土地制度与三农问题

土地制度与三农问题（共12篇）

土地制度与三农问题 篇1

前言:国家提出以经济建设为核心的城镇化建设发展目标,而实现这一目标需要解决人口与土地之间的矛盾。土地资源浪费以及土地流转制度的不合理,是引发土地矛盾的主要原因。在人口与土地之间的矛盾背景下,国家开始推行土地制度改革。土地审计的开展,有助于解决土地制度改革的难题,推进城镇化建设目标的实现。

一、土地制度面临的问题

(一)城乡差异

随着城市规模的日益扩大,大量农村人口涌入城市,城市建设用地需求快速增长,与有限的城市土地资源形成了较大矛盾。由于城乡差异,在城镇化建设当中形成了二元经济结构,阻隔和限制了城市与农村的发展联系,土地分配局限于城乡二元结构所设置的范围内,达不到规模效益的效果。城市土地可以进行流转,农村土地只能通过政府征收才能进行自由流转,但农民自身只能得到相应的补偿,无法获取土地流转所带来的收益,土地制度存在明显的不公正性,农民的土地权益难以得到有效保障,这就形成了严重的城乡差异,制约着城镇化建设的发展。

(二)土地收益机制不公正

土地制度的不公正性主要体现在土地收益机制的不合理。长久以来,土地是农民赖以生存的重要资源,其经济收益也大部分来自于土地收益。在当前的土地制度下,政府所获取的土地收益占大部分,而农民只能获取其中较少的部分,这与市场实际情况发生脱节,造成土地收益分配的不合理性。土地制度改革在面临这个问题时存在一定的难点,而这一难点恰恰是土地制度改革必须要解决的问题。土地制度改革以保障人民的利益为出发点,政府部门相关部门在土地制度改革中要明确自己的角色,以有效推动土地制度改革的进行[1]。

二、审计工作的重点

面对土地制度改革的诸多难点问题,审计工作的重要性也逐渐显现,审计人员需要对土地制度进行分析,重点关注以下几个方面:

(一)财政收支

土地的征收、转让、使用,需要进行耕地开垦、森林植被恢复、征地补偿等多项支出内容,产生较高的费用成本。因此,在土地制度改革进程中,财政收支管理是需要重点关注的内容,要严格参照土地财政收支规定,进行上缴、分成和使用,做到规范合理,保障国家的经济利益。

(二)政策执行

土地的开发与利用,要配合国家宏观调控的战略,严格按照国家相关政策执行,按照规定审批和开发土地。合理利用土地和保护耕地是我国关于土地的基本政策,积极关注资源保护问题。在进行土地开发的同时,也要建设和保护土地资源,做到可持续发展。通过土地审计,有效了解土地使用情况,避免资源浪费和土地污染现象的发生。

(三)维护群众利益

当土地的开发与建设涉及到群众的自身利益时,土地审计工作要有效地维护群众利益。建立和执行合理的补偿标准,最大程度地弥补群众的损失,在维护群众利益的同时,也能增进群众对政府的信任,加强社会的安定。土地审计应严格打击利用土地资源进行寻租等腐败问题,对单位或个人预征土地、自行占地谋求私利的现象要严厉打击,切实维护人民群众的利益。

三.完善土地制度的审计建议

(一)加强管理

严格执行土地管理制度,配合相关法律法规,采用合理的手段对土地资源进行保护。政府部门要加大土地资源的保护力度,从法律角度、经济角度以及行政层面改进和完善土地管理制度,对土地制度改革加以支持,为审计工作的开展创造良好的条件。

(二)建立完善的土地资源保护体系

土地资源开发和利用过程中,不仅要考虑到经济效益,更重要的是考虑环境效益。建立完善的土地资源保护体系,加强监督管理力度,严厉打击污染和破坏土地的行为,并及时向社会反馈信息,有助于了解城镇化建设形势,推进土地制度改革,实现土地资源的有效利用。

(三)土地资源的市场化建设

建立开放统一的土地市场环境,提升土地资源的价值,让人们认识到土地资源的重要性,可以有效地减少土地资源浪费的现象,充分挖掘土地资源的价值。对于农业用地要建立合理的补偿标准,保障农民的合法权益,拉进和消除城市与农村之间的距离,促进城镇化发展的进程,实现社会的和谐统一[3]。

四、结论

随着城镇化建设的加快,土地的合理开发和利用就显得尤为重要。在土地制度改革的新形势下,针对城镇化发展中土地开发利用存在的问题,参照土地审计工作的要点,重点关注财政收支、政策执行情况,以维护群众利益为前提,有效地展开土地审计工作,加强土地管理,建立完善的土地资源保护体系,形成土地资源的市场化建设,有效地推进土地制度改革,实现土地资源的可持续发展。

参考文献

[1]中国金融40人论坛课题组,蔡洪滨,李渡,林赞,伍戈,徐林,席钰,袁力,周诚君.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究,2013,05:114-125.

[2]刘俊民,划业明,李声龙.论土地制度改革与审计重点及建议[J].审计&理赋,2013,10:13-14.

[3]王静.城镇化中土地制度改革的未来走向——中国近10年研究成果综述[J].甘肃行政学院学报,2013,04:102-124.

土地制度与三农问题 篇2

内容摘要：我国农村土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革值得深入研究。本文以农村土地产权制度变革为主线，对每个时期农村土地变动的内容、重新分配的原因、制度得失加以探讨，旨在从当前的实际出发，进一步总结经验教训，为当前农村土地制度的改革提供参考性建议。

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块

过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度

在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地

审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

土地制度改革的根本问题 篇3

从国内舆情看，人们显然对十八届三中全会的议题给予了高度的关注和许多期望。但从各种渠道的信息分析，我认为可能不会有实质性的大的变革举措。因为不管是财税体制改革，还是城镇化改革，抑或是简政放权，都未能触及到或正视一些敏感问题的研究解决。很多要害问题不仅在目前的政府智库及高层智囊未形成一致意见，就是在一些独立的民间智库和独立学者中也尚未形成较为一致的观点，而不同观点与思想之间的碰撞就更少了。

厘清概念

作为独立学者，必须敢于正视和不能回避敏感的现实问题。我认为目前中国这改革、那改革，归根到底和最为关键的改革，也是牵一发而动全身的改革，就是土地制度改革。而土地制度改革的根本问题是实现土地私有化。

首先，要明确“土地改革”和“土地私有化”两个概念。

什么叫土地改革？目前在我国就是要改变“国有土地”和“集体所有土地”的产权现状，实现“国有土地”和“私人所有土地”两种土地产权所有制形式。

什么叫土地私有化？目前在我国就是要把“集体所有土地”变为“私人所有土地”，实现土地产权的所有权、经营权、收益权、交易权和继承权的高度统一。与此同时，暂不实行国有土地的私有化改革。

明确了“土地改革”和“土地私有化”的概念，就为我国目前的土地制度改革奠定了基础。如此改革，完全是在遵守国家宪法的大原则下的设计思路，既符合当前主流意识形态的需要，又可以当作是中共中央和国务院坐实改革的英明决策和创新之举。

如果这项改革能够推进和突破，当前中国的三农问题，城镇化问题、户籍制度改革和人口自由迁徙等问题才会得到很好地解决，建设城乡一体化的目标才有实现的可能性。

以上观点只是一家之言，在提供给关心中国土地制度改革的学者“疑义相与析”的同时，我认为对目前中国土地制度改革问题上的一些似是而非的观点需要澄清，以便为顶层决策和设计提供可以借鉴的思路。

商榷观点

华生教授是近年来对中国改革研究比较深入和有影响力的学者，其在《中国青年报》上关于“新型城镇化”问题的一些观点和看法我也基本赞成。他也提出了“城镇化转型必须从土地制度入手”的改革思路。但他在回答：“当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地却不可自由流动，因而出现了农地入市、集体土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的乡村土地和他们需要落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本”时认为“关于这种思路，最低端的建议就是土地私有化。”

文章写到这里我必须原文引用华生教授的一段话：“问题是农地入市，暴涨的只是城郊的土地，而广大农村地区的土地就是不值钱的。越是私有制，市场经济土地价格分化就越严重。我看了资料，现在美国、欧洲的农村土地就是几千元人民币一亩。台湾也有‘土地为粪土，市场是黄金’的说法。而我们进城打工，迁徙到城市的农民工群体大多数都是来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。所以，房地产商拿地总强调‘位置、位置、位置’，北京密云的地和天安门的地能是一个价吗？如果土地私有和自由流转就可以解决农民进城落户问题，世界上土地私有的发展中国家还会有那么多贫民窟吗？”

华生教授讲得没错。他讲的城郊与农村土地的对比、台湾土地的例子、密云的地和天安门的地相比较，私有制下土地价格的分化都不过是说明了一个简单的道理：即级差地租的存在，而可以商榷的是：他讲的并非是土地私有化。

呼吁改革

这里有两个问题需要澄清。一是目前在中国农村实行的农地入市也好，集体土地自由流转也好，都不属于土地私有化改革。这种不解决土地产权到人的确权改革，问题多多，贻害无穷，顶多也是一种伪私有化或伪改革（我曾撰文呼吁停止这种改革）。二是土地私有化只有在解决产权到人的基础上，才可以实现交换、出售和继承的完整统一，才能够体现土地应有的价值，才能够带来长期的土地制度改革红利。当然，在土地改革确权的初始阶段会由于级差地租的存在产生不公平现象，但这是改革的成本，是释放制度改革红利“长痛不如短痛”必须付出的代价，对此只好“两利相权取其重了”。我想华生教授是不能够将目前农村土地制度改革中存在的问题和还会产生的问题归咎于土地私有化改革的。至于“世界上土地私有的发展中国家还有那么多贫民窟”也是客观事实，可以通过发展和深化改革逐步得到解决。而我们目前面临的问题却是：即无房可住的人自己建造“贫民窟”还得不到允许呢？

其次，关于土地私有化改革的研究和讨论必须破题。在我国对土地制度改革的研究很多，但对土地私有化改革的研究还处于“犹抱琵琶半遮面”的状态，尤其是主流媒体和官方舆论似乎对此讳莫如深。

目前，我国政府智库所谓的三农问题专家为主的观点是中国目前不宜实行土地私有化，理由似乎只有一条，即土地是农民的命根子，一旦土地私有化以后，有些农民会把土地换酒喝，造成社会问题或引发社会动乱。而认为应该实行土地私有化的主要学者有秦晖、陈志武、周天勇、江濡山和谢作诗等人。我个人也属于支持土地私有化改革的经济学人。

不过，这只是我孤陋寡闻的不全面了解，可能还有许多支持土地私有化改革的人士不为我知。而在上述学者中尤其是知名学者秦晖教授和陈志武教授对土地制度改革的研究和论证已经非常深入和具有很强的说服力了。如果能够引起更多的学者和改革决策部门关注就好了。至于能否纳入顶层设计，那还得要看政治家的审时度势和勇气。

土地制度改革与农民利益问题 篇4

但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加, 劳动力作为要素投入即使无效益也仍然追加, 使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代, 在小农经济条件下的农业生产领域, 市场机制这个看不见的手的作用, 有时候就是不显著。

统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。

农户收入低、投入低的内在制约因素，主要是国情矛盾的硬约束条件下，农户的土地规模有限，而不是承包期长短的问题。

土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题，而且无论其变迁形式是激烈的战争还是温和的改良，最终形成的制度内涵总是相对稳定的[1]。人们如果对建国以来的土改(1949)、大包干(1978)、“延包30年”(1998)这三次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰，往往会把复杂的农村社会经济问题(亦即“三农问题”)简单化，进而对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望，由此忽视更为艰苦细致的农村组织、制度的创新……

家庭承包制=“均分制+定额租”

中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的，与中国农村的“小农村社经济”这种传统的经济基础高度相关。

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。

上下五千年的农业中国，由于农业生产水平的提高和土地资源被高度开发，才得以在复种、套种指数相对提高的基础上，支撑了人口的不断增长。

早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿，虽然也通过垦荒造田，一度使耕地面积增加，但上世纪五十至六十年代的人口政策造成六十年代人口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何单纯农业的体制变化或者政策调节，都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此，令我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题，就是不可能解决、只可能相对缓解的基本国情矛盾──人地关系高度紧张。

