土地制度设计（精选7篇）
土地制度设计 篇1
土地储备制度是我国在土地供需市场上实行的一项基本政策, 总体的实施意见是一致的, 其具体的设置模式有两种:一种是由各部门联合设置土地收购储备委员会;另一种是由土地管理部门直接担任管理者, 设置管理机构。
当前, 中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度, 中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台, 调控效果初现, 大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下, 二三线城市的房价涨幅依然, 房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本, 其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。
一、土地财政
“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入, 并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等, 地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有, 可以弥补地方财政收入缺口, 于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP, 所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力, “缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升, 高地价推升高房价, 高房价又掏空了百姓的钱包, 与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP, 苦的是中低收入的老百姓。
地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下, 实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。
二、现行土地储备制度
我国各地实行的土地储备制度, 职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制, 将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备, 并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让, 促进土地资源优化配置。
土地储备制度的特征:1、政府垄断城市土地供给, 由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场;2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地;3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”;4、土地出让金是地方财政收入的主要来源;5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。
三、如何妥善解决“土地财政”
从中央与地方财政划分层面而言, 分税制使得中央把桌面上的阳光收入 (即税收收入) 的大部分拿走, 而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方, 但这种随机性可想而知。财权大幅上收, 事权层层下放, 造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重, 导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说, 中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”, 而房地产业可以在短时间内拉高GDP, 因此地方政府积极实施土地储备制度, 既可以增加土地财政收入, 又可以拉高GDP。所以要解决土地财政, 首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”!重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善;第二是根据财政部的统计, 地方政府土地收入的支出大头是城市建设, 建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放;第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用, 或者将土地出让金收入大比例上缴中央;第四是借鉴外国政府的做法, 通过对存量土地征收物业税、房产税, 这样既能确保政府有相对稳定的财政收入, 也能体现一定范围的公平性;第五是健全和完善现有的土地储备制度。
四、如何完善土地储备制度
