备量;a2表示外国直接投资企业利润汇出占累计外商直接投资的比例,称为利润汇出率;FDI表示外商直接投资的累计余额;a2×FDI表示维持外商直接投资利润汇出的储备需求量;a3表示外债还本付息占累计外债余额的比例,称为还本付息率;DEB表示累计外债余额;a3×DEB表示外债还本付息对储备的需求;a1×IMP+a2×FDI+a3×DEB这三部分构成对储备资产的交易性需求。a4表示干预外汇市场所用外汇与外汇交易总额的比率,称为干预外汇市场用汇率;T表示外汇市场交易总额;a4×T构成对储备资产的预防性需求。国内学者认为a1可以设定在25%~45%,a2限定在11%~16%,a3设定在9%~15%,a4在l0%~15%[3]。为了充分满足基础性储备资产的需求,我们将每个参数都取最高限。

（单位:亿美元)

数据来源:《中国统计年鉴》、中国外汇管理局统计数据、中华人民共和国商务部统计数据。注:由于我国于 2005 年 7 月以后不再官方公开外汇市场交易规模,因此本文数据是以日平均交易量乘以交易天数来估算。

通过以上测算,近三年我国基础性外汇储备资产规模在15 000~18 000亿美元,当然随着影响储备需求因素数量的变动,这一规模也是动态调整的。这部分储备是要满足交易性和预防性储备需求的,管理原则偏重安全性和流动性,所以应由中国人民银行(下属国家外汇管理局储备管理司)来管理。在这方面,储备管理司已经积累了一定的经验,可以沿袭以往的投资策略,在进行资产配置时,应选择安全性和流动性较高、盈利性相对较低的投资组合,主要考虑期限短、风险低、变现快的金融资产,如现金、国外银行活期存款、短期国债、票据等。在具体的币种配置时应该根据贸易权重的大小、外债结构、外商投资来源结构、汇率安排、货币国际化程度等多种因素,综合考虑后作出多样化的币种选择和搭配[4]。

鉴于收益性储备的管理职能从储备管理司职责中剥离,由中投公司代表国家进行收益性储备资产的投资,因此外管局储备管理司应尽快转型专注于低风险的外汇资产保值投资,以便大大减少我国对外解释和对内协调的成本。投资界限划分后,储备管理司的职能也应相应地调整。不仅要侧重业务层面的操作,如怎样投资?投资什么?还要承担更多的宏观研究职能。如承担国际储备经营管理战略和原则的研究,提出相关建议;根据国内国际经济金融发展趋势,提出适度储备规模的建议;对国际储备与国家经济发展相结合进行战略研究,提出国际储备合理利用的建议;承担研究、拟定非外汇储备资产受托经营原则等。

(二)中央汇金投资有限责任公司

中央汇金投资有限责任公司(以下简称“汇金公司”)于2003年12月成立。成立的初衷是代表国家,将部分外汇储备向国有重要金融机构投资,以实现国有金融资产的保值和增值。虽然汇金公司一直以这一职能定位来履行其职责,但是从长远战略上考虑,汇金公司应该定位于国家战略投资公司。战略投资公司就是指为实现国家宏观经济和企业的共同发展,需要将公司的投资发展战略与国家大政方针相结合,投资定位于国家迫切需要发展而基础又比较薄弱的行业。我国的战略性投资领域目前还远落后于发达国家,在行业的发展方面,以及能源、医疗、教育和科技等领域,都需要有长远的规划安排。

汇金公司所授权管理的这部分储备作为国家战略基金,其使用具有更多的政策战略目标,追求的是国有资产保值增值和长期发展利益,而不是短期收益。因此汇金公司掌管的这部分储备可以在两个方向使用,一是为国有或民营企业“走出去”的项目提供融资;二是为改善国计民生的重点领域提供资金支持。外汇储备不仅可以注资国有商业银行,也可以注资企业,助力有条件的企业“走出去”进行股权投资。操作流程可以设计为:由汇金充当投资平台,从国内企业的海外投资计划中筛选有潜力的项目,在企业自有资金不足的情况下直接将外汇储备作为资本金注入从而获得股权,而该笔资本金必须定向投入到海外投资项目中去,不允许在国内结汇[5]。汇金不干预参股企业的日常经营,在合适的时候可以通过重组、上市等方式划拨或者转让出售所持企业的股份,从而完成投资退出的过程。从海外投资主体的选择上,不应仅包括国有企业,还应包括民营企业。自2004年以来,在中国企业海外投资并购中,包括石油、通信、汽车和矿业等多个领域都有较大谈判项目的失败,在这些案例中,大部分央企是实施投资并购的主体。这其中的原因除了缺乏海外投资并购的经验外,大型央企面临的海外政治性阻力成为其投资并购失败的主要原因(见表3)。因此,应采取海外投资并购主体多元化战略,即为了分散和充分利用我国超额外汇储备,有效避免中国企业海外投资并购的政治性阻力,可以选择具有一定实力的民营企业使其成为海外投资并购的主体(见表4)。

