农村土地承包制度

农村土地承包制度（共12篇）

农村土地承包制度 篇1

农村集体土地家庭承包期30年不变, 增人不增地、减人不减地, 农村集体新成员没有享受到集体的土地收益, 人地矛盾越来越突出。因此, 需要认真研究解决该问题。农村土地承包, 可以通过资金结算的方式调整土地收盗在集体成员间的分配关系, 既要做到增人不增地, 又要做到增人增收益。

1 农村土地承包的现状

从1994年初开始, 农村集体土地家庭承包期30年不变, 实行增人不增地、减人不减地的土地承包办法。1994~2008年, 15年间卢龙县新出生人口69 881人, 平均每年出生4 659人, 这些人成为农村集体的新成员却没有土地可以承包;外县婚嫁迁入的人, 在迁入地的新集体中也没有土地可以承包;而有的人已经去世, 却还在“承包”着集体土地。1994~2004年, 全县农村考入大中专院校的学生有万人左右, 这部分人毕业后大部分在城镇工作, 没有工作的也能享受到政府发放的最低生活保障, 他们早已不是农村集体成员, 却还在承包着农村集体的土地。由于土地承包后家庭人口的变化, 有的户2口人承包着5人份的土地, 有的户4口人只承包着1人份的土地。根据《宪法》《土地管理法》和《农村集体土地承包法》的规定, 农村土地属于农民集体所有。农村土地集体所有权是一种特殊的所有权, 具有动态性特点, 新增的集体成员, 从成为特定集体成员时起, 就当然享有本集体土地的所有权权益;减少的集体成员, 从这些人不再是特定集体成员时, 就不能再继续享有原集体土地的所有权权益。新生的人口, 应当享有集体土地的收益权;故去的人口, 不应再享有原集体的土地收益权;婚嫁迁入的人口, 应当享有新集体的土地收益权;婚嫁迁出的人口, 不应当再继续享有原集体的土地收益权;从农村考入大中专学校已经毕业不回农村的、农村集体成员已经成为城镇居民的, 也不应再继续享有原农村集体的土地收益权, 否则, 就会导致城镇居民侵占农村居民土地经济利益的结果。

实行家庭承包经营体制后, 土地的集体所有制具体为集体每个成员对本集体土地的承包经营权。农村集体的每一个成员, 不论其何时成为特定集体的成员, 都当然享有本集体土地的收益权, 而不需要支付任何代价。农村新增人口应当享有本集体土地的收益权, 但由于实行“增人不增地、减人不减地”的政策, 新成员没有本集体的土地可以承包, 没有享受到土地收益, 更无法享受承包土地而产生的经营收益;已经承包了农村集体土地的人, 转变为城镇居民的或故去的, 却仍享受着原农村集体的土地收益。这种情况, 不论是从法理还是从经济学原理上来说, 都是有失公平的。

2 农村土地承包办法的改善

按照以人为本的科学发展观要求, 法律和政策应当保障农村集体每一位成员对本集体土地收益权的实现。鉴于现行土地承包办法存在不公平的情况, 需要对现行的农村土地承包办法进行改进和完善, 也需要对相关的法律规定进行修改完善。从土地特性考虑, 为了培肥地力和提高土地综合生产能力, 减少调整承包土地而产生的交易成本, 可以继续保持土地承包期30年不变的基本政策。需要改进完善的是集体土地收益在集体成员间的分配关系。改进完善的基本内容包括:在保持农村土地承包期30年不变的基础上, 以资金结算的方式调整土地收益在集体成员间的分配关系, 农村集体当年的土地收益, 由当年的集体成员享有。对农村集体土地, 每年计算出土地收益, 随着农村集体成员人数的增减变动, 每年调整各户享有的土地收益额。对减少的人, 要减掉其原来享有的土地收益, 由减人的户交给集体相应的资金;对增加的人, 要以资金补偿的方式让其享受到集体的土地收益。改进完善后, 农村土地承包制度的特点可以概括为:土地承包期30年不变, 增人不增地, 减人不减地;资金结算调整土地收益, 增人增收益, 减人减收益。

3 改善意见的可行性

对农村集体土地承包相关的法律条款进行修订, 合理调整农村集体土地收益的分配关系, 这是法律制度建设应当关注和解决的。由土地承包合同的双方协商, 修改变更相关的合同条款, 合理调整农村集体土地收益的分配关系, 这从法律程序上来说是可行的。保持农村土地承包期30年不变, 是稳定农村家庭承包经营体制的需要;以资金结算方式调整土地收益在社会成员间的分配关系, 是对家庭承包经营体制的创新和完善。这种制度上的创新和完善, 突出利益上的公平性, 符合常理, 符合民意, 便于操作, 有利于社会的和谐, 易于被群众所接受。协调建立不同利益群体之间的和谐利益关系, 是各级政府的职责, 政府应当推进社会和谐利益关系的建立。

摘要：介绍了农村土地承包制度的现状, 针对农村集体新成员没有享受到集体的土地收益问题, 提出了改善意见, 并对其可行性进行分析。

关键词：土地承包制度,现状,改善意见,可行性

参考文献

[1]孙晓明.青田县农村土地承包经营权流转现状及对策[J].内蒙古农业科技, 2009 (4) :92-93.

[2]张照贵.农村土地流转问题之我见[J].农业知识:科技与三家, 2009 (6) :22-23.

[3]韩逊, 白宪臣, 刘育宏.关于农村土地承包问题的调查与思考[J].内蒙古农业科技, 2007 (2) :27-28, 104.

[4]杜明霞, 刘静, 司友英.稳定土地承包关系推进土地流转进行[J].农业知识, 科技与三农, 2009 (6) :30-32.

农村土地承包制度 篇2

以下是关于农村土地承包经营权流转管理和服务制度的内容，全文如下，敬请阅读参考。

一、土地流转政策咨询服务制度

1、县、镇、村农村土地流转服务管理人员，要熟悉党的农村土地承包政策和有关法律法规，为农村土地流转双方提供法律、政策咨询服务。

2、热情接待前来咨询的人员，做到耐心细致、解释清楚、礼貌待人，态度和蔼、语言文明。

3、镇农村土地流转服务中心定期对村级土地流转信息员进行业务知识培训，提高政策业务水平。

4、咨询服务方式要灵活多样，通过设立公开咨询电话、咨询服务台、印制宣传资料、电子触摸屏、电子显示屏幕和设置宣传牌、互联网等方式宣传农村土地流转政策法规。

5、咨询服务内容包括：受理、解答农村土地流转法律、法规、土地流转知识、农村土地流转流程、农村土地流转供求信息等。

6、咨询的内容凡是在工作范围以内的，咨询服务人员应积极热情、认真负责地给予明确、详尽的答复;当场不能解答的请示上级有关部门，对请示的结果，当面向咨询人转答。

二、土地流转登记备案制度

1、土地承包经营权流转登记以宗地为单位进行登记。宗地是指土地承包经营权界线封闭的地块。

2、土地承包经营权流转登记实行属地管理原则，应当由承包方提出申请，村农村土地流转服务站和乡镇农村土地流转服务中心登记备案。

3、申请人申请土地流转登记，应当提交下列材料：

(1)申请人身份证明材料;

(2)《农村土地承包经营权证》;

(3)地上附着物权属证明;

(4)其他证明材料。

4、委托代理人申请土地流转登记的，除提交规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。

5、对承包方提出的土地流转登记申请，村土地流转服务站和乡镇农村土地流转服务中心应当根据下列情况分别作出处理：

(1)申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的部门申请;

(2)申请材料存在错误可以当场更正的，应当允许申请人当场更正;

(3)申请材料不齐全的，应当当场一次告知申请人需要补正的全部内容;

(4)申请材料齐全、符合有关规定要求，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地流转登记申请。

6、乡镇农村土地流转服务中心应当对受理的土地流转登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：

(1)根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写“农村土地流转信息登记表”;

(2)签订土地流转合同后，根据“农村土地流转信息登记簿”的相关内容，需要填入《农村土地承包经营权证》的，要进行微机录入并在原证上打印记录。

7、农村土地流转登记簿应当载明下列内容：

(1)土地承包方的姓名或者名称、地址;

(2)土地流转期限及流转价格;

(3)土地的坐落、界址、面积、土地承包合同号、土质状况、水浇条件;

(4)地上附着物情况。

8、农村土地流转登记簿采用纸质和电子介质两种方式备份存挡。

9、有下列情形之一的，不予登记：

(1)土地承包权属有争议的;

(2)土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的;

(3)改变土地农业用途的;

(4)申请登记的土地流转期限超过规定期限的;

(5)其他依法不予登记的。

不予登记的，应当告知申请人不予登记的理由。

10、乡镇农村土地流转服务中心应当自受理农村土地流转登记申请之日起五日内，办结农村土地流转登记审查手续。

三、土地流转信息收集发布制度

1、村设立农村土地承包经营权流转信息员(由村会计兼任)，定期搜集农村土地流转供需信息(农业生产换季时可不定期搜集)，记入《农村土地流转信息登记表》，每月28日前必须上报镇农村土地流转服务中心。

2、村、镇农村土地流转信息员要接受县农村土地流转服务中心的业务指导、资格审查、业务培训、信息公布的技术保障支持。

3、乡镇农村土地流转服务中心收到村信息员和其他需求方上报的土地流转信息经审核后，应在两个工作日内完成信息的编辑、审核工作，并及时发布。

4、乡镇农村土地流转服务中心收到的土地流转信息要与每月30日前上报县农村土地流转服务中心。

5、对已签订土地流转合同完成流转的土地流转信息应于当日删除，并记入《农村土地流转信息登记表》。

6、乡镇农村土地流转服务中心，对提供的土地承包经营权流转信息负责，如因信息内容失真、不实，造成较大影响的，追究其负责人的责任。

四、土地流转用途审查制度

1、农村土地流转要严格执行《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》。

2、土地流转用途审查，主要审查转出方有无将转出的土地改变农业用途意图，需求方有无农业经营能力及改变农业用途的意向。

3、农村土地流转后只能用于农业生产，改变农业用途的不准发布土地流转信息，更不准签订土地流转合同。

4、实行巡查制度。凡流转出的土地，镇农村土地流转服务中心要派人进行定期巡查，看流转后的土地是否改变了农业土地用途，土地流转规模面积达5亩以上的，每半年巡查一次。

5、实行责任追究制度。土地流转改变农业用途的，视责任情况，追究相关责任人员的责任。

五、土地流转收益评估制度

1、流转土地收益是指承包方在承包土地进行经济活动可得利益反映出的价值形态。

2、流转土地收益评估工作应贯彻执行党的有关政策，遵守国家法律，遵循真实、公平、可行的原则，做到公正合理。

3、流转土地收益评估由转出方或需求方提出申请，不申请评估的，镇农村土地流转服务中心不得强行评估。

4、在农村土地流转中，以转让方式流转的一般可不进行收益评估，以互换、转包、租赁、股份合作等方式流转的，可按申请要求进行收益评估。

5、进行评估时，乡镇农村土地流转服务中心评估员可吸收村干部、群众、流转双方共同参与，提高评估的准确度和质量。

6、农村土地流转收益评估价值是一种指导性价格，作为流转双方参考，不得强行定价。

7、农村土地流转评估，应依据流转地块的用途(不得从事非农产业)、流转的方式、使用年限、地质、利用率、区位、农业基础设施状况、获利能力及前三年农作物种植收益等情况综合确定。

8、农村土地流转收益评估适用以下方法：成本核算法、市场比较法、收益现值法和经国家规定的其它方法。以上方法可根据评估目的分别适用或综合适用。

9、土地转出方故意隐瞒情况，提供虚假材料，致使评估结果严重失实的，追究土地转出方或评估直接责任人和主要负责人的责任，并责令其重新评估或另行指定评估。

10、农村土地流转的评估资料要归档管理。

六、土地流转合同管理制度

1、签订土地流转合同实行洽谈、审查、批准相对独立、互相制约的原则。承包方、发包方、乡镇农村土地流转服务中心各司其职，分工负责。土地流转合同确需三方审查的，三方审查后，方可签订。

2、乡镇农村土地流转服务中心要明确一名合同管理员，统一管理土地承包经营权流转合同档案。

3、乡镇合同管理员于合同签订前，应验证承包方的《土地承包经营权证》，了解接受方的经营状况、使用用途，审查双方委托代理人代理权限，审查对方提供资料的真实性与合法性。

4、农村土地流转必须签订合同，统一使用省农业厅监制的合同文本，并纳入微机管理。严禁口头协议和非正规书面形式。

5、农村土地流转合同签订后，需要填入《农村土地承包经营权证》的，要进行微机录入并在原证上打印记录。

6、土地流转合同文本上必须加盖合同专用章。

七、土地流转合同鉴证制度

1、为减少合同争议和违法合同，保护当事人的合法权益，提高合同履约率，农村土地承包经营权流转合同必须进行鉴证。

2、合同鉴证由乡镇农村土地流转服务中心鉴证员办理。鉴证不得收取任何费用。

3、申请合同鉴证，双方当事人应当提出合同鉴证申请，并提供下列材料：

(1)承包方提供《土地承包经营权证》;

(2)镇农村土地流转服务中心信息员和评估员对需求方的审查资料;

(3)签订合同的法定代表人的资格证明或者委托代理人的委托代理书;

(4)二次流转时，承包方的同意证明材料;

(5)其他有关证明材料。

4、申请材料齐备，符合农村土地承包合同鉴证管辖范围的，予以受理。申请材料不齐的，当事人补齐后予以受理。

5、合同鉴证应当审查下列主要内容：

(1)合同主体是否合格;

(2)合同内容是否符合政策、法律、法规;

(3)合同当事人意图表示是否真实;

(4)合同签字人是否具有合法身份和资格，代理人的代理行为是否合法有效;

(5)合同主要条款是否齐全，文字表达是否准确，手续是否完备。

6、有下列情况之一的，不予鉴证：

(1)不真实、不合法的.合同;

(2)有足以影响合同效力的缺陷且当事人拒绝更正的;

(3)当事人提供的申请材料不齐全，经告知补正而没有补正的;

(4)不能即时鉴证，而当事人又不能等待的;

