论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究

论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究（共8篇）

论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究 篇1

土地制度是农村的基础制度，农村土地产权制度是农业经济制度的基础，是土地制度的核心。科学的农村集体土地产权制度将有利于农村经济的可持续发展。现行农村集体土地产权制度已不能适应新形势的要求，亟需对农村土地产权制度进行改革。

一、我国农村集体土地产权现状

（一）我国农村集体土地产权的基本构成一

是我国农村的集体土地所有制，是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分：农用地；宅基地；集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。

（二）我国农村集体土地确权登记现状

截至末，全国集体土地所有权登记发证覆盖率66％，集体建设用地使用权登记发证覆盖率46％，宅基地登记发证覆盖率80％。

（三）我国集体土地征收和流转中的收益分配现状

目前，我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后，政府通常得给予四种补偿费用，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括：集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。

1、农户的承包地被征用后，土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有，而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体，而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。

2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型：政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型：增值收益由集体和土地使用者分享型；增值收益由土地权利人和政府共享型；土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我国农村集体成员资格认定的现状

农村集体成员资格认定大体上可分为三种：以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据；以现有集体经济组织的在册人口为依据；以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据，包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。

随着社会经济的发展，集体成员资格界定越来越困难，一是部分地方的户籍制度改革，使户籍的迁移变得相对容易和简单，使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用；二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。

二、我国农村集体土地产权存在的问题

（一）农村集体土地的产权主体的虚位

“农民集体”只具有抽象的意义，很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所有”则表现为无实际内容的集体“空壳”，集体所有使所有者处于“虚位”状态；同时，农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态，产权主体的地位极不确定。

（二）农村集体土地产权权能残缺

国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地。实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替，“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因此，作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。

（三）征地补偿标准低，使用和分配也不规范

一是征地补偿标准低，政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。

（四）产权的激励功能不明显

由于农民的土地使用权没有长期化保证，土地承包期短，政府又可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营，使农民难以形成长期的生产积极性，限制了经营预期，结果对农民而言没有形成必要的土地投入激励机制，影响到农业的可持续发展。

三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架

改革和完善我国农村集体土地产权制度，应当从我国实际出发，根据我国农地资源及人地关系的特点，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式，构建和明确农村集体土地产权主体，显化农村集体土地产权权能，使农民拥有有效的土地产权。

（一）明确农民与土地所有权的关系

首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的，集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向，农

论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究 篇2

一、河南农村土地产权制度存在的问题分析

1. 土地产权主体不明晰

我国农村土地制度普遍存在农村土地产权不清的问题, 河南省在这一制度上也存在很大的缺陷。我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律明确规定:农村土地归农民集体所有。“农民集体”定义抽象模糊, 集体包括乡政府、村委会、村民小组三个层次, 但乡政府和村委会本身都不能够作为产权主体。因此, 集体土地产权所有者在法律上并不真实存在, 集体土地产权形同虚设。但实际上, 集体土地的支配者和受益者往往是不具备主体资格的乡镇干部和村干部, 使得农民遭到巨大损失。

2. 产权的权利不完整

在讨论土地产权的问题时, 最重要的是所有权的明确。土地所有权指的是, 权利人占有、使用、收益和处分土地的四项权能。但目前河南农民在农村土地的所有权问题上有所缺失。一方面, 相关法律规定, 如果未经县级以上的土地管理部门批准, 农村的乡镇、村及村民小组都不具备对集体土地的处分权。但现实中, 仍有部分乡政府及村委会强行对土地实行处置;另一方面, 部分土地被国家征收, 国家成为主要受益者, 更有部分征地补偿费用被在层层下发的过程中被乡干部及村干部截留, 使得农民只获得小部分补偿。这种做法限制了集体的收益权。

3. 农村土地流转制度不完善

农村土地流转指的是, 土地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体, 实际上指的是土地使用权的转移。近年来, 河南省有相当数量的农业人口转为非农业人口, 于是需要进行土地流转。农村土地产权主题本身就不够明晰, 加之没有完善的农村土地流转制度做规范, 因此在进行土地流转的过程中, 难免中就会出现各种漏洞, 例如, 土地流转合同的权、责、利规定不明确、项目审批不严格、流转程序不当、擅自改变土地用途等, 不仅引起了诸多不必要的纠纷, 损坏了农民权益, 还导致了土地资源的不合理使用, 影响了农村社会的可持续发展。

4. 金融制度对土地流转的制约

河南农村的金融借贷制度与农村土地流转资金借贷需求之间的衔接还存在一定的空隙。部分项目需要农村信用社、农业银行或其他商业银行的资金支持, 但是由于农业市场风险的存在和银行相应制度的不完善, 农户得不到充分的资金, 致使一些能够真正提高提低效益的项目不能够切实启动, 制约了土地流转的高效进行。

5. 家庭联产承包责任制存在缺陷

改革开放实行家庭联产承包责任制以来, 虽然很大程度上激发了农民的生产积极性, 促进了农村社会在一定时期的快速发展。但这种以单个家庭为生产单位的土地制度, 分散生产、单独核算, 在一定程度上不利于大规模生产, 不利于机械化的大范围推广。单个家庭势力单薄, 经营方式有限, 成本较高, 也使得土地经营难以形成产业化和集约化。

二、河南农村土地产权制度改革的有利条件分析

1. 政府重视程度的提高

近年来, 随着河南农村土地产权制度中所存问题的暴露, 政府的重视程度逐渐有所提高, 政府的扶持力度也不断加大。河南省相关部门根据中央出台的关于“三农”发展的文件和各项会议的指导精神, 加大了农村各项改革, 积极推进城镇化, 将推进农村经济发展、加快社会主义新农村建设摆在农村发展的首要位置。

2. 农业科技的发展

近年来, 河南省农业科技的发展为农村土地产权制度的改革奠定了技术基础。各色农业科技企业不断涌现, 立足当地环境资源优势, 结合农业产业结构的调整, 形成了一系列有利于实现农业生产经营机械化、规模化和集约化的运作模式。

3. 农村土地法律法规不断完善

改革开放以来, 我国农村土地法律政策在探索中不断细化和健全。目前, 河南省为了充分解决“三农”问题, 也根据本省情况对农村土地法律法规进行了完善。虽然在某些方面还存在一定的不足, 但不断得到完善的农村土地法律法规必将对农村土地产权制度改革的进行提供有力的法律依据。

4. 地方农村土地改革的成功实践

为了更好地适用新时代的发展模式, 一些地区开始在家庭联产承包责任制的基础上进行了适当的农村土地改革。地方农村土地改革的成功实践为河南省农村土地产权制度的改革提供了有力借鉴。例如:2008年, 四川成都推进农村土地产权制度改革, 对农村集体经济组织和农民个人的土地颁发产权证, 并允许流转, 逐步实现城乡土地“同地同权”, 促进农村经济发展;2009年, 山东等地采取土地股份合作社的创新形式, 引导农民依法有序的进行土地流转, 通过土地入股的形式实现了土地经营的企业化、市场化和规模化。