信息来源:《中国企业“走出去”发展报告(2011)》、商务部网站、中投公司相关研究报告。

信息来源:《中国企业“走出去”发展报告(2011)》、商务部网站、中投公司相关研究报告务部网站、中投公司相关研究报告。

作为战略性储备资产,汇金公司管理的外汇储备资产除对国内企业海外并购提供融资外,还应将部分外汇储备用于关系国计民生的重要行业的投资建设,如医疗、养老、教育和社会保障等。目前我国这些行业的发展仍然以国家的财政投入为主,虽然财政投入已很高,但与居民的基本需求仍然有一定的差距,无法满足行业的发展需要。因此,我们可以依据“取之于民,用之于民”的思路,将超额的储备资产投资于这些行业。汇金公司可以利用超额外汇储备从国外购买国内医疗、养老、教育和社会保障发展所需的各种技术、设备以及其他物资等。再以优惠价格转卖给国内企事业,或者以汇金公司作为投资主体拨付给国内企事业单位使用[6]。以此来推动这些行业的发展。

从目前的隶属关系来看,2007年中国投资有限责任公司成立后,汇金变为其全资子公司。财政部于2007年9月通过发行特别国债的方式,从央行购买汇金公司的全部股权注入中投公司,作为对中投公司出资的一部分,延续中投公司战略型的投资策略。这种安排下,中投公司既要实现储备资产的经济效益,又要实现储备资产的社会效益,事实上中投公司承担了更多的外汇投资职责。笔者认为职能目标过多,反而一定程度上约束了中投公司的市场化管理和运营效率。因此,建议应该将汇金公司从中投公司中独立分离出来。这样做最大的好处是可以实现单一目标的单一管理,汇金公司负责利用外汇储备更好履行与国家战略发展相结合的投资使命;而中投公司不必再承担国家战略性投资任务,只需按照市场化运营原则,追求外汇储备投资收益最大化。两个公司各自职责更加明确,同时给予各自更多的运营空间和投资自主权,有利于提高外汇储备管理的经济效益和社会效益。

(三)中国投资有限责任公司

面对巨额外汇储备,中国应该实行储备资产多元化配置,在保证储备资产安全性的前提下,选择高收益率的多元化资产组合,即将一部分外汇储备转为主权财富基金1是历史的必然选择。中国投资有限责任公司(以下简称“中投公司”)就是中国主权财富基金的主要形式,其资本金是通过财政部发行1.55万亿元特别国债从中央银行购买2 000亿美元外汇储备而来。如果汇金公司从中投剥离,中投公司就可以专注于收益性储备资产的管理,其目标就是管理国家超额的外汇储备,以谋求外汇储备资产的长期增值。

金融危机过后,全球经济虽逐渐走出低迷期,但仍然有很多的不确定性因素阻碍着经济的增长。因此,在后危机时代,中投公司更应当实行分散化的海外投资策略,以降低投资风险,获得较高的投资收益。

在投资区域的选择上,中投公司没有足够重视对欧盟和亚洲新兴市场国家的投资,而将资产的60%以上投资于美国。据摩根士丹利研究部统计,金融危机后全球主权财富基金的1/3投资于欧盟,1/3投资于亚洲,而对美国的投资仅占20%(见图2)。从国际经验上看,新兴国家一直是投资的热点,淡马锡2海外投资区域选择中将1/3资产配置于亚洲[7]。而中国长期以来忽视了对于新兴市场国家的投资,中投公司可借鉴淡马锡的经验,为分享新兴市场国家经济增长的收益而重视对这些国家的投资,当然,投资时也要考虑到新兴市场国家投资风险较大,基础薄弱等问题,需要谨慎确定投资领域与投资规模。