1、适应我国加快城镇化的发展战略, 依法加快供地进度,
在保护耕地的同时, 通过各种增减挂钩方式, 推动农村集体建设用地的入市, 扩大城市土地供给。
2、改革土地出让方式, 不以土地价格的高低作为竞争标的, 由价格主导向双向定价转变。
如限定土地价格, 竞价商品房销售价格。
3、将土地批租制转换为年租制, 区分土地使用权人, 并与房产税、物业税合并征收。
彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地“闲置”现象。
4、采取相应的财政税收政策措施, 迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场, 扩大被人为收缩的住房供应。
借鉴台湾地区的做法, 对房地产转让的增值收益通过税收政策调节, 以购买和出售的差价为计税基数, 涨价幅度越大税率越高
5、增加保障性住房供给。
商品房建设配建一定比例的经济适用房, 每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。
6、建立多元化的土地储备资金支持体系。
目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分, 其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧, 房地产价格随即大幅回落, 由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系, 包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。
7、建立健全土地储备的法律体系。
目前我国土地储备制度尚未立法, 必须加快土地储备立法的进程, 制定和颁布全国性的土地储备的专门法规, 将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道。
土地制度设计 篇2
从60年农村制度变迁看，我国土地制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革。这次制度变迁，极大地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，增加和保障了解放初期的农产品供给。二是20世纪50年代中期，通过合作化和人民公社化运动，将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制。由于这次制度变迁操之过急，违背农民意愿，抑制了农村生产力，伤害了农民的积极性，使农业乃至国民经济走向崩溃的边缘。三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地的使用权承包给农民，实行土地家庭承包经营体制。由于这次制度变迁是农民自主选择，重新释放了农村生产潜力，调动了农民的积极性，大大丰富了农产品的供给，有力地支持了改革开放。谨防出现“三无”农民
改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要，促进农村乃至国民经济的发展。但是，在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地所有权、使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，农民虽然是农村集体土地的所有者，由于土地的集体所有权被虚化，农民人人都是所有者，但人人实际上都不是所有者。在此情况下，农民和农村集体组织不是农村集体土地市场交易的主体，根本无法进入土地交易市场。因此，土地卖给谁，价格是多少，收益如何分配，完全不由农民说了算。在这种制度安排下，农民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分；另外，由于土地开发增值利益的极大诱惑，许多地方还出现了先占后批、少批多占、不批乱占土地的现象。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，导致这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，为了招商引资还强制推行土地流转。在近几年的“增减挂钩”试点中，一些地区任意扩大试点范围，超额使用“增减挂钩”试点面积，还有的地区以损害农民权益搞“增减挂钩”。所有这些都侵害了农民应有的土地权利。
不同的改革主张
面对当前农村土地征占用和流转过程中存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有国有化主张的，有私有化主张的，也有主张保持现有土地集体所有产权不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。不少主张国有化的研究者认为，土地所有权收归国有，并使土地所有权纯粹形式化，在此产权架构下实行“国有民营”，明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。他们认为，在土地国有民营制度下，只要土地租赁期限长，经营者就不会因为没有土地所有权而在经营上受到限制。主张土地私有化的人认为，目前世界上有100多个国家实行土地私有制，土地私有制在世界历史上并没有影响工业化和国家现代化建设，也没有造成农村的动荡。如果土地私有化了，如果农民要弃农进城或从事他业，可以卖掉土地，不但是一笔收入，而且也是一笔资本。主张保持现有土地集体所有产权不变的人认为，土地集体所有已经实行了很长时间，即使实行了土地私有，也无法有效解决当前土地经营中存在的诸多难题。持这种观点的人认为，土地改革必须进一步强化农民的土地权利，赋予农民明确的、永久的、完整的土地用益物权。土地利用制度改革重点