三、推进河南农村土地产权制度改革的思路与对策分析

1. 明确农村土地产权主体

中国正处于社会主义初级阶段, 农村土地产权必须是集体产权。但就河南现状来看, 要想进一步完善农村土地产权制度, 首先要解决农村土地产权主体不够明晰的问题。相关法律规定要严格明确土地产权的具体归属, 准确界定乡、村以及村民小组三个层级的权利和义务。完善土地登记制度, 切实保护农民的土地财产及其所有权, 防止乡政府和村委会随意转让、征用、滥用土地。

2. 健全土地流转机制

土地流转的本质是土地要素的市场化, 能够有效提高土地资源的配置效率, 刺激农业剩余劳动力的转移, 有利于实现规模化和集约化的农业生产, 还可以使农民更充分地受益于城市化、工业化的成果, 实现土地的资产价值, 提高农民收入水平。建立规范的土地流转中介组织, 为农民提供信息咨询、代理服务和法律援助, 帮助农民在评估价值、商定价格、签订合同、调解纠纷等环节中最大限度的保护自身合法权益, 为河南土地流转制度的持续有序运转提供可靠的服务平台。

3. 完善农村社会保障体系

就河南现状乃至我国国情来看, 土地是农民赖以生存的基本生活来源。要想从根本上促进农村土地流转的顺利推行, 保障农民生活的稳定, 就要着力健全农村社会保障体系, 充分解决土地流转之后农村劳动力的出路和保障问题。农村社会保障体系包括社会养老、农村合作医疗、社会福利、社会救济、社会互助、优抚安置等制度, 解除农民放弃土地生产经营经济来源的后顾之忧。

4. 完善农村金融体制

现代农村经济的发展离不开金融制度的完善和相应的资金支援。健全农村金融体制, 建立多层次的农业信用担保体系, 能够解决农民在土地流转中融资和资金周转困难的问题, 促进农村土地产权市场的发展。金融机构还应该为农民提供通过抵押土地使用权来获得启动资金的机会, 强化农业技术投入, 促进农业结构的转型。金融体制的完善使得“三农”的发展有了更加充足的资金支持, 有利于增加农民收入, 促进农村社会的全面发展。

5. 完善农村土地征用与补偿机制

针对目前河南省在土地征用与补偿体制中存在的种种不足, 需要大力完善相应制度, 保护被征地农民的收益权。各级政府在向农民进行土地征用的过程中要严格按照相关法律法规的具体规定, 遵循法律流程, 及时让农民明确征地及补偿的相关法规、政策、程序。征用土地时应该通过公开透明的招标、拍卖等形式展开公平竞争, 必须由当事农民参与, 充分听取农民意见, 并按照法律签订有效合同, 禁止私下交易和口头协议。对于被征用的土地的后期管理, 相关部门要严格重视, 防止土地被非法用于其他用途。此外要严格把关补偿费用的发放。专门的清算机构应科学公正的计算土地征用的补偿费用, 并将核算结果和相关核算资料妥善备案, 以备后期核对。相关部门都要向村民公布补偿核算标准及实际补偿费用, 并及时向村民发放费用。建立管理监督体制, 严格防止补偿费用的层层截留。

6. 建立健全相关的制度和法律法规

解决农村土地产权制度改革所存一系列问题的前提是有法可依。完善制度建设, 不仅加快健全农村社会保障体系, 还要进行户籍制度改革, 促进农业户口向非农业户口的转变, 减少他们对土地经济来源的过分依赖。健全法律法规体系, 要明确农村土地产权相关法律规定中模糊不清的内容, 根据时代发展随时调整不符合现状的内容, 及时补充法律空白, 准确界定权、责、利的归属问题, 使得土地纠纷的解决有法可循。此外, 相关部门要加大执法力度, 做到执法必严、违法必究, 保护农民合法权益, 防止政府个别部门慌借职权之便侵犯农民权益, 加大对土地流转、土地征用及补偿等问题的监督力度, 严厉惩处违法行为, 促进农村土地产权制度的健康有序发展。

7. 充分发挥政府职能

在建立健全河南农村土地产权制度的基础上, 政府部门要发挥自身职能, 要适度加强宏观调控, 确保土地产权制度发挥其积极作用, 尤其是要建立统一、规范的农村土地流转市场, 严格掌控土地流转秩序和方向, 保证土地资源的合理有效配置。发挥政府服务职能, 保障农民生活的基本需求。

8. 推进城乡一体化进程

城乡一体化是解决“三农”问题的一个重要途径。推动城乡经济社会发展一体化的持续发展, 必须要统筹兼顾, 合理配置城乡资源, 整体安排城乡布局。首先要壮大城镇的发展, 以城带乡, 带动农村的现代化建设, 吸纳更多的农民转移到城镇。另外要健全土地流转体制, 大力发展非农产业, 充分调动农村剩余劳动力, 提高他们的整体素质。

四、结束语

综上所述, 我们得知, 在改革开放初期, 我国实行的家庭联产承包责任制在相当程度上调动了农民生产的积极性, 促进了农村社会经济的发展。但随着现代社会城市化进程的不断推进, 农村土地产权制度中也暴露出一系列问题。河南作为一个典型的农业大省, 需要政府提高警惕, 加快改革, 尽快解决日益突出的土地矛盾, 以促进河南农业的现代化发展, 提高土地资源配置的合理性和高效性, 保障农民的合法权益, 为建设社会主义新农村提供有力的制度保障。

摘要：农村土地问题是直接影响农村发展的根本问题。当前农村土地产权制度中暴露出越来越多的缺陷, 严重阻碍了农村经济的快速发展。而河南作为我国的一个农业大省, 亟需探索农村土地产权制度改革的新思路。本文根据河南农村的具体实际, 分析了其农村土地产权制度的现存问题, 在此基础上提出了河南农村土地产权制度改革的新思路和新对策。

关键词：河南,农村土地产权制度,改革,问题,条件,对策

参考文献

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论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究 篇3

【关键词】金融 农村土地 使用产权制度

在土地所有权、农民承包权、农地性质“三不变”和保障持证农民对土地的转让、收益、抵押权“三保障”的原则下，推行了以发放农地使用产权证、成立农地使用产权交易所、发展土地合作社等“三位一体”为核心的农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地使用权财产化权能，并允许其抵押贷款融资，盘活农村土地资本，解决农业规模经营的资金瓶颈难题。