(5)其他依法不能鉴证的。

7、需要对当事人、合同标的物及其他有关情况进行调查的，应当先行调查，不得先鉴证后调查。经审查，符合鉴证条件的，应予鉴证。

8、鉴证合同应当自受理鉴证之日起2个工作日内办理完毕。

八、土地流转纠纷调处制度

1、对来访、来信、来电的咨询和纠纷来访，首问人员应热情接访，符合受理条件的，应予以受理并登入《农村土地承包流转纠纷登记簿》，不属于受理范围的，做好解释答复。

2、对登记的各类来信来访，受理人员及时向调解(仲裁)员转交，并签字受理。

3、对一般纠纷，由村级农村土地承包纠纷调解小组调解人员两人以上参与调处，并共同研究调处方案及处理意见、结果。

4、对一些疑难、复杂的纠纷，由乡镇农村土地承包纠纷调解委员会调解。

5、对跨行政区域的土地流转纠纷，可由所涉及区域的调解委员会联合共同调处，以协调会形式调解。

6、在乡镇、村调解不成的，经当事人申请，可以提交县农业承包合同纠纷仲裁委员会仲裁或由当事人直接向人民法院起诉。

7、对已经达成调解协议的纠纷，应在十五日内进行一次回访，督促协议正确履行。

8、认真做好回访登记，由被回访的当事人在回访簿上签名或盖章。

9、对重大或易激化矛盾的纠纷应列为重点，定期回访，直到彻底消除隐患，确保不发生重大上访和矛盾激化。

10、每月5日各乡镇农村土地流转服务中心将纠纷排查调处情况上报县农村土地流转服务中心。

11、遇到重大疑难及易激化矛盾的土地流转纠纷、重大突发事件的信息应在事发后的十五分钟内报告，并做好工作。

12、坚持下级对上级负责，调委会对信息员的请示报告应及时答复、反馈。

13、凡迟报、漏报、匿报或虚假报告，造成损失或不良影响的，均视其情节予以追究责任。

九、土地流转档案管理制度

1、农村土地流转档案内容包括：农村土地承包经营权流转过程中形成的农户申请、流转委托书、土地承包经营权流转收益评估报告、流转合同以及土地承包纠纷调解书(仲裁书)等文书档案。

2、建立农村土地流转档案室，明确专门档案管理员，各种档案资料入橱管理。

3、档案管理人员应及时对案卷材料进行整理立卷、目录清楚、装订成册，并及时移交档案室保管。档案移交时，档案管理人员应逐卷检查验收，发现不符合要求的，应退回立卷人员重新整理。实行电子档案管理的资料，要及时进行备份。

4、对一些纸张不规则、破损、卷角、折皱的材料，应进行必要的技术处理，确保资料的完整。

5、已经归档的卷宗，不得再从卷内抽取归档材料;确需增添业务档案材料的，应在征得档案管理人员同意后，按立卷要求办理。

6、卷宗归档后，需要再行调出的，须履行审批手续。调出卷宗用于阅读、摘抄、复印的，档案管理人员必须做好登记工作。

浅论农村土地承包经营权制度 篇3

【关键词】土地承包经营 土地产权 改革

中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0006-01

党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的要求在于鼓励农民加大对土地的投入,改善农业生产条件,促进提高农业生产效率和土地产出率。“以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制”作为我国农村基本经营制度,30多年的实践也证明了它的正确性。依《农村土地承包法》的规定,农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。从而更加明确我国土地管理方面的两种所有制权利的不对等:一是国有土地,另一是农村集体土地。在实际操作中,法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场,如建设用地使用权的规定,农村集体土地不能直接进入土地市场,只能通过国家征收变成国有土地后才可以进入土地市场。农村土地归农民集体所有,但对“集体”的界定存在争议。由于实际的农村集体经济组织不复存在,农村县、乡(镇)、村的基层政权组织成了事实上的土地产权所有者。所有权主体虚置,土地的占有权、使用权和支配权被层层分解,国家作为超经济主体对于土地享有更广泛的自由裁量权,控制、处理农村土地,如国家公权力机关过度征用土地,国家征收农业用地用作建设用地等。这样使农民失去土地又得不到充分的补偿,造成农民的失业,农村剩余劳动力向城市拥挤,加重城市的负担,倡导的城乡一体化的步伐更是举步维艰。

《物权法》第60条实质规定了农地所有权的主体,即谁来代表农民集体行使所有权。对于家庭承包取得的农村土地承包经营权采取债权意思主义,而此种方式下农村土地承包经营权的互换、转让却采取登记对抗主义;对于其他方式(招标、拍卖、公开协商等)取得的农村土地承包经营权的设置及变动采取登记生效主义,自相矛盾的规定造成农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整。第125条明确了土地承包经营权人享有的基本权利,此规定进一步明确了土地承包经营权的物权属性。第126条规定了农村土地承包经营权的存续期间,本条规定的是法定期间,不得随意变更。在承包期届满后,由土地承包经营权人按照国家规定继续承包,从而有利于保障广大承包经营者的利益,鼓励承包人继续向承包地进行资金、劳力和农田基本建设等方面的投入,促进农业、农村经济和农村社会的发展,使农民可以坚守自己的产业、发展自己的产业,不必全向城市拥挤打工,可以减轻城市的负担,也是有利于城乡一体化进程的。

如前所述,农村集体土地不能直接进入土地市场,只能通过国家征收变成国有土地后才可以进入土地市场。《物权法》第42条、第132条是关于承包地被征收,土地承包经营权人有权获得补偿的规定。其中,被征收农民的社会保障费用,按有关规定纳入征收补偿安置费用,不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。虽然修改后的《土地管理法》已经根据当时的情况,提高了征地补偿标准,但法定的补偿标准仍然偏低,难以解决农民失去土地后的长远生活保障问题。从而,鉴于我国目前在土地征用中存在诸多问题,以及今后在城市化进程中规范征地行为和更好地调整土地征用关系的需要,笔者建议随后的我国的征地改革的进程应当在立法上坚持公有制原则、保障发展原则(保障“国家建设必需土地”)、妥善安置原则(对被征用土地者的生产和生活的安置)、继承创新原则(吸收国际上的成功经验与我国具体国情相结合),真正做到为农民做长远的打算,保障他们的生活安乐。

随着经济的发展,城市化进程的加快,国内一直关注的“三农”问题迟迟难以解决。现有的农村土地承包经营权制度本身存在严重的弊端,并且立法的滞后性又不能及时弥补给农民造成的损害。集体经济组织与农民之间的权利义务不够明确,两者的关系在法律上没有加以规范化,致使农民利益受到集体及其代表的侵害,使得农民与集体经济组织之间产生矛盾,互不信任,难以实现合作经营。对于农村土地承包经营权的流转问题,《物权法》第128条和第133条都有规定,《决定》中提出加强土地承包经营权流转管理和服务。建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。发展多种形式的适度规模经营。对有关农村土地流转问题指出了明确的方向,这无疑给农民吃了一颗定心丸。然而依据《物权法》第60条的规定,对于两种不同情况下的土地承包经营权流转的法定流转形式的生效要件却规定不同,实践中又难免会造成对农民权利的损害。我国的城乡二元制度下,农民有时另可抛荒原承包土地也不愿依法流转土地,随后进程务工,造成农民工的就业、子女的教育、医疗、住房等方面不能享受与城镇居民同等的待遇,从而城乡一体化很难真正的予以实现。

参考文献:

[1] 李延荣.从征地改革看征用补偿制度的完善[J].法学杂志,2004(3):51.

[2] 蒋立江.不动产热点问题研究评述[M].北京师范大学出版社.2006(12):186.

[3] 杜晋华,韩隽.农村土地改革研究[J].金卡工程?经济与法,2010(2):125.

我国农村土地承包经营权制度分析 篇4

1998 年8 月《土地管理法》第十四条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营, 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同, 约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内, 对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的, 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡 (镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。从该条款看, 法律上第一次真正使用“土地承包经营权”的名称, 但未给它下定义。这里土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的成员, 权利客体是农民集体所有的土地, 该权利以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产为土地的使用目的 (即农业目的) , 权利期限为30 年, 权利内容由承包合同规定。该法第十五条规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营, 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地, 可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营, 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同。约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人, 有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的, 必须经村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡 (镇) 人民政府批准”。该条款未提到“土地承包经营权”名称, 权利主体是单位或个人, 权利使用目的仍为农业, 但权利期限和权利内容均应由承包合同约定, 同时, 结合《土地管理法》第四条和第十一条分析, 其农村土地承包经营权的权利客体是农用地, 它包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

1995 年6 月《担保法》第三十四条规定:“下列财产可以抵押:抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”。这里确立的“四荒”的土地使用权, 实际上指的应是“四荒”的承包经营权, 即农村土地承包经营权。

《农业法》第十二条规定:“集体所有或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权, 受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同, 约定双方的权利和义务”。该法第十三条规定:“除农业承包合同另有约定外, 承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权, 同时必须履行合同约定的义务。承包方承包宜林荒山荒地造林的, 按照森林法的规定办理”。该法规定确立了“承包经营权”的名称, 其权利主体为个人或者集体, 权利客体包括集体土地和国有土地, 以农业生产为目的, 权利内容既包括法定的生产经营决策权、产品处分权和收益权, 又包括依承包合同约定。

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》, 自2003年3月1日起施行。以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”, 标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》, 自2007年10月1日起施行。该法规定土地承包经营权为用益物权, 再一次明确承包经营权的权利性质, 对土地承包经营权的期限、流转问题都作了详细的规定, 是对《农村土地承包法》的补充。

2对现行立法的分析与评价

2.1现行立法的优点

(1) 保障农民的利益。

法律明确规定承包经营权受法律保护, 特别是《农村土地承包法》的出台, 标志着我国农村土地承包经营制度真正走上了法制化道路, 使农民的权利真正做到了有法可依。解决了当前农村土地所面临的有纠纷找不到法律依据的尴尬局面, 对稳定农村土地承包经营权、调动农民的生产积极性和对土地的可持续开发利用, 提供了可靠的保证。

(2) 明确妇女的土地权。

《农村土地承包法》第六条规定“农村土地承包, 妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益, 任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第三十条规定“承包期内, 妇女结婚, 在新居住地未取得承包地的, 发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶, 仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的, 发包方不得收回其原承包地”。《农村土地承包法》首先规定了妇女的土地承包权利, 对于妇女土地权利的保障做了制度上的创新。

2.2土地承包经营权可以依法流转

面对我国农村所面临的现实问题, 《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权可以依法流转, 确立了我国农村土地承包经营权的流转制度。《农村土地承包法》第一次以法律的形式对“土地流转问题”做了规定, 第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十三条规定“受让方须有农业经营能力”。流转主要是在农户之间进行, 这就可以限制农用地转变为建设用地, 保护了我国的土地资源, 同时一些不愿意耕作农田的农民可以把土地流转给农业经营大户, 提高了土地的利用率。

3对现行立法的建议

3.1严格界定土地承包经营权主体

在确定了土地承包经营权的主体范围后, 针对以前未签订书面合同的土地承包的法律效力, 予以补充规定, 并且签订书面合同, 合同规定明确的所有权人和使用权人。对于签订了书面合同的, 但是承包期限少于国家规定的30年的, 应自动延长至30年。对于“一地多包”的情形, 家庭承包应以合同成立的先后来确定谁取得土地承包经营权, 其他方式的承包适用登记对抗效力, 如果都没有登记, 适用“先占原则”。对于未取得土地承包经营权的其他合同承包方, 发包方应承担违约责任。

法律中明确了土地承包经营权的主体资格, 承包合同签订的效力, 以及承包合同书面签订的强制性, 在实际中就不会出现多个组织对一块地拥有所有权, 也不会把一块地承包给多方, 即使有了法律纠纷, 也会有书面凭证。

3.2细化承包方和发包方的权利义务

在法律中应明确承包经营权人对土地的占有权、使用权、收益权和适度的处分权。《农村土地承包法》未从正面明确承包人对土地的占有权;对使用权的规定是零散的、不完整的, 应统一完善地予以规定;对收益权的规定不足以满足实践中可能出现的纠纷处理, 有必要加以细化;对处分权应增加林权的抵押, 规定承包地的最小面积等。在立法中还要明确土地承包经营权的可继承性, 解决目前针对继承的诸多纠纷。至于在土地继承后可能出现的如土地细碎化、继承人非本集体经济组织成员等问题, 要通过建立相应制度做出限制。

土地承包经营权人享有的土地承包经营权的流转权, 根据承包方式的不同, 可以分为两种。在家庭承包的情况下, 土地承包经营权属于物权, 土地承包经营权的流转是指土地承包经营权人将土地承包经营权或者土地承包经营权中的部分权能转移给他人的行为。其他方式承包的情况下, 土地承包经营权属于债权, 土地承包经营权的流转是指不改变土地承包合同的内容, 承包人将合同权利全部或部分转让给第三人的行为。这两种土地承包经营权的流转在主体、前提条件、流转方式等各方面都存在差异, 而《农村土地承包法》对家庭承包的土地经营权的流转做了较细致规定, 其他方式取得的土地承包经营权的流转缺乏具体的法律规定。因此, 鉴于这两种土地承包经营权的流转在法律属性上的不同, 有必要根据其不同特点和运行机理, 设置不同法律法规予以调整。

3.3征地制度的完善

针对目前的征地状况, 制定专门的“土地征收、征用法律”, 限制征用农村土地, 明确“公共利益”的范围。目前的情况是, 无论是公益建设用地还是商业经营性用地, 都以“公共利益需要”为由, 通过政府强制征用。政府以低价征地, 高价转让, 赚取农村土地价格的“剪刀差”, 在这种经济利益的驱动下, 政府征地的积极性特别高。而失地后农民生活无保障, 只有有限的补偿款, 长期以往, 必会引发社会稳定问题。因此, 一定要明确公共利益是哪些, 可以采用列举法列出, 在征地时要严格执行, 对政府的这种不法行为, 一定要严惩负责人。

另外, 对征地补偿款的管理使用应做出必要限制, 在征地前, 要先落实征地补偿款, 按照一定比例交付, 对村集体和农户的补偿款分配问题要规定明确。虽然我国目前有对征地补偿款的专门计算, 但它未考虑失去土地承包经营权可能遭受的间接损失, 随着土地承包经营权物权性质的确定, 有必要将它作为农户的一项财产权给予农户直接补偿, 并明确估算补偿的方法。

此外, 还要完善土地纠纷诉讼制度和土地承包仲裁制度, 让农民能利用司法途径更好的解决土地权益争议。

参考文献

[1]袁春.土地管理法教程[M].北京:地质出版社, 2003.

[2]杨遂.我国农地产权制度的基本特征[J].农村经济, 2005, (6) :42-43.

[3]韩洪今.我国农村土地承包经营权的缺陷与完善[J].黑龙江社会科学, 2005, (1) :55-57.

[4]徐玉发.我国农村土地承包经营权纠纷形成的原因及对策[J].科技经济市场, 2006, (4) :82.

[5]张术环.我国农村土地承包经营权权能残缺及解决途径[J].农村经济, 2005, (4) :18-20.