笔者持有另外一种观点，在当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地享有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：
改革土地征占用办法严格界定、区分公益性和非公益性用地界限，一方面要不断缩小公益性征地范围，将那些本该是非公益性并具有明显盈利性质的土地坚决划出剔除公益性范围；另一方面公益性征地也要尊重农民意愿，按市场价格补偿农民。不能打着公益性用地的旗号，人为压低土地补偿价格，以牺牲弱势群
体—农民的利益搞建设。为了保障农民的土地权益，应初步放开土地交易市场，培育多元化的市场主体，要将农民逐渐培育为土地市场交易的重要主体之一。积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法，农村土地转为建设用地并不必需都要变更为国有土地，经批准农业用地也可转为集体建设用地直接进入城镇土地交易市场。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应按市场原则进行分配。在土地交易过程中是农民应得的收益一定要全足额及时归还农民。严禁各级政府利用各种手段，变相剥夺农民的土地收益。归农民所有的土地收益，怎么使用应由农民自己说了算，政府不能越俎代包。
进一步完善土地流转政策随着农村劳动力和人口大量流向城镇，按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押，将极大地提高农村土地的价值，农民以土地承包经营权抵押获得银行贷款，能增加对土地的长期投资，提高土地产出率和劳动生产率。要严禁一些地区利用各种形式强迫农民流转土地，并侵蚀土地流转收益。即使是已经进城落户的农民工，也不能强制收回他们的承包土地，一定要按市场办法在自愿原则下鼓励他们转让出承包土地。
改革农村宅基地制度随着农村人口的减少和社会保障制度的建立和完善，在对农民实行“一户一宅”政策的基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物真正市场化。实现农村宅基地及其建筑物的市场化，如果农民进城就业，就可以依法将自己的房产及其宅基地卖掉，获得一笔资金，将其作为进城的资本。当前各地正在进行的土地“增减挂钩”和“并村上楼”，实质上是地方政府借用公共权力对农村集体所有权和农民财产权的一种变相侵蚀，其目的就是牺牲农村集体利益和农民利益，以保证地方政府在“增减挂钩”中利益最大化。
土地制度设计 篇3
关键词：土地制度；土地流转；土地私有化
中图分类号：K221 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)02-0128-03
土地是人类社会赖以生存繁衍的重要生活资料。夏、商、周时期我国土地制度的主要形式是井田制，即土地王有制。但是至西周中后期，伴随周王室的衰微和社会生产力的提高，土地关系逐渐发生了变化，本文旨在剖析三代时期土地制度发展状况，以期对于这一时期土地制度的演替特点窥见一斑。
一、三代时期的土地所有制状况
夏、商、周时代，是我国古代社会奴隶制产生、发展以及向封建领主制转变的重大历史时期。在这一时期，“生产关系的基础，是奴隶主占有生产资料和生产工作者，这生产的工作者便是奴隶主所能当作牲畜来买卖的奴隶”。当时土地制度的主要形式，当属由农村公社制衍变而来的井田制。井田之名，始于《孟子·滕文公上》“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩。同养公田，公事毕然后敢治私事”。井田制的基本特征是：“把数量相等，条件相若的土地划交农户耕种，定期实行重新分配或调整，不能买卖。
有关三代时期井田制土地所有制性质，我们认为土地是由国王所有，即土地王有。马克垚先生将土地所有权列举为三层含义：一是使用权，二是收益权，三是处分权。人类对土地的权利是有层次的。马克思说：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥一切人的，只服从个人意志的领域”。这意味着土地所有者对土地拥有使用权、收益权、处置权。在所有权的层次上，使用权是最初步的，最浅化的一种所有权；占有权应当是一种尚不巩固，还没有绝对化的所有权。夏朝是我国建立的第一个奴隶制国家，夏代井田脱胎于农村公社土地制度，深深地打上了原始社会的烙印。因此具有浓厚的原始部族公有的特征，即一切生产资料，生活资料属于公社集体所有。夏王作为国家的最高统治者，是国家的化身，具有至高无上的权力，国家的一切归于国王，土地当亦不例外，他享有对土地的使用，收益及处分诸种权力。