资料来源:摩根士丹利研究部。

在投资领域的选择上,当前中投公司海外投资领域并未充分多元化,金融行业成为其对外投资的主要领域。从全球主权财富基金的投资领域来看,实体经济逐渐成为主权财富基金投资的新动向。摩立特咨询公司2012年发布的主权财富基金投资领域报告显示,除金融业之外,主权财富基金也开始投资于工业、消费品等领域。其中有22%的交易发生在金融服务行业,18%发生在房地产行业,15%发生在工业,10%发生在IT行业,10%发生在消费品行业。淡马锡海外资产投资组合中,对金融服务行业的投资占38%,其他分布在工业、房地产、传媒业以及通讯业。借鉴国外经验,中投公司也应关注投资组合,为了降低投资风险而实现跨行业多领域投资。

在投资运营方式上,中投公司可以采取以委托投资为主,自营投资为辅的多样化的投资模式。中国主权财富基金由于成立时间较短,所以缺乏海外投资经验和专业人才,而要实现外汇储备收益目标需要诸多条件,如需具备良好的投资激励机制、具有国际投资经验的复合型人才、健全的公司法人治理结构以及严格的投资风险监控机制等,上述条件的具备需要一个过程。因此在公司运营初期,中投公司可以将大部分储备资产外包给投资经验丰富的国际机构来运作管理,这样既可以解决自身专业人才投资经验不足的问题,也可以避免中投公司在国际金融市场上直接出面竞购资产时所面临的特殊市场风险与政治风险。

要想获得长期的投资收益,还需要建立完善的风险管理体制。因为高额的投资收益必然带来较大的投资风险,多元化的投资组合可以规避非系统性风险,但是要防范系统性风险必须要有完善的风险管理和监督机制。目前,中投公司的风险管理和监督机制还不完善,建议从以下几方面努力:一是加强中投公司的监管体制建设,明确由财政部对中投公司进行监督。中投公司是由国务院牵头,由财政部、国资委、中国人民银行、国家外汇管理局等部门参与组建的国有独资公司。多部门的管理不仅会产生多头领导问题,而且也会出现事实上监管者缺位。既然中投公司的资金是由财政部通过发行特别国债注入的,在法律上中投公司就应该隶属于财政部,财政部应承担对中投的内部监管职责。为此中投公司应定期向财政部提交一系列监管文件,如:风险报告、投资报告、绩效报告等。二是加快我国主权财富基金相关立法进程,进一步提高风险管理和监管意识。在完善我国法律体系的基础上积极参与有关国际法律的制定。三是注重投资风险的评估,不仅要重视海外市场上的金融风险、财务风险和汇率风险,为了防止经济问题政治化而引发外交问题,更要重视东道国的政治风险。并运用计量模型进行资产配置和风险评估,加快建设和完善风险管理体系。

四、结论

综上所述,根据目前我国对外汇储备的需求,我国的储备资产可以分为基础性储备资产、战略性储备资产以及收益性储备资产三个层次。每个层次均有各自不同的管理目标,决策和管理主体也应适应多元化管理模式。国家外汇储备局管理的是基础性储备资产,这部分外汇储备应保持较高的流动性,主要用于外债清偿、贸易逆差时的进口支付、应对国际国内经济和金融动荡等。其投资领域主要集中在国外低风险高流动性固定收益债券上。对于超过基础性储备部分资产(即超额外汇储备),应在国家大战略主导下,以战略性和盈利性为首要目标进行长期性、战略性、专业化投资。笔者认为,汇金公司应负责战略性储备资产的投资,利用储备资产为本国企业“走出去”的项目提供融资或为改善国计民生的重点领域提供资金支持,以提高国家整体竞争能力,实现国家整体发展战略目标。中投公司负责收益性储备资产的投资管理,其管理目标是追求高收益,其投资领域除了金融领域投资外,还应重视对实物资产的配置,特别是工业、房地产、消费品等领域的投资,以其有效对冲整体宏观经济风险。上述投资领域和投资区域的分工,可以避免各投资主体间在投资领域和投资产品类别之间的相互竞争,使外汇储备资产运营效益实现最大化。

摘要：随着我国外汇储备规模的不断扩大,对储备资产的科学管理和优化配置显得越来越重要。我国外汇储备管理模式的构建应遵循“专业化分工,分层次管理”的思路,把外汇储备资产分为三个层次,即基础性储备资产、收益性储备资产以及战略性储备资产,分别由国家外汇管理局、中国投资有限责任公司和中央汇金有限责任公司负责管理。各个层次面临风险的种类和程度不同,对应管理目标不同,管理的侧重点也不同,从而决定了其投资组合和投资策略也不相同。

关键词：外汇储备,管理模式,多元化投资,中投公司

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[6]王三兴.资本渐进开放、外汇储备累积与货币政策独立性——中国数据的实证研究[J].世界经济研究,2011,(3):34-39.