农村土地承包制度 篇5

登记制度试点工作方案

根据《物权法》、《农村土地承包法》的规定，结合农业部要求，特制定浙江省完善农村土地承包经营权登记制度试点工作方案。

一、试点目的

按照“承包土地—承包合同--承包经营权证--承包经营权证登记薄”四相符的要求，实行“一簿四到户”，对承包地块空间进行GPS“定位”，基本农田落地到户。通过试点，完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，把稳定土地承包关系并长久不变的要求落到实处，为完善农村土地承包经营权登记制度探索经验。

二、基本原则

开展完善农村土地承包经营权登记制度试点，要严格遵循农村土地承包法律、法规和政策规定，并坚持以下原则：一是坚持现有承包关系稳定。要在保持现有土地承包关系稳定、保证农业生产正常进行的前提下开展登记试点，严禁借机调整和收回农民承包地。二是坚持依法开展。要严格遵守《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等规定。三是坚持规范完善。要根据试点村（或乡镇）土地承包关系状况开展试点，遗留问题未解决的要妥善解决，承包地块、面积、合同、证书未落实到户的要落实到户，承包地块空间位置不明确的要予以明确，登记簿未建立健全的要建立健全。四是坚持民主决策。要动员群众积极参与试点，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，充分尊重农民的意愿，不得强行推动。

三、试点单位

经商市和有关县农业部门，确定建德市航头镇罗源村、奉化市西坞街道孔峙村、瑞安市梅屿乡冯渡村、平湖市当湖街道钱家村、德清县筏头乡庙前村、绍兴县陶堰镇茅洋村、金华市金东区塘雅镇石板堰村、龙游县龙洲街道后田甫村、常山县天马镇元青口村、舟山市定海区北蝉乡灯塔村、松阳县赤寿乡章家村、台州市路桥区横街镇沙山村、温岭市滨海镇岱石村等13个村为省级首批开展完善农村土地承包经营权登记制度试点单位。

四、试点内容

（一）围绕二轮延包完善做好“四到户”工作。

1、承包地块、面积、合同、证书不明确或者未到户的，要在试点期间全部落实到户。未签订承包合同的，要补签；因承包合同丢失、残破等原因需要补订的，要补订；未向农户颁发土地承包经营权证书的，要颁发证书；因证书遗失、污损等原因需要补换发的，要给予补换。标明承包地块的空间位置，关键要明确承包地块的四至。已明确四至的，要进一步核实；未明确四至的，要予以明确。

2、切实开展土地承包经营权证变更、注销工作。在试点村，凡因下列原因申请变更、注销登记的，县级人民政府农村承包管理部门应当对申请变更或者注销的每宗承包地块组织核实。一是因承包地被征收、占用导致承包地块或者面积发生变化的；二是因承包农户分户等导致承包地块经营权分割的；三是因土地承包经营权合并的；四是因承包地块、面积与实际不符的；五是因承包地灭失或者承包农户消亡的；六是因承包地被承包方依法调整或者收回的；七是其他需要依法变更、注销的情形。

3、对农户承包地块进行空间定位。要综合采用GPS定位、卫星图片等技术手段，对每宗承包地进行实测定位，确定农户承包地的空间位置，并绘制图样，补充到土地承包经营权证、登记簿和承包档案中。

（二）围绕基本农田保护做好“落地到户”工作。基本农田入地到户工作要与开展完善农村土地承包经营权登记制度试点工作有机结合起来，加强与国土资源部门的协调，对照已设立永久保护标志的基本农田区块，做好基本农田进证入户工作，把基本农田落实到地块、标注到土地承包经营权证书上。

（三）围绕物权管理做好“登记簿”工作。登记簿由县级人民政府农村土地承包管理部门依据《农村土地承包经营权证管理办法》建立。已建立登记簿的，要结合试点工作进一步健全；未建立的，要在现有土地承包合同、土地承包经营权证的基础上，建立登记簿。要标注基本农田和承包地空间定位等信息，将登记工作纳入信息化管理。注重土地承包经营权证登记工作创新，积极开展其他方式承包和流转土地的登记工作。

五、进度安排

省级首批完善农村土地承包经营权登记制度试点工作，自2010年4月正式启动，分三个阶段进行，到2010年底基本结束。

（一）前期准备阶段（2010年4-5月）。省里组织完善农村土地承包经营权登记制度试点工作现场会，部署全省试点工作。组织开展培训，准确理解和把握政策，明确具体操作规程。试点县（区、市）要结合省试点方案制定实施方案，分解试点任务，落实分工责任，提出解决突出问题的预案，明确工作进度和保障措施。采取多种形式向试点村农民宣传开展完善农村土地承包经营权登记制度试点的重要意义、试点内容和工作要求。各市农业部门要做好试点的督促指导工作。

（二）组织实施登记阶段（2010年6-11月）。试点县（区、市）要认真组织清理核查试点单位的土地承包方案、台账、承包合同等有关文件资料；对存在的问题做相应的完善，切实做到地块、面积、合同、权证“四到户”；对每一块承包地四至进行空间定位；与国土资源部门协调，明确基本农田区块；在农户确认的基础上进一步完善或增加承包合同、权证内容；建立健全并完善土地承包经营权登记簿。根据当事人的申请，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定，开展土地承包经营权变更、注销登记。

（三）试点工作总结阶段（2010年12月）。承担试点任务的县（市、区）农业部门要认真总结试点经验，分析存在的突出问题，形成试点总结报告。

六、工作要求

（一）切实加强组织领导。试点单位所在的县（区、市）要成立以政府领导为组长的试点工作领导小组，负责组织实施试点，农村土地承包管理部门承担领导小组的日常工作。试点乡镇要成立试点工作实施领导小组，具体协调试点工作。各市、县（市、区）农业部门要成立试点工作指导小组，加强试点工作指导，支持和帮助试点村解决遇到的困难和问题，保证如期完成试点任务。要加强与国土资源等部门的沟通协调，明确农户承包地块的地类性质，切实把基本农田登记入户进证。

（二）准确把握政策界限。开展试点是2004年土地承包完善工作的再完善，重点是建立健全登记制度，不是推倒重来，重启炉灶，防止借机调整和收回农民承包地。要严格执行农村土地承包法律政策规定，在现有土地承包合同、证书的基础上，开展土地承包经营权登记试点。不得随意改变农户承包地块和面积，不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基数。对土地承包经营权权属未确定或有争议的，暂不列入登记范围。群众要求组织实测的，经试点县（区、市）人民政府批准组织实测。实测结果经承包方、发包方签字确认后，可作为土地承包经营权确认、变更、注销的依据。未经承包农户同意，禁止按实测结果变更、解除土地承包合同和变更、注销土地承包经营权证。

（三）妥善解决突出问题。要组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。法律法规政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出规定。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。

（四）加强试点情况交流。承担试点任务的县（市、区）农业部门自试点工作启动之日起，每月末向省厅报送试点工作进展情况，重大情况应立即报告。上报情况要及时准确反映试点工作进展情况、干部群众的反映、存在的突出问题及解决办法、下一步工作打算和有关建议等。

试点单位实施方案和试点工作总结报告分别于2010年5月底和2010年12月底前报农业厅经管处。

农村土地承包制度 篇6

关键词:土地,家庭承包经营制度,农民

2002 年 8 月,《中华人民共和国农村土地承包法》颁布。制定这部法律的核心目的是赋予农民长期而有保障的土地使用权,切实保障农民的土地承包经营权。虽然家庭承包经营制度在现代化的进程中起了重大作用,但随着生产力的发展, 农村土地家庭承包经营制度显现出不完善之处,具体表现在以下三个方面:

(1)不确定性

《农村土地承包法》明确规定:承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。然而,在实际土地生产经营过程中,承包经营合同收到来自国家法律、法规、政策以及集体经济组织章程的限制,使得本来属于农户的正当权益受到不合理侵蚀,农户应有的经营权的时效性和完整性并无相应的制度保障。国家或者集体所有者事实上可以有多种理由终止或重新修订合同内容,农民的承包权仍然没有走出所有权强约束和承担所有权赋予的各种社会功能。随意解除土地承包合同,侵犯农民合法权益的现象是经常发生的。

(2)不稳定性

我国农村土地集体所有制中,任何农民,只要他是特定社区中的一员,其对集体土地的享有权就不需要支付任何代价。由于社区的范围既包括静态的包括动态的社区成员,这就使社区边界处于不确定之中。因此,土地承包经营权必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。对现阶段的中国农民而言,农村土地的承包经营不仅是一种经营手段,而且是其生存和发展的最后屏障,农地资源仍承负着沉重的社会福利保障功能。在传统观念里,集体成员应该天然地无差别地享有集体所有的土地,而且这种观念已转化为一种制度安排,即土地随着人口的变化进行周期性的调整。虽然中央明确提出稳定土地承包经营关系,承包长期不变,但大多数地方却又不得不在有限的土地上随人口增减而重新调整和分配配土地。这种重调土地的压力有 80%是由人口增减所致。不稳定的家庭承包经营权,不利于激发农民对土地投资的积极性。由于土地要每隔几年就随人口变化而进行重新分配,从而导致农户土地经营行为的短期化。既然每个集体成员对集体土地的权利是均等的,那么他们在土地数量、质量以及土地负担的分摊上就是均等的,也就使得经营条件、经营能力不同的农户获得所谓均等的、极其零碎和分散的土地。这也使承包户不得不经常性地面对社区成员调整土地的要求和对其产权可能造成的威胁。

(3)缺乏可转让性

我国的相关法律规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,即使法律规定土地使用权可以依法转让,也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”,对土地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进,而且产生了更为严重的后果即相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。

农村土地家庭承包制度的不完善导致了一系列不良后果,具体表现在以下两方面:

(1)土地按人口平均分配影响农业生产发展。

现行农村土地家庭承包制度是按照社区人口数量平均分配土地的,而且为了保证农民获得土地不仅在数量上而且在质量上平等,不得不好坏搭配。这种耕地初始配置必然导致土地经营规模过小,地块分割细碎。为了好坏搭配而形成的耕地地块分散零碎,不仅使垄、坎、沟大量增加,从而减少了耕地的有效利用面积,浪费了宝贵的土地资源,而且直接制约着土地产出效益、农业现代化水平的提高和农民收入增加。

土地按人口平均分配影响农业生产发展,具体表现是:①影响劳动产出率的提高。劳动、土地是农业劳动生产率最基本的生产要素。土地资源稀缺必然导致劳动生产率低下,甚至陷入劳动的过密化投入。②制约了大中型农机具的使用和农业机械化水平的提高。土地规模小且分割成若干小块使得大中型农具无法采用。③影了农业科技的成功推广。土地规模的狭小自然影响着农户进行科学研究甚至采用先进科学技术的积极性,致使我国农业中科学技术的贡献率低下。④限制了单位土地经济效益的提高。农业现代化水平低下自然影响着土地的产出率和价值实现最大化。

(2)土地家庭承包制度不稳定制约生产长期投资

土地家庭承包制度有两个基本特征:第一,每一个村民都要求对土地的平均使用;第二,当一个社区里的人口因结婚、死亡、出生等发生变化时,它要求对土地在村民间进行再分配,以使新入村人口获得对土地的使用权。在对待中央政府承包土地 30 年不变的政策上,农民的反应是矛盾的:一方面期望自己所承包的土地能够永久化占有,另一方面又期望在自家人口增加时能通过土地再调整来补进土地。由此,不仅导致土地过分平均化,而且出现土地不断调整。土地使用权的稳定性和农民对土地的投资积极性呈正相关。我国农村某些地方的基层干部甚至把调整土地作为控制农民的手段,为自己及家族谋利益,导致土地纠纷越来越多,农民对土地的使用权事实上短而不稳,因而对长期投入缺乏信心。大多数农户只从事一两项与土地相关的投资,一两项固定资产投资。同时,农户投资越来越呈现出短期化趋势。农户的投资主要用于当年的生产费用支出,即主要支付农业当年生产所需的物质消耗,如种子、农药、化肥、农膜等,维持简单再生产的补偿投入。可见,农户对土地改良的投入很少。

参考文献

[1]杨德才.马克思的地租理论及对我国若干农业问题认识的启示,当代经济研究,2001.8

[2]杨学成.关于“30年不变政策”若干基本问题的思考,山东农业大学学报(社会科学版)2001.2

[3]姚洋.集体决策下的诱导性制度变迁——中国农村地权稳定性演化的实证分析,中国农村观察,2002.2

[4]沈滨、柳建平.中国农村土地制度变革与农业绩效,生产力研究,2003.1

[5]任辉、赖昭瑞.中国农村土地经营制度:现实反思与制度创新,经济问题2001.3

[6]程怀儒.对现阶段我国农村土地问题的思考,经济问题探索,2004.11

[7]贺雪峰.农民土地,什么农民的土地,经济管理文摘,2005.20

[8]冯继康.农村土地制度:内涵界定与特征解析,齐鲁学刊,2004.1

[9]刘乐山.我国土地使用权流转机制的缺陷与完善,当代经济研究,2002.3

农村土地承包制度 篇7

目前，与农村土地承包经营权退出问题相关规定的法律法规有《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）。根据我国现行法律的规定，符合土地承包经营权退出的定义的情形有4种：一是将户口从农村迁移出去的人将承包地交回给集体经济组织；二是全家迁入设区的市，转为非农业户口但没有交回承包地，而是由发包方强制收回的情形；三是妇女因结婚、或离婚或丧偶在新居住地取得承包地的，妇女原居住地的承包方有权收回该妇女的承包地；四是承包地被依法征收从而转为城镇户口的。本文将对此4种情形有所涉及的两份法律法规文本的内容进行分析。

1．法律概念内涵不准确

“准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表达和传递的第一要义。立法政策记载不准确，表达不精确，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。对于法律语言来说，清楚、准确地传达立法意志，让人们非歧义地正确理解，这是最基本的要求，一切有悖于明确表意的手段和方法都在摒除之列。”[1]但是《农村土地承包法》和《解释》在关于农村土地承包权退出问题的规定，其法律用语都有模糊之处甚至用语有误。比如《农村土地承包法》第二十六条第3款所使用的“土地生产能力”、“相应”，第三十条所使用的“新居住地”。土地生产能力的具体内容是什么目前依然没有明确的内容。而“相应”一词的内涵同样难以确定。关于居住地民法上一般使用“原居住地”、“住所地”“临时居住地”。对“新居住地”一词作目的解释显然是指新的住所地，但是按照文义解释的规则，新居住地显然还包括临时居住地。所以这些涵义模糊不清的词语进入正式的法律文本之中，必然会给法律的适用带来困难。而《农村土地承包法》第二十六条第三款所赋予的承包人“因其在承包地上投入而提高土地生产能力”得请求补偿费的权利则是一处立法的失误。此种情形下可以理解为发包人因承包人的行为而不当得利了但是按照不当得利的法理，不当得利的请求权成立的要件包括一方当事人受益、另一方当事人因此受损。首先，即便承包地的土地生产能力提高了，发包人也不会因此而受益，因为发包人不从事农业生产，而且目前在农村土地承包经营权都是无偿取得的；其次，承包人也并不能证明自己因此而受损，因为承包人往往也因为承包地的土地生产能力提高而受益。