商汤建国后，商王成为全国土地最高的所有者。商代，归商王国(国王)所有的土地，甲骨文里叫“我田”。据陈梦家先生解释：“我田是商王之田”。商王拥有国家最高权力，他是商王国意志的直接体现者。甲骨文中称为“王”，“王自称有时‘余一人’，表示他的大权独揽”。商王拥有绝对的权力，正如马克思分析古代东方社会的情况那样，国王是“公社统一体的体现者”，是“共同体之父的专制君主”，是“凌驾于所有这一切小的共同体之上的总和的统一体表现为最高的所有者或唯一的所有者”。所以，卜辞中的“我田”就是指商王直接所有的土地。换言之，国家的土地由商王所有。西周以降，土地的最高所有权仍归于国王，即所谓“溥天之下莫非王土，率士之滨莫非王臣。”(《诗经·小雅·北山》)周天子对土地实行等级分封，亦即将土地分封给他的诸候和臣属，诸候和臣属又逐级分封，最后由奴隶或庶民耕种，从而形成了一个土地分级占有的金字塔。据《礼记·坊记篇》载；孔子说：“天无二日，土无二王，家无二主，尊无二上。”实际意义就是土地一级一级自上而下归一个人所有。在土地层层分封中，各级领主贵族，诸侯，卿、大夫、乃至于士，他们对封国或采邑内的土地只享有占有权，而没有所有权，即占有者不具备任意处置土地的权力。农奴与自由民，对于土地甚至连占有权也未曾有过，他们仅拥有土地的耕作权，只有在努力生产劳动，保证为领王贵族提供规定的力役地租剥削之下，才能获得使用一小块份地的权力。这就是所谓之“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力”。(《国语·晋语》)
由是观之，三代时期普遍实行井田制度，我们认为是土地王有制，因此，土地私有权尚未形成，土地不准许卖买。《礼记·王制》谓之“田里不鬻”。
二、公田与私田的历史演替及其私有化趋势
井田制是由村社土地制度演变而来的，是农村公社以及它的次生形态和再次形态。同样地，公田与私田也是特定历史阶段下的产物，它们也存在着一个产生、发展、灭亡的过程，经历着自身衍变，这种衍变的历史可分成以下三个阶段。
第一阶段，原始公社末期。公田是公社统一掌握的大块大地，由公社社员集体耕种，收获产品用于公共开支与公共积累；私田是由公社主持分配，公有土地被划分成若干大小相等的方块分给公社成员各家庭去耕种，定期实行重新分配或调整，公社成员要向公社缴纳一定的贡纳，一般为“什税”。即所谓“夏后氏五十而贡”。
第二阶段，夏商至西周中期。随着私有制的发展，阶级的出现，奴隶主贵族攫取了原来属于公社集体公有的土地，这时候公田的名称未变，但内涵已发生了质的变化，“公”字的意思已不再是“公有”的“公”了，而转变成了“国公”、“公侯”的“公”了。他们对土地只有占有权，享有获得劳动产品的权利。在大块的公田上(《诗经》中有大田、甫田)，仍由原劳动者集体耕种，亦即《诗经》所云：“雨我公田，遂及我私。”收获物交与贵族，这种剩余劳动产品是以劳役地租形式同时也是租税合一的方式缴纳的。相反地，私田仍以份地的形式，由农奴或自由民耕作，收获物作为保持劳动者及其家属必要劳动的产品，被劳动者所消费。在此阶段上，劳动者的身份已不再是公社社员而带有了农奴和自由民的性质，他们对份地仅具有使用权、耕作权。
第三阶段，西周中后期。周王室日益式微，诸侯权力愈益加强。不惟如此，随着社会生产力的发展，土地利用价值逐渐提高，在诸侯与贵族中出现了有关土地的赔偿、赠送、交换、乃至抵押、典当关系。一般而言，当时的土地转让要告知周天子或天子的代表，并要征得他们的许可。但到春秋时期，随着土地转让关系的进一步的发展及周王室控制的式微，诸侯间土地关系的转让不再报告周天子而由诸侯们自行处置。诸侯们已把他们疆域内占有的土地看作自己的私有财产。《左传》昭公七年日：“封略之内，何非君土；食土之毛，谁非君臣。”公田、私田发展到第三阶段，正如史书所载，周宣王“不藉千亩”、晋国“作爰田”、鲁国“初税亩”以后，公田、私田在法权意义上拉平了，不论公田，还是私田一律按面积征税，亦即说，国家从法权的角度已承认了私有土地的合法性。土地王有制向土地私有化，大大地迈进了一步，井田制已趋于瓦解、崩溃。
三、西周时期土地关系的流转
三代时期尽管普遍实行井田制度，土地私有权尚未形成，国家禁止土地买卖。但是，西周中后期以来，伴随周王室的衰微和社会生产力的提高，土地关系出现了松动，在一些贵族和诸侯之间出现了土地的赏赐、出租、赔偿、转让和交换等现象。
1975年出土于陕西省岐山县董家村的五祀卫鼎，记载邦君厉在恭王时忧勤政事，治理二川有功.被赐五田(五百亩)，后将其中四百亩转租于裘卫。邢伯、伯邑父、定伯和伯俗父几位大臣问邦君厉：“女(汝)贮(租)田不(否)?”邦君厉回答说：“余(审)贮田五田。”贮字在这里应读作租，贮田也就是出租土地。《说文》：“租，田赋也。”租与赋本是一个意思，后来才作为田赋从一般的贡赋中分离出来。土地出租，就要收取一定的田租。厉王时代的攸从鼎记载，攸卫收租从之田，却背约不肯付“租谢”，结果被告到周王那里，经官司(虢旅)处理，攸卫牧誓日，“我弗具付从其且(租)射(谢)，分田邑，则放。”意思是说：若不付租，愿意遭放逐。以土地为赔偿，孝王时器曶鼎有记述，匡季在过去饥荒年间“寇忽禾十秭”，被告诸东官。结果赔偿给曶“田七田，人五夫”。厉王时器散氏盘也记载，由于矢人攻击了散，不得不割让土地给散以作赔偿。