2、小农村社经济条件下土地无限细分的财产制度必然导致人口过剩

正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。

这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部化的小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。这是因为，小农经济有一个重要特征，就是“资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限, 只有在他扣除实际成本之后, 付给自己的工资才是绝对的界限”。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本和技术要素的投入，由于这种不断追加劳动的“精耕细作”可以使农户的土地生产率提高，因此从每一个农户的角度并不计算人口增加的成本。但最终，这个成本要由全社会来承担。

农民在资源约束下追求土地不断细分的制度，在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的农地制度安排所充分体现。

我们都能够看到这样一个制度现象:无论是上世纪五十年代初的土改、六十年代初的三自一包，还是七十年代末的大包干及其后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”，甚至九十年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分一次地。而且，传统农区土地大的调整基本上20-30年，即每隔一代人就进行一次。

事实告诉我们，不论以什么名义，搞什么政策、建什么制度，其结果都一样。除非谁能把农村人口大规模地“农转非”，否则，这个制度现象就不得不继续下去。

3、两田制和两权分离

在家庭承包制得到普遍推行的同时，村社内部实际上还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”，以及所有权和使用权的“两权分离”。而这两种制度却并无新意，不过是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。

解放前“两田制”中的公田大约占土地面积的6-7%(也有认为10-20%，我们在广东珠江三角洲调查到的案例中，有的村甚至占80%以上);而现在，则允许集体保留5%的“机动地”。[2]

尽管解放前后的这两种公田名称不同，但实际作用一样，都是出租或“发包”给农民，收益也都主要用于村社的公共开支。

主要的不同在于:解放前的“两权分离”是所有权归地主，使用权向中农和富农集中;现在的所有权归村集体，使用权平均分配。

由于规模细小、剩余太少，在以小农经济为主的农村经济基础之上，根本不可能建立庞大的上层建筑，因此历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”。到近现代，则强调“减租减息”，或者“减轻农民负担”。家庭承包制稳定下来以后，长期规定的农民负担不超过5%，就是以政府强制的形式，规定了政府和集体作为土地所有者占有的最低“地租”。

综上所述，在中国这种特定资源环境制约下，当代土地制度改革的实质内容可以被概括为“均分制+定额租”。

土地产权制度与农民利益问题分析

1、家庭联产承包责任制与家庭承包制的差别

可以认为:经常被国内外理论界引述的、文件语言表达的“家庭联产承包责任制”与老百姓俗称的“大包干”根本不同。[3]

家庭联产承包责任制是在人民公社的基本体制框架内部对农业生产形式的改变，在大多数地区只在1978-1982年农村改革初期实行过，那时的政策目标最初只是“落实党在农村的经济政策(其意是指上世纪六十年代的三自一包[4])”。

此后，随着1982-1984年中央政府以政治手段大规模推行这种改革，被各地“矫枉过正”地普遍落实了的，实际上恰恰是农民俗称的“大包干”。只不过，官方文件上的政策语言阈于八十年代的意识形态制约，没有跟随这种客观发生的制度变化而改变。

大包干这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，农民也不对国家承担除了税费之外的“责任”。到1998年的中共中央十五届三中全会，中央在文件中终于把早已经没有实际意义的“联产”和“责任”取消，正式把家庭联产承包责任制，改称为家庭承包制。

从产权理论看，这种制度之下以农村社区为边界的土地产权，虽然本质上是一种“非公有制[5]”，但仍然被理论界普遍认为是一种残缺产权。不过，如果我们从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以完全实现西方那种个人化的私有产权制度。因此，如果不能把土地上超载的农村人口大幅度减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。

2、土地制度变迁中的产权问题和制度成本

新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题:

其一，以村为单位平均分配土地，等于按照社区血、地缘关系，形成对外排他的私有土地产权，这种农地制度是“风吹得进，雨打得进，皇帝的脚踏不进”。但，那其实是政府退出的结果。此后，政府权利介入往往只在农地“农转非”——被征占为工商业用地、形成巨大增值利益的时刻。

其二，如果国家以政治的或者行政的手段、而非市场的手段推行土地制度，那么，在国家权利侵入的条件下，必然造成这种土地产权残缺导致的制度成本。

例如，土改时出于新民主主义反对封建主义的政治目标，国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。又如，大包干以后为了发展规模经营，则农民土地使用权可以“有偿转让”，亦即有出租权，集体作为所有者只可以让国家征用土地但不许进入土地一级市场直接买卖。

这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如1956年后推行的集体化(包括高级社和公社化)、现在的垄断土地一级市场。都造成了惨重的制度成本——越来越多的群体性治安事件。[6]

上世纪五十年代后期农民对集体化的直接反抗，发生在从初级农业生产合作社的基础上向高级农业生产合作社的过渡阶段，表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料、并一年后迅速转入人民公社之后，农民则从直接反抗变为间接反抗，具体表现为土地粗放经营、消极怠工。于是，发生了“3年自然灾害”，也引发了1959-1961年的农村政策调整:允许土地所有权“退回”生产队、亦即再次承认农村社区的血、地缘关系是土地的产权边界;允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入市场。如果我们承认政府才是当年的经济主体，那么也可以这样说：是国家权利退出了集体化中的“不经济”部分。

现在的政府垄断征占土地引发大量上访告状、包围政府，恶化了农村中的党群关系，例如上世纪九十年代初期发生的第一轮“圈地运动”中，广东46%的上访事件归因于征占农村土地;2002年开始的第二轮圈地运动中，大约三分之一的农民上访归因于征占土地。间接的社会成本则是加重了腐败这个最大的制度癌症。

各地政府在农民普遍反抗垄断征占土地的压力下的让步政策，表现为允许社队集体有15%的土地开发权、允许集体土地作股或者租赁参与城镇化建设，甚至如广东和上海，鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又导致企业从镇中心外迁，镇域经济“空心化”。[7]

而且，由于这种让步政策的非规范制度特征，又连带产生了政府和村级干部寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。

3、土地的福利化问题

在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以“家庭承包制”为名的农地制度的实际内容。这种制度的最大“收益”是农村的相对稳定;其制度成本，则是农村土地的逐渐福利化，难以形成规模经济。

在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地(老口径)。平均承包土地使广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。

到全国落实“延包政策”的1998年，农村劳均耕地面积下降到约为0.27公顷，人均只有约0.08公顷土地。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的生存 (社会保障) 功能，已经日益重于生产功能。因此，农民在落实“延包政策”中重新界定土地产权，所依据的仍是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有的农地划等平分。

4、农业的要素配置难以完全市场化

这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了明显的福利化特征。而土地既然成为农民生存保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。中国农村是最早进行市场取向改革的领域，市场机制本来应该成为农户农业生产活动中资源配置的调节手段。但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入即使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。

5、劳动力要素市场化对于农业和食品安全的负面影响

1997年以后，中国出现了农民收入连续4年负增长的现象，在农民现金开支不可能同步减少、反而随教育医疗等市场化导致农村公共品开支不断增加的压力下，农村劳动力逐年大量转移为非农就业。同期也逐步体现了市场经济对于农业劳动力要素优化配置的机制性作用，但农业却进一步坠入“386199部队”——妇女、儿童和老人搞农业的困境。

这是由于，传统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。这种大幅度高于村内农业的劳动力价格“显化”，导致很多地方的农民基本上放弃了以往使用劳动力才能搞好的农家肥，改为更多以化肥、农药和除草剂替代劳动力投入。

于是，农业的化学化成为普遍趋势，既造成农业生产成本逐年提升、农业按照投入产出计算愈发接近或达到破产地步，同时也造成日益严重的食品不安全问题。

看来，以往不单独计算农业生产之中劳动力投入的传统家庭经营的小农经济机制已经逐步被市场经济所打破，农业的负效益当然也随之“显化”出来。

6、人地矛盾的恶化趋势

据统计，中国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩;后面这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在中国1/3的地方，这样的人地比例关系，已经使土地连维持农民生存也不足了。

此外，在中国农村资源不断减少的同时，农业劳动力绝对过剩仍然是个长期现象，从近期执行的国家“十五计划”的新增就业递减情况看，还没有根本改变这种现象的可能。[8]

综上所述，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，中国传统农区土地正在逐渐丧失作为农业生产资料的功能，福利化趋势日益明显。

缓解矛盾的讨论性意见

1、坚持“耕地村社所有、农民分户经营”的农村基本制度

从以上关于农村土地福利化趋势随人地关系日益紧张而愈发加强的分析中，我们可以抽象出的基本认识应该是：

其一，人地关系的紧张产生了巨量的农村剩余劳动力，导致小农经济制度作为经济基础必然长期存在。滞留在越来越狭小的土地上的剩余劳动力的非农就业问题愈益凸现。

其二，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不仅仅是因为农业劳动生产率提高的结果，而更为主要的是人口对土地的巨大压力和小农村社占有土地的制度共同作用的结果。

其三，1997年以后逐渐增加的农业劳动力的流动性非农就业，客观上导致农业劳动力收益参照非农就业的机会收益形成影子价格，小农经济内在的不单独计算劳动力价格的机制被打破——但小农经济的经济基础却被法律和意识形态进一步巩固了——这时候，更多使用劳动力的有机种植转变为更多使用资本的农业，成为造成农业成本上升和食品不安全的重要因素。

此外，我们根据以往的长期累积的农户调查数据做的分析，不能证明农民土地使用权长期化会导致投入增加的理论假设。因为，中国农户中大部分属于微型的、自给半自给农户。而土地面积越小，土地所承担的农民生存保障功能越重;农户越是以兼业化的多种经营防范风险。可见, 农户收入低、投入低的内在制约因素，主要是国情矛盾的硬约束条件下，农户的土地规模有限，而不是承包期长短的问题。

近年来出现的农业投入增加，除了农业生产资料价格不断上涨的因素之外，主要是大量农民外出打工促使过去农村劳动力价格显化。过去农户可以不计算农业生产过程中的劳动力投入的价值量，现在则比照外出打工的日工资衡量农业劳动力投入“合算”与否。即使劳动力在家闲着也不用于劳动力密集型的农家肥生产，这样，反而导致化肥农药和除草剂的投入增加。当然，这并不意味着“理性小农”为了追求农业收益而增加投入。

今天我们的部分经济学家们告诉人们:只有土地私有化，中国的农业才能实现规模经营产生规模收益，才能参与国际竞争。我们的官员和学者们在美国考察农场，一般是去现代化大农场，看人家的GPS卫星定位、大机械作业。至今没有哪一个去考察美国中小农场的破产原因。美国的农场主为什么也会破产?主要原因却仍然是规模不足!一般的农业主产品生产平均要在400公顷以上规模才有可能实现社会平均收益!那么，我们中国农村土地户均规模不过区区0.5公顷，何年何月才能达到美国农场的水平?我看，农村耕地私有化不是符合中国国情的制度选择。就是把中国农村的土地私有化一万遍，也参与不了农业的国际竞争。

2、改革政府垄断征占农村土地政策，维护农村基本经济制度

党的十五届三中全会提出的跨世纪的农村工作指导文件中，明确强调了稳定农村基本经济制度的重要意义。2003年国家又通过了“农村土地承包法”。应以此作为改革政府征占土地的政策依据。即:允许农村集体所有的非农建设用地直接进入土地一级市场——允许村自治体或村集体对工商业用地实行租赁制，对国家投资的基础设施建设用地实行股份制。

鉴于近期内国家在公益事业和基本建设方面仍然继续坚持征占农民土地，那么，近期应将低价征占土地与转让价格之间所生成的全部收益，用于建立“土地基金”并且上市，所得收益定向用于无地农民的社会保障。

3、发展农村合作经济组织，推进农业的外部规模经营

无论是上世纪八十年代的5个中央“一号文件”，还是2004年以来再次发布的党中央和国务院的“一号文件”，都有发展农村合作经济组织的政策。在农民的土地承包权益必须长期维持稳定的约束条件下，土地的规模经营事实上难以实现。因此，唯一可能的政策选择，就是通过合作组织建设来提高农业的外部规模，主要是指，农民在资金、技术、购销等农业生产之外的经济领域推行规模经营;以所获得的外部规模收益来抵补土地规模不足造成的农业生产者的低收益。2006年全国人大已经基本上完成了农村合作社法起草工作，尽管不尽人意，但仍可能是农民的利益得到进一步保护的希望所在。