2．程序价值的缺失

“程序是与法律永远相伴随的基本价值。”从法学的角度看，程序主要体现为按照一定的方式、顺序和时限作出决定。[2]程序的公开性能够最有效地发现和纠正决策过程中的错误，保障公正价值的实现。在土地承包经营权退出当中程序正义的缺失体现在以下两点。

(1）在自愿退出的情形下，仅仅采取“承包人提前半年以书面形式通知发包人”的程序并不能保障利益相关者权益。围绕承包地的利益相关者至少包括承包人、发包人、国家和其他对承包地享有权益的主体。比如承包人在依法交回承包地之前如果将土地承包经营权流转的，依据《解释》第八条的规定，发包人可以直接向第三人收取承包价款。所以至少在这一情形下，仅仅要求提前半年以书面形式通知承包人并不能保障第三方人的利益；如果对于通知的内容没有特别的要求，则发包人的权利同样有受损之虞。

(2）在强制退出的情形下，程序正义的缺失尤为严重。依据《农村土地承包法》的规定，在承包人全家迁入设区的市后，没有主动交回承包地的，则发包方有权强制收回承包地。依据这一规定，发包方依据自己的单方意思即可以引起承包人的利益不利的变动。依据正当程序的原理，如果一项程序进行的后果将对相对人产生不利影响，那么相对人有权利参与到程序之中并有为自己进行辩护的权利。很明显，在现行的土地承包经营权强制退出程序中，承包人的程序参与的权利既没有得到承认更没有得到保护。

3．法律法规的规定难以回应现实的需要

法律是一门具有很强的实践性的科学，法律的制定必须符合社会发展所提出的现实需求。而现行法中对于土地承包经营权退出的有关规定却难以回应社会发展所提出的制度需求，相反，正在阻碍着社会的进一步发展。《农村土地承包法》第二十六条的第二款以及第三十条的规定尤能佐证这一观点。

(1）《农村土地承包法》第二十六条第二款适用对象是“全家迁入设区的市，转为非农业户口”的承包方。根据土地承包经营权的成员权的性质，承包方必须为集体经济组织成员。显然，此款的适用对象的范围与集体经济组织成员的范围并不完全一致。这种不一致所带来的后果之一是非集体经济组织成员且未“全家迁入设区的市，转为非农业户口”的主体，依然享有土地承包经营权。之所以将本款的适用对象限定为“全家迁入设区的市，转为非农业户口”的承包方，是因为相对于小城镇而言，在设区的市，社会保障制度比较健全，承包方即使失去了稳定的职业或稳定的收入来源，一般也可以享受城市居民最低生活保障等社会保障。如果允许承包方保留其承包地，就会使其既享有土地承包经营权，又享有城市社会保障，这有悖社会公平；此外，在设区的市，就业机会相对较多，承包方可以通过多种渠道实现非农就业，获得生活保障，其在农村享有的土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能大大弱化。[3]但是，随着我国社会经济的发展，小城镇的社会保障制度已得以进一步完善、社会保障水平已有所提高，而且非农就业渠道也进一步拓宽。如果对于强制退出的主体的范围仍然如此严格的限制，则一者不能满足现实所提出的制度需求，二者也有违立法初衷。

(2）《农村土地承包法》第三十条所适用的对象是因结婚、离婚或丧偶而在新居住地生活的妇女。在土地承包法未颁布之前，土地承包经营过程中，妇女的合法权益得不到很好的保护是一个需要重视的问题。主要表现为妇女出嫁后集体经济组织要求收回承包地，妇女离婚时承包经营权得不到保障，特别是妇女离婚后与原夫不在同一集体经济组织的，承包经营权更容易受到集体经济组织的侵害。

但是随着人员流动范围的扩大，农村妇女远嫁他乡的情形越来越普遍，而且嫁到城市的情形也越来越多。按照现行的维护农村土地承包经营制度的稳定政策要求，在承包期限内新结婚的妇女在新居住地往往不能获得新的承包地，尤其是嫁到城市的妇女更是明确规定不能在新居住地获得承包地的。那么，承包地对于远嫁他乡的妇女尤其是对于嫁到城市的妇女而言，其保障作用还有几何。

4．集体土地所有权主体虚位

依据《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》的规定，农村土地所有权主体分为村农民集体、村内两个以上农民集体和乡镇农民集体3种，而这3种主体的集体土地所有权则分别由村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织行使。这样的规定造成的结果是所有权主体却不能直接对所有的土地直接经营、管理的权利，这本身违犯了所有权的法律原则。“农民集体”的缺位且大多数地区的农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序。

土地承包经营权退出涉及到承包人和发包人之间一系列权利义务的变更。所以像目前的集体土地所有权主体虚位的现状，将使得土地承包经营权退出过程中所变动的一系列权利义务无所依归。

5．农地价格评估制度的缺失

我国《物权法》已经明确将土地承包经营权规定为用益物权的一种。用益物权在性质上属于私权，而且由于用益物权的财产属性，现在不论是在立法层面还是在广大民众普遍观念中，都把土地承包经营权看作是一项私有财产。农村土地承包经营权退出从一定意义上讲，就是农民放弃自己所有权的一项私有财产的行为。

土地承包经营权有偿退出的一项重要的制度保障是农地价格评估制度。公正的农地价格评估制度能够客观地确定农地的价格，使土地承包经营关系双方在土地承包经营权退出时有效地达成公正地补偿价格。而目前农地价格评估制度的缺失使土地承包经营权有偿退出成为一项艰难的交易。

6．制度价值目标和实施效果相互冲突

农村土地承包经营权退出这一程序涉及3项要素：承包人、发包方和承包地。针对这3项要素各有相关制度，而各项相关制度的价值目标和实施效果却产生冲突，造成农村土地承包经营权退出不畅。

(1）承包人在从集体组织中迁移出去才有退出土地承包经营权的问题。而与承包人户口迁移有关的制度包括户籍制度、社会保障制度、教育制度、农业补贴制度等。这些制度的实施可能导致农民从农村迁移出来后可能是集体户口、社会保障资料不健全以至于难以享受当地的社保政策，子女上学难的问题，相反保留农村户口在目前却可以享受许多待遇。《农村土地承包法》关于土地承包经营权退出的相关规定是鼓励农民自愿退出土地承包经营权的，但是社会保障制度和农民补贴制度的实施的效果却阻碍了农民自愿退出土地承包经营权。

(2）由于承包地在农村一般都为耕地，而我国又有号称全世界最严格的耕地保护制度。根据《土地管理法》的规定，关于耕地的保护制度有基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度等。实行严格的耕地保护制度在当下当然有其正当性，能够保护我国的耕地数量和质量，维护我国的粮食安全。但是严格的耕地保护制度尤其是土地用途管制制度又可能使土地承包经营权退出制度对农村土地的经济功能的发挥难以产生明显的积极效果。

(3）发包人在土地承包经营权退出过程中享有一定的权利，也承担一定的义务。在实践中，发包人一般都是村委会，依据法律的规定由村委会代为行使集体土地所有权，是土地承包经营合同的一方当事人。根据合同解除的法理，如果出现了合同法定解除事由，合同双方当事人都有权利解除合同。显然《农村土地承包法》第二十六条第三款为农村土地承包经营合同的法定解除事由，并且为了维护集体组织成员的权利，村委会应当即行使此项合同解除权。而在《农村土地承包法》对发包方的保护制度、耕地保护制度和土地承包经营权登记制度的要求下，村委会行使这项权利的成本又过高。

二、土地承包经营权退出制度的完善

农村土地集体所有制和家庭承包经营制是我国在农村土地中的两项基本制度，关乎着我国农村土地所承载的政治、经济和社会功能的发挥。而农村土地承包经营权退出则是关乎此两项制度相互配合、互相联动的效果。土地承包经营权退出机制的缺陷在我国城镇化进程日益加快的今天，越来越成为影响我国农村土地所承载的功能的发挥。因此，必须对土地承包经营权退出机制进行完善。

1．土地承包经营权退出应遵循的原则

(1）公平原则。人是社会政治、经济、文化的承担者和创造者，是社会结构诸要素的载体。对于社会主体自身而言，有其相对独立的公平要求，这便是自由和平等。作为每一个个体，都有要求与社会其他人一样平等的人格的权利，以排除任何歧视。由于先天和后天的许多因素，使个体与个体之间存在着许多差异。但一个社会的法律有能力赋予这些充满差异的个体以平等的法律地位和资格，以使他们都得到发展。这是社会主体公平的主要体现。这种意义上的社会主体公平也是一种形式上的公平，而不是实质上的公平，但这一形式公平对每一个社会主体而言却是非常重要的，它是社会主体立足于社会，过上平等的社会生活的先决条件。土地承包经营权退出遵循公平原则即是要求承包人与其他社会成员在土地承包经营权退出过程中享有平等的法律地位和资格。

(2）尊重农民的土地权利的原则。权利是法律关系的核心要素，也是法律关系变更、消灭所必须关注的最重要的内容。土地承包经营权退出，从法律关系的角度看，就是土地承包经营关系的消灭。而这一关系的消灭过程涉及农民的一项重要的土地权利的得、失、变更。只有充分尊重农民的这一权利，才能有助于农村土地功能的发挥和城镇化进程。而尊重农民的土地权利则要求，既要尊重农民的意思自治，也要保障农民的程序参与的权利。

(3）统筹兼顾原则。土地是农村经济社会的根本，农业生产形式和农民生活方式都与土地息息相关，农村各项经济社会制度都是围绕土地来进行建构的。而农村土地制度在我国又承载着政治、经济和社会等多重职能。因此，需要统筹规划一定的区域范围内在户籍管理、社会保障、教育、公共设施建设等多项制度，做好总体规划，才能真正使农民走向城市，在城市中“沉淀”下来而免于落入城市化陷阱。

2．构建土地承包经营权退出制度的具体途径

(1）对集体土地所有权主体进行改造。因土地的基本制度是所有权制度，而且所有权为现行私法的秩序之基本。中国农地的症结主要源头在集体所有权，并非承包经营权。而集体土地所有权主体缺位则是集体土地所有权制度中最为学者们所诟病的一个缺陷。也正是因为这一缺陷使集体土地所有权人在土地承包经营权退出的过程中难以行使其享有的权利，同时也难以承担其相应的义务。导致当下土地承包经营权退出制度运行不畅，从而不得不由政府来主导农民退出土地承包经营权。在这种政府主导的模式下，政府逃避自己的责任直接或间接地侵犯农民的权益的做法已是非常地普遍。这种由政府主导的模式带来的更大的危害是其产生风险汇聚的效用———使退出农民的生活保障完全依赖于所退出的承包地产生的收益或政府所能给予的财力支持。在这一情形下，退地农民的生活并没有十分稳定的保障，一旦风险变为现实便可酿成灾难。而“主体资格不符合民法规则是集体土地所有权面临的主要问题。”对集体土地所有权主体进行改造的关键在于使集体土地所有权主体符合民法主体的规则，即能够独立地行使权利、履行义务。

一是集体土地所有权主体的法律地位。在我国现行的法律制度中，集体土地所有权主体被称为“农民集体”。而农民集体的内涵并不明确，从文义解释的角度看，农民集体是指多个农民的集合体。而这样的农民的集合体究竟在法律上处于何种法律地位，享有何种权利义务并不明确。在学界中，有学者主张农民集体即是我国《民法通则》中所谓的非法人组织。作者对此不敢苟同，《民法通则》中的非法人组织有其特定的成立要件，即有相对独立的财产、有相对独立的组织机构并且有自己名称。而在实践中农民集体并不具有这些成立要件。作者认为对集体土地所有权主体进行改造，从有利于土地承包经营权退出的角度而言，宜将“农民集体”改造为独立的法人。因为集体土地所有权主体在与承包人解除土地承包经营关系的过程中有独立的权利，也需要履行如支付对价等相应的义务，在侵犯承包人的权利的情况下，也应当独立承担责任。所以将农民集体改造为独立的法人有相当的优势。

二是集体土地所有权主体改造的具体思路。在将集体土地所有权主体即农民集体改造为独立的法人的核心在于是农民集体享有独立的财产和独立的组织机构。

第一，集体土地所有权主体的财产。毫无疑问，集体所有的土地是其固有的财产，并且依据我国现行的法律规定，这部分财产的所有权不能转移。其他的财产还应当包括农民集体购买的农具等。广东省南海市的农村土地股份合作社模式值得借鉴。该模式是将原属于集体所有的土地、农业生产工具和其他的财产以股份的形式量化为组织内部农民占有。农民对股份合作社享有股份，而股份合作社则对合作社的财产享有真正的所有权。这一模式将集体土地与成员之间的关系股份化，并使农民集体成员对集体土地真正地享有民法上的利益。

第二，集体土地所有权主体的组织机构。作为一个法人组织必须能独立地作出意思表示，而要独立地作出意思表示则需要有独立的组织机构。一般来说，法人的机关设置采取“三权分立制衡原则”，由权力机关、执行机关和监督机关构成。

(2）完善土地承包经营权退出的法定事由的规定。一是自愿退出事由规定的完善。第一，关于通知程序的完善。在涉及土地承包经营权已经流转或在承包地上设定了其他负担的情况下，土地承包经营权退出实际上与债权转移的情形有类似之处，在债权转移的情形中原债权人负有通知债务人的义务。因此原承包人应当对第三方人负有通知义务。通知的内容为有第三方人以后向集体土地所有权人履行债务。第二，关于公告程序的完善。之所以须增设公告程序，是因为一方面可以起到公示承包地的权利状况，避免因承包地权属不清而引发纠纷；另一方面，在土地承包经营权已经流转的情况下也可以促使第三方人向集体土地所有权人交纳剩余的流转价款。所以应当由集体土地所有权人承担公告的义务，公告的内容应当以承包人的退地申请书的内容为主，公告的方式自然是应当采用让全体集体成员能够知晓公告内容的方式。