浅谈土地收购储备机制 篇8

我国的土地产权一直属于国有, 城市土地储备制度也是国有土地产权制度下所衍生出来的一种储备机制, 在改革不断向市场化发展过程中, 土地使用权实现了有偿转让, 国家成立了土地收购储备机构, 国家积极推行建设用地的收购储备制度, 从而实现对土地市场的调控能力。在城市的土地供应中, 为了避免出现混乱、无序状态, 政府对土地实行土地收购储备制度, 不仅有效的实现了土地的供给, 同时还保证了土地开发和整理的进行, 保证了土地收益的实现。

1 城市土地储备制度的内涵

随着城市发展进程的加快, 大量的土地都分散在使用者手中而得不到利用, 影响了城市总体规划和土地利用规划的实现, 在此基础上建立起了城市土地储备制度, 储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式把分散的土地从使用者手中收购回来, 然后进行统一整理、储备及供应, 同时这一过程所表现出来的循环性、系统性、经营性和微利性的特点实现了对土地的科学控制。近几年来, 我国城市的快速发展, 城市建设用地不断的增加, 城市建筑过度的开发, 从而造成了大量的空置率, 一度导致城市土地在供应总量上出现了失控的情况, 土地的真实价值得不到合理的体现等问题, 这些问题如果不能及时得到解决, 将严重造成土地资产的流失, 因此我国实施了城市土地收购储备制度, 对完善我国的土地市场, 控制城市土地的供应, 实现城市基础设施建设及城市产业结构的调整都起到了积极的作用。

2 我国城市土地储备制度存在的问题

2.1 土地储备运作主体界定不清

自我国城市土地储备制度实施以来, 在各地土地管理部门之下都设置了土地储备中心, 此机构与政府之间是委托代理的关系, 但在实际运行中, 土地储备中心不仅要代表制订收购储备计划, 同时还要对计划具体进行实施, 另一方面, 此部门还要与开发商来共同经营土地, 从而造成了土地储备运行主体的界定不清, 导致了部分官员的违法行业的发生。

2.2 土地出让倾向于高端住宅

城市土地储备制度是为了保证土地的正常供应, 对土地的使用情况进行调控, 从而达到土地资源的优化配置, 但在目前我国大部分的城市当中, 土地储备机制在运作当中, 存在着追求高收益的情况, 从而导致目前我国大部分城市的住宅价格存在着失控状态, 价格的飞速上扬, 致使低收入群体买不起房的现象加剧。

2.3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全

目前我国大部分城市存在着拆迁和改造同步进行的状态, 这样在拆迁和征用土地时, 土地储备中心需要对地上的建筑物进行一定的补偿, 但目前存在着补偿标准低的问题, 特别是对于郊区的一些农村, 在土地回收后存在着无地可耕, 可业可就的困难, 这样就为社会的安定埋下了不稳定的因素, 同时也导致城乡的矛盾激化。

3 完善我国城市土地储备制度的对策

3.1 制定土地储备制度的相关法律。

土地是我国国有资产中重要的一部分, 其具有较高的价值, 因此在目前各地大力推进土地收购储备制度的情况下, 要对其操作性进行加强, 以免造成较严重的社会后果, 因此, 国家及各地政府应积极的对运营操作中的组织架构、职能、运作方式等制订相应的法律标准, 从而在法律约束下实现土地收购储备的有序化、系统化。

3.2 构建土地储备制度资金支持体系

一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地, 前者属于货币形态, 后者为实物形态。这两类资金的筹集无需通过市场, 来源可靠又基本不存在资金成本问题, 但其数量比较有限, 是城市土地储备制度的启动资金。