摘要：“三农问题”的根本是农村土地管理制度问题。农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的, 所以如何解决好农村土地问题是关系到农村市场经济的发展, 关系到农村和农业的发展以及农民收入的提高, 关系到和谐新农村的建设和社会主义和谐社会总体目标的实现。建国以来, 我国两次解放农村生产力 (土地改革和实行家庭承包负责制) 都是从土地问题入手, 新的发展阶段解决“三农”问题也必须从土地问题入手。围绕“农村土地制度改革”的问题, 本期推出专题栏目, 重点收录了中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军, 中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究室主任、研究员李成贵, 中国社会科学院农村发展研究所农村宏观经济室主任、研究员党国英等著名专家学者的专题文章, 以及广东省内部分专家学者关于“土地管理制度改革”专论文章, 请关注。

参考文献

[1]在中国经济出版社2000年出版的《中国农村基本经济制度研究》一书中, 对这个制度变迁过程有具体论述。

[2]根据2003年10月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》, 集体不仅可以预留5%的土地作为机动地, 而且, 在人地矛盾尖锐化的时候, 还可以在村民三分之二多数同意的条件下重新调整土地。

[3]农民更愿意直接称之为“分田单干”。

[4]三自一包是上世纪六十年代在人民公社体制调整政策提出后, 农村基层普遍实行的自留地、自由市场、自负盈亏, 和包工计分。后来在文化大革命中, 三自一包被当作资本主义导向, 受到批判, 但在大多数地方实际上不可能被制止。

[5]即使公社化时期的理论, 也认为农村“三级所有, 队为基础”的财产制度不是公有制。

[6]据2005年11月公安部长对国内外媒体公布的数据, 这种以群体性治安事件为名的群众反抗已经高达7万起/年。

[7]参阅杜鹰、温铁军等主编的《认识与实践的对话——中国农村改革试验区10周年》中国农业出版社1997年第一版。

城市建设土地制度相关问题 篇5

关键词：：城市建设；征地；拆迁；土地制度

正文：

近年来我国城市化进程加速推进，伴随而来的是基础设施建设和城乡建设用地的迅速扩张，城市建设征地拆迁数量剧增，由此引发的征地拆迁矛盾也十分突出。据有关信访部门统计，近年来土地信访总量中有50%以上是由于城市发展征用郊区农民集体土地而引发的，而因城市房屋拆迁引发的纠纷则已导致投诉量成倍增加。这些都给城市建设和社会稳定带来了十分不利的影响，也成为社会各界关注的热点问题。城市建设征地拆迁中诸多矛盾的产生有着复杂的社会经济背景和影响因素，本文主要探讨其中的土地制度问题。

一、城市建设征地拆迁是土地权利变化的过程

从本质上说，城市建设征地拆迁中存在的种种矛盾和冲突，都与土地权利的变化及由此引起的各方利益格局的变化有着密切的关系。城市建设征地拆迁中土地权利变化可分为以下两种类型。

1、土地征用

城市政府征用城郊农民集体所有的土地，经配套建设后提供给用地者。在这一过程中，土地权利的变化过程如图1所示。

第一步，城市政府通过征用，将农民集体土地所有权及农民耕地承包经营权或集体建设用地使用权转变为国家所有权及国有土地使用权，向被征地农民集体和农户支付一定数额的征地补偿费、安置补助费和青苗及附着物补偿费。第二步，城市政府投入一定的资金进行基础设施配套建设，将征用的农地或农村建设用地变为能够被用地单位使用的城市建设用地。第三步，城市政府通过划拨或出让方式将城市建设用地的国有土地使用权提供给土地使用者。

2、土地收回

即城市政府向原国有土地使用者收回国有土地使用权，再提供给用地者。从理论上说，土地权利的变化过程如图2所示。

第一步，城市政府通过房屋拆迁向原国有土地使用者收回国有土地使用权，向被拆迁的城市居民支付一定数额的土地使用权和房屋拆迁补偿费。第二步，城市政府通过划拨或出让方式将国有土地使用权提供给土地使用者。

二、城市建设征地拆迁中土地制度的缺陷

城市建设土地征用和城市建设房屋拆迁中，虽然土地权利变化的过程和内涵不相一致，但都是以政府行使其强制性征用或收回权力为特征，从制度层面上看，实践中二者所暴露出来的土地制度缺陷在很大程度上是一致的。

1、土地征用权和收回权的行使范围扩大化

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都有规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《中华人民共和国土地管理法》还规定，有关人民政府在“为公共利益需要使用土地”、“为实施城市规划进行旧城区改建”等情况下，可以收回国有土地使用权。这些规定表明，土地征用或收回作为政府的一项强制性行政权力，其行使范围应该严格限定在“公共利益”的范畴之内。但我国现行法律对“公共利益”的内涵没有作出明确界定，导致在实际工作中，这种权力的使用被扩大化了。

据国土资源部专题调研，上海市宝山区1999年至2001年经征用的城市新增建设用地中，商业、房地产等经营性项目用地占整个建设用地的71.8%，工业用地占26%，经济适用房和市政建设只占2.2%。天津市武清区2000年至2001年经征用的城市新增建设用地中，工业和房地产用地占了69%。安徽省合肥市2000年至2001年经征用的城市新增建设用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是经营性用地。

城市拆迁大多是冠有“旧城改造”、“城市绿化”、“公益事业”等名义，然而真正因公共利益拆迁的却为数很少，不少城市开发商与一些政府部门一起，假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实。

2、补偿标准偏低

补偿标准一直是被征地农民和被拆迁居民反映最为强烈的问题之一。在土地征用过程中，按照法律规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补偿费的标准，分别为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍和4～6倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。对土地征用过程中涉及的农民房屋，一直没有专门的农民房屋拆迁补偿标准，各地只是将其作为地上附着物给予补偿，且补偿标准很低，难以保障农民被征地后安居乐业的需要。

从实际情况看，现行征地补偿费用标准都远远不足以使被征地农民保持原有的生活水平。按照我国东部地区一般耕地年产值每公顷1.2万元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过12万～19.2万元，也不过每公顷30多万元。就是这样低的补偿费用，能到失地农民手上的也只是一小部分。一方面，按照法律规定，征地补偿费用中直接支付给农民的只是地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是归集体经济组织的，安置补助费是给安置单位的；只有农民自谋出路，安置补助费才发给个人。并且，不少地方的安置补助费只发给“需要安置的”劳动力，并不是给每一个失地农民的。另一方面，征地补偿费的管理使用混乱，随意截留、挪用、拖欠征地补偿费的现象十分普遍。

城市拆迁过程中，有关法规只规定了对被拆迁人的房屋所有权进行补偿，但却忽视了被拆迁人的土地使用权。而对房屋补偿标准的确定，许多地方通行的做法是政府直接规定补偿方式和标准，单方定价，造成拆迁补偿价格与市场价格相去甚远，有的地方政府甚至根据其财力的承受能力制定房屋补偿安置标准，为了降低补偿安置标准，直接干预拆迁价格评估，暗箱操作。有的地方政府出台的房屋拆迁补偿标准多年不变，与近几年大幅度上涨的房价存在较大的差距。有的地方政府压低拆迁补偿价格，对被拆迁户回迁房价格定价过高，超出了被拆迁户的承受能力。这些都严重侵害了被拆迁居民的利益，在一定程度上导致了被拆迁居民生活水平的下降。

3、安置不妥善

能否对被征地农民和被拆迁居民进行妥善的安置，关系到城市建设能否顺利实施，并直接影响到社会的稳定。在土地征用过程中，长期以来沿用的“谁征地、谁安置”的办法，随着企业改组、改造、自主经营，导致用工制度的变化，已难以实行，于是大部分地区选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业。据调查统计，在近几年各地上报国务院审批的建设用地项目中，采用这种办法的占90%以上。在石家庄、哈尔滨、合肥、兰州、南宁等省会城市达到100%。由于自身条件局限，失地农民自谋职业，很难找到稳定的工作，更无能力与城市其他人群竞争上岗，成为种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民。

一些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，不失为解决失地农民长远生计的有效途径。但据有关专家测算，失地农民每人保险金额最低为6.6万元左右，而目前安置补助费的标准一般为1.2～3万元，显然存在较大的资金缺口。有的地方建起了农民公寓，采取了住房社区化集中安置，促进了失地农民生活方式的转变。虽能安居，但就业无门。据笔者调查，住在成都市和平安置小区的村民说：“成都人爱打麻将，我们这儿的人更爱打，不打干什么。”该小区80%的人每天都在家呆着，其中有一半的人打麻将消遣。失地农民长期无法就业，终将会成为社会不稳定的因素。

城市拆迁安置的形势也不容乐观。大批拆迁户在拿到数目有限的拆迁补偿费后，按面积差价重新购房很困难，在外租房又不划算，最终只能选择迁移到地价相对便宜的城郊结合处居住，而大量拆迁户集聚郊外又抬升了这一地段的房价，后来的被拆迁户又住不起，继续向外迁移，导致被拆迁居民的“城市边缘化”。如此形成恶性循环，使被拆迁户生存成本大增，除了购买住房和家庭用品以外，谋生的手段往往也要从头再来，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题。

4、程序不合理

从总体上看，城市建设征地拆迁的程序强调征地拆迁的强制性，但忽视了被征地农民和被拆迁居民的知情权、参与权和申诉权。在征地拆迁过程中，农村集体土地所有者、使用者（尤其是广大农民）以及城市国有土地使用者，在征地拆迁过程中完全处于被动状况和不平等地位。从土地征用、收回的认定，到补偿费的确定和居住安置方式的选择，基本都是由政府和用地单位说了算。

具体地说，土地征用和土地收回略有不同。从土地征用的情况看，现行《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了征地要公告，但公告是在征地已经批准后才进行的，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经批准确定，只是通知被征地农民集体到指定单位办理补偿登记手续。这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知性的公告，甚至是强制性的通告。

不仅对土地被征用后的用途，现行法律没有赋予农民集体和农民质疑的权利，就是对征地的补偿安置方案，法律也没有要求与农民协商，只是要“听取被征 用土地的农村集体经济组织和农民的意见”。对补偿标准有争议，法律规定“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者，又是用地者，还是补偿安置标准的制定者，由他们协调，怎么保证公平公正？征地和补偿安置方案的批准机关是国务院和省级政府，国务院和省级政府又怎么面对成千上万个具体的征地项目，在一家一户与征地单位之间进行裁决？各地反映，这样的结果必然是农民申诉无门，只能不断上访，甚至激化成群体性事件。而且，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这样，不管被征地农民的生活出路有没有解决，不管这些事对社会的长治久安会造成什么影响，都可以先征地。城市房屋拆迁管理中，由于过分强调政府的强制性权力而造成被拆迁居民权利受损也是十分严重的。其一，城市土地的国有属性被片面强调，政府在决定将土地使用权出让给项目投资者之前，法律没有规定政府先向原国有土地使用者收回国有土地的程序，更没有规定公告、协商、听证等程序，这实质上是政府单方面决定了国有土地使用权的收回和转移。其二，一些地方政府通过拆迁行政许可、单方面确定房屋拆迁补偿安置标准和进行裁决，严重侵害了被拆迁居民的财产权。其三，一些地方政府、主管部门或政府设立的拆迁机构，既当裁判员又当运动员，利用手中的权力，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁，引发和激化了社会矛盾，影响社会稳定。

三、土地制度创新的设想

近年城市建设征地拆迁的实践表明，在社会主义市场经济逐步发展的条件下，现行土地制度的缺陷日益明显，已越来越不适应城市发展和建设的要求。因此，土地制度创新势在必行。

1、明确城市建设征地拆迁中被征地者和被拆迁者的土地财产权利。

2、对“公共利益的需要”作出明确的界定，规范政府行使土地征用权或强制收

回权的范围

3、要充分考虑被征地农民和被拆迁人对土地的权利，给予公平、合理的市价补偿。要在确认被征地者和被拆迁者对土地的财产权利的基础上，在城市建设征地拆迁中引入土地及房产价格评估中介，充分考虑土地本身的价值和预期收益