二是强制退出事由规定的完善。《农村土地承包法》关于强制退出的规定皆基于承包人的成员身份的丧失这一法律事实。从以性质而言，土地承包经营权属于成员权。土地承包经营权的享有必须以具有相应的成员资格为前提。坚持农村土地承包经营权的成员权性质，这一定程度上能体现我国农村土地制度的社会主义本质，但是却与促进我国的农村土地资源的优化配置、提高农村土地的使用效率的要求不相符合。而我国的法律法规关于强制退出事由规定的缺陷的根源就在于以一种非常简单的组织形式和方式坚持农村土地承包经营权的成员权的性质。在我国现行的法律制度中凡集体经济组织成员理论上都有承包集体所有的土地的权利，一旦不是集体经济组织的成员了，则丧失了承包集体所有的土地的权利。这样的规定失之于简单，难以满足现代社会实践的要求。在农村集体土地股份合作社模式下，如果集体组织成员从集体组织中迁移出去，则其拥有的集体土地股份合作社的股份必须转让给其他集体成员，或者由合作社予以回购。而合作社与承包人之间的土地承包经营关系则依据《合同法》关于合同的变更和合同解除的规定处理。这种模式下，既坚持了农村土地的集体所有的性质，又有利于提高农村土地的利用效率。这种模式下，不管是全家迁移到设区的市定居还是个人外嫁他乡，强制退出的唯一事由便是其不再是承包人不再是集体组织的成员。这种规定可以为完善我国现行法律中关于强制退出事由的规定提供借鉴。

三、土地承包经营权退出制度配套措施的完善

1．建立农地价格评估制度

土地市场的发育及规范运行离不开价格指导，科学、合理地进行土地估价能够实现土地资源在城镇和农村、农业和非农业之间以及农业内部的合理配置，提高土地资产的运行效率和土地利用的生态效率。

由于各个地方的情况差别巨大，因此，难以在全国实行统一的土地定价。目前，有的地方是以粮食产出为标准对土地承包经营权估价，但是这种评估标准没有将影响土地承包经营权价格的其他因素考虑进来，导致土地承包经营权价格被低估。

目前可行的做法是在一个统筹区内，由政府规定对退出的土地承包经营权进行价格评估所应当参考的因素，确定本统筹区内基准地价标准。同时引导建立第三方专业评估机构为农民退出的土地承包经营权服务。另外，还可以考虑本在统筹区内建立地价信息联动和价格信息公布体系、颁布相应的法律规范对土地评估过程及结果进行有效监督，等等。

2．完善针对退地农民的社会保障制度

在退地农民的社会保障制度中，社会保险资金的筹集和管理至为重要。农民退出土地承包经营权，一方面，可以有利于土地的集约化和规模化经营，提高土地的利用效率；另一方面，可以促进城镇化增加消费、扩大内需。因此，不论是地方还是整个社会都可以从农民退出土地承包经营权当中受益。但是农民退出土地承包经营权也会带来某些消极影响，而为农民提供基本的社会保险是消减农民退出土地承包经营权的消极影响的有效措施。因此，根据“谁受益、谁担责”的原则，退地农民的社会保险资金应当由中央政府和各级地方政府以及农民个人共同承担。中央政府和各级地方政府都应当安排专项财政资金用于缴纳退地农民的社会保险费。

3．完善农民再就业培训制度

(1）完善再就业指导制度。第一，对有一技之长的退地农民，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。第二，对于有创业意向的退地农民，应对其提供有关的政策信息，市场信息。

(2）完善就业培训制度。第一，分类开展转户居民教育培训，以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。第二，组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。第三，提升教育培训基础能力。新建一批农民工培训基地，建好农民工培训学院。办好中等职业学校骨干专业，打造适宜转户居民学习、方便转户居民就业的特色专业。

(3）完善失业救济制度。统一就业失业登记，建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权处于无业状态的退地农民，均可进行失业登记。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。持有《就业失业登记证》的城乡就业困难人员应同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。

参考文献

[1]孙潮.立法技术学[M].杭州:浙江人民出版社,1993.

[2]刘道远.集体土地流转法律制度创新研究[M].北京:北京大学出版社,2011.

农村土地承包制度 篇8

目前, 我国土地承包制度日臻成熟, 但与之相关的农村土地承包经营权确权登记仍存在一些问题, 直接影响了城乡一体化发展中土地承包经营权的正常流转。因此, 笔者选取了代表苏南经济发展特点且是苏南地区较早试点确权登记地区之一的江苏省常州市的金坛市作为调研基地, 针对金坛市金城镇、朱林镇、直溪镇3个镇的4个行政村近150个农户的确权登记工作进行了实地调研, 发现目前农村土地承包确权登记面临以下问题。

1. 土地权属争议问题

由于现行法律规定, 特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的, 而不是登记证书, 因此, 承包关系不明确必然引起土地权属争议问题, 土地权属争议直接影响着土地承包确权的落实, 制约着农民土地权利的实现。主要表现为“人地矛盾”, 即人多地少、人少地多、有人无地、有地无人。在苏南地区则主要表现为“人多地少”。由于土地价值的上升, 在人多地少的情况下农户不认可现有土地承包关系保持稳定并长久不变, 要求调整承包地后再长久不变。其产生的原因:①由于执行“增人不增地, 减人不减地”政策, 非农身份人口仍保留原承包地, 死亡人口的土地没有收回, 新增人口无地, 导致新增人口要求分地, 因此, 大多数农民对该政策并不支持。例如, 就“您认为`增人不增地, 减人不减地’的土地政策好吗?”从被调查的3个镇进行问卷调查的情况看:金城镇JC村92.5%的被调查者选择“不好”;朱林镇XT村34.78%的被调查者选择“不好”;直溪镇WJ村58.54%的被调查者选择“不好”。②二轮延包时, 由于农民负担较重、农产品价格低迷、种地效益不高, 部分农民把一轮承包的土地转给别人耕种, 随着农业税的取消和政府农业补贴的发放, 土地流转收益的不断上升, 一轮承包的农户开始要求收回原土地, 要求土地确权。③部分农民二轮延包时分到承包地, 之后又退掉或撂荒承包地, 现在回来要地, 但地已被集体处理。④由于操作失误, 有些村土地承包证发给了非本村人员, 而本村人员未拿到土地承包证, 阻碍了确权工作的进行。如在被调查的几个村中, 虽然有90%左右的农户拿到了土地承包证, 但仍有10%左右的农户未拿到土地承包证。如朱林镇CX村就有11.11%的农户没有拿到土地承包证;金城镇JC村有7.5%的农户没有拿到土地承包证。⑤土地承包关系经常调整, 如对“近5年来, 您承包的土地调整过吗?”进行问卷调查, 金城镇JC村7.5%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 22.5%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇XT村26.09%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇CX村11.11%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 33.33%的被调查者选择“小调整过”;直溪镇WJ村7.32%的被调查者选择“做过大幅度调整”, 7.32%的被调查者选择“小调整过”。⑥征地规模不断增加, 部分失去承包地的农户要求重新分配承包地。⑦部分农户违规垦地并占用, 没有垦地的农户要求重新分配新垦地。因此, 在现有法律制度的制约下, 当土地权属不明时, 确权工作便无从谈起。

2. 土地流转不规范问题

农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要, 既可以提高农业效益, 还可以增加农民收入。由于现行土地承包经营权流转登记制度不统一, 部分流转方式登记存在空白, 土地流转缺乏有效的引导和管理, 农民又欠缺法律意识, 于是各种问题凸显, 直接影响了土地确权登记工作的进行。具体表现在:①流转行为不规范。一是自由流转普遍, 即村民与村民之间私自进行转包、转让、互换现象普遍。如就“您知道如何取得他人承包的土地?”在3个被调查镇的4个村进行问卷调查, 选择“直接与承包人联系”的情况是:金城镇ZC村62.5%;朱林镇XT村34.78%;朱林镇CX村66.67%;直溪镇WJ村82.93%。二是流转合同不规范。农户之间不签订书面流转合同, 只有口头约定;即使有书面合同, 其内容也不完整, 在某些方面不具备法律效力。如有的村民在土地转让时不经村集体经济组织审查同意;有的不按照规范签订合同, 合同条款条目不明确, 也不经合同管理机构的审查、鉴证;有的合同甚至与现行法规相冲突, 流转中出现了租用土地期超过了二轮承包期规定时间的现象, 从而引起租用纠纷。三是流转用词不规范。有些农户在流转方式上写的是“转让”, 实际上是“转包”。如就“您知道转包与转让的区别吗”进行问卷调查, 选择“不知道”的, 在金城镇ZC村17.5%;朱林镇XT村39.13%;朱林镇CX村72.22%;直溪镇WJ村31.71%。四是原先随其他买卖物已流转、搭让的土地, 多年后原土地承包者又强烈要求收回土地;还有原先代租、代种的土地, 多年后原土地承包者又要求收回, 形成较多纠纷。②土地流转缺乏有效的引导和管理。一是个别地方在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定;二是少数基层干部对土地流转认识不足, 认为“土地承包期30年不变, 不是土地的地块不变, 而是政策不变”, 土地流转属承包者个人的事, 因此, 对土地流转应加以科学的引导和必要的规范。③成员资格认定不明确, 妨碍了土地承包权的市场化流转。尽管《承包法》对农户土地承包权实施物权保护, 但现有法律对农民集体成员资格认定不明确。而到了村社内部, 农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固。他们认为, 既然土地是集体所有的, 每个村社成员就应享有土地承包经营权, 由此带来的土地纠纷上升。比较突出的问题:一是已弃耕的外出务工人员要求索回土地承包经营权;二是在城镇已落户的人员回村要求收回已放弃的原来的承包地。这些都或多或少地影响了土地承包关系的稳定和农地承包权的市场化流转。

3. 确权登记管理及登记工作本身的问题

一是管理不到位。①表现为“证地不符”, 即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。例如, 就“您承包证上的地块面积与实际面积一致吗?”进行问卷调查, 其中选择“不一致”的, 金城镇ZC村占2.5%;朱林镇XT村占8.7%;朱林镇CX村占11.11%;直溪镇WJ村占2.44%。选择“差不多”的, 金城镇ZC村占35%;朱林镇XT村占13.04%;朱林镇CX村占33.33%;直溪镇WJ村占48.78%。从而可以看出, 农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。②个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。即便开展工作的, 由于法律程序不完善, 也存在没有指定承包方案, 没有召开群众会议, 没有通知外出人员回家换证等。③没有签订土地承包合同。④土地承包经营权证书办证程序不合法。如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证;漏填共有人, 错填地块, 地块填写不全或不填写;以及管理混乱等。

二是登记工作的难点。要实现土地承包经营权的物权化管理, 必须完备地籍信息, 健全登记技术程序, 包括权属调查、土地登记、地籍信息管理以及地籍信息系统的建立。但通过实地调研, 笔者发现以上工作的实现存在较大困难, 原因在于:①苏南地区“人多地少”, 在承包地的分配中, 按照好、中、差搭配, 因而各家承包地较为分散, 地形不一, 空间标记存在困难。此外, 由于“证地不符”, 土地又不能丈量, 数据无法确认, 在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。②根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定, 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。而实践中, 主要由乡镇农业经济管理站操作, 而镇农业经济管理站却面临“三无”情况, 即“无人员、无场所、无资金”, 如金坛市乡镇一级经济管理站总共只有40多人, 因此, 登记工作力不从心。③由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质, 没有将其作为自己的财产权, 所以, 缺乏以前没有登记需先申请, 没有土地承包权的变更和注销也需要申请的意识, 影响了确权登记工作的推进。如就“您知道土地承包权登记需要先申请吗?”进行问卷调查, 选择“不知道”的情况是:金城镇ZC村占30%;朱林镇XT村占21.74%;朱林镇CX村占66.66%。就“您知道承包地发生变更、注销, 需要登记吗?”进行问卷调查, 选择“不知道”的情况是:金城镇ZC村占20%;朱林镇XT村占30.43%;朱林镇CX村占66.66%。

二、土地承包经营权确权登记的法律缺陷

土地承包经营权的确权登记是实现物权法定的重要手段, 目前农村土地承包经营权确权登记问题较多, 与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系, 表现在:

1. 土地承包经营权物权效力存在缺陷

一方面, 根据我国《农村土地承包法》 (以下简称《承包法》) 第二章“家庭承包”第二十二条规定, 实行家庭承包的, “承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。这是对土地承包经营权取得过程或产生过程的法律规定。在这一过程中, 我们没有看到物权产生所要求的公示内容, 而没有公示的权利是没有对世效力的。因此, 《承包法》第二十二条的规定并不是对权利取得公示的规定。虽然, 该法第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书, 并登记造册, 确认土地承包经营权。”这里规定的“登记”不属于民法上不动产物权登记。[1]不是权利产生过程的登记, 而是权利产生之后的确认, “土地承包经营权的设立登记本质上只是一种行政管理登记而非物权登记, 该项登记不是土地承包经营权设立的公示方式。”[2]因此, 特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的, 而不是登记证书, 登记的效力只是行政确认, 只起到证明权利存在的作用, 这种确认不会影响权利的生效, 不能适应土地承包经营权的确立、流转对安全性的要求。

另一方面, 《承包法》第三章“其他方式的承包”第四十九条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这里规定的“登记”属于民法上不动产物权登记要件主义的登记, 不登记不发生物权效力。原最高人民法院副院长黄松有在就《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问中指出:“《解释》第二十条首先从权利性质方面区分, 如果一方已经依法登记, 则该人享有的是一种物权性质的权利。其他未进行依法登记的仅为合同权利, 在性质上属于债权”。[3]可见, 《承包法》第四十九条规定的“登记”属于民法上的不动产物权登记, 出现了土地承包权的物权效力不一。

2. 土地承包经营权流转登记制度存在缺陷

《承包法》第二章“家庭承包”第三十八条规定:“土地承包经营权采取互换、转让方式流转, 当事人要求登记的, 应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记, 不得对抗善意第三人”。《物权法》第一百二十九条规定:“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让, 当事人要求登记的, 应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记;未经登记, 不得对抗善意第三人”。由此可见, 家庭承包的土地承包经营权采取互换、转让方式的流转采用登记对抗主义。然而, 这里的流转登记同《物权法》规定的公示公信原则相比较还是有差距的, 且不说登记对抗效力下的当事人可以自主选择是否登记的情形, 如果出现证书与登记薄记载的内容不一致的情况, 权利人如何维护自己的合法权益, 如何保护交易安全都存在问题。

此外, 根据现有规定, 尚存疑问的是, 土地承包经营权的流转登记是否仅仅指互换和转让两种方式?还是土地承包经营权的所有流转都要登记?哪些流转应当登记?哪些流转不应当登记?根据《承包法》第三十二条和《物权法》第一百二十八条的规定, 关于土地承包经营权的流转方式有转包、出租、互换、转让等4种, 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中允许的土地承包经营权流转方式有转包、出租、互换、转让、股份合作。实践中, 抵押、入股也成为土地承包经营权流转的方式。[4]对于这些流转方式是否登记、是否采取登记对抗主义, 现有法律没有规定。