随着工业化、城镇化的推进，随着农村经济的发展、土地制度改革的深入和综合生产能力的提高，如何改造传统农业，实现传统农业向现代农业过渡，是新时期各级推进“三农”工作必须解决的重大课题。为此，2008年我市在全国率先开展了农村土地使用产权制度改革探索，成立了第一家农村土地流转合作社-山亭徐庄土地合作社，得到中央、省政府的充分肯定，并被列为国家农村改革试验区，这为全面提高我市“三农”工作水平，加快现代农业和新型城镇化建设的步伐必将发挥重大的、不可替代的作用。

社会主义新农村和农村改革试验区建设，离不开资金投入，而在资金投入上不可能完全依靠政府资金，金融资金乃至社会资金应该成为支持“三农”发展和新农村建设的主要资金来源。2012年4月12日市委书记在全市国家农村土地改革试验区建设暨农村工作会议上，要求各级政府要设立改革专项资金，研究成立专门为“三农”服务的融资担保公司，为银行解决后顾之忧，缓解“三农”发展的资金瓶颈制约。正值此景，市委、市政府审时度势、高屋建瓴，决定成立枣庄市金土地融资担保有限公司。金土地公司的成立必将有效缓解全市“三农”贷款和担保的难题，对于推进和完善农村信用担保体系建设，具有重大的作用。

一、公司概况和职责

枣庄市金土地融资担保有限公司按照“政府引导，市场运作”的原则进行组建和运营，由市政府法人资格的鲁南（枣庄）经济开发投资有限公司作为投资主体，同时积极邀请和吸纳区（市）政府进行参股。注册资本10000万元人民币，其中各区（市）合计出资6000万元，占注册资本的60%；市级出资4000万元，占注册资本的40%。

枣庄市金土地融资担保有限公司主要是为农村土地使用产权制度改革、国家农村改革试验区建设提供法律、法规和政策允许的信贷、融资、租赁、票据贴现等相关的担保服务。2012年11月1日，市金土地公司成立。公司设有董事会、监事会和综合部、业务部、风险部三部，现有专职工作人员15人，市公司9人，市中区办事处1人，峄城区办事处1人，山亭区办事处1人，台儿庄区办事处1人，薛城区办事处1人，滕州市办事处1人。另外，五区一市各明确一名执行董事。市政府要求“金土地融资担保公司要不断壮大自身实力，为破解三农贷款难的问题作出积极努力”。

公司成立后紧紧围绕市委、市政府的总体部署要求，以科学发展观为指导，站在统领城乡发展、建设幸福枣庄的高度，当好银企合作的桥梁和纽带，努力扩大担保规模，切实解决全市“三农”贷款难和担保难的问题。在具体工作中，着重做了以下工作：一是以融资担保为手段，以安全性、合法性、效益性為基本原则，以诚信经营、服务改革、稳步发展、创新高效为经营理念，以坚持市场化运作、资金保值运营、防范风险、平等自愿为原则，积极与各金融机构及担保业务对象建立了相互信任、互惠互利的关系，大力支持全市农村土地流转改革和新农村建设。让土地活起来，让农民富起来。二是加强了制度建设，规范担保业务程序。认真按《担保法》、《合同法》、《物权法》的相关规定，加强制度建设，完善担保业务管理办法，做到依法依规、谨慎担保、诚信担保。不断完善公司治理结构，最大限度地规避担保业务风险，充分发挥担保公司的产业引导作用和规模效应作用；三是引导农村加快信用担保体系建设。公司积极营造“诚信为本”的信誉氛围，通过大力宣传、积极推动涉农信用环境建设，提高涉农信用意识，促进担保机构和担保业务的信用健康发展。

二、2013年担保贷款业务开展情况

（一）担保贷款业务操作规程和形成的文本资料

1.操作规程。枣庄市境内的农村土地流转合作社，以土地使用权属证和地面财产物权作抵押，向银行提出贷款申请并同意受理后需要担保的业务，金土地公司受理并告知担保贷款事项。

贷款银行和金土地公司受理后，联合农经局一同到申贷合作社实地考察，形成书面考察材料（包括实地拍照）。考察材料需载明以下内容：

（1）申贷合作社理事长个人相关信息，申贷金额、期限、用途；

（2）实地考察后的意见，是否给予贷款和贷款金额、期限，考察人员签字、盖章；

（3）反担保单位相关资料。

金土地公司召开担保审查委员会会议，听取驻区（市）工作人员对申贷合作社实地考察情况的汇报，对申贷金额、期限作出决定，同意后审查人员在相关材料签字，然后通知银行发放贷款。

（二）担保贷款业务操作规程完成后形成的文本资料

1.申贷合作社与银行之间。主要内容有：（1）流动资金借款合同（主合同）：贷款金额、期限、用途、利率、还款来源等；（2）抵押合同，以土地流转使用权属证或以财产物权作抵押的相关资料。

2.金土地公司与银行之间。主要内容有：（1）签订《担保承诺函》，是否担保，担保金额、期限等；（2）签订《保证合同》，风险连带责任共负，经协议后按8：2比例各负。

3.金土地公司与申贷合作社之间。主要内容有：（1）签订《保证合同》，合作社缴纳保证金（贷款金额的10%）和担保费（根据担保期限而定）；（2）签订《信用反担保合同》，审核反担保单位相关手续。

（三）担保贷款业务进度

1.总量。从公司成立至2014年6月30日，公司已为全市111户农村土地流转合作社累计担保贷款金额为16125万元。

2.分类。1.种植（粮食、蔬菜、木耳、香菇、马铃薯、果木）合作社101户，担保贷款13505万元；2.养殖（畜禽、鱼类）合作社9户，担保贷款1620万元；3.农家乐土地流转观光合作社1户，担保贷款1000万元。

3.区（市）情况。市中区12户，担保贷款2270万元；峄城区16户，担保贷款2360万元；山亭区16户，担保贷款2690万元；台儿庄区24户，担保贷款2675万元；薛城区22户，担保贷款2470万元；滕州市21户，担保贷款3660万元。

论我国农村土地产权制度试点改革 篇4

摘 要：长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。为了改变这个现状，解放农村生产力，全国各地就农村土地产权制度改革纷纷进行试点。十八届三中全会后，农村土地制度改革更是受到极大关注，并提上了政府工作日程。本文在这样的背景下，对中国农村土地产权制度改革的试点情况进行分析，以期进一步确定中国农村土地产权制度改革方向。

关键词：宅基地产权；集体建设用地使用权；土地承包经营权；农村土地产权

基金项目：2013年北京市高等学校青年英才项目

主持人：欧阳苏芳

项目编号：YETP1430

项目内容：不动产统一登记制度研究

中国是个农业大国，农民及其农村土地问题一直是我国的主要问题。新中国成立60多年以来，我国的土地制度经历了多次变革。近年来，为了促进农村土地的进一步改革，各地进行了试点。本文就各地试点情况做综述。成都土地产权制度改革实践