4、要明确安置被征地农民和被拆迁居民的责任。

5、从保护群众合法权益和规范政府行为出发，完善征地和拆迁程序

参考文献：

[1]《试析城市建设征地拆迁中的土地制度》 张晓玲 河海大学学报2004年4月

[2]《我国城市房屋拆迁的行政法思考》郑玮炜2006

土地制度与三农问题 篇6

稳定土地承包关系是农村土地政策一以贯之的重要取向。十七届三中全会提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，十八届三中全会进一步强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变。把“长久不变”的要求落到实处，既是当前的迫切任务，更事关长远发展。

1.明确“长久不变”的土地承包周期为70年。改革开放以来，农村土地承包期一直呈延长趋势。从改革之初土地承包合同一年一定到确定15年的土地承包期，再到二轮承包将土地承包期延长30年，都明确体现出稳定土地承包关系的政策取向。“长久不变”之后是否需要规定土地承包期，或者就以长久不变的规定替代具体的土地承包期，目前各方的争议还比较大。从实现政策目标而言，只要能稳定农民预期，不设具体土地承包期限，或者是以目前的30年为一个承包周期，本质上并无区别。但为了保护农民土地利益，也为了土地资源管理、土地承包管理等方面的操作便利，设置具体承包期限的办法更为可行。建议可参照城市建设用地使用权70年的规定，明确“长久不变”的土地承包周期为70年，并且在一个承包周期届满后，符合条件的承包者的承包周期自动延长。

2.实行“长久不变”与土地确权登记颁证挂钩。在什么样的基础上实现“长久不变”，存在着是与二轮土地承包还是与土地确权登记颁证相挂钩的不同选择。我国不同地区土地承包模式差异较大，除了比较常见的“大稳定、小调整”模式之外，还存在“生不增、死不减”、“大调整、大变动”等不同做法，大部分地区都存在不同程度的调整土地行为，二轮承包时很多历史遗留问题也未得到有效解决，这些地区很多群众对土地调整还有较强预期，特别是寄期望于二轮承包期结束后再调整一次土地。如果是在二轮承包的基础上“长久不变”，可能会因难以处理好稳定的调整关系而引发矛盾，影响农村社会稳定。2013年中央提出用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证的要求，有105个县（市、区）开展了试点，这是强化农民土地承包经营权物权保护的重要措施。建议把“长久不变”与土地确权统筹考虑，允许群众在民主决议的基础上对土地适当微调，妥善解决好历史遗留问题，在此基础上确权登记颁证，同时宣布“长久不变”，自此之后土地不再调整，相对长时期解决问题。

3.做好“长久不变”与土地流转期限规定的衔接。这与流转土地的基础设施建设、地力培肥、耕地质量提升、产业发展方向和定位密切相关。由于《农村土地承包法》和《农村土地流转管理办法》明确规定土地流转期限不得超过承包期的剩余期限，目前各地土地流转期限普遍较短，导致土地流转关系不稳定、土地流转行为短期化。实行“长久不变”后，土地流转双方可以签订相对较长期限的流转合同，以保障土地流转关系相对稳定。因此，建议可结合对“长久不变”下土地承包周期为70年的考虑，支持流转双方签订期限相对较长的土地流转合同，形成长期稳定的土地流转关系，便于强化农业基础设施建设，确定产业发展方向，平等保护土地流转双方的合法权益。

二、健全完善土地承包经营权流转制度

土地承包经营权流转对于适度规模经营的形成和新型农业经营主体的发育影响重大。近年来，农村土地流转速度加快，截至2013年底，全国耕地流转面积达到3.4亿亩，流转面积占家庭承包耕地总面积的比重为26%。但在土地流转加速的同时，也出现了不少新情况、新问题，需与时俱进明确和完善相关政策措施。

1.进一步明晰土地承包经营权流转相关概念。在目前的法律法规和政策文件中，都采用的是笼统的土地承包经营权流转的提法。但从理论上分析，土地承包经营权实际包含了承包权和经营权两种不同的权利内容，在转包、出租、互换、转让、股份合作等流转形式中，只有转让等少数流转方式涉及到承包关系的变化，转包、出租等占据主导地位的流转方式并不涉及土地承包关系变化。从实践情况看，土地流转中采用转让方式的情况很少发生。目前采用转让方式流转的土地不到流转总面积的4%，绝大部分情况下土地流转并不影响原有承包关系。从农业现代化的要求看，无论是推进农业适度规模经营，还是提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率，关键都在于用活土地经营权，而与承包权没有必然联系。为进一步明晰土地流转政策、细化土地流转服务，建议今后在相关政策文件中，除涉及到土地承包关系变动的转让等流转方式外，明确用土地经营权流转来替代土地承包经营权流转的概念表述。

2.正确引导工商资本流转土地的行为。企业经营是我国农业经营方式的组成部分之一，工商企业是参与农村土地流转的重要主体。工商企业参与土地流转有助于解决现代农业发展急需的资金、技术、人才等迫切问题，但同时也容易形成助长耕地“非粮化”和挤压小农利益空间等问题。应正确引导对工商资本流转土地参与农业经营，兴利除弊，重点引导工商资本到农村发展资本密集、技术密集、人才密集型的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。与此同时，还应未雨绸缪探索建立防控工商资本参与土地流转潜在风险的有效机制：一是要明确进入门槛。工商资本流转农地达到一定规模的，需要具备应有的农业经营能力并经农业等部门认可。二是经营要遵守法律。国土、农业等部门要加强执法，对工商企业的土地利用进行监控，确保不改变土地用途。三是要提前防控风险。借鉴部分地区设立土地流转风险保障金或准备金制度的办法，建立健全土地流转风险防范机制。

3.扎实稳妥开展土地承包经营权抵押、担保。党的十八届三中全会《决定》明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能，这是重大的政策突破与创新，有利于发挥土地承包经营权的融资功能，扩大农村有效担保物范围，缓解农业农村发展融资难题。要按照中央的要求，扎实稳妥开展农村土地承包经营权抵押、担保。一是明确土地承包经营权抵押、担保的政策界限。土地承包经营权抵押、担保的客体是使用权，农户利用自有的土地承包经营权，其他主体利用合法取得的土地承包经营权抵押、担保，均不改变土地的集体所有性质，不改变集体与农户之间的土地承包关系。二是切实防范土地承包经营权抵押、担保的潜在风险。为防止土地承包经营权抵押、担保造成金融风险、经济风险和社会风险，建议进一步明确，相关主体用于抵押的只能是自有或合法取得并已经支付流转费用的土地承包经营权，用于抵押、担保的土地承包经营权不能超过一定比例（如成都市规定抵押的承包地不超过农户承包地面积的2/3），用于抵押、担保的土地承包经营权的期限最长不能超过20年（参照《合同法》第二百一十四条关于租赁期限不得超过20年的规定），政府通过设立保证基金等形式来防范风险。

4.规范引导农村土地承包经营权入股的行为。股份合作是土地流转的形式之一，估计2013年底，采取股份合作方式流转面积占土地流转总面积的7.4%，所占比重不高，但增长速度较快，同比增长了53.4%。目前的政策法规对土地入股的要求比较严格，《农村土地承包法》明确规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。从政策内涵看，对入股的主体有限制，只能是在承包方之间；对流转的目的也有规定，只能是从事农业合作生产。党的十八届三中全会《决定》明确，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步拓宽了土地承包经营权入股的范围。为防范农民入股工商企业等法人之后，因法人经营不善倒闭导致农民失去土地承包经营权，建议进一步明确，农民土地入股不得改变原有土地承包关系，即使企业倒闭破产清算，因此受到影响的也只是有限年度的土地使用权。与此同时，在程序上还应尽到告知义务，在土地流转时向农户警示土地入股企业的相关风险。

三、逐步探索建立承包经营权退出机制

党的十八届三中全会《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在农民变市民化的过程中，必然要涉及到农村的土地等财产权益的退出问题。目前我国的城镇化率已经达到53.73%，未来一个时期到达城镇化高峰时，这一比例可能会超过70%，还有几亿农民将要进城。进城农民退出土地承包经营权，包括退出土地经营和退出土地承包两个层次。随着农村土地流转机制的建立健全，进城农民通过依法自愿有偿流转土地来退出经营已经没有制度障碍，但是否退出、如何退出土地承包还需要深入研究。

1.是否退出应尊重进城农民的意愿和选择。目前，《农村土地承包法》仅规定在全家迁入设区的市，并且转为非农户口的情况下，应当将承包地交回发包方。但由于我国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，只解决了转移农民的就业问题，2.34亿被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属实际上远未市民化。因此，我国只能是有条件、有步骤地逐步建立进城农民的土地退出机制。一是坚持以户作为退出的基本单位。农户是农村最基本的生产生活单元，也是土地承包的基本单位，即使个别或部分成员迁入城市，农户作为承包主体依然存在，因此应坚持以农户而非个人作为土地退出的基本单位。二是农户退出要具备充分的前提条件。考虑到承包地还承担着农户基本生活保障和社会“稳定器”的功能，因此除了全家迁入城市之外，还应把是否具有稳定的就业、收入和享受平等基本公共服务作为退出承包地的前提条件。是否退出要充分尊重农民的意愿。即便具备了退出承包地的硬条件，也应尊重农民的意愿和选择，并设置一定时间作为过渡期，不急于收回农民承包地。

2.明确退出承包地应由集体给予经济补偿。《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，这是农民的一项重要财产权利，应对农民退出承包地给予相应的经济补偿，并作为重要前提条件。一是以集体经济组织作为补偿主体。鉴于承包地属农民集体所有，集体经济组织处于所有权主体的地位。因此，进城农民交回承包地的，要由集体给予补偿，包括补偿标准、补偿条件等具体规定，应充分尊重集体经济组织的主体地位。对于经济困难的集体经济组织，国家可以给予支持，但不能“越俎代庖”替代集体的功能作用。二是以省为单位制定具体的退出办法。由于各地经济社会发展状况和土地承包具体办法差异较大，可以省为单位，依据国家法律和政策，制定对全家进城落户农民土地承包经营权有偿退出的具体办法。

3.统筹考虑土地承包经营权的继承与退出问题。目前，我国农村土地承包相关法律法规和政策并未明确对土地承包经营权继承的规定。但由于农村土地承包以户为基本单位，只要农户作为承包单位存在，而不论户中单个成员的变化，土地承包经营权就会一直延续。因此，尽管法律法规未对土地承包经营权的继承做出规定，但实际上已经包含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在农户全家丧失集体经济组织成员资格的情况下，土地承包经营权的继承才成为问题。建议可把土地承包经营权的继承与退出问题统筹考虑，通过退出的方式来解决丧失集体成员资格农户的承包地问题。

四、健全符合现代农业需求的土地制度

与传统农业相比，现代农业有着完全不同的组织制度、产业形态和生产目标，资源配置方式发生了重大变化，对土地制度提出了新要求。

1.确保土地规模经营在“适度”范围。当前我国推进土地规模经营，对于解决“谁来种粮”问题、保障农产品供给、对接现代农业生产要素和增加农业生产者收入具有重要意义。但人多地少的基本国情、农情，决定了我国的规模经营要把握好“适度”问题。土地适度规模经营既有量的问题，也要体现出质的提高。因此，我国规模经营的目标既要追求劳动生产率，更要追求提升土地产出率，而且国家的政策导向更应强调和鼓励提高土地产出率。土地适度规模经营要体现出量的要求。土地适度规模经营不是简单的“归大堆”，经营规模也不是越大越好。从当前我国的资源禀赋和工农收益看，一年两熟地区户均经营50—60亩，一年一熟地区户均经营100—120亩，较为符合国情。土地适度规模经营要受外部条件制约。土地适度规模经营的推进步伐和规模扩张，要与农村劳动力转移和市民化的进程，以及农村社会保障体系的健全完善相适应，不能超越或滞后于发展阶段。

2.切实解决好设施农业的用地问题。现代农业的产业形态日趋多元，农业用地的范围也在不断拓展。规模养殖场和养殖小区等现代畜牧业用地，塑料大棚、日光温室等设施农业用地，粮食晾晒烘干、农机具停放等农业生产附属用地，现代农业科技园区、休闲农业用地，这些方面的用地已经大大超过了直接耕作土地的范畴，如何满足需求要认真研究。落实好已有的政策措施。近年来，国家先后出台了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《关于促进规模化畜禽养殖用地有关政策的通知》等文件，但在一些地方还难以有效落实。要探索制定出台新的扶持政策。可考虑在国家年度建设用地指标中单列一块，专门用于满足现代农业发展的新需求，并实行差别化的管理办法。防止出现“搭便车”行为。严格政策界限，加强执法力度，坚决制止以设施用地之名行突破国家土地管理政策之实的行为。