二是土地收益, 在土地储备制度的运作过程中, 土地出让可以为储备中心带来大量资金, 这也是储备中心最主要的收益, 在储备基金中占有相当比重。城市土地出让收益的部分将用于城市建设, 其余部分由储备中心滚动使用, 以保证土地储备制度的良性运行。

三是委托金融部门发行土地储备债券与股票。由于土地资产具有保值和增值性, 发行土地储备债券与股票, 一方面可广泛吸收社会闲散资金, 以筹措资金, 另一方面, 对投资者而言, 可增加投资渠道, 有利于资金的保值与增值。

四是推行土地抵押贷款债券化。土地抵押贷款债券化可理解为:银行将所持有的抵押贷款债权, 出售给专业证券化机构, 由该机构在资本市场向投资者发行土地抵押证券的融资行为。该方式既可降低、转移银行放贷风险, 扩大投资对象, 又可培育与完善二、三级资金市场, 以促进资金运用的良性循环。

五是其他资金来源, 包括各种公共基金、社会基金, 如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。

3.3 科学界定土地使用权内涵, 合理分配土地收益

土地在收购过程中, 对其收购价格产生影响的主要有土地所有权、使用权、处置权和发展权, 我国的土地所有权是公有制, 因此在收购价格中不应包含土地所有权价格。

土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地, 在使用过程中获得回报的权利。因此, 土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权, 土地收购价格中不应包含处置权收益。但是, 对于出让土地, 土地使用者拥有不完全处置权, 因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权益。从现行法律法规和土地增值机制来看, 土地发展权收益应归政府所有, 土地收购补偿不应包含土地发展权收益。

3.4 建立土地投入补偿机制

在土地回收过程中, 需要制定科学合理的土地补偿标准, 从而为顺利完成土地征购和回收做好准备, 同时制定科学合理的土地补偿标准可以保证土地快速的推向市场, 因此在实地城市土地收购储备过程中, 应分别评估土地和地上附着物的价值, 在具体操作时, 应充分考虑土地的区位条件、用途、土地个别因素等, 得出现实条件下土地价格标准, 同时应考虑土地的权源即土地使用权取得方式、时间及取得时的价格标准, 依据城市基准地价, 制定土地投入补偿标准。

摘要：随着我国国有土地的使用权可以进行自由的流转, 同时还有二级市场的存在, 土地资源在一定程度上得到了合理的利用, 但问题仍然存在, 土地市场还处于僵化和无序发展状态。政府为了保证土地的供给, 建立了土地收购储备制度, 有利的加强了政府对城市土地供应的调控, 政府实现了对土地一级市场的垄断, 从而有效的保障了土地的供给, 实现了对存量土地的高效合理配置。文中对城市土地储备制度进行了介绍, 同时对城市土地储备制度中存在的问题进行了分析, 并进一步对如何完善我国城市土地储备制度提出了具体对策。

关键词：土地储备,问题,完善措施

参考文献

[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.[1]赵小凤, 李瑞雪, 魏朝富, 谢德体.我国城市土地储备制度中存在的问题及对策.

发挥土地储备功能根在“统控” 篇9

土地储备“三重”效应

娄底市土地储备制度推行，起步于2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）下发时期，富有实质性效果的发展标志是2005年土地储备机构建立和2006年《娄底市土地储备管理办法》出台。

几年来，娄底市土地储备工作，取得了显著成效，主要突显在三个方面：

一是增强政府对土地市场的调控能力。政府对土地市场的调控能力，主要体现在政府能否高度垄断土地一级市场，关键在于所有一级市场土地是否高度统一在政府掌控中。基于这个观点来看娄底市推行土地储备制度前后变化，反差非常明显。

推行土地储备制度之前，即便是法定的建设用地实行了农用地转用审批与具体建设用地审批相分离制度，明确了农用地转用由市、县人民政府呈批，可由于旧的用地观念等种种原因所致，各种用地都最终被想要用地和想通过运作土地获取土地利益的单位、企业和个人分散常控。结果是土地市场不是政府在调控，而是被分散常控土地者操纵。推行土地储备制度后，尽管仍然存在分散常控土地现象，但整体上有了根本性大改观。

2005年到2011年期间，后期年份政府储备掌握的土地存量平均每年在600公顷左右，约为2005年到2011年平均年度总量的一半以上。土地一级市场方面，储备土地供给面积占土地一级市场总供面积比，由2005年的1.37％增长到2011年的77.09％，增长了75.72个百分点，储备土地供给价款所占一级市场总供价款比，2011年为86.99％，是2005年1.25％的69.59倍。