成都市我国的一个特大城市，市域国土面积的绝大部分在农村，半数以上的居民为农民。自2003年“城乡统筹”工作实施以来，成都城市居民人均可支配收入增长1.76倍，农村居民收入增长了1.77倍。成都在此过程中进行的农村土地制度改革，为其经济发展奠定了很好的基础。

成都市农村产权改革主要经历了以下几个进程：[1]

1.1 确权与颁证

成都市农村产权改革的确权与颁证工作于2008年启动，至2009年末，全市共有257个乡镇、2661个村（社区）启动了农村产权确权工作，涉及农户190.04万户，已经完成确权颁证37.2万户。在确权和颁证过程中，还对发现的问题及时进行了整改。

1.2 成立投资公司集合社会资本

成都市政府于2007年12月成立了成都市农发投公司，该公司利用到位财政资金27.85亿元，累计推进项目398个，市农发投公司累计直接投入89亿元，带动社会资金投入94.4亿元，使得财政投入的资金扩大6.6倍，充分发挥杠杆效应，增强了对农业的投入力度。同时，该公司下辖的两个担保公司利用其高达6亿元的注册资本，集合社会投入资金25.4亿元。

1.3 成立农村产权交易所促进产权流转

2008年10月13日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区县搭建了产权流转有形市场。截至2009年末，产权实现流转6.63万宗，流转金额33.62亿元。

成都通过试点改革，保持了城市经济快速发展，又遏制了城乡差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些问题：如城乡建联（农户出让宅基地使用权，从而获得建立新房的基金）政策使得小产权楼盘出现；政府在农地综合治理中并未定位于服务的地位，加大了政府财政压力，也难以保证融资平台公司的积极推东作用。海南省三亚市天崖镇力村农村集体土地产权制度改革

2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村开始试点农村土地产权制度改革，试点改革的核心内容主要在于促进集体建设用地使用权的流转。为此，2011年三亚市政府出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，对农村集体土地产权改革在制度上作出了顶层的设计，并在力村开始改革试点。试点主要措施如下：[2]

（一）根据《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》的规定，市人民政府分别向村集体、农户发放了《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，使得村集体、农户和村民拥有长久的土地产权，改变村民和村集体在城镇化过程中失地的状况。

（二）建立试点农村集体建设用地使用权流转制度。《建设用地流转办法》通过具体的规定，建立国有土地和农村集体建设用地使用权同地、同价、同权入市的统一土地市场。

（三）建立试点农村集体农地使用权流转制度。《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可以通过出让、转让、出租、抵押等方式自由的处置已经取得集体农地使用权。

（四）建立试点农民长久生产生活保障制度。《建设用地流转办法》规定，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障，40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。苏州土地产权制度改革。

苏州的土地产权改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地产权制度改革上，直接按照户籍、婚龄等进行房屋、宅基地的产权置换。

（二）在集体建设用地产权制度改革上，苏州集体出租或转让厂房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员全分享集体土地的收益，之后通过股份制改革农民成了集体资产的股东，以股东的方式进行分红。

（四）在农村承包地产权制度改革上，其重要模式是当地农村居民放弃承包地进入失地农民社会保障范围。苏州土地产权改革有其显著的特点，主要原因在于苏州的城乡一体化进程发展较快，非农就业比例很高。

四、北京市农村土地制度改革。北京农村土地制度改革一直在稳步的进行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流转改革。北京宅基地流转主要有三个阶段：上世纪80-90年代很多城镇居民在农村买房或者申请宅基地建房，1999年被国务院办公厅以发布通知的方式禁止；之后，北京农村宅基地更多的是以出租的方式流转，房屋出租收益成为近郊农民财产性收入的主要来源；2013年，北京市政府开始在密云县干峪沟试点宅基地流转，在农民自愿的前提下盘活闲置房屋发展旅游，增加了农民收入。然而，宅基地的流转受到法律等方面因素的制约，其发展遭遇瓶颈。对宅基地进行全方位的确权确价，使得宅基地得到有效的流转，是今后农村土地制度改革的重点之一。

（二）集体建设用地改革。北京集体建设用地改革模式有两个阶段：一是2000年～2010年的改革，主要是以货币形式安置农民“转居”或“转工”，此模式带来许多诟病，后弃之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐渐实现农民的“农转非”，并通过健全农民社会保障与建立集体商业底商的模式来保证农民的后续发展。但是农村集体建设用地在流转过程中无法与城市国有土地同权、同价、同等入市。此外，如何保证农村集体建设用地的收益让农民直接受惠，是后续改革要研究的重点。

（三）土地承包经营权流转改革。北京市农村土地承包经营权自2005年开始实施流转以来，对实现农村土地规模收益、转移农村劳动力，提高土地的生产力，提供农民收入等方面起到了很大的促进和带动作用。然而，仍存在以下问题：流转方式单一，主要是互换、转让、入股等形式；流转对象单一，85%的流转都在农户间进行；流转土地多用于非粮食生产；流转交易平台尚未完全建立（北京农交所目前只在平谷和门头沟在办事处）；流转价格没有参照依据。结语

改革开放三十年以来，农村土地制度改革取得了重大的历史性突破。通过各地农村土地制度改革试点工作，农村土地制度改革又爆发了巨大的生命力。十八届三中全会后，农村土地制度改革受到极大关注。在这样的背景下，如何继续完善农村土地制度改革，则是学界和政府需要进一步研究和探索的重大课题。

参考文献

中国农村土地制度改革的新希望 篇5

诸镇康

在11月份将要举行的三中全会上，所面临的经济问题中，土地改革是重要的部分，7月，总书记到武汉农村综合产权交易所考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。

在中国，农村土地归集体所有这一概念已经被写进这个国家的宪法中，这象征着“中国特色的社会主义”。在中国城市用地所有权是归国家所有,农村的土地所有权仍旧是集体所有，并且这种集体所有权受到地方政府领导的监管。农民是不允许买卖他们所耕种的土地和居住的房屋，这就束缚了农村经济的发展，减少了农民迁移到城市中的机会。

这次中共三中全会将会涉及到中国全方位的改革，土地改革是此次三中全会的改革焦点, 这次十八届三中全会将要出台的改革政策反映出改革的信念，即中国需要改变现在的发展方式。过去的几十年中，中国经济增长主要依靠投资拉动，但现在这种经济增长方式的回报收益正逐渐减少，因此，中国很大程度上需要提高生产效率与扩大消费来取代这种经济增长方式。这种分析将会支撑中国一系列的经济政策变化，包括放开利率，以及在经济关键领域放松对国有企业的管制，促进创新，同时，也凸显出创造农村房产交易市场的迫切性，这项改革不仅会改变农村生活，也将会改变中国的城市生活。去年一月份，中国的城市人口占到总人口的51%（1978年还不足18%），这意味着城市人口首次超过农村人口。在统计的城市人口中约有2.7亿人（近占城市人口40%的比例），仅是居住在城市，但是他们的户籍（户口）仍然在农村。这就使很多人被屏蔽在房地产市场之外，既不能卖掉农村的房产，又在城里买不起房子。这意味着他们享受不到完整的城市户口福利待遇。