（作者单位：张红宇系农业部农村经济体制与经营管理司司长；王乐君，农业部办公厅； 李迎宾、李伟毅，农业部产业政策与法规司）

城市土地储备制度问题与对策探讨 篇7

关键词：城市土地,土地储备制度,土地市场

一、引言

改革开放以来, 我国经济与社会的迅猛发展大大促进了我国城市的发展。但是随着城市的快速发展, 人口数量急剧增加, 土地与住宅供给压力加大, 投机现象严重, 地价急剧上涨。为了缓解土地使用压力, 1996年起成立了上海土地发展投资公司和深圳土地发展中心, 这是我国最早的土地储备机构。2001年4月30日, 国务院颁布的《关于加强国有土地资源管理的通知》中指出, 为增强政府对土地市场的调控能力, 有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

建立城市土地储备制度是我国城市用地制度的又一次创新, 同时也是进一步深化我国城市用地制度改革的一种客观要求。城市土地制度的实施, 提高了政府对土地的宏观调控和对存量土地的高效配置能力, 提高了土地的利用效率和价值, 有利于土地资源的保护。然而由于我国目前还是一个处在转型时期, 各项配套改革措施还有待完善的国家。所以我国的城市土地储备制度也同样存在一些问题, 需要不断地发展和完善。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购和置换等方式, 将分散的土地从土地使用者手中集中起来, 并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整理与前期开发, 然后根据城市土地年度计划, 通过招标、拍卖或者挂牌出让等方式有计划地将土地投入市场, 以供应和调控城市各类建设用地的需求的一种经营管理制度。这种制度在国外已经运行了200多年, 世界上最早建立土地储备机制的是荷兰阿姆斯特丹, 随后法国、瑞典、英国等开始进行土地的收购与储备。第一家中国的土地储备管理机构的成立距现在虽然已有十年的时间, 但是我国的城市土地储备制度仍然存在着诸多问题, 需要在今后的改革实践中不断发展完善。

(一) 城市土地储备的法律制度尚不健全

纵观西方国家的土地储备制度都是有严格的立法做为约束和支持的。如在1953年法国就制度了《土地法》、1954年又制定了《城市规划和住宅法典》, 随后的若干年又陆续出台了一系列的相关法规为城市规划和土地储备提供了可靠的法律依据。然而, 在我国城市规划和土地使用制度方面却缺乏有力的法律依据。虽然1999年, 我国颁布了新的《土地管理法》、《城市房地产转让管理规定》和《房地产管理法》等相关的法律法规, 但细究起来其中的漏洞颇多。并且目前为止我国还没有一部有关土地储备的统一立法。各地方的一贯做法是依据一些地方性法规来约束和指导城市土地储备制度, 然而这种做法并没有给土地储备机构的法律地位、土地储备制度的监管和约束机制等重要问题提供法律保障。而且还会给土地储备运行带来诸多风险, 甚至会直接影响土地储备制度的正常运行或其目标的实现。

(二) 城市一级土地市场没有形成有效地垄断

城市土地储备制度要真正发挥作用, 政府垄断城市土地一级市场是关键。但从目前的情况来看, 许多城市的土地储备机构并没有完全垄断城市土地一级市场, 也就是说没有做到“一个口子进, 一个口子出”。一般来讲, 在我国除了土地储备机构以外, 能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门就有旧城改造办公室、建委等。这种多部门管理难以实现土地的集中整理开发, 从而使城市开发建设的资金浪费严重, 甚至导致国有土地资产流失。

(三) 土地收购补偿标准偏低

土地储备运营过程中在征购、回收土地时, 需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低, 导致很多郊区农村的农民出现了“耕作无地、就业无门、保障无路的”困境, 使得一部分开发商的垄断利润建立在农民更加贫困的基础上。从而进一步拉大了城乡之间的差距、加剧了城乡的二元化结构。另外, 由于一部分土地现有使用者对较低的补偿不满, 于是在心理和行为上对土地回收有抵触, 使得土地储备机构的谈判难度增加, 土地回收时间延长, 增加了储备的成本。

(四) 土地储备资金筹集困难

土地储备资金和可供收购的土地是城市土地储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素。全面实施城市土地储备制度需要大量的资金支持。我国目前土地储备资金来源主要有三个渠道:一是政府财政拨款, 一般是政府前期注入的启动资金, 然而对于土地储备所需的巨额资金来说政府拨款可谓是杯水车薪;二是来源于商业银行贷款, 这是目前我国土地储备机构运营资金的主要来源;三是其他资金来源, 如少数地方以储备土地的出让收益的一部分作为土地收购储备资金来源, 但实施中随意性较大, 缺乏规范化和制度化, 而且对于刚开始实行土地储备制度的城市来说, 根本没有土地出让收益, 也就不可能依靠这种筹资方式。可见, 我国目前土地储备资金来源主要是银行贷款, 银行贷款往往占土地储备资金来源的80%以上, 有的甚至达到了90%以上。这种单一的筹资渠道使土地储备制度面临着较大的资金风险, 如因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅度增加, 甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。

三、完善我国城市土地储备制度的对策

我国目前城市土地储备制度运作过程中存在的问题, 有些是客观的, 需要运作一段时间后才能解决;有些则需要制定相应的政策, 改变管理体制才能解决;还有一些是因为缺乏经验而产生的, 要通过研究和具体的实践探索才能解决。针对后两种情况我们应该以改革为突破口, 在发展中不断完善城市土地储备制度。

(一) 制定和完善相应的法律法规

制度的推行必须以法律法规作保障, 土地储备制度涉及到政府、有关部门和行业多个方面, 为使土地收购储备和土地交易工作有章可循、有法可依, 应在继续完善《土地管理法》和《房地产管理法》的基础上, 加快相应配套法规的起草制定工作。要在法律法规上明确规范土地储备的内涵、性质、范围、施行机构及其权利和义务。制定土地收购、拆迁、出让等的操作方法与管理制度, 建立土地储备的监督制度, 规范土地储备资金的运作与管理, 保证土地储备制度运作的合理性、合法性以及可操作性。

(二) 建立社会化的资金筹集方式

在建立和健全相应法律法规的基础上, 还要建立社会化的资金筹集方式, 拓宽资金筹措渠道。首先要建立城市土地储备基金, 并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作, 从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。其次可以争取国家税收的支持, 争取土地储备税收上的优惠。最后要不继探索土地储备的风险规避机制, 使土地储备机构融资能从单一的银行贷款向银行贷款和发行债券、股票等有价证券的融资组合模式转变。

(三) 健全土地储备收益分配和补偿机制

合理的土地补偿标准, 是顺利完成土地征购、回收工作, 促进城市土地储备制度长期良性发展的基础之一。在确定土地收购价格时要坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则。同时利用市场比较法、剩余法、收益还原法和基准地价系数修正法等方法进行价格评估。另外, 在制定土地补偿标准时, 应充分考虑土地的区位条件和用途, 同时还应考虑土地的取得方式和剩余使用年限, 采取依据不同情况分别对待的原则。最后土地的收益分配也要结合不同的情况分别进行。

(四) 形成城市一级土地市场的有效垄断

要完善城市土地储备制度、搞好城市土地经营, 就要强化城市政府的组织领导作用。城市土地的使用必须由政府统一规划、统一征用、统一开发、统一管理。只有这样才能形成“一个口子进, 一个口子出”的良性用地的局面。这样才能改变以往用土地换建设、资金小范围平衡的做法, 形成全市区大范围先平衡、后盈余的格局。同时, 城市土地的流转必须由土地行政管理部门严格依法把关, 严格控制土地供应总量、用地结构、供地方式以及土地价格。要在有效地垄断城市土地一级市场的基础上, 规范土地二级市场的管理。通过政府集中统一管理, 保证其对城市土地资产的有效经营, 促进经济社会发展。

参考文献

[1]、周治平.城市土地经济运行[M].广州:广东高教出版社, 1990.

[2]、杨继瑞.中国城市用地制度创新[M].成都:四川大学出版社, 1995.

[3]、贾生华, 张宏斌等.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究, 2001 (3) .

[4]、余珍明, 杨钢桥.建立土地储备制度完善城市土地市场[J].城市开发, 2002 (3) .

土地制度与三农问题 篇8

先谈谈我国现行的土地所有权和国有土地使用权制度, 由于我国实行的是土地使用权有偿出让制度, 按照《宪法》规定, 只有国家或农村集体才拥有土地所有权, 老百姓只拥有土地使用权, 国有土地使用权简单说就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛, 任何单位和个人, 包括境外的企事业单位和个人, 符合依法使用中国国有土地条件的, 都可以成为中国的国有土地使用者。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地, 而是由具体单位和个人来使用。按照土地用途不同、使用期限也不相同, 最高年限按下列用途确定:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。国有土地使用权具有重大意义, 国家作为国有土地所有者并不直接使用土地, 而是由具体单位和个人来使用, 国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现, 一部分由国家通过收取土地使用税 (费) 和土地使用权有偿出让的形式来实现。

征收房产税是否与现在的国有土地所有权制度有冲突, 笔者的态度是否定的, 主要从土地产权制度和土地出让金两个方面谈起。

一、土地公有制不是中国征收房产税的法理障碍

首先, 房地产产权是一个权利束, 或者说是一个权利集合, 其中包括拥有、使用、收益、处置、开发、转让等多种权利。土地的公有制表明国家对土地享有所有权, 公民、法人或其他组织只享有使用权。虽然我国仅承认对土地在一定期限内的有限使用权, 但不可否认, “土地使用权”本身就是一项具有财产性的权利。《物权法》规定国家保护权利者的物权, 其中包括“用益物权”, 而“建设用地使用权”就属于“用益物权”的一种。房屋折旧后房价却高了, 其中的收益就是土地使用权带来的, 因此“土地使用权”可以看作一项有财产属性的权利并可以带来收益, 在法律上它有明确归属, 可以成为征税的对象。

其次, 从整个税法体系看, 不仅土地使用权人, 连土地的承典人 (如契税) 、不动产的实际占用人 (耕地占用税) , 也可以成为纳税人。因此, 能从财产中收益, 就能成为纳税人。拥有土地所有权不能成为构成纳税主体的要件。所以, 房产税是对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收, 一般依据房地产的存在形态———土地、房产或房地合一的不动产来设置, 而不完全根据土地的产权是否属于纳税人来设置。

再次, 从国外的立法及司法实践来看, 土地公有制国家和地区仍然可以开征房地产税。如新加坡、以色列等, 虽然也是土地公有制, 但是仍然开征具有房地产税性质的“差饷”和“财产税”, 使得土地增值的收益能够用于公共物品和公共服务的提供。

应当指出, 国外征收房产税, 也大多用于城市建设维护和社区服务, 与土地所有权无关。如英国的房产, 大量是带地权的别墅, 称为Freehold, 也有不带地权的, 土地是租的, 如公寓的套房往往是Leasehold, 但使用权产权人一样要按期交房地产税。因此从本质上说, 房地产税并不是对所有权征税, 而是对房地产实际占用和受益人按占用时间征税, 这样一来, 其与我国国有土地使用权制度就不存在矛盾。同时, 我国目前的居民住宅产权, 名义上是50年或70年, 实际上到期政府是否真正无偿收回在操作和实践上还存在很大的未知性。危旧房屋损毁或拆迁补偿时无论土地已使用多少年, 还是会给予70年产权。二手房交易、房屋拆迁也从未按土地使用剩余年限论价。