二是凸显对城市发展的支撑保障作用。一方面，近几年来，除了保证按供地计划正常提供土地外，为抵押贷款提供了136.48公顷土地，抵押融资16.04亿元；为发行债券提供了87.3公顷土地，债券融资12亿元；且七年时间共创收土地出让价款37亿元。其中2011年储备土地供给面积261.15公顷，土地价款19.32亿元，成为历史之最。

另一方面，土地收入的财政进库额度大增，据统计，2005年，整个土地市场供给面积121.84公顷，实收土地价款只有1699.38万元，平均每亩土地收入不到1万元，而到2011年，全年土地出让面积339.46公顷，土地收入则达到了222193万元，平均每亩土地收入43.64万元，相比之下，平均每亩土地收入提高了42.64倍。

三是对完善土地管理制度具有积极推动作用。实践证明，推行土地储备制度，可以完全杜绝社会上的囤地行为和操纵土地市场行为，有利于土地管理法的正确执行和国土资源管理工作的规范化管理。

执法缺位导致土地交易规范难

笔者认为，在土地管理的实际工作中，一定程度上还存有执法缺位问题，这里特指现行土地管理法明确土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地规模范围内（以下简称圈内）建设用地采取农用转用审批与具体项目建设用地审批相分离制度后（以下简称两相分离制度），所涉市、县国土资源部门履行呈批农用地转用的政府代表职责不到位问题。其不到位问题的具体表现，在于法定国土资源部门的农用地转用呈批政府代表只是名义上的，事实上这个代表随呈批费用支出的主体不同而不同（呈批费用，法定应由政府列支，而实际被转架列支），有单位的，也有公司企业的，甚至还有个人的，可以说只要想用地且经“允许”（按法律规定是不允许的）办理有关手续的，都可成为农用地转用的政府代表。

由于这个农用地转用呈批的政府代表主体的不统一问题，导致出了诸多无法规范的问题。如土地市场交易土地时，土地分散掌控者为其最终尽可能低的价格获得土地使用权，会凭借自己出资办理农用地转用手续为由不择手段插手干预，造成土地市场无法规范。

针对上述问题，笔者认为，无论从法律规定还是从解决现实问题角度来说，进一步发挥土地储备作用非常必要。

从法律规定上讲，两相分离制度是土地管理法明确圈内建设用地管理的一个完整的管理过程，从农用地转用到土地的供给环节必须统一管理，进一步发挥土地储备作用符合这一法理要求；从解决现实问题上讲，现行土地储备制度的实践证明，进一步发挥土地储备作用可以水到渠成。

土地储备根本点在“统”字

笔者分析认为，土地管理之所以存在上述系列问题，归根结底就是土地掌控上“散”的问题所致，要解决好这一 “散”的问题，就必须做好“统”字文章。全面实行圈内建设用地储备统控是进一步发挥土地储备作用的根本所在。

全面实行圈内建设用地储备统控，就是要真正按照“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”思路，对所涉圈内建设用地所有需划拔和出让供地类土地全部纳入储备统控管理，包括新增建设用地统一由储备机构代表政府分批次呈批农用地转用征收，统一运作管理，统一按计划提交供给，包括对已供土地依法实施收回、收购后的储备、运作、供给等工作。

全面实行圈内建设用地储备统控，必须解决好以下几个关键性问题： 一是土地储备职能上的局限性问题。这里特指土地储备局限于收购储备问题，尽管国家和省里出台的土地储备办法都将土地储备涵盖了收回收购和新增，但不是定义为必须的，甚至上方有关下发的文件中对土地储备仍予以一定的限制性要求，主要显现在农用地转用新增建设用地方面。

对此，笔者认为，这种限制既不利于土地管理法圈内建设用地管理规定的有效实施，也不利于地方政府对土地市场的有效调控，从依法行政严谨的角度考虑，要全面实行圈内建设用地储备统控，首先必须解决这一局限性问题。