十七届三中全会报告《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定对农村土地管理办法提出了多项改革措施，其

中就包括农村土地确权、改革征地制度、同地同价、逐步建立城乡统一的建设用地市场等，这些至今仍是改革努力的方向。

过去的五年已经见证中国农村土地权利改革实验的广泛传播，如进行的农村房屋抵押贷款。广东省和中国西南部城市重庆，贵州，云南也展开了相似的实验。农村集体建设用地（包括宅基地）将有望实现非农经营性流转，但此领域预计依然会处于试点阶段。

三中全会关于土地制度改革有不少内容，包括继续进行农地的确权、登记工作；创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化；通过信托、抵押等方式与金融创新相结合；通过转包、出租等增加农民的资产性收益等。此次三中全会在土改内容上，农村集体土地入市将成为重点。

在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权以及收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应等尺度颇大的改革建议。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，是现实条件下最有可能实现的，也是改革中最重要的部分。农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。这也提供了农村集体土地入市的一个方式。逐步建立城乡统一的建设用地市场，让农村土地入市是未来改革的重点。

农村集体建设用地有18万平方公里，如果都能入市，对解决土地市场的问题会有很大帮助。在现有基础上挖潜的低效用地再开发工作，是新一轮土地改革的核心思路之一，这既不会突破大的制度框架，又能收到实效，而增减挂钩作为最明显的举措将有望在未来向常态化推进。国土部审议并原则通过2013年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准29个省份开展增减挂钩试点，共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。至此，建设用地增减挂钩试点走向全国。新型城镇化过程中，不断催生粗放式用地冲动，而在征地环节也引发诸多社会矛盾，相比强行“开新地”，增减挂钩不仅是一项有效的管控手段，而且有助于城乡建设用地转换过程中的规范化。

改革农村集体产权制度，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式；大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；培育壮大龙头企业。支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团。创建农业产业化示范基地，促进龙头企业集群发展。以上方面的推进速度会加快，尤其是农村土地的确权登记颁证工作会尽快完成。之前在土地的流转方式中的一些创新方式，包括：“反租互包”、“两权”抵押、“两田制”、“股田制”、“土地银行”等会逐渐推开试点范围。农地的金融属性会逐步增加。

农民依据土地承包法获得的耕地林地等将可视为金融机构合格抵押物，使承包地接近私有化。这将是一次重大的制度创新，意味着自古以来附着在土地上的农民将有可能逐渐脱离土地的束缚，配合自然村的减少和裁村进镇，中国的城镇化过程也将加快。

农村土地产权制度创新探索 篇6

一.引论：历史的回顾

我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策：随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。

新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。

自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权;在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。

土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。

回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。

二.当前土地制度面临的窘境

土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。

然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降;农民收入自开始持续4年增幅下降;在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重;农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。

这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。

1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清

我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表?有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。

2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性

为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3―5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。

3.现行土地制度的法律基础薄弱

前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。

4.土地流转制度存在缺陷

由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源

配置效率低下。

三.理论探索：国有还是私有?一种新尝试

由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。

赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理;障碍小，成本低;有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。

而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。

我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：

首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的`控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自主权。

其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。

从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。

因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢?

(一)国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。

(二)承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。

(三)土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。

国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。

由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。

在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。

土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。

尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。

四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求

我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理，千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中，家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中，由于家庭成员的有限性和收益的连带性，使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督，从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此，农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。

有人也许会考虑到家庭经营不利于农业的规模化，但是普罗斯特曼等人在提出117个国家的数据表明每公顷谷物产量最高的14个国家中有11个是小规模农场占主导地位的国家。如世界银行对肯尼亚的研究表明，规模在0.5公顷以下的农场的单产是8公顷以上农场的19倍，在印度则是2公顷以下的土地收入高于10公顷以上一倍多，而这规模正是我国农户家庭短期内可以实现的。

论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究 篇7

关键词：农村土地集体所有制,土地财产权,权能,金融信贷

党的十七届三中全会重点研究了农村改革问题, 这是应对抵御当前世界经济形势不断恶化, 及时迅速转变经济发展模式, 进一步推动我国经济稳定快速发展的紧迫而长远的任务。改革开放30年, 从经济积累、技术进步、政治改革等方面为我国农村经济社会的发展奠定了坚实的基础。

多年来, 我国农村由于受到多种制度的限制, 仅仅承担着农业生产部门的作用, 农村土地仅仅是农业生产资料, 而农民也只是农业生产中的劳动力要素而已。随着经济和社会的发展, 这种隔断城乡的制度模式, 严重导致了“三农”问题的凸显。而随着城市化发展和建设, 土地价值得以彰显, 土地归属的制度性问题成为当前社会进一步发展的焦点。土地问题其实是最本质的问题。

一、现有农村土地政策存在的问题

第一, 包干到户以及家庭联产承包责任制只解决了以土地为基础的农户独立支配个体劳动成果的个体劳动效率问题, 它所产生的效应是基于庞大的农村劳动力基数而产生的效果总和, 这样的简单制度模式所形成的制度效应周期大致5到10年就达到了制度饱和。亦即劳动效率的提高解决了当时10亿人口的吃饭问题的同时, 农民所生产的粮食、水果、蔬菜、牧畜鱼的大量增产过剩而不增收给国家形成了巨大压力, 而其后的近20年时间是农民工进城缓解了这一压力。

第二, 村民集体所有与集体所有制导致土地所有权主体缺位。“农民对集体土地的享有权 (占有权) 与生俱来, (以村, 基本上以村民组为社区单位的) 每个合法成员平等地拥有社区 (本村民小组的) 土地的权利, 由此而生成的土地成员权或承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期, 这不利于激发农民对土地投资的积极性, 不仅影响了农村产业结构调整, 而且影响了农业生产条件的改善, 造成耕地减少、地力下降、土壤污染、生态环境恶化、农业 (特别是农田) 投入不足等短期行为, 严重影响了农业的可持续发展。”[1]农民占据了土地, 但许多农民已经无需对土地的依赖, 但显然不会无条件放弃对土地的占有权, 同时土地之上的农作物单位收益率不大以及人多地少造成农户总收益不足, 占有土地而不耕作土地, 农村土地大量抛荒, 已成事实。