二、土地出让金与房产税并不冲突

从性质上分析房产税和土地出让金, 也就是地租和税收之间的区别。土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格, 是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我国大陆地区的土地出让制度借鉴了香港地区的批租制。香港除了从开发商一次性收取土地出让金, 还每年向房屋的所有人收取租金, 按照土地应课差饷租值 (评估值) 的3%缴纳。房产税作为税收的一种, 是国家凭借政治权力, 按照法律规定, 对不动产部分收益强制无偿征收。土地的价值增长一部分来自土地所有人和使用人的私人投资, 还有一部分是社会提供的公共服务和基础设施及经济发展法律变革等外在因素导致的。这些外部因素带来的土地增值应属于公共收益, 应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得, 用于收入再分配和公共物品及服务的提供。另外, 按使用者付费的原则, 土地和房屋的所有者或使用者都应为社会提供的公共物品和服务如教育、医疗、基础设施付费, 房产税是与收益相匹配的收益税。从这里可以看出, 土地出让金和房产税是完全不同的概念, 不是重复征收。由于土地出让金和房产税都是交给国家的, 所以有观点认为土地出让金和房产税有重复征收之嫌, 但从本质上讲, 土地出让金是地租, 而房产税则是对使用收益征收的税。

当然, 笔者并不否认目前的土地使用制度会对房产税的全面开征造成影响:一是目前我国城镇居民的70年土地使用权就像当初农民的30年承包权一样, 在法律上和操作中还是一个模糊的概念。实际上, 立法者已经注意到这一问题, 故在2007年的《物权法》中明确, 住宅用地70年到期自动延期, 但到期后是否交纳出让金、交纳多少并不明确。实际上, 出让金的多少直接影响到房产税的税率及征收范围, 比如说, 当前过高的土地出让金使政府无法下决心来征收高额的房产税, 或者说如果征收高额的房产税就会导致土地出让价格的下降;二是我国目前是二元的土地所有制度, 即城市土地属于国家, 农村土地属于农村集体, 由于我国城市的快速扩张, 两类土地的使用功能几乎没有区别, 但价格相差极大, 如果房产税全面开征对公平税负则提出难以解决的课题。

土地制度与三农问题 篇9

一、表现形式:农村土地的社会保障功能的多种表现

1.最低生活保障

土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础, 为农民提供了基本的衣食保障, 这在自给自足的小农经济中表现尤为明显。农民无需过多的劳动技能训练, 依靠自身的劳动, 只需投人少量的农业生产资料就可以获得维持基本生活的土地产品。土地的基本产出决定了农民的贫困界限。农民拥有的土地数目、贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。

2.养老保障

长期以来, 我国一直处于城乡二元分割状态, 农民一直被排除在社会保障体系之外, 土地保障是农民最后的一道生活安全保障线。土地的养老保障功能体现在两个方面:其一, 实行集体养老, 集体养老的支出主要来源于集体土地的收人;其二, 实行家庭养老, 家庭养老的资金也来源于土地。老年人可以将土地交给家庭成员经营 (一般为子女) , 也可以通过土地的流转获得一定的租金用于养老。此外, 农民也会在进入老年之前从以前的土地收益中预留一部分作为养老。土地因此成为一种有效的养老工具。

3.失业保障

土地是农民耕作的客体, 为农民提供了就业机会。由于农民或多或少地拥有农地这一生产要素, 能将自身劳动能力与农地生产资料结合, 因此总能 (即使并不充分) 就业。不论外出就业形势如何, 保有农地总是明智之举, 绝不会因为外出务工不利而“失业”。对农地的占有无疑减少了农民的择业风险, 为农民职业选择提供了一条后路。

4.医疗保障

农地实行家庭承包经营以来, 建立在传统集体经济基础上的农村合作医疗制度逐渐瓦解, 农村新型合作医疗制度在全国还未全部展开, 农村的医疗保障主要还是由土地来承担。而医疗支出在农户土地收益中占有相当大的比重。土地实物保障可以节约农户的土地现金支出, 从而将更多的土地现金收入用于医疗支出。

从对农村土地社会保障功能的多种表现形式分析可以看出, 农村土地社会保障对农民而言具有最低生活、养老医疗和失业保障的集合功能。因此, 对纯农业经营的农民来说, 对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。

二、困境分析:农村土地社会保障功能的困境解读

1.权利设置:农民农地发展权长久缺失

农地发展权是指根据社会经济发展需要, 按照土地利用规划和用途管制规则, 将农地转变为建设用地的权利, 它是从农地所有权中分离出的可单独处分的物权, 是获得建设用途和农地用土地差额收益的权利。[1]

随着我国城乡二元结构的改变、农村人口大量的转移以及城镇的外围扩展, 农地非农化进程日趋加快。由于我国目前集体土地所有权产权的长时间不明确, 新的《土地管理法》并没有规定一套保障农民实际享有和持有集体土地所有权的途径。对享有土地承包经营权的农民而言, 仅仅持有土地的财产权, 对其农地产权缺乏实际操作能力, 使得农地在流转或者被征用为非农建设用地时, 承包农民的农地转让权以及对土地的财产收益权利得不到保障, 导致农民的部分土地利益以及农地发展权未被重视甚至长期缺失。

2.土地流转:农村土地基本制度面临着重构

现阶段农民尽管拥有土地经营使用权, 但缺乏处置权, 由此决定了土地使用权的流转要么是通过政府和社区行政性推动实现, 要么更多地通过农户间自发进行的转入、转出实现。除了经济发达地区的部分社区已有一些约定俗成的交易规则外, 其他大部分地区使用权流转程序不规范, 易于投机;同时, 基层行政组织运用超经济手段对农地流转的不当干预和野蛮干涉, 违背了相关法律法规, 严重损害了农民在土地使用权流转中应享有的主体权和自主权, 从而使得土地流转的巨大经济收益的分配不均衡, 对农民权益造成极大的损害。

3.行政规划:征地制度及安置制度存在诸多不完善

从我国现行各种法律法规来看, 我国土地征用制度中的征地目的, 应该仅是针对公共利益用地而言。但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”, 因此, 一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释, 甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等, 这样就在无形之中扩大了征地范围。

在补偿安置方面, 《土地管理法》将征地的土地补偿费和安置补助费之和最高限额调整为被征地前三年平均年产值的30倍。征地补偿依据不合理, 补偿费标准过低, 这是我国当前的征地补偿工作中普遍存在的问题。我国传统的重视公权力、轻视私权利的思想, 反映在征地补偿安置中, 不仅是补偿安置标准的不公平, 而且在整个征地过程中政府行为占据了绝对的主导地位, 使原本属于民事行为的征地单位与被征地所有人、使用人之间的平等协商被掩盖, 征地补偿安置完全被纳入行政管理的轨道。[2]另外, 我国社会保障体系尚不完善, 难以满足失地农民的保障需求。

三、路径选择:多角度考量农村土地制度的破除与重构

1.农地发展权:以保护农民权益为基点

土地发展权是土地产权中的重要组成部分, 由于土地的属性, 要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益, 还要追求社会效益, 达到社会整体目标和个体目标的统一。[3]在农地开发利用中设立农地发展权, 确定各主体的行为边界, 明确开发利益的相应归属, 就可以合理解释在征地过程中增值收益由国家、农村集体、农民个人分配的法律依据。有了农地发展权, 农村集体建设用地使用权流转的审批和收益分配制度, 就有了合理、合法的依据;有了农地发展权, 就可以对规划和用途管制造成的不同区位间土地所有者和土地使用者权利和利益的不公平进行调节, 通过发展权转移、发展权补偿等适当机制消除农地开发利用时的利益分配不公现象, 切实的保护农民的合法权益不受侵犯。[1]

2.产权变革:完善农村土地制度的基础

明晰农村土地产权主体, 即土地归属, 是农村土地制度的基础和核心。应通过明确定义主体权利, 规范各主体的权利行为。首先, 严格界定村集体为农村土地所有权主体, 并规范集体相关权利。根据我国目前法律、法规和政策, 进一步保证农村集体在土地上的四项权利, 即所有权、经营管理权 (《土地管理法》) 、发包权 (《农村土地承包法》) 、监督权 (《农村土地承包法》) 。其次, 在保留集体所有权的基础上, 把对农村土地的占有权、使用权、收益权以及处分权明确界定给农民。一是明确农村土地使用权的主体;二是明确农村土地使用权的性质;三是规定农村土地使用权的取得方式;四是规定法定土地使用权消灭的事实。在此基础上, 应努力保障农户真正拥有和行使七项权利。一是土地承包权。农村集体经济组织的成员, 只要其愿意、符合相关规定, 就具有承包经营土地的资格, 就应该也能够依法获得土地承包经营权。对非本集体经济组织的成员, 必须在本集体经济组织成员放弃优先承包、且经三分之二成员同意的前提下, 依照约定获得承包权。二是土地占有权。承包经营权人对集体所有、承包经营的农业用地拥有实际支配、控制的权利。占有权是承包经营权人实现使用、收益等其他权能的基础。但承包经营权人拥有土地的占有权并不意味着在承包期内必须一直实施直接占有, 可以将土地转包、出租, 由土地受让人、承租人直接占有, 但承包经营权人仍可间接占有其承包的土地。三是土地经营权。它以使用土地为基本内容, 以土地承包经营权作为其存在的基础, 是承包经营权人按照土地的自然特性、约定用途等使用农业用地的权利。依照法律或者约定取得土地承包经营权也就享有了土地的经营权, 但这种经营权的行使以农业领域为限, 受制于土地承包合同。四是土地收益权。土地承包经营权人取得土地进行农业生产经营, 其土地产品的所有权应为其所有, 不论其是否己与土地分离, 它是土地承包经营权人获取土地收益的权利。五是承包土地的流转权。土地承包人可以按照依法、自愿、有偿的原则, 将土地承包经营权通过转让、转包、互换、入股、出租等形式进行流转, 这是土地承包经营主体的一项财产权利。六是优先承包经营权。农村集体经济组织的成员在土地转包、转让中具有优先受让的资格。七是继承权。继承人或受遗赠人有权继承土地承包经营权。

3.法律保障:健全农村社会保障法律体系的设置

在完善统一的社会保障立法的前提下, 制定适合农村的特别保障法——《农村社会保障法》, 以完善农村最低生活保障法律制度、农村社会养老保险法律制度和农村医疗保险法律制度为其主要内容, 确定农村社会的保障水平的标准, 建立农村社会保障基金管理体系。并且, 根据《农村社会保障法》的要求制定相关条例。国务院应根据《农村社会保障法》的要求, 制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等, 并同时完善《农村五保供养工作条例》的内容, 使农村社会保障主要内容的法律规定具体化, 以增加其可操作性。

4.制度的选择:对农地制度的倾斜设置

加强基本农田保护制度, 对农地实施倾斜性保护政策。我国粮食需求会随着人口的增加而增长。据《中国的粮食问题》白皮书预测, 到2030年前后, 我国将达到16亿人口的最大值。那时如果按人均400kg的粮食需求计算, 我国的粮食总需求达到6.4亿吨, 远远高于2000年我国4.75~4.8亿吨的粮食需求。[4]因此, 在实行土地规模化经营的同时, 继续加强基本农田保护、保障粮食供给依然具有重要的现实意义。因此, 即使实行土地市场化配置, 基本农田保护制度应该以国家法律的形式确定下来, 对农用地转作非农用地要进行严格的限制, 保证粮食的供给和社会的稳定。

5.社区发展:农村社区发展的路径选择

在新农村建设中, 供农民参与分配的利益会逐渐增多, 在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下, 我们在把“蛋糕逐渐做大”的同时, 应使农民在存量利益与增量利益的分配过程中改变传统弱势身份, 通过个人和政府的双重选择进行利益重构, 以发展利益为理论基点, 从发展权利的原点出发, 以农村社区发展权为时空载体, 在动态发展中寻求农民权益保护。[5]一是构建农民社区组织, 大力发展社区经济, 建设农村社区企业, 促进农村集体经济发展。二是优化农村社区治理, 促进农民平等参与。三是活跃农村社区文化, 优化农村文化教育。

参考文献

[1]王永慧, 张丽.农地发展权与失地农民利益保障研究[J].农业经济, 2007, (01) .

[2]王彦.行政裁决?抑或行政复议?——兼议我国征地补偿制度亟待完善的一个问题[J].国家法官学院学报, 2002, (04) .

[3]李长健等.土地资源可持续利用中的利益均衡:土地发展权配置[J].上海交通大学学报 (哲社版) , 2006, (02) .

[4]国家粮食局控制司.关于我国粮食安全问题的思考[J].宏观经济研究, 2004, (09) .