二是圈内农用地转用审批上的操作性问题。目前，在圈内建设用地方面的农用地转用审批，并非严格执行分批次呈批的法律规定，而是过份倡行带项目审批，这一做法，且不说不严格依法问题，单就所带来的负面影响甚大。一方面，带项目审批带出了不少假项目，带出了管理上的诸多麻烦，另一方面，因项目必然涉及项目用地单位，带项目审批无形之中就直接给了用地单位土地，结果，造成未供土地被分散掌控，供地前的管理无法有效实施，土地市场无法调控和规范。

因此，全面实行圈内建设用地储备统控意义重大，全面实行圈内建设用地储备统控应当彻底解决圈内用地带项目审批问题。

三是规章制度上的规定改进问题。主要是关于所涉已供土地使用权收回收购储备方面的政策规定需进一步明确问题，比如划拔土地改变性质的管理规定问题，改变原土地使用权批准用途的管理规定问题，包括旧城改造等各种形式用地的管理规定问题等。

这些方面应从其原土地用途和土地使用权中止，新用途和土地使用权需再次通过新的供地程序这一实际出发，按照供地前土地必须是政府土地的基本概念，统一先由储备机构代表政府收回原土地使用权后再实施新的供地程序等方面做出规定。

浅议城市土地储备制度 篇10

城市土地储备制度是指, 由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式, 将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来, 并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后, 再根据城市土地年度供应计划, 有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排。

二、城市土地储备的功能

(一) 有利于政府调控土地的供应能力

土地储备制度的建立, 使得城市政府完全垄断了土地一级市场。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中。直接进行储备或者经过开发后进入储备库, 然后按计划从储备机构出让和出租土地。城市土地储备制度的建立, 政府掌握了城市土地的统一收购权, 把分散的存量土地重新集中起来, 同新征用地一起纳入土地储备体系。根据土地市场的供求变化情况, 政府用适时出让储备土地的办法调控土地的供应量, 减少了由于土地供求失衡导致市场波动过大给投资者带来的市场风险, 维护了市场的稳定。

(二) 盘活存量土地资产, 促进国有企业改革

建立土地储备制度, 预上市地块由土地储备中心统一收购, 土地收益按合约及时足额到位, 促进了国有企业的产业结构优化, 克服了原企业自发招商时土地产权交易操作不规范、交易资金不能及时到位、企业改制进程迟缓等弊病。

(三) 优化城市土地利用结构, 改善城市功能

我国的很多城市的生产功能很强, 在城市内部有相当多的工业用地。相应的, 城市中的交通用地、道路广场、绿地的比例远低于发达国家。由于市场发育程度低, 产权不清晰, 交易成本巨大, 如果仅仅依靠市场的力量来优化城市内部的土地利用结构, 将会是很漫长的一段时间。同时由于市场机制无法满足社会对公共品的需求, 具有外部效应的公共土地产品, 如城市道路、桥梁等市政设施和公园、绿地等非盈利性事业的供给无法得到切实的解决。通过土地储备制度, 运用行政手段加快旧城改造的步伐, 通过统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理, 降低城市更新的交易成本, 解决当前城市建设中局部建设与整体规划、项目建设与区域功能之间的矛盾, 改善城市的土地利用结构, 改善城市功能。

(四) 提升土地资本价值, 调控城市经济发展

通过土地储备计划, 对储备区域的土地进行集中成片设计和整理, 重点进行基础设施的建设, 改善区位条件, 使储备的土地形成聚集和规模效益, 从而提升城市土地资本价值。通过土地出让, 依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环, 提高政府经营城市的能力。同时, 政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模, 对城市产业结构的合理调整进行适度调控, 促进城市经济快速、协调发展。通过土地储备制度, 提高了土地资源配置的市场化程度, 促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给, 强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供给, 强化了政府对土地市场的调控, 但在旧城改造, 显化城市土地资产价值方面, 土地储备制度具有明显的积极作用。因此, 从理论上讲, 土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

(五) 有利于土地利用总体规划和城市预测

规划在空间上有较强的刚性, 即规划的土地用途经确定后一般不能改变。而现实中预测在实现时间上却有较大的弹性。即实现规划的时间可能因经济条件不具备或土地使用权分散调整难度大等原因变得难以预测。在按规划实施旧城改造中这种情况非常突出:实行土地收购储备制度, 可以对按城市规划近期需要调整改造的土地优先收购。进行集中成片的整理, 并按规划用途出让。使政府能够比较准确地把握住规划实施的进程, 也使得以往靠社会投资难以实施的集中成片的旧城改造规划在土地收购储备机制的调节下逐步实现;增强了政府推动城市发展、促进规划实施、调整城市用地结构的主动性和宏观调控能力。