第三, 城市化发展、城镇建设征用城镇周边农地, 农业用地转化为非农业用地的过程在不断发生, 土地的所有权属性从农村集体所有转变成企业、城市居民个人资产, 农民在失去土地的同时, 所获得的征地补偿费偏低。在现实中, 农村集体土地征用补偿费管理混乱, 乡扣村留现象严重, 最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。农民在失去土地的同时, 也失去了今后生产生活的保障。国务院发展研究中心农村经济研究院研究员刘守英认为, 一直以来, 农民基本上被排除在农地非农化的进程之外, 或者对农地非农使用的决策权受到很大的限制, 收益权也无法得到保障。这么一套土地制度的运作规则带来的结果是, 整个中国过去几十年工业化、城镇化高速增长, 但同时也隐含了很大的风险和不可持续性。

第四, 家庭联产承包责任制从制度上鼓励支持农民自主支配个人劳动所得, 此外, 农民再无其他财产权。而相比之下, 自实行社会主义市场经济、股份制改革、城市居民购买房产等改革措施之后, 城市居民已拥有受国家法律认可和保护的除货币之外包括房产、股份股权、社会保险等多种形式的财产权。而农村土地“在经过规划、征用、开发和转让以后, 经过相应级别部门的批准, 这些土地可以直接转变为企业或单位所有, 并随着附着在它上面的资产, 土地也随之成为私有产权。土地不许农民私有, 但是土地产权性质的演变却在进行。农村、农业和农民的土地资源在大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司, 转变为其他产业和经济个体的资产”[2]。随着社会和经济的发展, 农民对土地财产权的要求越来越强烈, 土地之上的产出预期和投入, 需要稳定和明确的土地产权。

我国已从落后的农业生产国家发展成为经济实力较强的、局部现代化的国家, 要建设一个全面发展的、富强的社会主义国家, 就必须解决农村问题。建设社会主义新农村, 发展农村经济, 从根本上解决“三农”问题, 不仅要财政扶持, 更要从制度上解放农民, 逐步减少对农民的制度束缚, 消除城乡制度“二元化”结构, 增强农村发展的内生动因。土地制度是农村的基础制度, 调整农村土地制度, 赋予农民法定的土地财产权是解决这些问题的制度根本。

二、农村土地制度的调整方向

作为国家意志上的制度调整, 至少要考虑两个基本方面:一方面, 能否更大程度上提高和推动社会和经济发展;另一方面, 现有的经济社会发展水平能否承担制度改革的社会成本。当建立在一种制度基础上的社会关系所承载的社会发展要求已逐步趋于饱和, 甚至不能满足于社会生产力发展要求时, 现有制度框架调整的要求就上升为首要目标, 利益调整的矛盾与社会发展要求的矛盾首先体现在理论上的激烈争论。这种争论最终归结于能否更大程度上提高和推动社会和经济发展, 现有的社会和经济发展水平是否有条件进行制度调整和改革。土地制度不是一般意义上的利益分配, 显然土地制度关系是基本的社会关系, 所基于的理论基础应确定为社会关系的调整, 历史上以土地制度为基础的社会关系调整最终都是通过革命和战争实现的。因此, 一般意义的改良主义方案与调整实施要进行社会大动员所需成本相比较, 显然是毫无实际和现实意义的。作为国家意志的土地制度调整, 至少在一个大的社会关系范围和一个相当的时间长度, 如50年或者100年以上, 才能够持续推动基于这一制度关系的生产力发展和社会发展。

(一) 农村土地集体所有制下的承包经营权能否界定农民土地产权

1. 占有和平均使用土地是目前农村农民与土地的关系, 也就是以承包地的名义按人口平均分配给本村民小组成员使用, 但其占有和使用都是不固定的, 既无确定的地块, 也无固定的数量。因为要按人口均分, 而人口是变动的, 因此各地不管中央30年不变的政策, 大都5至10年调整一次, 村民小组和村民委员会成为农村土地名义上的所有权代表, 即集体所有。很明显, 这样的土地关系是无法从法律上来界定的, 其主体和客体都是不确定的。也就是说这30年, 农民与土地的关系是缺失法律的关系, 但是人口的变动、土地的流转在实际发生。

2. 联产承包责任制作为一种制度确定下来时, 并没有考虑土地产权的归属问题, 只是平均占有土地关系的延续。因此, 在集体所有制下的承包经营权也是平均占有使用集体土地的权利, 没有具体地块和具体土地数量的明确的、排他性的权能。更何况承包经营关系只是合同关系, 无论其合同期多长, 它都只是一种契约关系, 承包经营权不能界定具有完全意义的法定财产权。因此, 承包经营权无法作为产权来界定。

3. 确认土地集体所有, 是虚拟的名义所有, 还是实际所有。若是虚拟所有, 必然带来所有权主体虚置, 农民农村土地权利得不到有效保护;若是实际所有, 包括新出生的本村村民就有实际的所有权, 按人口均分土地就必然要往复循环, 农地保护和农业生产无法发展, 只能局限于小农生产, 土地资源被巨大浪费。

4. 在农村集体所有制下, 把承包经营权作为一种权能界定给农民。一方面村民委员会职能机构无力承担管理责任, 而强化其所有权的控制权也可能会回到生产大队的形式;另一方面, 村民获得承包经营权只是相对于本村村民, 其权威性变小, 流动性和可交易性变弱, 权能强度太弱, 与制度调整效率矛盾。

5. 以村或组为地域划分集体所有制或管理模式, 显然是把农村和农民限制在现代经济之外, 而从政治上也是不平等的。“人为地强制赋予集体所有制意识形态属性, 违背了土地制度发展的历史逻辑。那种把农地集体所有制看作社会主义的本质属性神圣不可动摇的观点不过是一厢情愿的教条主义。作为公有制的实现形式, 集体所有制是一个工具, 它本身并不自然带有制度属性。”[3]从严格意义上说, 集体所有制只是特定时期的制度形式, 自实行大包干及联产承包责任制以后集体所有制从形式到内容上都已失去了其原有的内涵, 既不适应小农经济, 更不适应现代农业和现代工业的发展需要, 但却囿于意识形态的自我禁锢, 导致集体资产的大量持续流失。农村土地集体所有制就如强制盖在农民头上的帽子, 把农民永远圈在农村, 农民永远是农民。农村土地集体所有制已成为隔断城乡统一发展的制度障碍, 调整农村土地制度首先必须突破集体所有制误区, 剥离已经虚置的集体产权主体地位。

(二) 农村土地的社会保障功能是否是土地确权的障碍

所谓农村土地的保障功能, 只是一种现象, 这正是“三农”问题的体现。由于我国长期实行城乡二元社会经济结构, 土地承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能。土地的保障功能在完成特定时期的历史使命后, 已成为农村经济发展的桎梏。“这种把国家责任排除在外, 将保障制度建立在依附于土地保障的基础上, 又试图使其独立发展、自成体系的做法本身就是一种悖论。”[4]坚持农村土地的社会保障功能的观点, 实际上仍然是不愿切实解决“三农”问题, 把农村经济发展与社会全面发展相割裂的权宜之计。