土地制度与三农问题 篇10

一、新土地制度改革对农村土地问题产生的积极影响

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“建立城乡统一的建设用地市场。”“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”此次改革将进一步打破城乡二元结构,对提高农民收入、协调社会发展具有深远的历史意义。通过建立城乡统一的土地市场,使土地要素的流动带动其他生产要素的流动是协调城乡发展、缩小城乡差距的重要措施。目前中国不同人群之间的收入分配差距正在急剧拉大,尤其是城乡差距。据国家统计局公布的数据,2013 年全国居民收入基尼系数为0.473,已越过0.4 代表的贫富两极分化这个警戒线[2]。中国收入分配研究中心2013 年4 月研究的一项调查显示,城乡、地区和行业之间的收入差距有半数来自城乡之间。十八届三中全会提出要赋予农民更多的财产权利,一方面土地公有制的性质及公有产权坚持不变;另一方面积极开展股份制合作经营模式,农民被赋予集体资产股份占有、收益、抵押、担保、有偿退出和继承权,探索增加农民的财产性收入渠道,充分发挥土地增值保值的作用。

中国现在实施的农村土地制度虽然保证了土地公有制,也带动了农民的一些积极性,但却没有稳定农民与土地之间的利益关系,农民对土地的利用效率低下,显得十分浪费。2014年中央一号文件指出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,这是国家给农民下的一颗“定心丸”,有助于削弱现行农村土地产权关系中存在的不确定性,使农民形成长远的预期,从而放心地在土地上增投入、谋发展。由于长期以来农村土地产权不明晰,农民对土地没有实际支配权、处分权,导致农村土地利用乱象丛生,很多地区土地没有正规流转,而往往是自发性地在私底下进行。

二、农村土地的新问题

(一)中介游走于灰色地带,损害农民权益

随着新土地改革政策出台,农村出现了土地中介人这一职业。在网上输入“土地中介人”的此类搜索,便可以看到这个群体的关于土地流转信息在很多贴吧、小组讨论,甚至新闻中。以前大部分的土地流转发生在同村或邻村之间,或由镇政府、村委会等牵线搭桥的介绍,不过也有一些头脑灵活、人脉熟络的人,作为农村土地流转的中间人。国土资源部地价所所长邹晓云表示:“市场上现在的土地中介,从本质上讲干的就是一种炒地皮的行为。”土地中介人在引导土地流转过程中因缺乏规范化、制度化的工作流程,在运作上管理不科学、缺乏监督机制,一旦发生土地流转纠纷便有可能因无人调节而引发更多社会问题,直接或间接损害了农民权益[3]。

(二)越来越多的农用地“非农化”和“非粮化”

据农业部初步统计,截至2012 年12 月底,全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7 亿亩,其中流入工商企业的耕地面积约为2 800 万亩,比2009 年增加115%,占流转总面积的10.3%。此次土地改革更加推动了农村土地的流转,一方面使土地得到了高效利用,另一方面也产生了粮食安全隐患。十八届三中全会刚刚过去一个多月,在河北农村地区就流转了数千亩土地。在河南有超过五千亩土地流转于合作社,而其中一半用于进行二次流转,并都用来种植梨树、山药等经济作物,种粮者屈指可数。如果工商企业大量租用农户承包的耕地进行“非农化”经营管理,合作社二次流转将农用地“非粮化”,将如何解决13 亿中国人口的吃饭问题?

(三)土地闲置现象更加突出

随着城镇化进程的加快,农民进城务工和定居已成为普遍,留在农村富裕了的农民建新房不拆老房,导致“一户多宅”,土地利用效率低下,耕地撂荒、宅基地闲置等现象,一些地区出现了“空心村”。一部分钻政策空子的人,利用农民对政策信息不敏感,想在新的土地制度改革中赚一笔,建立空壳合作社,实行倒买倒卖囤地,以达到低价转入高价转出的目的。这种投机行为必然导致土地闲置的发生,使农用地的主体功能得不到实现。据《每日经济新闻》记者采访的一位“卖地者”称:“我们的合作社赶在三中全会之前批下来了”,她表示合作社的成立是不会打算进行种植和养殖,政府越来越重视农村土地,先把地给占了,以后肯定会越来越值钱的[4]。

(四)土地权属纠纷问题显现

目前,农村土地流转存在“两多两少”等问题,即农民承包地私下自行流转多,口头协议流转多,经乡镇批准并备案少,签定书面合同少。还有一些家庭承包经营权多次转移,地块边界不清,土地档案记录不完整等。由于允许农村经营性土地出让流转,投资入股,经营租赁,实现与国有土地同等入市,同权同价,这也意味着农村土地增值操作,首先要做的是在土地的确权,而流转问题很可能导致确权过程中产生很多矛盾纠纷,最终农民因土地经营权流转失去土地,造成大量失地农民,农民如果没有其他技能又没有农地作为保障,会给政府安置工作增加很大困难和压力,在一定程度上存在着社会隐患。

三、对策建议

(一)探索建立耕地保护补偿机制

据央广网独家报道,全国第二次土地调查数据表明中国人均耕地面积从1.59 亩(1996 年)下降为1.52 亩(2009 年),远低于3.38 亩的世界平均水平[5]。随着人口数量的增加,城市化的加速,中国人均耕地仍然会下降。而在现有的耕地中,遭受中、重度污染的就有5 000 万亩,绝大多数不适合耕作,适合稳定利用的耕地就18 亿亩多。人均耕地数量下降,优质耕地减少,后备耕地资源不足,这是中国现阶段的基本国情。耕地保护关系到中国粮食安全、经济发展和社会稳定等各个方面,为落实耕地保护政策并完善相关制度,地方政府应按照“取之于地、用之于地”、“谁保护、谁受益”的原则,结合实际情况建立耕地保护补偿的激励机制,弥补耕地保护者在保护过程中的损失。

(二)加强村庄规划与管理

科学编制村庄规划,要以社会主义新农村建设为目标,以城乡一体化、农村现代化为依据,把民本思想体现在提高农村居民的生产和生活条件上,配套完善农村基础设施建设,尽可能地合理布局建筑物。合并规模小、人口少的居民点,按时分批做好集并规划,整治清理村内破旧失修闲置已久的宅基地。另外,村庄的规划与管理要因地制宜的走群众路线,采用公众参与规划技术,集思广益,尊重群众意见,同时增强法律法规宣传,加深群众法律和规划意识,使干部群众统一思想,自觉监督与管理。通过向社会公开查处违法用地的反面典型,起到惩处、戒止、警示的作用,以使村庄规划与管理走上健康的轨道。

(三)规范农村土地中介市场

农村土地中介为土地流转起着桥梁与纽带作用。目前农村土地中介市场还处于无序状态,一是相关法律法规还未建立,二是缺乏这方面的专业人员。政府可以设立农村土地中介市场准入制度,支持符合条件的农地推介机构的建立,对从业人员进行相关专业培训以提高其素质,将民间土地中介规范为推动农地流转、确保农民利益的机构。也可以由政府搭建农地流转交易平台和相应的网络信息平台,将土地流转信息及时准确地公之于众,促成建立土地产权交易所,并在县、乡、村三级分别建立农地流转管理服务机构。

(四)加快农村土地确权,合理解决纠纷

依法确认农民土地权利是土地流转的首要步骤,加深全社会尤其是农民的土地物权意识,有利于在城镇化、农业现代化推进过程中,切实维护自身权益。确定土地权属关系、土地面积,明晰集体土地财产权,推进农村集体土地确权登记发证工作,而这其中又要做到健全矛盾调和机制,增强基层农经管理机构的队伍建设,完善农地承包经营纠纷仲裁系统,还要制定可行的试点操作规程,区别对待纠纷难于解决的地块,划定存在争议的区域。并且应尽快推行科学的地籍调查测量方法和农地承包经营权登记方式。作为农村土地承包经营权试点登记,属于初始登记,含有半强制性和不动产总登记的特点。而《土地登记办法》中没有具体列入土地承包经营权的登记,这也是导致农村土地纠纷产生的重要原因之一。短时间内不能解决的土地承包纠纷,应暂按有争议的具体区域现状,找出其位置,地块大小,争议原因,建立争议地区地籍档案,待解决争端后进一步确认,公示和登记。

四、结语

土地制度与三农问题 篇11

[关键词]土地征收；土地权利；公共利益

农地征收是国家的一种特有的权力，是国家因公共事业的需要或者为实施国家经济政策，或者为国家国防安全，基于国家对土地的最高所有权，依照法律程序对农地进行征收的一种行为。城市化建设需要大量的土地供应，城市的存量土地是有限的，法律赋予了国家对土地一级市场的垄断权，当城市建设用地缺乏的时候，政府可以动用拥有的土地征收权将农民集体所有的土地征收为国有土地，征地已成为满足城市化进程中各类建设用地的主要途径。由于农民土地征收制度以及一系列与土地相关的法律制度的不健全，最终导致农民土地权利受损。

一、法律对“公共利益”的界定模糊

在我国，农地征收权是法律赋予政府的一种强制性的行政权。有权力的地方就有权力可能被滥用的危险，绝对不受约束的权力，必然产生绝对的腐败。因此，世界上大多国家都将“公共利益”目的作为土地征收制度合法性的要件之一，防止政府土地征收公共权力的无限扩大，进而损害农民的合法权益。我国2004年的“宪法修正案”第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，究竟什么是“公共利益”，如何界定“公共利益”，在我国至今没有一部法律作出相应的规定。我国法律对“公共利益”的模糊界定导致农地征收权力的滥用。目前的《宪法》、《土地管理法》和《物权法》均未对“公共利益”作出明确具体的规定。

二、征地的补偿标准不合理

我国《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。” “征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收耕地前三年平均年产值的十五倍。” “依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可以看出，我国的农地征收补偿款是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，与被征地的区位、经济社会发展水平以及土地征用后的用途和市场价值无关，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，是不符合市场经济规律的。

三、土地征收补偿方式过于单一

在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地，谁安置”的原则，要求由企业自行安置被征地农民。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地越来越多地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目。然而，这类项目单位没有能力安置被征地农民，因而沿用多年的“谁征地，谁安置”的原则就难以执行。因此各地开始探索新的安置模式，20世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性的支付补偿金，这种一次性“买断式”的给付方式在推出之初曾受到了征地农民的普遍欢迎，但这主要聚集在沿海发达城市的一些村庄，而在一些经济落后的地区发现实际情况并不像发达地区那么乐观，这里的农民大多数对政府这种“一脚踢开”的做法怀有极大的不满情绪，这些村民大多都是纯农业户，他们因为文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面处于明显的劣势，很容易陷入“失地、失利又失业”的困境。与此同时，实行一次性的货币安置，虽然考虑了被征地农民眼前的生活，但没有考虑到失地农民今后的二次就业和养老保险问题。尽管有些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，并鼓励他们参加商业保险，但是由于安置补助费偏低，在加上农民原有的收入積蓄有限，并不能有效的解决问题。

四、农地征收程序不完善

法制比较健全的国家大多有一套严格的征地程序来限制国家的权力，保障土地持有者的利益。我国现行的法律法规对农地征收行政行为制定了一系列的规范，对于规范我国农地征收及其补偿行为起到了积极的作用，但也存在着许多不足的地方，严格限制了失地农民的合法权益。

第一，被征地农民在农地征收过程中缺乏表达自己意见的机会和自身利益诉求的有效渠道。我国目前的征地程序，首先是建设单位根据需要申请立项，选址论证，委托设计部门设计，然后再由建设单位凭项目批文和设计书委托征地。土地管理部门统一征收机构受理后，与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳力安置等有关事宜，签订“征地协议书”，这份协议是办理土地报批手续的不可或缺的要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征地过程才得以实施。在这个过程当中可以看出，从立项征地伊始到征地行为实施，在众多的参与行为主体当中，唯独没有与征地行为有着切身利益的农民的参与。村委会作为农民的代言人参与征地程序，农民个体被掩盖于村集体的名义之下而缺乏独立性，自主的发表他们的意见也就缺少了必要的条件。在实际操作农地征收过程中，村委会利益和农民个体的利益并非完全一致的，往往出现“代言人偏差”现象，这是必须引起各级人民政府高度重视的问题。

第二，被征地农民没有机会参与征地补偿标准的确立。尽管《土地管理法》第48条规定，在“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见”。但是在实际的征地过程中，征地补偿费的标准大都由征地主管部门确定，即便在实行征地听证制度，参与听证的对象也只有政府部门、乡镇及村集体（主要是村干部），农民个人的利益诉求和心声很少得到反映。即便农民对农地征收及其补偿有意见，即便这种意见能够在听证会上得到充分的表达，但是，由于缺乏实质性的可操作规程，缺乏听证意见采纳、反馈的监督机制，农民反映的意见往往也是不了了之或者根本就没有下文。

近几年，随着各地城市化进程的加快，大量农地被政府征收用来搞城市建设，在这过程中，农民因反对征地、阻挠施工而酿成的暴力冲突接二连三，集体上访事件也在不断发生。本文认为,预防农村征地纠纷和解决失地农民问题最为有效的手段之一，就是从上面提到的一些制度性问题上入手，矫正现有制度偏差,提高制度运行质量,为经济社会的健康稳定发展做足做好预备工作。

[参考文献]

[1]沈开举.征收、征用与补偿.法律出版社，2006:1.