三、城市土地储备机制运行模式的内涵

城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说, 由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为, 把分散的土地集中起来, 然后进行土地的整理与开发, 将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后, 再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划, 以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此, 城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购———土地储备——土地出让”三个环节构成。

(一) 土地收购

通过土地收购, 实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。土地收购主要包括: (1) 回收。城市土地使用权的回收包括两个层面:一是城市土地使用权的强制回收, 即城市土地储备与开发公司受政府的委托, 收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定, 房地产开发商获得城市土地使用权后, 两年内没有实施开发的, 政府可以依法将这些城市土地使用权收回。二是城市土地使用权的到期回收, 即城市土地储备与开发公司受政府的委托, 对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地, 实施正常回收。 (2) 收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地差、收益高, 但使用不合理的城市土地, 或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块, 按政策和法律的规定, 通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。 (3) 置换。对于在企业改制中, 部分使用不合理的工业用地, 城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地, 以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的, 从而达到最合理利用城市土地资源的目的。 (4) 征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征, 将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地, 并将其纳入城市土地储备的来源。 (5) 整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中, 可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权, 并将其作为城市土地储备的来源。

(二) 土地储备

城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后, 可以自身或委托专门的机构或单位, 对城市土地实施开发或再开发, 使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发, 可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言, 只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发, 是有利可图的。城市土地的前期开发与整治, 可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地, 可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地, 则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金, 以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为, 城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议, 商定收购、征用土地的价格;由城市土地储备中心作担保, 由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款, 所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等, 也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等;由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理, 并予以招标拍卖, 从其拍卖的收入中支付所商定的价格, 用于还贷, 同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商, 采用赊账的方式将土地纳入储备库, 在该土地招标拍卖之后, 将全部所得扣除应缴的税费, 全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款, 但它所带给城市土地储备机构的收益较大;第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款, 但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中, 视具体情况, 这三种方式可交替或选择使用。城市土地储备时间的长短, 应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。在我国, 城市土地储备机制建立的初期, 其土地的储备期可适当短些, 以利于减少投入资金, 加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善, 其土地的储备期可相应延长, 在城市土地储备期间, 储备的地块可以短期出租或适当利用, 以增加储备期间城市土地的收益。

(三) 土地出让

无论是通过收回、收购、置换以及征用进入城市土地储备与开发公司的地块, 其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为, 所以必须统一纳入城市土地供应总量计划, 进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化, 城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易, 以最大限度地实现城市土地资产的收益。建立城市土地储备制度后, 既可采取出让长期土地使用权的方式, 也可根据供需双方的要求, 采取年租或短租的方式, 以实现城市土地资源充分利用, 增加国有土地资产收益。

四、城市土地储备制度的完善

我国城市土地储备制度建设尚处于试点和起步阶段, 理论和实践上仍然存在不少问题。一是政府统一收购土地的法律依据不尽完善。虽然, 现行《土地管理法》对于农地征用和收回城市土地使用权的情况作出了某些规定, 但是, 对政府如何建立城市土地储备制度, 如何运作城市土地基金, 如何行使城市土地统一收购权等尚缺乏明确的法律规定。二是实施城市土地储备制度的利益分配机制尚未理顺和规范。从试点城市看, 建立土地储备机制后, 真正实现了由政府来垄断城市土地一级市场, 由市场来选择城市土地的开发单位, 由市场来确定城市土地的价格, 这实际上是权利和利益的重新分配。因此, 如何准确界定城市土地收益的构成, 合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益, 是城市土地储备制度构建过程中还需要进一步解决的问题。三是资金筹集、资金运用和风险控制有待完善。从各试点城市的土地储备实践看, 城市土地储备运作资金来源主要有两方面:一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款。城市土地储备运作资金的另一部分是来自银行贷款。这种单一的资金来源渠道, 不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求, 而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加, 甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。因此, 如何完善资金配套政策, 建立合理的资金筹措和运作机制, 也是城市土地储备制度构建过程中要很好解决的重大问题之一。

参考文献

[1]顾锡培, 袁强.加快完善土地储备机制[J].上海土地, 2003 (1) .

[2]陈江龙, 曲福田.土地储备与城市土地市场运行[J].现代经济探讨, 2002 (5) .