3. 农民集体成员资格认定存在缺陷

农村土地承包经营权是建立在集体成员权基础上的一种权利。《物权法》第五十九条规定:土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人, 土地补偿费等费用的使用、分配办法, 集体出资的企业的所有权的变动等事项由集体成员决定。该法第六十二条规定:集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。该法第六十三条还规定, 集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。如上所述, 集体成员应通过决议的方式行使以上的成员权, 同时, 任何一个受侵害的集体成员都可以对集体经济组织和村委会的管理人做出的侵害其权利的行为向法院主张权利, 这里的集体成员应推定为村民个人。

然而, 《承包法》第十五条规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”进而规定这种权利的行使、转让与放弃均以“户”为单位进行。那么何谓本集体经济组织的农户, 是“家庭”还是“农民个人”?也没有规定谁有权利确定这个身份, 在实践中造成了混乱。同时, 将权利限于农户, 却没有明确何谓农户, 农户的认定标准是什么?是以户籍制度作为确定标准?以住所地为确定标准?还是以承包合同为确定标准均未明确, 从而造成土地权属不明, 给土地承包确权登记带来阻力。

4. 土地承包经营权登记制度存在救济缺陷

作为规范农村土地承包经营权登记的重要规范性文件, 《农村土地承包经营权证管理办法》 (以下简称《办法》) 仅属于部门规章, 效力相对较低, 与土地承包经营权登记的现实要求不相称。按照《行政诉讼法》的规定, 人民法院审理土地承包纠纷时, 部门规章只能作为参照适用, 不能作为明晰权属、解决纠纷的直接依据。同时, 现有法律在权利救济方面也存在空白, 如《办法》第十一条虽然规定了农村土地承包当事人对错误登记的申请权, 但并没有规定申请更正登记的条件和程序。如果主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营证, 申领证书的主体对主管部门处理证书申领的决定不服, 以及由于登记错误给当事人造成损失的, 现行法律均未规定相应的救济措施。[5]

三、农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善

1. 完善农村土地承包经营权登记的效力

《物权法》确定了土地承包经营权的物权性质, 根据《物权法》第十条的规定, 农村土地承包经营权的登记应与一般不动产登记制度一致, 而不应另设一套登记制度, 造成土地承包经营权的物权效力不一。首先, 应改变土地承包经营权设立登记性质二元, 家庭承包的土地承包经营权的设立登记与其他方式承包的土地承包权的设立登记均采用登记生效主义。其次, 家庭承包的土地承包经营权互换、转让和其他方式承包的物权性质的土地承包经营权转让登记统一采用登记生效主义。这是因为:①农村土地承包经营权登记模式应当彰显物权公示、公信原则。登记的目的在于使公众了解物权的设立、变动等情况, 实现物权的公示公信功能。而我国现行的土地承包经营权登记制度更多的功能在于行政管理, 而不是保护权利人的土地承包经营权、保护交易安全。[6]那么, 不经登记, 不动产物权不发生变动之效力, 应为现行立法所肯定。②统一登记模式有利于促进农村土地的高效流转。现有立法对土地承包经营权的设立和流转采用不同的登记原则不利于交易安全, 易产生矛盾。因为如果农民在取得土地承包经营权时没有登记及获得土地证, 在其变动时又如何以登记来对抗第三人。此外, 按现有法律, 土地承包经营权流转采用登记对抗主义, 表面上看, 登记对抗主义便于当事人取得权利, 但是, 因该权利未履行登记手续而不具有社会公开性, 与现代物权法的公示原则相背离, 因而不利于当事人权利的保护。如果采用对抗主义的立法例, 就会出现承包人在承包合同成立后就取得农地承包经营权, 但又不能以其对抗第三人的怪异现象。而采用登记生效主义, 则承包人在登记之前并未取得农地承包经营权, 当然就不能以所谓物权的效力来对抗第三人了。

因此, 构建科学合理的农村土地承包经营权登记制度, 有利于农民增强土地权利意识, 使土地权证成为土地使用权移转的权利凭证以及土地征收时权利人主张补偿的根据, 这样农民就会像城镇居民对待房产证一样重视自己的权利, 及时申请、变更与注销土地权证, 避免现实中如上述大量存在的土地权属争议问题。

2. 明确农民集体成员资格的认定标准

既然承包关系已经长久, 在集体经济组织内部, 农民就会就成员权的确定进行计较。只有明确农村集体经济组织成员权界定标准, 才能促进确权登记工作的顺利进行。实践中, 成员资格认定不明确, 造成土地流转问题突显。现有的制度一般将户籍制度作为确定集体成员归属的标准, 只要具有本地的户口, 即使不在本地居住, 也为集体成员。但这一规定对一些特殊群体的成员权问题不能提供有效的法律支持, 如出嫁女或招来的女婿即使取得了其居住地的户籍, 其村民身份仍然被排斥在村社集体外而使其丧失土地承包经营权;或者即使户口在农村, 人却可能已在城市定居生活, 其主要的生存关系、生活关系、工作关系都已离开原户口所在地;或者户口已落户城镇, 但承包关系仍然存在。由于我国农民集体成员权是以行政管理关系为基础, 现行法规定又含混不清, 农民集体成员权制度中的矛盾和冲突实际上是民事权利制度与行政管理之间的冲突, 是土地承包合同和户籍制度两者既相互背离又都在起作用的结果造成。正是户籍制度对成员资格的确认仍然有效, 才造成了村社集体内部新增人口要求取得承包地的制度依据。形成于农业集体化运动的集体成员权无相应的退出制度安排, 而进入其他村庄集体并成为其成员则需要严格的准入程序, 这种制度不可能为土地承包制下的集体成员权的取得和实现提供有力的支持。这种冲突加剧了农民地权的矛盾, 消弱了立法关于土地调整、土地承包长期稳定的引导功能。因此, 农民集体成员的重建应着眼于民事法的方法, 而不是行政管理的方法。[7]鉴于此, 建议地方农业部门出台农村集体经济组织成员权界定办法, 确立以合同或其他财产权凭证为基础的成员权评定标准。在实践中, 通过土地承包合同而建立的农民集体成员权制度就是合乎客观实际的对土地承包制度的正确反映。如, 苏南一些地方推行的以农民自愿为基础的土地股份制, 持有土地股份的农民集体的成员可以将其股份转让, 而将其股份转让后的农民集体成员, 不再享有土地股份组织的成员权, 而由受让人取得成员权。

此外, 在目前农民不断变换居住地的情况下, 可以参考民法上的住所地为确定地域成员的标准, 这也是各国普遍的做法。只要在本地有永久居住的意思并长期居住的, 即应认定为在本地有住所, 成为本地成员, 有权参与地域事务, 履行义务, 享有权利。[8]如金坛市金城镇立足于成因分析和历史构成, 现实评估社会效果和法律后果, 确定的农村集体经济组织成员资格取得的标准是:以是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口, 以及在该集体经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口的人, 原则上应认定具有该集体经济组织成员资格。

3. 制定《集体土地登记法》

随着全国农地承包经营权证书发放的逐步完成以及农地登记管理水平的不断提高, 建立统一规范的农地登记系统是国家制度供给的必然趋势。由于我国农地登记覆盖面广, 工作量大, 现有法律尚不够规范, 相对有限的财力与人力投入, 尤其是具备合格土地登记技能人员的匮乏, 农地承包经营权证书中关于产权边界的信息失真情况较为普遍, 导致确权登记工作困难重重, 这必然降低承包经营权证书在土地流转市场中的实用价值, 当土地价值上升后易引发土地产权冲突。另外, 当前农地利用效益并不高, 农户登记激励不足, 农民缺少确权登记意识, 国家只能借助于农村集体的力量完成承包经营权登记发证工作。因此, 出于集体自身利益考虑, 容易造成部分地区承包经营权证书名义发放率与真实发放率的差别。同时, 由于农地流转收益有限, 交易双方进行权属变更登记的积极性并不高, 不少地方要求农村集体或乡镇政府建立农地流转台账, 加强流转管理, 但这又会给农村集体再次提供了干预农地自由流转的空间。种种问题迫切需要制定《集体土地登记法》, 统一登记法律依据、统一登记机构、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书, 赋予登记以公信力, 促进交易安全;同时, 地方政府应加大对确权登记工作的人力、财力的投入, 不断提高确权管理工作水平;并建立登记的权利救济制度, 保障农民的土地权利。如因为登记机关的失误, 导致农民土地承包经营权缺失, 或者导致受让人基于对登记信息的信赖而发生损失的, 可以主张登记机关纠正并赔偿损失;确立土地纠纷调处属地管理责任制, 确保承包纠纷发生后能得到及时受理和妥善解决。

总之, 不办理确权登记, 土地利用的地方性陷阱就无法消除, 使用者的权利就无法确定, 土地市场, 包括土地转让和土地抵押就无法实现, 那么, 土地管理和建立农民社会保障货币化的目的也无法实现。因此, 为实现这些目标, 加大投入, 花费一定

参考文献

(1) 丁关良.土地承包经营权基本问题研究[M].杭州:浙江大学出版社, 2007.

(2) 聂佳.中国土地承包经营权设立登记评析[J].现代法学, 2008, (07) .

(3) 黄松有主编.土地承包经营权基本问题研究[M].杭州:浙江大学出版社, 2007.

(4) 陈文学, 高圣平.土地承包经营权流转视野下的土地承包经营权登记制度:困境与出路[J].学术探索, 2010, (06) .

(5) 李存, 任大鹏.农村土地承包经营权登记制度有待完善[J].农村经营管理, 2011, (06) .

(6) 吴文嫔.农村土地承包经营权登记模式反思[J].生产力研究, 2009, (10) .

(7) 杨一介.农村地役制度建设面临的挑战[A].农村土地制度改革:国际比较研究[C].北京:社会科学文献出版社, 2009.

(8) 徐涤宇.物权法热点问题讲座[M].北京:中国法制出版社, 2007.

农村土地承包制度 篇9

1 农村土地承包经营权制度的一般认识

农村土地承包经营权是我国土地权利体系中基本的组成部分, 是具有中国特色社会主义农村经济体制改革的产物。“土地承包经营权”第一次作为法定概念出现在法律条文中, 是1986年的《民法通则》, 这是对承包到户、联产承包这种现实做法在法律上的肯定。2003年施行的《农村土地承包法》进一步规定了“国家实行农村土地承包经营权制度”, 并且规定了农村土地承包经营权的取得、保护及土地承包经营权的流转等制度, 在法律上澄清了以往的一些争论, 并提供了一些法律依据。使土地承包经营权的概念与内涵更加具体和完善。农村土地承包经营权的概念和内涵可界定为:我国农村集体经济组织、农户或个人对集体所有的土地或国家所有由农村集体使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等, 依据承包合同所享有的占有并进行耕作及其他生产活动的使用和收益的权利。承包经营权的主体可归纳为两大类:家庭承包的承包户是本集体经济组织的农户, 是法定的主体, 有权和集体签订合同取得承包经营权;本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人, 可对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地上所设立的承包经营权。其客体是农村集体所有或国家所有由农村集体使用的土地及“四荒”地。土地承包经营权的内容是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。

我国农村土地承包经营权制度的确立, 抛弃了过去“所有权本位”的观念, 在一定程度上解决了土地的归属与使用的问题, 为维护社会秩序和稳定发挥了重要作用, 但现行农村土地承包经营经制度仍存在诸多弊端。十八届三中全会的《决定》对我国农村土地承包经营权制度改革作出了新的部署, 制度创新主要表现在以下几个方面: (1) 明确赋予土地承包经营权的抵押、担保权。《决定》对土地承包经营权权能的表述为“占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。这是一个重大的突破, 有利于丰满土地承包经营权的权能, 有利于解决农户的“融资难”的困境, 有利于农民权利的充分实现。 (2) 允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。以“入股”这一市场化、开放式的流转方式取代以往的“股份合作”, 有利于在更大的范围内引进农村稀缺的资金、人才等生产要素, 实现传统农业向现代农业的转型。 (3) 鼓励土地承包经营权向农业企业流转。十八届三中全会的《决定》指出, 鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转, 发展多种形式规模经营。这预示着土地承包经营权入股农业公司的“股田制”改革有望重新启动。

2 农村土地承包经营权制度改革的现实困境

十八届三中全会指出, 要赋予农民更多的财产权利, 主要是指依法维护农民的三大基本权利:土地承包经营权;集体经济收益分配权;宅基地用益物权。农村土地承包经营权制度改革, 涉及到经营权身份属性、产权登记、经营权流转等诸多问题。农村土地承包经营权制度变革的核心追求是让静态的土地“流”起来, 使沉睡的资源“活”起来, 是当下和今后一个相当长的历史时期需要不断努力的重要领域。本文就目前形势下, 土地承包经营权流转制度的入股和抵押现实困境作理论和实践的探讨, 望能对中国农村土地承包经营权制度的改革和发展起到积极的推进作用。

2.1 土地承包经营权入股的现实困境

十八届三中全会肯定了农村实行土地承包经营权入股, 对破解困扰理论界和实务界的“三农问题”具有不可估量的价值对于土地承包经营权入股这项创新制度, 在现实操作中必然会遇到的问题, 即入股风险。

2.1.1 承包经营权人入股产生失地风险。

土地承包经营权作为一种土地使用权, 具有资本的属性。依据我国《公司法》的规定, 土地使用权可以用货币估价作价出资, 土地承包经营权人在法律上取得了相应的股东资格。当公司实际运营时, 不可避免面临破产的风险。根据《破产法》之规定, 作价入股的土地承包经营权将作为破产财产予以清算, 那么农民入股的土地承包经营权就将永远的消失, 势必会影响农村社会的和谐稳定发展, 这与我国当初设计农地的功能完全不相符合, 我国农村土地从来就是具有社会保障功能, 承包土地也从来就不是一种单纯的财产权利。

2.1.2 农民失地的风险与债权人对公司债务的实现相悖。

最高人民法院司法解释:承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的, 应当认定为无效。该司法解释是有上位法依据的, 那就是《宪法》和《农村土地承包法》提出的“依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。这就是现实、政策与法律的矛盾之处。

2.1.3 警惕资本趋利性而改变土地农业用途属性。

我国对土地实行严格的用途管制制度, 对基本的农田保护力度非常大, 农村土地承载着保障国家粮食安全和保障农民基本生活的两重功能, 这是我国国情决定的。资本的趋利性很容易造成入股的农村土地改变用途, 这与我国对农村土地用途的基本论调格格不入。

2.2 农村土地承包使用权抵押的现实困难

农村土地承包经营权抵押是农村土地承包经营权人在法律许可的范围内, 在不转移土地占有的情况下, 将土地承包经营权作为债权的一种担保。十八届三中全会的《决定》就农村土地承包经营权抵押提出了新的政策依据, 但在实践中存在诸多困境。