(三) 地方政府的控制权是否因土地确权而减弱

土地的终极所有权为国家所有, 不仅要控制土地的使用管理权, 而且土地的价值是国家社会经济发展的综合反映, 国家在土地上的收益是国家代表公共权益的收益。无论现在所指的国有土地还是农村集体土地都是国有土地, 现行的土地一级开发权由政府掌握正是土地价值的体现。获得土地使用权的社会个体, 无论是农民、居民还是其他法人个体, 在土地交易中的所得都是土地使用权的使用价值的体现, 都是权能的价格体现。当然现行制度下表现为权能的价格分配, 但是指责政府挤占农民的土地利益, 显然是夸大了农民或其他社会个体对土地拥有的权能。土地开发商的收益是由资本决定的, 与土地权能不在同一讨论范畴。农村土地确权后, 获得土地使用权的社会个体实现土地使用权价格的形式由市场决定, 政府的所有权价格实现形式由招标拍卖实现。一块土地的价格是两个权能价格的总和, 而不是由政府征用土地后再把总价格拍卖给开发商。

(四) 农村土地确权的实现形式

集体所有制是人民公社的延续, 大包干和之后的承包责任制则是一种突破。当然承包责任制只是劳动生产效率关系的调整, 并未涉及土地制度的调整, 进一步推动农村发展的制度需求就是农村土地财产权的确立。大包干来源于农民自身内部的自我调整, 土地财产权的确立则必须是国家意志的制度供给。农村土地既是农业生产资料, 又是农民生产、生活的财产保障。如何最大限度地发挥其生产效益与财产增值效益?把农村土地仅看作生产资料, 其实仅仅是基于土地属性中的使用价值的发挥, 而土地的基本属性是财产属性。承认农村土地的财产属性, 不仅包含所有权, 更包含使用权。土地的属性可以分为以使用权为主的财产权属性和以控制权为主的终极所有权属性。这里的财产所有权属性包括占有权、使用权、收益权、处置权等权能。“我们必须给予社会对某些物的直接所有权, 但绝非给予它对一切物质生产资料的直接完全的所有权, 也就是说, 应把为了使用的财产权留给个人, 把为了权力的财产权留给民主国家。”赋予农民农村土地以财产权, 但不是完全意义的私有化土地所有权。“私有财产权的确立是人类创造物质财富的第一推动力, 对私有财产权的保护可以最大限度地释放公众创造财富的智慧和热情, 进而推动社会的文明进步。从这个意义上讲, 财产权是人类社会发展进步的强大推动力。”[5]

如何界定农村土地产权?我们已经有一个很好的参照形式, 就是国有土地使用权。个人、企业单位依照法定程序取得的土地使用权可以转让、出租、抵押、继承、赠送, 国有土地使用权已具有财产属性。农村土地可参照国有土地使用权, 直接界定给农民与国有土地使用权有同等效力的土地使用权。这里的土地使用权只是相对于“国家作为土地终极所有者”[6], 而在国家之下, 无论是城市居民, 还是农村农民, 以及企业单位, 它们所拥有的土地都具有同等的权能, 都具有财产属性。也就是土地的所有权属于国家, 个人、企业单位获得的是具有财产属性的土地使用权。农村土地的所有权属于国家, 农民从国家分配获得土地的使用权, 而不是从村集体承包土地使用, 其获得的土地使用权与国有土地使用权具有相同的财产属性。只有如此, 农村土地使用权才有相等的权能强度, 才具有权威性、排他性, 农民与其他同具法人资格的企业、个人之间才具有同等的交易地位。

搞好农村土地确权、登记、颁证工作。当一项制度创新从决策到实行, 最终必须面临的最大的困难在于社会动员。农村土地确权是一切理论讨论的终结, 无论是延续承包经营责任制、999年永佃制, 以及土地使用权或者直接的所有权的形式, 都必须最终以确权的形式实现。回避土地财产权归属农民, 而讨论土地流转、规模经营、股份制合作甚至土地货币化等都是本末倒置、以果证因。搞好农村土地确权首先从类别上划分土地类型为城市建设用地、乡村建设用地、农业用耕地 (法定保护耕地) 、一般农用地、林地等, 由县级政府组织区域内土地按用途进行规划, 规划必须符合国家的整体要求, 其适用年限应在30～50年, 并应通过本级人代会的审议通过。必须指出, 城市建设用地、乡村建设用地仍然是规划的预用地, 在建设之前仍然是农民的农用地, 农民即使交易, 但未经国家政府批准不能用于建设。其次, 划分土地的原则是以现有承包地为基础, 按人口数均分土地, 增人增地、减人减地。各村设计分配方案必须要经过村民代表的反复讨论, 经过全体村民投票表决通过, 并要设立截止时间。再次, 建立县级统一的农村土地使用权交易所, 由土地、农业、林业管理部门联合构成, 按土地类别分类管理, 建立明细的交易档案;建立土地档案, 加强地籍管理;健全土地使用权流转市场运作的立法、执行和仲裁机构;建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介机构, 使服务专业化、社会化;建立健全地价评估机制, 制定农村土地估价指标体系, 确立科学的评估方法, 使农地估价有章可循。

三、农村市场化、土地资本化, 是解决“三农”问题的必由途径和最终选择

农村土地确权之后, 并赋予农村农民土地以财产权, 农民才会倍加珍惜保护土地、经营土地;也只有明确财产权属性的土地使用权, 农民转让、出租土地才能获得市场价格的收益 (当然个别较发达地区在农村土地没有明确产权的情况下实行的所谓土地参与股份模式只是少数势力者绑架农民意愿无偿获得农村集体财产控制权) ;同时也为农业企业化经营提供了制度基础。当然农业的企业化、规模化经营并不是土地产权制度调整的直接目的, 但一定是土地制度调整后经过长期发展的必然结果。但所有这些都不能最大限度地赋予农村农民土地财产权这一制度调整为社会发展所产生的巨大影响。制度调整的创新效率体现在我们国家已有明显的例证, 农业生产大包干及家庭联产承包责任制解决了当时10亿人口的吃饭问题, 为改革开放解除了后顾之忧。而隐含在改革开放这30年的后半段, 推动经济社会快速发展的而被忽视的制度创新成因是房屋产权证的发放与金融创新相结合, 动员了大量社会资金, 推动了房地产业及其他民营产业的迅速发展。目前农村土地的低效益化与最具价值的最大规模的最普遍存在的土地财产及财产资本化可能产生的预期效益形成鲜明对比。农村土地不仅是农业生产要素, 更是不可再生资源、财产资源, 其资本要素地位在现代社会更具彰显价值。让沉睡的资源发挥作用, 这就是制度创新与改革的需要与动力。