土地用来交换或转让，这是领主土地国有制遭到破坏和土地开始私有化的重要标志。共王以后，这样的例子慢慢多起来了。如懿王时代的卯簋记载，荣伯赐给卯“马十匹，牛十，锡于一田，锡于一田，锡于队一田，锡于一田。”这个荣伯和卫盉的荣伯当是一家，也有可能就是一人。他的封邑在丰京附近。卯是他家的管事，父祖三代为荣家这个大奴隶主贵族管理宫、人，荣伯因而赐给他田四里。土地关系的这种变化，不仅表现在耕地上，也表现在林地上。岐山董家村出土的卫鼎乙的铭文给我们提供了这方面的材料。卫鼎乙谈到，周共王九年正有既死魄庚辰，矩伯从裘卫那里要了一辆车和一套车马饰。裘卫又送给了矩姜“帛二两”。作为报酬，矩伯“廼舍裘卫林里”。但由于林里有片林地(“颜林”)是属于颜家奴隶主的，所以裘卫又给颜家主人颜隙、颜姒和管事寿商送了马匹、貉裘等礼物。于是矩伯才会同颜家管事寿商等人踏看四周封疆，把林里交割给裘卫。
土地制度设计 篇4
华中科技大学卢新海教授新著《中国城市土地储备制度研究》已由科学出版社2008年5月出版, 该书系国家社会科学基金项目《城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究》的学术成果, 对我国城市土地储备制度进行了开拓性的理论探讨和实证检验。与国内同类研究相比, 其具有以下特征:
1. 理论创新特色明显。
城市土地储备制度是我国特定历史背景下的必然产物, 我国相关的理论研究相对滞后, 法律地位、功能定位、机构设置、管理机制等诸多方面缺乏系统研究, 这也是各地土地储备运作具有明显的地方特征, 出现目标偏离的重要原因。该著作通过整合国内外研究资源, 综合运用土地经济学、福利经济学等学科相关理论, 将经济学原理和数学模型引入研究的全过程, 采用实证研究与规范研究、定性分析和定量分析相结合的方法, 既追溯了土地储备制度的历史演变, 又分析描述了我国土地储备制度建设的现状, 并设计了我国社会主义市场经济体制下土地储备制度发展的未来, 其所建立的分析框架和提出的观点对优化土地资源配置和国家经济宏观调控具有积极作用, 不失为公共管理理论在实践领域的探索创新。
2. 实践指导作用较强。
由于城市土地储备制度在我国还处于探索阶段、缺乏统一理论体系和方法指导、运行模式不成熟、政策法规不配套, 在实践中暴露出诸多问题, 颇受争议。土地储备亟待深入研究的问题集中表现为:土地储备的宏微观理论基础与理论依据;土地储备机构的性质与职能定位;土地储备制度对社会经济的影响的量化分析;合理的土地储备量与储备周期、供应量和供应时机的确定;配套的法规条例的制订等。该著作在深度剖析国内、外部分城市土地储备的理论基础与成功运作经验基础上, 针对城市土地储备制度缺陷, 围绕上述问题展开了系统研究, 为土地储备制度的政策分析与政策制定提供了科学依据, 从而具有重要的政策实践意义。
3. 体系完整, 内容详尽。
目前, 国内大部分学者对土地储备这一新兴制度的研究投入了很高热情, 但多侧重于解决各地具体问题 (如运作模式、运作手段、资金筹措等) 的微观技术层面上的实证研究, 鲜有构建完整的理论体系来研究土地储备问题。相对于前者而言, 后者的工作难度显然更大, 因为做好系统研究工作需要研究者拥有深厚的理论分析功底、敏锐的观察能力、极强的逻辑分析和实证能力。《中国城市土地储备制度研究》由10章节组成共23万字, 从城市土地储备制度理论与实践基础、城市土地储备制度对社会经济的影响与评价、城市土地储备制度综合评价体系构建、城市土地储备制度缺陷及补偿措施四大方面对城市土地储备的理论与实践进行了创新研究。
突破土地制度困境 篇5
突破土地制度困境
摘要：中国在土地制度、房地产、城市化问题上碰到的问题越来越多,而且不能避免,因为中国的发展成本已经是全世界最高的了,这是相对于中国的`人均收入来说的.在美国这样一个经过200多年经济增长,资本、劳动力、土地都已经相当多的国家,房价与收入的比例是3-6倍,而在中国,基本上已经变成十几倍、二十几倍,这取决于你在哪个城市,这是不可能持续下去的.作 者：作者单位：期 刊：农产品市场周刊 Journal：NONGCHANPIN SHICHANG ZHOUKAN年，卷(期)：2010,“”(5)分类号：
农村土地制度反思 篇6
曹锦清说，有两项制度安排对中国农村影响深远，一是土地家庭承包制，另一个是农业用地转为非农使用。
对土地家庭承包制有几个问题需要反思。
首先，对土地家庭承包制“长久不变”的理解有些混乱。现在还没有确切的官方解释。对此可能有两种解释：一种是全国各地大部分的解释，即“生不增，死不减”；另一种则是土地家庭承包制不变，但每隔若干年，只要村民多数要求变动，村民大会通过，就可以变。不过，南北作物生产周期差异很大，固定给每家的土地承包期到底多长为宜是很复杂的。
婚嫁也会产生问题。女孩嫁出去，等于变相将土地交给了父亲兄弟，但她在嫁入的那个村是没有土地的。妇女的权益没法保障。
其次，土地家庭承包制让农田水利建设陷入了困境。农田水利建设要经过不同的地块，需要农民一致同意。整个投入和收益在各农户之间的分摊是高度不均衡的，这使得合作非常困难。这三十年来利用的，基本还是公社时期的水利设施。从农田水利建设来讲，土地家庭承包制一开始就带有缺陷。合作化、公社制有很多动因，其中一个原因是自下而上的，就是走上集体化以后要开始搞大规模农田水利建设，而这和土改以后所形成的分散的地权配置是不相容的。这就是后来公社规模越来越大的一个重要原因，因为地权模糊了，劳动力容易征调，土地也容易动用，农田水利建设也就能顺利开展了。在目前的土地家庭承包制这项制度安排下，这一点很难做到。现在以工业反哺农业，把钱通过农业局或水利局拨下去，农田水利建设还是没法弄。钱一多反倒可能产生腐败问题。