[2]宋才发.西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障研究》，人民出版社，2009:152.

[3]中华人民共和国宪法.中华人民共和国常用法律大全.法律出版社，2006:1863.

[4]中华人民共和国土地管理法.中华人民共和国常用法律大全.法律出版社，2006:1315.

[作者简介]梁雅雯（1985—），女，甘肃天水人，天津商业大学2009年马克思主义基本原理研究生，研究方向：邓小平理论与当代中国经济哲学。

土地制度与三农问题 篇12

一、十一届三中全会以来我国农村土地制度改革深化的历史进程

1.家庭联产承包责任制的形成和确立:农村土地所有权与经营权的分离

十一届三中全会以后, 改革的大幕在各个领域里渐次拉开, 此时, 中国的农村仍然实行的是人民公社的土地制度, 坚持土地的集体所有和集体统一经营。这种集体经济制度最大的特点就是“平均主义”、“吃大锅饭”。这种制度完全忽略了农村生产力低下的实际, 忽视了农民的个体利益, 极大地挫伤了农民的生产积极性, 农民“出工不出力”成为当时的普遍现象。这使得中国的农业生产长期徘徊不前, 农业生产发展缓慢, 许多地方尚未解决温饱问题, 广大农民希望改变贫困落后的现状, 希望能够吃饱穿暖、富裕起来的呼声越来越高。1978年12月, 安徽凤阳县小岗村18户农民按下手印, 以生死契约的形式实行包产到户的经营方式揭开了中国农村改革的序幕。据统计, 小岗村实行“包产到户后”, 当年的粮食产量为66吨, 是全村1966年到1970年五年粮食产量的综合。随后, 在邓小平等中央领导同志的支持下, “包产到户”逐步在全国推广。1980年, 中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中初步肯定了包产到户。文件指出:在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济, 而不会脱离社会主义轨道的, 没有什么复辟资本主义的危险, 因而并不可怕。在那些偏远山区和贫困地区, 群众要求包产到户的, 应该支持群众的要求, 可以包产到户, 也可以包干到户, 并在一个较长的时期内保持稳定。[1]1982年1月1日, 《全国农村工作会议纪要》指出:目前农村实行的各种责任制, 包括包产到户、包产到组、包干到户、包干到组等等, 都是社会主义集体经济性质的生产责任制。这彻底解决了人们对包产到户、包干到户的后顾之忧, 也在政策层面上开始了土地承包经营关系的法定化进程。1983年, 中共中央下发了一号文件, 指出家庭联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造, 是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。到了1984年, 全国农村实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上, 当年粮食总产量创我国历史最高峰, 一举解决了长期困扰我国农民的温饱问题, 土地承包经营权制度的巨大生命力得以充分显现。1991年通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》再次肯定了家庭联产承包责任制是我国农村的一项基本制度, 并改变关于其为“解决温饱问题的一种必要措施”的提法, 指出这一制度“是集体经济的自我完善和发展, 决不是解决温饱的权宜之计, 一定要长期坚持, 不能有任何的犹豫和动摇。”1992年10月, 在中共十四大报告中明确指出:“要把家庭联产承包为主的责任制, 统分结合的双层经营体制, 作为一项基本制度长期稳定下来, 并不断充实完善。”并于1993年写入《宪法》修正案, 使家庭联产承包责任制成为我国一项基本经济制度。至此, 我国家庭联产承包责任制真正确定下来。

家庭联产承包责任制下, 土地的所有权仍归集体, 没有改变社会主义公有制性质, 但它却打破了“平均主义”和“大锅饭”, 实现了农村土地的所有权和经营权的分离, 极大地调动了农民的生产积极性, 促进了农村生产力的快速发展, 为解决农民贫困和温饱, 实现向小康社会迈进打下了制度基础, 发挥了巨大的制度绩效。

2.家庭联产承包责任制的发展和完善:农村土地承包经营权的自由流转

自实行家庭联产承包责任制以来, 我国农村发生了翻天覆地的变化, 农民生活水平得到很大改善, 但随着农村生产力的进一步发展, 家庭联产承包责任制的制度绩效开始呈现递减的趋势, 特别是20世纪90年代以来, 随着市场经济的进一步发展, 社会环境及分工的进一步变化, 这种制度不断暴露出其内在的缺陷。因为家庭联产承包责任制本质上仍属于小农式的家庭经营, 其最大的特点在于农户拥有小面积的土地, 通过劳动密集的方式进行耕作, 随着市场经济的迅猛发展和农产品国际竞争的加剧, 土地细碎化经营导致农产品成本居高, 竞争力缺乏, 农民增收困难, 农村发展面临制度障碍。同时, 家庭联产承包责任制还面临着工业化和城市化进程中的耕地征用问题。自上世纪90年代在全国各地兴起的工业园区、经济开发区热, 形成了新一轮“圈地运动”。这其中有很大一部分是征用的耕地, 但在土地征用过程中, 由于土地产权模糊, 土地所有权主体界定不清, 造成了在征地补偿中农民的利益受损等问题。这些农业发展中的困境, 突出反映了按小生产方式配置农业生产要素的不合理。在市场经济条件下, 农户个体经营不能积极适应调整产业结构、增加科技投入、提升产品附加值、提高农业收入、建设新农村的要求, 无法实现农业的规模经营和现代化发展。如果不对与家庭联产承包责任制相联系的土地产权关系进行调整, 那么土地经营方式只能是小规模的分散经营。正是这样的土地产权关系, 成为推进农业规模经营和农业现代化的土地制度障碍。因此, 在这样的背景下中共中央于2001年12月下发了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》, 明确了农村土地流转的有关政策, 成为稳定和完善农村土地承包关系, 深化农村土地产权关系改革, 指导农村土地流转健康发展的重要文件。这是我国最完整提出土地流转的规范性文件。2002年, 党的十六大强调指出, 坚持党在农村的基本政策, 长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 有条件的地方可以按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转, 逐步发展规模经营。2003年3月《农村土地承包法》正式实施, 该法规定了农村土地承包经营权的取得、保护及土地承包经营权的流转等制度, 该法的颁布标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转的新型土地制度的正式确立。该法还明确规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转, 这也使得农村土地承包经营权自由流转制度更加具体。2007年第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》对土地承包经营权进行了法律界定, 使土地承包经营关系的法定化程度达到相当完备的程度, 同时该法明确了土地所有权、承包经营权、涉农物权抵押与担保的一系列规定, 进一步完善了我国农村土地制度。2008年10月, 中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 对我国的农村土地制度作了进一步的充实和完善, 该《决定》进一步强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 保持现有土地承包经营关系稳定和长久不变, 同时允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。至此, 我国的土地承包经营权流转制度已经基本确立并日趋完善。

二、十一届三中全会以来我国农村土地制度改革的历史经验

1.制定农村土地政策和制度必须始终坚持实事求是、与时俱进的精神

十一届三中全会以来, 农村土地政策和制度根据实践的发展, 实现了从“尊重生产队自主权”开始到“扩大生产队自主权”到“包工到组、包产到组”再到有条件地允许“双包到户”, 直到“家庭联产承包责任制”及家庭联产承包责任制下的土地承包经营权流转制度的最终确立, 这为中国农村生产力的高速发展奠定了坚实的基础。

客观实际是不断变化发展的, 不同的实践条件下, 处理农民土地问题的具体政策是不同的。条件变了, 任务变了, 党的政策和相关制度也要做出相应的调整。历史经验证明, 我国农村的土地政策和制度只有立足我国国情, 一切从农村实际和我国经济社会发展大局出发, 从一切为了发展农村生产力的实际出发, 才能不断完善和深化我国的农村土地制度。

2.必须把是否有利于农村生产力的发展作为检验农村土地政策和制度正确与否的标准

生产力决定生产关系, 生产关系可以反作用于生产力。农村土地政策和制度旨在调整农村人地关系, 属于生产关系的范畴, 必须适应农村生产力的发展要求才能不断推动农村生产力的解放和发展。农村土地政策和制度的发展演变过程, 实质上就是不断调整束缚农村生产力发展的生产关系的过程。党的十一届三中全会以后, 在解放思想、实事求是思想路线的指导下, 纠正了过去脱离生产力发展水平、盲目追求生产关系和社会关系变革的错误观念和做法, 废除了劳动群众集体所有、集体统一经营的制度, 实行劳动群众集体所有、家庭承包经营的“家庭联产承包责任制”, 农民有了经营土地的自主权, 大大激发了农民的生产积极性, 农村生产力得到了历史上前所未有的大发展。之后, 土地承包经营权流转制度的确立使得农民与土地资源在更高层次上结合, 这一制度适应了新时期农村生产力发展的要求, 对土地的适度集中规模经营和土地资源资本化进而对发展现代农业必将产生深远的影响。历史经验表明, 只要党的农村土地政策真正做到了解放生产力和发展生产力, 农村就兴旺繁荣, 反之, 就会遇到坎坷和挫折。

3.农村土地制度的确立和完善需以维护农民的利益为中心并尊重农民的首创精神

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“必须切实保障农民权益, 始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”这充分体现了党在制定农村土地政策和制度时以农民的利益为中心, 以是否有利于调动农民的积极性为根本的原则。改革开放以来, 党的农村土地政策和制度的一系列变革归根到底都是为了不断实现好、维护好和发展好最广大农民的利益。历史也证明, 什么时候党的农村政策和制度复合农民的利益, 就能够调动广大农民的生产积极性, 农村生产力就能够得到发展;什么时候党的农村政策和制度违背了农民的利益, 农民的生产积极性就会受到挫伤, 农业生产就会停滞和倒退。正如江泽民同志曾指出的那样:“我们一切政策是否符合发展生产力的需要, 就是要看这种政策能否调动农民的积极性。这是我们花了很大代价才认识的真理。”[2]同时, 我们还应看到农村土地政策和制度的发展和完善要尊重农民的首创精神。而改革开放初期农民自发的“包产到户”就充分体现了农民的首创精神, 党正是尊重和认可了农民的这种首创精神, 才谱写了改革开放以来农村发展的新篇章。

4.制定农村土地政策和制度必须坚持土地的集体所有原则

人多地少是我国农村的基本国情, 这也决定了农村土地制度必须长期坚持集体所有制。但近年来, 在农村土地所有制方面有不少专家学者提出了土地私有化的观点, 认为土地的私有化可以进一步解放和发展农村生产力。然而, 历史经验表明, 只有坚持土地的公有制才能保证农民对土地资源的合法占有和使用, 才能保证农民的根本利益不受侵害。从长期来看, 对于我国大多数农民而言, 土地将起到承担生活和福利保障的功能, 一旦私有化, 将导致土地严重集中, 许多农民将失去土地的使用权, 失去其基本的保障, 从而引发社会的动荡。

纵观党的十一届三中全会以来我国农村土地政策的调整和土地制度的改革, 我们可以看到农民与土地的结合方式实现了两大历史跨越:从土地的集体经营到农户的自主经营;从土地承包到土地流转。伴随着这两大历史跨越, 农村生产力得到了极大释放, 农村经济得到飞速发展, 农民生活得到根本改善。实践证明, 在坚持土地公有制的基础上, 不断推进农村土地的市场化改革, 实现农民与土地要素相结合, 实现土地的资本化是我国发展农村生产力, 实现农村繁荣的根本方向。

参考文献

[1]中共中央文献研究室, 国务院发展研究中心.新时期农业和农村工作重要文献选编[M].北京:中共中央文献出版社, 1992.