当赋予农民农村土地以财产权以后, 农村土地的价值属性就可以从土地的使用价值中分离出来, 并成为现代金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。农民赖以生存的土地至今处于市场货币和信用网络的覆盖和管辖之外, 中国的农民是一个尚未纳入现代金融货币体系的群体。我国信用等级最低或者说根本没有信用的人口就是农民。薄弱的国家货币信贷根本辐射不到他们身上, 他们除了承包经营土地靠天吃饭和划定的宅基地外几乎没有任何信用资本。把土地作为农民的信用资源, 建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络, 让农民通过各种方式获得土地贷款, 将大大改善农民的生产条件, 极大提高劳动生产率, 就能够从根本上解决农民的贫困问题。在现代经济运行的系统里, 货币与信贷已经成为一种可以控制和创造出来的运行管理工具。也就是说, 现代金融制度是建立在一定信用保证体系的基础之上, 不仅为商贸提供借贷, 而且增加了货币总量, 银行成为了生产信贷的机构。当游离在现代货币信用体系之外的僵死的土地一旦进入量化的金融信贷系统, 土地就将成为特殊的货币, 成为金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。现代货币金融体系赋予了贫瘠的土地以财富。土地的货币化及其土地财富的增值, 都是和货币的现代性即信用体系密切相关的。[7]农村土地产权能够在法定的物权意义上以货币化的方式进入银行的生产信贷机构, 土地的价值有多大, 它的信用价值就有多大, 从而银行的信贷生产机构就可以增加相应的货币投放。可以想见我国农村土地与人口的巨大数量, 将会多大程度地刺激经济的发展。中国新一轮的经济发展将由此开始。

参考文献

[1]吴员波.试探中国农村土地市场流转的“囚徒困境”[J].科学·经济·社会, 2007, (1) .

[2]张永林.我国土地产权二次分离与土地问题的实质——土地和农民权利问题的产权制度思考[J].学术研究, 2004, (12) .

[3]赵振军.论农地集体所有制陷阱——基于农地征用视角的分析[J].社会科学, 2007, (8) .

[4]王佳慧.关于土地制度与农村社会保障关系的思考[J].前沿, 2005, (8) .

[5]霍布豪斯.财产权的历史演化:观念的和事实的[EB/OL].翟小波, 译.宪政知识网, 2004-09-15.

[6]盖国强.新农村建设中的土地制度创新研究[J].农业经济问题, 2007, (3) .

论文：中国农村土地产权制度改革的讨论与研究 篇8

【关键词】农村；土地制度；困境；破解路径

土地制度是指包括一切土地问题的制度，具体指在一定的社会经济发展条件之下，土地的所有权归属和土地的利用形式等问题所形成的土地关系的总和。改革开放后，社会主义经济制度的不断变化和发展赋予了土地制度更广泛的含义，包括土地的流转制度、耕地的保护制度和土地用途管制制度等一系列新的土地关系、土地制度。

一、我国现行土地制度下存在的问题

家庭联产承包责任制的实行，提高了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，促进了我国社会主义事业的建设发展。但在现行的土地制度下，我国依然面临严峻的问题和挑战。

1.耕地面积的减少

2002年至2008年的7年间，我国耕地面积呈逐年减少的态势，总耕地面积从2002年的127.61万平方公里减少到2008年的121.76万平方公里。2008年以后，随着国家对耕地的保护力度加强，可供耕地面积的下降趋势有所缓和，至2014年，我国总耕地面积为121.72万平方公里。

2.对土地财政的依赖

土地财政一般是指地方政府通过出让土地的使用权的方式来获取财政收入以维持财政支出。2005年土地使用权出让收入占到公共财政收入的40%，而财政部公布的2014年财政收支情况表明，地方政府公共财政收入为7.59万亿元，而国有土地的使用权出让收入为4.26万亿元，占公共财政收入的56%。

3.忽视农民利益

地方政府给予农民较低的补偿，将土地征收为国有，然后通过招标、拍卖等方式将征收的土地出售给房地产商、工商业企业等，通过差价来增加政府财政；房地厂商也能够对有开发价值的土地进行开发来获取巨额利润；而农民仅仅获得较少的土地补偿价。政府有时还会以强行征收的方式获取农民的集体用地，对征地补偿安置不合理，难以满足农民的诉求，损害了农民的利益。

二、我国现行土地制度下存在问题的原因分析

1.现行土地管理制度的缺陷

在我国现行的土地管理制度下，政府等有关部门既是国有土地的管理者，又是国有土地的经营者。这种土地管理制度容易造成政府部门对土地财政的过度依赖，缺乏招商引致的动力，使农民得不到土地被征用过程中的实际利益。

2.财税制度的不合理

1994年，我国实行了分税制改革，改革之后我国中央财政占比不断增加，而地方财政收入占国家总财政收入的比重不断下降。2014年我国一般公共财政收入14.035万亿元，地方财政收入为7.586万亿元，仅占比54.05%。地方财政收入相对减少，而地方财政支出的压力却在增加，有些县级地方政府甚至出现财政运转困难的问题。公开招标拍卖土地则成为了地方政府弥补财政赤字的最有效途径。

3.地方政府对法律的漠视

有些地方政府在土地的征收过程中不按照法律程序办事，在征收方案的审批、公告以及征收补偿方案的审批、公告等环节出现漏洞，有时甚至非法强制征收农民土地，严重损害了农民的利益，甚至会造成群体性冲突。

三、土地制度改革的破解路径

1.明确土地产权

土地财产是农民作为集体成员的最主要财产之一。要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。明确土地产权，保障土地承包经营权的有效流转，以市场为导向，实现土地财产在市场中的优化配置。

2.配套改革财税制度

过度依赖土地财政不是政府的长久之策，也会减少子孙后代的福利。随着更多的集体土地进入市场进行交易流转，土地财政的空间越来越小，此时需要配套改革财税制度来与土地流转相适应。在财税制度改革过程中，减少对土地使用者的乱收税费的现象，曝光税费收取的透明度。政府应积极创造良好的环境，建设完善的基础配套设施来加大招商引致，通過企业的培植、入驻来增加财政收入。在财政收入的分配上，增加地方财政收入的比重，让地方政府有充足的资金进行财政支出。

3.农民和集体的充分参与

我国现阶段进行的土地制度改革坚持“保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益”的原则国家政府在进行土地制度改革的过程中要充分让农民和集体参与进来，确保农民的利益，避免土地制度改革成为对农民新的剥夺方式。

参考文献：

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[2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经

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[3]张琦.中国农村土地制度改革模式探索[J].当代经济科学，2006，05：1-9+123.

[4]丁任重，倪英. 我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究，2008，01：80-84+160.

[5]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J]. 上海国土资源，2014，01：1-8

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