其三，土地家庭承包制导致土地细碎化、地块分散，这给农业向适度规模经营方向发展带来了困难。在中部地区，一些地方工业比较发达，农民就在当地打工，亦工亦农，有两份收入。但当地的土地利用率很低，农民不在乎，明明可以三熟、两熟的，现在只有一熟。对单个农户来说，似乎收入不错，但对整体农业来说是个损失。至于远距离打工的，有的将土地转包给亲友，但这是有限的。连片的适度规模经营，全国范围内是有的，但代价也大，要把农民的土地都转让出来，地租就不是个小数字。土地上的产出基本上就给原来的承包户了。要保证十几亿人的粮食供给，完全依赖于承包制小农是不行的，要向适度规模化发展，这是一个必然的趋势，但是现在面临重重阻力。
那么，农地转为非农使用的制度安排是如何推出的呢？
1988年的《土地管理法》授权地方政府为公共性目的可以将农民的土地转为非农使用。这里关键的是公共性和一般的商业性该如何区分。把农民的土地低价征入，然后用于城市化建设，那么，土地的增值该如何分配呢？ 法律没有触及这一问题。
土地增不增值由空间位置、时间、土地的用处决定。这三个方面难以被法律条文固定下来，地方政府有着极大的自由裁量权。地方政府圈地之后的土地财政，一般用于以下方面：一是农民的安置用地、拆旧房建新居。二是搞基础设施。三是建设公共设施。四是工业批租，这其实是赔钱的，为了招商引资，地方政府竞相压低地价。下降以后，一般选择出让土地的地租，农民的权利就被剥夺了。中国的无地租商品向全球扩展所向披靡。五是土地的商业批租，而这是必须拉高的，用来抵偿原来的投入。这样一来，中国工业化、城市化的成本不仅转嫁到农民，也转嫁到购买商品房的消费者身上。
土地制度设计 篇7
农民是以土地为生产资料的社会群体。新中国成立以后，建立了土地公有制，形成了城市土地归国家所有、农村和城市郊区的土地归农民集体所有的土地制度。近年来，我国工业化、城镇化快速发展对土地的需求不断增加。国有土地是有限的，很难满足社会发展的需要，于是征用集体土地就成为满足社会对建设用地需求的主要来源。集体土地被征用之后，农民失去了土地，进而失去了生存资料和就业保障基础。解决失地农民的就业问题，确保失地农民权益，已成为征地过程中的一项重要任务。
关于农村集体所有的土地收益分配问题的研究，王德起［1］认为要建立土地收益分配制度就要明晰国家与集体(企业)、农村集体与农户以及中央政府与地方政府之间的关系;姜开琴［2］提出应根据增值收益产生的不同情况在国家、集体、农民之间进行合理分配;黄俊阳［3］、李萌等［4］认为，应通过明晰产权、规范征用程序以及完善土地补偿制度等措施来维护集体土地农民权益。上述研究指出了我国目前土地制度存在一定的缺陷，并提出一些完善的建议，但对于如何保障农民集体的土地权益及具体保障措施，并未提出系统的制度方面的意见。
本文主要从土地收益分配的本质出发，分析土地制度中各项权益之间的关系及现有土地收益分配的格局，发现现有土地征用制度存在的问题，提出应创新我国土地权益分配制度，改变土地收益分配不合理的现状，以维护农民的权益。
一、农村土地制度及其权益关系
土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度，它既是一种经济制度又是一种法律制度，是土地关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。农村土地制度是农村土地资源合理配置与有效利用的基础载体，它是农村生产力进步的主要中介，是农村经济社会关系的重要组成部分。我国农村土地归农民集体所有，实行家庭经营的方式，农村土地制度的实质是农民与集体、农户与农户之间的关系问题。
农民的土地权益是指农民围绕土地经营所应该享有的民主权利与物质利益的总称。民主权利赋予农民享有、占有与农村土地相关的一切政治、经济权利;物质利益是指农民拥有土地权利带来的各种经济利益收入。农民集体土地权利是由各种权利组成的土地权利束，它包括农村集体土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等。集体土地所有权是所有权利的基础，指劳动群众集体组织在法律规定范围内占有、使用、处分自己所有土地的权利。农民及其集体享有的土地所有权益主要有两个方面，一是国家征用集体土地的所有权变更收益，一是集体出让使用权的所有权让渡权能收益。在土地使用权上，我国实行两权分离的政策，即使用权与所有权的分离，农民享有使用权，集体拥有所有权。土地使用权隶属所有权，使用权是所有权在现实中的展现和延伸。
土地收益权是使用权的目的，只有有效享有土地收益权，使用权才有意义。收益权指土地使用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而获得收益的权利，以及土地产权主体依法转让自己的土地权能而获得相应收益的权利。由于土地所有权与使用权分离，土地收益有不同的享有主体，我国目前主要有三大收益主体:国家、集体和农户。处分权是指对土地的使用、流转等的权利，随着土地的所有权和使用权而产生。收益权和处分权是这两种权利的派生权利，按照法律的规定，这些派生权利既可以与所有权合为一体，也可以独立存在。我国土地权能的分离性使得其各项权利在转移和使用过程中带来不同的收益，不同的权能主体参与土地收益分配就产生了土地收益的分配问题。