2.2.1 抵押效力存在法律风险。

我国《担保法》规定耕地等集体所有的土地使用权不得抵押;《物权法》也作了同样的规定。至于“土地使用权”应该涵括哪些土地权利, 在法律上没有明确。不过, 随着《物权法》的颁布, 学术界已形成统一的认识, “土地使用权”涵括了建设用地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权及其他具有债权性质的土地使用权, 可见, 我国现行法律禁止土地承包经营权抵押。法律与政策互不配套。

2.2.2 土地流转交易平台体系尚不健全。

目前, 我国的土地流转交易市场尚不完整, 土地流转的信息传播渠道不畅通, 一旦借款人违约, 抵押权人难以有效实现抵押价值。

2.2.3 缺乏相应的风险补偿机制。

我国尚未建立一套完备的、自上而下的土地融资风险补偿机制, 一旦出现损失, 在没有风险分担的情况下, 抵押权资产难以得到必要的保全, 制约了业务的发展。

2.2.4 市场化土地价值评估机制未建立。

农村土地承包经营权价值是金融机构授信贷款额度的基础。而当前, 我国尚无专业的土地承包经营权价值评估机制及评估规则, 也没有专业资质的评估人员, 如何确定土地承包经营权的价值, 成为实践中遇到的突出难题。同时, 由于农村土地经营权价值的评估受土地承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响, 实际价值评估有一定的难度。

3 完善我国农村土地承包经营权制度的理性思考

土地承包经营权是在土地所有权与使用收益权及不完整处分权相分离的基础上产生的一种独立财产权形态。随着经济社会的发展, 城镇一体化步伐的加快, 我国农村的土地承包经营权面临着新的挑战, 需要在法理上和实践上予以完善和规范。

3.1 深化土地产权制度改革, 确保土地承包经营权的稳定

现行农村土地承包经营权不稳定的根源就是土地产权问题。在坚持农村土地集体所有的前提下, 通过法律手段强化农民现有土地的长期使用权, 保证土地使用权的合理流转, 使十八届三中全会《决定》赋予的土地承包经营权抵押、担保权能得到充分实现。土地承包权权能充分, 承包权稳定, 农户才能成为实际的而不是名义上的土地主人, 农民就越会珍惜自己的土地承包权, 农业才可持续发展。

确立土地财产权, 当然要实行农村土地承包权的物权化, 稳定农民的直接经营和交易预期。土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由权, 有利于农村土地使用权的流转, 对推动城市化进程将具有重要的意义。实现这一改革的前提, 必须真正实行农村土地所有权和经营权的分离, 保证农民现有的土地权利不被侵犯。

3.2 深化土地承包经营权流转制度改革, 确保承包经营权的合法流转

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定, “完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利, ”这一规定实际上是针对现行农村土地承包经营权存在的种种缺陷而言的, 但这一规定似乎给人留下了扩张解释的空间。所以, 十八届三中全会《决定》明确赋予了土地承包经营权的抵押, 担保权能。

通过深化农村土地承包经营权流转制度改革、建立健全承包经营权流转市场, 一来可以扩大经营主体经营规模, 获取规模效益, 二来可以充分利用土地, 提高土地生产率。我国现行法律制度对农村土地经营权的流转还没有具体操作性的规定, 现实中造成流转期限不明确、交易双方权利义务不清晰。因此, 必须完善法律制度, 使土地经营权流转真正实现市场化、规范化、正规化。

3.3 深化土地管理制度改革, 完善土地补偿机制

我国新一轮土地改革是将城乡统筹起来进行总体安排, 范围涉及集体建设用地使用制度、征地制度、土地承包经营制度、土地市场体系建设、耕地保护制度等各个方面。对土地承包经营权来说, 改革农村土地管理制度最关键的是完善征地补偿机制问题。

按照现行有关法律规定, 对农户的宅基地和农村非农建设用地是按农地产值进行补偿, 这是显失公平的, 农地转为国有建设用地执行的补偿标准更低。根据十七届三中全会的《决定》对完善征地补偿机制提出的要求, 即“依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”“抓紧完善相关法律法规和配套政策, 规范推进农村土地管理制度改革。”必须完善征地法规, 规范政府和企业征地行为, 严格界定公益性和经营性建设用地, 切实保障农民的利益, 促进城市化有序发展。

3.4 完善承包经营权法律制度

我国现有的立法对土地承包经营权的规定有些滞后、不配套, 急需修改。比如, 《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地转让作出了必须经发包方同意的规定, 这实际上违背了农民对土地使用权的自由行使。还有, 《土地承包法》规定:“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或个人承包应当经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上的村民代表同意”。这在实践上阻碍了农地在更大范围内实现优化配置。

参考文献

农村土地承包制度 篇10

一、农村土地承包合同法律性质的评价分析

关于农村土地承包合同的法律性质主要有两种观点,即行政合同说和民事合同说。

(一)行政合同说

由于承包土地为村集体所有,法律又授权村委会为发包方,并以国家管理为目的,所以将农村土地承包合同认定为行政合同是有一定道理的。而且通过签订行政合同获得土地使用权的农民,还同时获得了一定的经营自主权,因此随着土地承包合同相关制度的建立,行政合同管理已经占据了主导地位。

(二)民事合同说

农村土地承包合同的主体双方地位平等,农村土地承包合同固定了主体双方彼此之间基于承包而产生的权利义务关系,其主要功能并非为实现国家的行政管理目标,所以从合同签订的程序和原则以及不履行合同的法律后果来看,都应该算是一种民事合同。

(三)新型合同应区别分类

作为一种新型合同,农村土地承包合同不能归入合同法中的任何一类,所以应该直接立法进行规制,与此同时,对农村土地承包合同也应当区别分析,集体与村民签订的责任制土地承包合同属于行政合同,集体与村民双方经过协商、个人有选择权和自主经营权的,以及集体与非内部成员之间签订的合同,应属于民事合同。

(四)农村土地承包合同的行政性

随着农村土地承包合同的规范化和法制化,其行政性逐渐弱化,民事性越发突出。《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉(草案)的说明》中指出:“对家庭承包的土地实行物权保护,对其他形式承包的土地实行债权保护。”进一步明确了农村土地承包权属于民事权利。但根据农村土地承包法的规定,除了民事权利、义务外,发包方还享有一定的行政性权力,承包方也应承担相应行政性义务。

二、农村土地承包合同的法律性质定位

在合同的主体、合同当事人之间的权利义务关系、合同权利的救济方式等方面,行政合同与民事合同存在着根本的区别。

(一)合同缺少行政主体

农村土地承包合同的发包方一般是农村集体。根据我国《宪法》及《村民委员会组织法》规定,村集体不属于我国的一级行政机关。而行政合同的签订双方必须包括行政主体,但在农村土地承包合同中,双方当事人均非行政主体,因此不符合行政合同关于主体资格的规定。

(二)行政主体当尊重民事权利

因农村土地承包经营权的特殊性,目前法律上对农村土地承包经营权的性质认定与其内容不相吻合,甚至产生了“债权说”和“物权说”两种不同结论,但毫无疑问这是一种民事权利。所以对于行政合同中的行政主体来说,为了保证行政的民主化和效益性,它应当遵守普通合同的规则。

(三)法律定位的错位

按照农村土地承包法规定,农村土地承包合同设立的土地承包经营权是民事权利,但因为发包方是集体,所以还是具有一定行政性,承包方也承担一定的行政性义务,这是法律在定位上的一种错位。农村土地承包合同双方当事人的权利义务关系也不符合行政合同的规范意旨。

目前相关法律已明确将承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷界定为民事纠纷。因此,从农村土地承包合同的救济方式来看,其亦应当定位为民事合同,而不是行政合同。

三、农村土地承包合同的法律性质的立法完善

(一)应完善立法消除歧义

农村土地承包合同应当使农村集体成为名副其实的民事主体。发包方的农村集体的主体地位问题往往会造成人们的误解,我国的《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》中都对农村集体土地的所有权归属有明确规定,但在实际操作中往往情况比较繁杂,加之随着时代变化,各法律中有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。所以应该以法律语言清楚、准确地传达立法意志,消除歧义。

(二)严格区分私法规范和公法规范

在我国农村社会,一般由村民委员会行使集体土地所有权,但村民委员会的行政功能往往左右了土地所有权的民事属性,所以应该将土地所有权管理的公私关系严格区分开来。

(三)将行政事务还给政府

村民委员会应该成为民事主体代表人,这样更有利于集体与村民关系的巩固,可以减轻行政负担。还应该取消合同范本,避免其中含有行政机关行政性法律关系的干扰,恢复农村土地承包合同的民事合同属性,发挥其自有功能。

(四)科学认识农村土地承包经营权

在我国农村社会,农村土地承包合同的行政性与民事性的混淆和纠缠造成了诸多不良后果,所以要尽快将农村土地承包合同中的各种法律关系理清,在立法上严格区分其中的行政法规范和民法规范,对完善农村土地承包合同制度具有重要意义。

摘要：农村土地承包合同的法律性质,曾存在过行政合同与民事合同两方面的争议,在具体实践中造成了诸多的弊端。根据对我国农村土地承包合同的主体、当事人之间关系等方面的分析,农村土地承包合同应属于民事合同。

农村土地承包制度 篇11

关键词：土地；信托；受益权；经济；制度

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.019

Legal Issues of Right to Benefit in Trust System of Rural Land Contract Management Right

GAO Qingyan

（Tianjin Commercial University，Tianjin 300192，China）

Abstract： For our country， the land is not only the material carrier of the people's life， but also the lifeblood of our country's economic development degree. The rural land system as a involves arrangements， has unusual significance. The development of the trust system， so that the rural economy has a new look， its application scope is constantly widening. But a system in the development process will inevitably show some problems， in the system， because of the right to benefit for its ultimate goal， so this article discussed on the issue of the right to benefit， hope to promote the development of rural economy in China.

Keywords： land；trust；benefit right；economic；system

农村土地承包经营信托制度已经逐步在全国各地农村进行实践，该制度的运用使农村经济收入不断增加，受益权作为该制度实施的最终落脚点，备受关注。由于信托制度在我国出现的时间较晚，而我国又没有一套完整的法律予以规定，将其嫁接到农村土地承包经营权流转方式中，出现了一些适用上的问题。笔者就农村土地承包经营权信托制度中的受益权问题进行探讨，抛砖引玉以促进农村经济与信托业的发展。

1 农村土地承包经营权信托制度中受益权概述

我国并没有明确的法律条文规定农村土地承包经营权信托概念。许多学者结合理论与实践经验，归纳出我国农村土地承包经营权信托制度的内涵，其中此种观点笔者认为较为全面：即农村土地承包经营权信托是指农村土地的承包者作为委托人，基于对特定的人或服务机构（即受托人）的信任而将土地承包经营权转移于受托人，受托人得以自己名义依法对土地承包经营权及其项下的土地实施占有、使用、管理和处分，并将因此而获得的收益归属于特定的受益人（通常为委托人自己）[1]。受益权即为在农村土地承包经营权信托制度下凭借信托制度而获得最终信托收益的权利。在受益权中，对于其性质问题、主体问题存在颇多疑惑。

1.1 农村土地承包经营权信托中受益权性质问题研究

对于信托制度下的受益权性质，不同国家的学者持有不同的观点。有的学者持物权说理论，其认为受益人才是信托财产的真正所有权人，大陆法系的物权理论完全可以解决信托财产的归属问题，应当把信托财产的所有权赋予受益人[2]。持同样观点的学者从信托受益权具有物性、对世性、支配性、追及性、知晓性等方面得出结论：信托受益人是具有物权属性的[3]。外国学者也有对此种观点较为支持的，认为受益人追踪信托财产的规则对追索权的规定（中国信托法规定）虽然这两种制度不完全相同，但从这种意义上说受益人在行使的是一种对物权利，而非单纯对人权利[4]。当然也有学者主张债权说，认为受益权是一种复合型权利，包含了请求权、对信托事务的监督权和向第三人追索信托财产的撤销权。受益权是一种债权，而对信托事务的监督权是一种从债权，而被认为是对物权利的向第三人追索信托财产撤销权是对债权的保全[5]。还有学者主张混合说，认为受益权既是受益人向受托人主张的债权，又是受益人在信托财产上享有的物权，其兼有债权与物权双重特性[6]。但此种既属物权又属债权的中间性权利在大陆法系的国家并不能获得承认[7]。除此之外还有学者主张独立权利说，他们把受益权看做一种特殊权利，其性质、内容及产生和行使适用信托法特别规定，以免过分强调受益权的债权性或物权性[8]。

针对我国农村土地承包经营权信托制度中的受益权该归属于何种性质产生较多不同争议。笔者认为，我国农村土地承包经营权信托制度中的受益权性质应界定为准物权。首先，该受益权并不具有完全物权性质，在我国农村土地承包经营权信托法律关系中，信托财产为特殊的农地承包经营权，其所有权归属于村集体，委托人拥有的仅仅为该所有权中的用益物权，而该用益物权所产生的后续的受益权是在信托合同的范围内产生的，具有相对性，所以其并不具有对世性的物权特征。其次，对于独立权利，必须依托于我国现有立法基础上再创造一部专门应用的法律为其做支撑，这无论在物质资源消耗上还是在新法成立通过的时间问题上都不能立竿见影地解决受益权的性质问题。至于债权说，受益权却有针对性特征，具有请求权性质，但其除具有债权性之外，还具有登记对抗的特殊物权性质。所以笔者认为，我国农村土地承包经营权信托制度中的受益权性质为准物权。

1.2 农村土地承包经营权信托制度中的受益权主体研究

1.2.1 受益人范围的限缩 受益人虽不是信托法律关系设立的当事人，但却是信托法律关系中必不可少的当事人。纵观信托法制度的始终，其主要是以规定如何保护受益人的权利和如何规范受托人的职责义务而设立[9]。在这种较为特殊的制度下，是否应对受益人主体资格范围加以限制？在一般的信托法律关系中，受益人的身份并没有太多的限制，但笔者认为在农村土地承包经营权信托的法律关系中，对受益人身份进行限制是非常有必要的。受益权作为一种财产权，其本质目的是为农民基本生活提供保障，并且这种保障应伴有长期性和持续性[10]。因此如果允许委托人随意将受益权指定于其他人，农民就有可能面临基本生活无保障的困境，从而违背了农村土地承包经营权信托的最终目的。笔者认为，应将农村土地承包经营权信托中的受益权设为自益信托，特殊情况下也可设立他益信托，但他益信托设立时，其受益人主体范围要限定在法律性质相同的主体中，如将其主体限定在本村农民或邻村农民等，虽这样的限定较为苛刻，但其符合农村土地承包经营权信托制度的初衷，也更有利于其发展。

1.2.2 受益人权利及义务 受益人所指的是由信托人制定有资格享有信托受益权的第三人，其作为信托关系中的当事人，必然享有一定的权利，承担一定的义务。

1.2.2.1 受益人享有的权利 第一，受益人享有给付请求权及选择请求权。这是受益人作为整个制度最终得益者的基本权利。在委托人与受托人约定条件成就之初，受托人有将信托财产所得利益交于受益人，受益人享有请求给付的权利。问题的关键在于受托人是请求委托人给付信托利益还是请求受托人给付？抑或两者皆可？一般的信托关系中，受托人与受益人之间形成债权关系，委托人与受益人之间形成类似赠与关系，委托人与受托人之间形成合同关系，因此在这种关系的推定下，受益人应当找受托人请求受益权给付。但在农村土地承包经营权信托法律关系中，笔者认为应当赋予受益人给付请求选择权。因为根据信托成立的规定，如果没有指定受益人或者指定受益人不是法律实体，或受益人的范围不能确定，则信托行为不成立[11]。因此受益人在信托成立时就已经存在于信托法律关系中，并且往往由农民充当农村土地承包经营权信托法律关系中的受益人角色。其为委托人指定，客体为特殊的农村土地承包经营权，若按照一般信托法规定，只允许受益人请求具有一定组织体系的受托人给付受益权，不能较好地保障受益农民的合法权利，因此应赋予其选择权，即受益人可以找受托人请求支付信托利益，也可以找委托人请求支付信托利益。但在此基础上应考虑到手续简洁等实践问题，应设立优先请求顺序，即受益人享有第一顺序请求受托人支付信托利益的权利，在受托人不履行其义务时，受益人可以第二顺序请求委托人支付信托利益。

第二，利益任意放弃权。受益人在享有农村土地承包经营权信托利益权利的同时，也享有放弃该利益的权利，其放弃获得该利益不需要经委托人或受托人同意。这点与受托人有很大不同，受托人在信托期间，非经委托人和其他受益人同意，不得辞任。

第三，知情权。虽然信托合同的订立为委托人与受托人交易中产生，受益人只负责收纳信托利益，但对信托整个过程及各方主体的情况受益人是享有知情权的，这是基于该制度最终目的，即受益人享有受益权利为宗旨。

第四，监督权。此项权利虽然未在我国相关法律中出现过，但其应赋予信托受益人。在信托制度开展的过程中，信托财产在一段时间中处于封闭状态，即当委托人将信托财产权利交于受托人后，虽然委托人为真正财产权利享有者，但在信托期间其不再具有支配权利，而受托人虽名义上为此项权利的管理权人，但其并不为该权利真实的所有权人，因此在这个阶段，信托制度的开展急需监督人来纵览全局，而此时的监督权人笔者认为由受益人来担当最为合适。

除此之外受益人还享有土地承包经营权信托管理方法调整强求权，对违反信托目的、不当管理土地承包经营权行为的撤销申请权及赔偿权等。

1.2.2.2 受益人的义务 我国信托法并没有对受益人的义务给予一定规定，其认为在信托行为中，受益人是纯获利益的利害关系人，因此不宜为其设立义务，但笔者并不那么认为。根据权利义务对等原则，受益人在享有相关权利的同时，必然存在相应的义务。故应当依据该法律关系的特殊性，为受益人设定容忍义务。在委托人将信托财产转移给受托人时，受托人有了一定意义上的自主管理权，部分处理信托财产的权利，此时受益人应对受托人处理信托财产的方式承担一定的容忍义务，尤其在农村土地承包经营权信托法律关系中，委托人往往为受益人，让其承担一定容忍义务有助于整个信托制度顺利完成。

1.3 受益财产及其受益权归属法律问题研究

1.3.1 受益财产必留份问题 信托法律关系中，受益财产形式多样。在农村土地承包经营权信托法律关系中，其受益财产一般以货币形式表现。对于受益的财产是否应按照委托人与受托人之间的约定全数给予受益人？笔者在此持否定观点。将信托制度运用于农村土地承包经营权中，主要目的在于充分利用农地资源的同时保证农村人口从土地中获取足额收益[12]。因此如果该信托为自益信托，那么受益财产全部按约定分配给受益人是毫无疑问的，但是如果该信托为他益信托，并且受益人并不为农民，此时如果对该受益财产没有任何限制，会对委托人农民造成基本生活难以支撑的困境，因此笔者认为应将农村土地承包经营权信托的受益财产设定必留份范围，即无论委托人与受托人在签订信托合同时如何规定的受益人及如何处置受益财产，法律应保留委托人基本生活的受益财产必留份，避免该制度留下隐患。

1.3.2 受益权归属问题 受益权最终归属于受益人，这是毋庸置疑的。信托法对受益人未做过多限制，不管其主体为自然人还是法人，不管是公司还是其他组织，无论其有无行为能力，都可以成为受益人。其可以为一人，也可以为多人，其可以为委托人，也可以为受托人。但是我国法律明文规定受托人不可以单独作为受益人而存在于完整的信托法律关系中。至于受益人产生的时间，一般情况下受益人自信托生效之日起享有受益权，或由信托文件规定受益权的起止日期，若信托文件中没有明确禁止，受益人的受益权可以依法转让或继承[13]。在信托法律关系终止时，信托财产首先应归于受益人，如果受益人不接受则归属于委托人或其继承人。很多学者认为信托财产应首先归属于受益人或其继承人，笔者不赞同此观点，农村土地承包经营权信托之法律关系是伴随具有人身属性的法律关系而产生，如果受益人不愿意接受或因天灾人祸去世，那么该受益权应归属委托人，如果委托人认同受托人的继承人未改受益权人，其可以再签订一份信托合同，将受益权改为原受益权人之继承人，而不应自然由受益人的继承人继承。

2 农村土地承包经营权信托中受益权再利用

将信托制度引入农村土地承包经营权中的目的是让农民作为受益人，拥有可携带信托资本，参与土地收益分配，得到法律认可与保护[14]，而这也与党的未来发展路线相契合。在《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，提出农村土地制度改革要按集体所有权不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损的原则，慎重稳妥推进，探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地集体所有权，引导承包土地经营权有序流转，赋予承包地经营抵押、担保权能。在2015年“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设若干意见》中，提出坚持和完善农村基本经营制度，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。因此如果能在承包经营权信托的基础上产生其他融资功能，将更能保障此项制度的长久应用。

2.1 受益权的债务清偿问题

我国《信托法》第47条规定：“受益人不能清偿到期债务的，其信托受益权可以用于清偿债务。但是法律、行政法规以及信托文件有限制规定的除外”。因此我国法律上不禁止信托得利用于清偿债务，学理上将此清偿分为两种情况：一种是信托受益权上取得利益清偿债务，一种则是以信托收益权本身清偿债务[15]。这两种清偿在一般信托中均无适用问题，只是后一种将会带来受益人的变更。因此在农村土地承包经营权信托这种特殊的有特定目的的法律制度下，可以将受益权受益人再利用，进行受益人债务的清偿，但其只能以信托受益权上取得的利益清偿债务，而不能使用变更受益人方式的，以信托受益权本身进行清偿。在保证信托制度顺利进行的前提下，丰富信托受益权的功能。

2.2 受益权的最高额质权担保问题

农村土地承包经营权信托法律关系中，受益权是否可以用来设定担保功能，理论上评论不一。笔者认为既然受益权为受益人合法享有的权利，在法律无明文规定禁止的条件下，其自然可以用来设定担保权，但值得商榷的是受益人在受益权上设定担保其性质应界定为抵押还是质押，学术界暂无定论[16-17]。笔者观点倾向于后者，认为受益权担保应为权利质权，并且应为其设定最高额权利质权。在国外有将其视为权利质权的先例，在《美国统一商法典》第9编中，将土地信托受益权视为一种动产，并同时规定该权利上担保权设定的合法性[18]。并且虽然农村土地承包经营权信托具有较多的特殊性存在，但该受益权仍是由一种用益物权交换而来的财产权利，是一种特殊准物权，其登记并不为生效要件，因此与土地用益物权抵押有所不同。农村土地承包经营权信托制度中的受益权有质权担保功能是不可磨灭的，但由于其还具有一定人身性，以一类较为特殊的主体（农民）为该制度的发起者，因此在实践中运行此项制度时还应依据其主体特殊性，为该项信托受益权权利质权在开始前设立最高额。其目的在于充分利用该受益权的同时，保证为信托发起者（农民）留有保障基本生活的物质基础。

2.3 受益权与应收账款问题

应收账款是指在企业正常的经营过程中因销售商品、产品、提供劳务等业务，应向购买单位收取的款项，其性质为债权。对于农村土地承包经营权信托中的受益权可否作为应收账款质权的问题？对此观点不一，有的学者认为不可以作为应收账款或不动产受益权特例，应纳入到应收账款质权或不动产受益权质权的范围内。因为土地信托收益包括浮动收益，即受益内容的取值范围是区间值，而并非像应收账款、不动产受益权一样为固定值，但笔者并不这样认为。农村土地承包经营权集合信托，一方面为保障农民基本生活，另一方面也以促进信托的发展作为目标。因此，增加其金融履行功能同时促进了二者的发展。虽然土地信托收益较为浮动，但信托后的集约化农业产生的收益性一定高于原农地利用所产生的价值，其虽取值不定，但并非无法预估其最低收益底线。笔者认为可以以预估底线作为应收账款最高额，根据实际情况再进行适时调整，增添村土地承包经营权信托制度的金融价值。

参考文献：

[1] 张丽华，赵志毅.农村土地信托制度初探[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2005（5）：37-45.

[2] 温世扬，冯兴俊.论信托财产所有权——兼论我国相关立法的完善[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2005，58（2）：203-209.

[3] 陈雪萍.信托受益人权利的性质：对人权抑或对物权[J].法商研究，2011（6）：73-81.

[4] 何宝玉.英国信托法原理与判例[M].北京：法律出版社，2001：45-46.

[5] 于海涌.英美信托财产双重所有权在中国本土化[M].北京：中国政法大学出版社，2011：10-12.

[6] 谢哲胜.信托法总论[M].元照出版公司， 2003：14.

[7] 周小明.信托制度比较法研究[M].北京：法律出版社，1996：33.

[8] 何宝玉.信托法原理研究[M].北京：中国政法大学出版社，2005：169.

[9] 中野正俊，张军建.信托法[M].北京：中国方正出版社，2004：110.

[10] 于霄.中国农村土地信托法律问题研究[M].上海：上海人民出版社，2015：140.

[11] BOGENT G T. Law of trusts[M].5th ed.USA：West Publishing Company，1973：120.

[12] 杨明国.信托视野下中国农村土地流转研究[M].北京：电子工业出版社，2015：2.

[13] 于霄.中国农村土地信托法律问题研究[M].上海：上海人民出版社，2014：139.

[14] 蒲坚.解放土地——新一轮土地信托化改革[M].北京：中信出版社，2014：214.

[15] 周小明.信托制度：法律与实务[M].北京：中国法制出版社，2012：264-265.

[16] 李珮.有人认为是抵押：加快发展土地流转信托项目[N].金融时报，2014-04-10（03）.

[17] 冀欣.有人认为是质押：中信信托搭建土地流转平台[N].中国建设报，2014-04-09（03）.

浅析农村土地承包仲裁工作 篇12

1 产生纠纷的主要原因

(1) 承包政策落实不到位。目前, 在广大农村中, 还存在有土地承包经营权落实不够的情况, 甚至有些地方至今仍没有开展延包工作的, 此外, 还有土地承包经营权证书发放不到户、机动地问题混乱、因妇女婚嫁以及农民进城务工等问题导致的经营权、承包权等纠纷。

(2) 农村耕地流转不规范。个别农村基层部门不尊重村民的想法, 强制流转村中耕地, 从而引发矛盾。还有就是村组擅自改变土地农业用途、截留和侵占农民土地流转收益。农民之间的土地流转也存在着合同不规范, 口头协议等现象。

(3) 因土地被征用引发的纠纷。农村耕地因国家建设需要或商业开发等原因被征用时, 补偿问题常常会成为引发纠纷的重要焦点。主要包括不及时和不合理的补偿两个方面的原因。

(4) 农村耕地收回与调整产生的纠纷。部分农村因地方发展需要而发生行政隶属变更, 乡、村组织并撤等情况, 个别地方会以此为由, 对农村耕地承包和经营权进行变更, 其中难免产生不公平合理之处, 从而导致纠纷。

2 土地仲裁应遵循的规律和原则

(1) 由于我国的土地承包具有其特殊性, 所以在解决土地承包纠纷时, 仲裁工作必须符合目前我国国情、乡情、民情, 从乡村实际情况出发, 以保障农民利益为出发点, 在原则范围内最大限度地为农民解决纠纷。

(2) 坚持政府的指导。政策性和专业性是解决复杂的农村土地承包纠纷问题的重要基础, 所以要充分发挥政府的指导功能, 规范农村土地承包纠纷仲裁工作, 维护农民权益、保证仲裁质量。

(3) 以化解纠纷为目的。要尽量通过调解来解决和化解矛盾纠纷, 争取在进入仲裁程序之前解决问题。首先应发挥基层政府和村民委员会的作用, 准确找出当事双方的矛盾焦点和难点来解决纠纷, 一切工作要围绕化解纠纷为目的。

3 加强和提高仲裁工作水平的方法

(1) 完善相关的法律法规。应该在现有的农村土地承包相关法律法规基础上进一步完善, 以解决与农村土地承包纠纷仲裁中存在的难点和死角, 同时也让许多需要因地制宜进行仲裁的案例能够有更加详细和完善的法律法规作为依据。

(2) 仲裁机构的独立和中立。仲裁委员会具有准司法性, 为了确保仲裁工作的公正、公平、公开, 应该将仲裁委员会从行政机关的附属中剥离。淡化该仲裁机构的行政性, 突出其契约性、民间性和中立性, 避免行政干预, 充分体现依法治国的原则。

(3) 仲裁人员素质亟待提高。为保障仲裁工作的高效、准确和司法公正, 应在仲裁机构安置高素质人员, 同时也要提高现有仲裁人员的专业水平和道德素质。对仲裁人员进行岗前培训和考试, 并对合格者颁发专业证书, 要求其持证上岗。

(4) 完善仲裁工作联动机制。采取村、乡、县三级联动的机制进行农村土地承包仲裁工作, 农村土地承包纠纷案件进行逐级处理, 便于各级仲裁机构及时调解问题。

土地仲裁部门首先要搞好自身的建设, 完善一系列的制度和工作机制, 才能切实有效地落实好国家的农村土地政策, 为农民提供公平、公正和公开的仲裁服务。

参考文献

[1]张俊文, 邬砚.农村土地流转纠纷的现状及对策研究[J].中国不动产法研究, 2009 (00) .