二、土地征用中我国农村集体土地收益的现实格局
土地征用实际上是国家向土地权益人购买集体土地所有权、使用权等诸项权利所构成的权利束变动的过程。农村土地征用实质是把农民集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予被征地的集体和个人一定补偿的行为。农村土地作为一种生产资料，承载着农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障。土地被征用后，农民不仅失去了土地的使用权，而且失去了劳动就业的权利和社会保障权等相关权利。由于现行的集体土地征用法律和政策规定等制度的缺陷，农民的土地权益受到严重损害，在失去土地的同时也失去了基本的生活依靠，越来越多的农民成为无业游民。农民的土地权益受损主要体现在两个方面，一方面是农民及集体所有权、收益权等土地权利被侵犯，另一方面是农民及集体得不到应有的征地补偿份额。
1.农民集体土地权利被侵占
土地征用是国家或政府出于公共利益的需要，依法强制转移非国家所有的土地所有权，并给予补偿的一种行政行为。然而法律对“公共利益”的界定不是特别明确，加之土地作为一种资源有巨大的经济价值，有些地方政府为了增加财政收入就打着“公共利益”的旗号征用土地，这实际上是一种为卖地而征地的行为。这些举动多是补偿不到位，严重侵害了农民的集体土地权益。有资料显示，我国基层政府财政收入的30%～40%是由土地出让金中获取的，而土地出让金的80%是由征用农民土地中获取。［5］我国农村土地归集体所有，但由于法律界定的多重性及集体经济组织的不可确定性，实际操作中存在集体土地所有权主体缺位的情况，致使各级利益主体大肆攫取土地收益，而作为集体土地的实际主人的农民却被边缘化或被排除在所有权主体之外。农民及集体的基础权利缺失，致使相关的权利无法得到保护。
2.农村土地征用补偿分配现状
根据法律规定，农民的土地被征用之后应获得相应的补偿费和安置费，然而农民获得的补偿只是土地经营收益的补偿，土地后期的增值收益则被无偿占有，政府和用地单位分享了土地增值收益，农民集体被排除在土地增值收益的群体之外，因此农民获得的补偿费用非常低。李萌等［4］统计认为，目前土地征用补偿费用的分配格局大致为:政府占60%～70%，村级组织占25% ～30%，农民仅占5% ～10%，农民作为集体土地的主体，其土地收益大部分被掠夺。任辉等［6］对农村土地非农用化过程中的土地收益分配进行回归分析，结果显示，政府与农民的土地收益比例平均为9∶1，虽然各个地区的经济发展水平和农业生产条件不同，但是农民与政府的土地收益分配比例存在巨大差异。沈飞等［7］通过实证分析研究发现，在土地征用过程中政府与农村集体的土地收益比例为17∶1，农民、集体与政府之间的土地收益分配严重失衡。
随着农村经济改革步伐的加快以及城镇化进程的加速，农村土地征用的规模越来越大。据相关资料统计，1978—2009年被征地农民已高达8700多万，近10年每年征用集体土地的数量近20万公顷，被征地农民新增400万左右，这种情况可能还将持续10年左右。［8］目前一些地方甚至兴起了圈地运动，大量耕地被占用。在土地征用制度存在缺陷的情况下，越来越多的土地征用不仅对农民的利益构成危胁，也使粮食安全难以保障，因此必须对现有的土地制度进行完善和改革，逐步建立起公平合理的土地收益分配制度。
三、我国土地征用制度存在的问题
我国土地征用制度始建于计划经济时期，未能充分考虑到土地征用中各方利益的有效平衡，忽视了对农民利益的充分保障。现行的土地征用制度存在的缺陷主要表现在以下几方面。
1.“公共利益”内容模糊
土地制度只是原则性地规定了集体土地征用必须符合法定的“公共利益”，但具体什么是符合公共利益并没有作明确规定，导致现实中许多假借“公共利益”之名侵犯农民利益现象的发生。
2.农村土地产权模糊不清，补偿收益主体不明
我国现有的土地产权内部结构混乱，各项权能之间的界限比较模糊。《土地法》赋予了农民集体对土地所有权的主体地位，但是谁代表集体没有明确的规定。缺乏具体的收益对象使得集体的收益流失，农民个体就得不到应有的收益分配。另外，权利主体之间的关系不明，当土地补偿款发放时，各个主体各享其成，就产生了“乡扣”、“村留”的现象，导致农民实得的补偿款少之又少。
3.征地补偿范围过窄，相关权利补偿不足
关于土地征用补偿范围，《土地管理法》规定我国的土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。从表面上看这些规定涵盖了土地征用造成的所有损失，然而土地的权益不仅包括土地的所有权、使用权、收益权等，还包括农民的土地承包经营权与发展权等，这些权利在相关的法律法规中缺乏相应的补偿标准。
4.土地征用缺乏被征用人参与程序
目前我国的土地征用项目审批过程完全是政府行为，从方案的提出到项目征地批准，都是政府核准并实施，其程序基本上是内部程序，透明度和公示性不够，农民对土地被征用事前并不知情，只有当土地被征用的通知下达后才获悉，对土地被征用没有话语权和表决权。
四、创新我国农村土地权益分配制度的建议
现有的土地制度尽管对土地流转有比较全面的规定，但是针对农村土地征用的条件和具体补偿标准比较模糊，缺乏相应的细则解释，忽视了农民集体的长远利益，致使现实征用过程中利益分配失衡。因此要建立公平合理的土地收益分配制度必须改革现有的土地制度，建立新的收益分配格局。
建立新的土地收益分配制度，要坚持公平合理的分配原则，把征用土地的补偿费用和土地增值收益在农民、集体和国家之间进行合理分配，并通过设立农民听证会对土地征用和土地收益管理进行事前、事中、事后的监督，确保土地征用有序进行。同时注意土地征用资金专款专用，建立土地专业银行对土地征用资金进行管理，保障农民的土地权益不受侵害。
1.分配制度建立的原则
(1)坚持公平与效率相结合的立法精神。在社会主义市场经济条件下，土地也应进入市场，参与到资源配置的市场中，土地的征用补偿价格可以参照市场价来进行确定。同时，土地收益要兼顾国家和农民个人的利益，使收益在农民集体与政府之间进行公平合理的分配，促进社会和谐发展。
(2)以人为本，尊重农民的权益。任何制度的建立都是为了经济社会的发展，土地制度的改革要确保农民的权益能够实现。目前，农民的权益被严重侵犯，完善土地制度就要充分保障农民的参与权、收益权、监督权以及享受社会保障的权利，切实维护群众的利益，维护社会稳定，促进社会公平正义。
(3)坚持宏观管理调控的原则。进行土地制度改革创新时，应考虑国家对土地、国家对农民的宏观管理和调控能力。土地规划利用要综观全局，着眼长远，只有这样才能使土地资源得到有效利用，保护现有耕地面积，确保粮食安全。
2.土地收益分配制度的构成
(1)建立以农民集体为受益主体的分配格局。要使农民集体成为集体土地收益的分配主体，就要明确谁来代表集体行使权力，否则一切都是空谈。我国法律规定农村集体土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，而集体经济组织有乡、村、组三级集体经济组织，主体的多样性和不确定性致使农民人人有权，而实际人人无权。应该明确乡镇政府和村委会不是集体土地所有权的主体，因为乡镇政府和村委会属于基层政治组织，法律规定集体土地所有权是经济组织，两者有本质差别，应该把土地所有权归属于农民。村民可以以组为单位进行选举，选出代表人来代理自己行使权力并表达自己的意愿，并实行任期制，报乡土地管理所登记，从而使土地所有权及其收益落实到农户并受民众的监督。村民也可以通过组织化的形式建立专业合作社，以合作社为单位和收益主体来参与土地权益分配。集体经济组织实体化之后，土地收益就在农民集体与政府之间进行公平、合理的分配。
(2)明确土地收益分配的内容。土地增值收益属于集体土地权益的一部分，如果农民集体一直被排除在土地增值收益的分配之外，土地被征用后只是得到部分的土地补偿款，则不足以弥补失去土地带来的损失。土地发展权是基于土地所有权而从使用权和收益权中分离出来的一种土地权益，是土地所有权人或土地使用权人通过改变土地现有用途而额外获取收益的权利。因此应该确立农民是土地发展权的权益享受主体之一，使农民集体有权利享受土地增值带来的收益。
(3)建立公正的土地征用听证制度。明确了农民集体的收益主体地位和享有的权利，要确保其权益得到真正实现就应使农民参与到土地征用的过程中来。农民集体是土地的主人，征用集体的土地应该征求农民的意见，土地如何被利用也应考虑农民及附近市民的意见，综合各方的观点和利益才进行土地征用，从而避免因强制征用引发矛盾。土地征用听证制度中的参与者应以农民为主体，市民、专家和媒体都有一定份额，以确保听证制度的公开、公正、公平。
(4)设置土地专业银行监督管理。近年来，随着经济社会发展和土地用途的变化，土地资金项目增多，因此可以建立土地专业发展银行来负责与土地征用有关的资金管理。这既有利于保护土地所有者和使用者的权益，又方便国家对土地资源的宏观管理，减去了中间环节，节省了人力物力，也可防止农民利益被侵害。在专业银行中，土地征用专款专用，保障流通渠道的简便，方便农民使用资金。国家在指定的银行进行款项拨付，可以实行一次付款，分次补发，既满足农民投资的需要，又使农民有一定的生活保障。同时，政府在每年发放补偿费用时应考虑当年的通货膨胀率，如果通货彭胀率有大幅度的提高就应相应地提高补偿费用，以此弥补货币贬值带给农民的直接损失，确保农民权益得到切实维护。
［1］王德起.论我国土地收益分配制度建设［J］.农业管理科学，1997(2):21.
［2］姜开琴.征用土地增值收益分配分析［J］.农业经济，2004(10):14.
［3］黄俊阳.农民集体的土地收益权保护［J］.学术论坛，2008(2):151.
［4］李萌，黄丽军，毛德华.论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护［J］.现代商贸工业，2011(19):47.
［5］李念，甘杨.集体土地征收的失序问题及其对策研究［J］.湖北第二师范学院学报，2009，26(1):51.
［6］任辉，吴群.农地非农化过程中土地收益分配分析［J］.国土资源科技管理，2011，28(3):41.
［7］沈飞，朱道林.政府和农村集体土地收益分配关系实证研究［J］.资源产业经济，2004(8):17.