土地利用制度

土地利用制度（精选12篇）

土地利用制度 篇1

摘要：建国以来关于我国土地节约集约利用的政策与实践经历了三个阶段的发展历程。当前农村土地制度的节约集约化利用困境主要表现在土地制度的供给不足、土地政策制定中的制度模糊、政策执行中的制度异化等, 因此, 亟需制度的顶层设计来实现土地的合理、高效利用。

关键词：农村土地,节约集约利用,土地制度

党的 “十八大”报告提出 “新型城镇化”观点后, 土地改革则成为释放其增长动力和活力的关键。增强城镇综合承载能力, 提高土地节约集约利用水平是重点。土地节约集约利用意味着土地利用力避浪费, 实现土地利用强度和综合效益的提高。而要实现土地集约高效利用的关键在于制度供给与创新。

一、我国土地节约集约利用政策的历史变迁

我国历来高度重视节约集约用地问题, 建国以来关于我国土地节约集约利用的政策与实践经历了三个阶段的发展历程, 土地节约集约利用政策在工业化、城镇化的进程中, 表现出渐进提升的演变特征。

1.建国后, 我国在土地利用政策上首次提出节约的原则

建国后, 在土地利用的理念上, 我国主要强调节约, 集约很少涉及。比如新中国出台的第一部征用土地办法 《中央人民政府国务院关于国家建设征用土地办法》 (1953年12月5日公布) 规定:凡征用土地, 均应本着节约用地的原则。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的 《中华人民共和国土地管理法》, 明确规定了 “十分珍惜、合理利用土地方针和切实保护耕地是我国的基本国策”。这就从政策上明确了节约用地的原则。

2.改革开放以后, 我国把土地节约集约利用作为一项方针政策

家庭联产承包责任制把农民从传统的生产模式解放出来, 既提高了农业生产率, 又解放了劳动力, 推动了中国工业化、城镇化的快速发展。但土地家庭联产承包制由于按农户均田分包, 造成耕地的分割与分散。同时, 工业化、城镇化过程中地方的区域经济发展追求集聚经济效益, 于是这一阶段的土地利用方式就呈现出粗放利用—集约利用 (企业追求经济效益, 加大资本技术的投入, 土地利用呈现集约利用) —过度利用 (企业间竞争加大, 城镇环境恶化, 集聚区向乡村扩展, 耕地呈现过度侵占现象) 三个阶段的变化过程。在这一阶段, 我国出台了相关法律法规政策, 如国家在1997年颁布了 《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》, 1998年修订的 《土地管理法》, 规定把节约集约政策作为一项基本国策。国家虽然有土地节约集约利用的政策导向, 但是由于地方政府过分追求经济GDP, 地方间经济利益的博弈, 有关规划引导用地的要求就成了一纸空文。

3.党的十七大以后贯彻节约优先战略, 我国更加注重土地利用集约化

新时期, 国家充分认识到节约集约用地的战略意义。党的十七大要求, 把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。党的十七届三中全会提出实行最严格的节约用地制度, 党的十七届五中全会要求, 落实节约优先战略。2008年, 国务院出台了 《关于促进节约集约用地的通知》要求, 建立节约集约用地的长效机制, 加快土地节约集约化的制度设计, 走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。党的十八大从生态文明的高度, 强调构建土地开发保护制度。这一时期我国的土地节约集约利用呈现出的特点是:理念上, 节约集约并重;制度安排上, 法律法规, 政策文件比较系统、规范;目标上, 由追求单一经济效益到实现生态、经济、社会效益的统一。

二、我国农村土地节约集约利用制度的困境

从社会科学的角度讲, 制度泛指以规则或运作模式, 规范个体行动的一种社会结构。我国农村土地制度的节约集约化困境主要表现在于土地制度的供给不足、土地政策制定中的制度模糊、政策执行中的制度异化和农业支持保护体系不完善。

1.土地管理制度的供给不足, 节约集约利用缺乏制度支持

农村土地管理制度是农村经济的基础, 也是农村土地节约集约利用的基础, 但是我国现行的农村土地管理制度已难以继续为农业现代化、农业国际化和农村非农化提供有效的制度支持。其主要表现为以下几方面。

(1) 农村土地管理体制不规范, 不利于土地的节约集约利用

我国现行农村土地管理实行 “条块结合, 以块为主”的管理体制, 以县级政府管理为主, 上下级土地管理部门之间主要是业务和政策指导关系, 土地管理部门受同级党委政府领导, 并对同级人民政府负责。〔1〕这种管理体制使得土地的管理、监管和经营融为一体, 只要政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体, 在追求其主体利益最大化的动机驱动下, 所谓的政府监管只会是 “左手监管右手”, 土地违法案件就会频繁发生。

(2) 土地法律制度滞后, 立法体系不健全

目前, 随着新型工业化、城镇化、农业现代化的推进, 中国农村土地法律制度正面临种种困境。我国现行土地法律制度在所有权、产权、土地征用、承包、经营和农民的权利保障方面都存在制度供给滞后于制度的现实需求。〔2〕以土地征用为例, 现行的 《土地管理法》征地补偿标准缺乏市场配置;征地程序不规范, 体现为单项制度, 缺乏农民的民主参与;对于没有被征收的集体建设用地, 没有相关的法律政策支持和规定等等。

(3) 土地规制乏力导致农地质量和生态环境恶化、村庄治理无章可循

当前, 新型城镇化的发展开放部分农地供非农产业使用是在所难免, 但由于区域规划、土地重划和调整在认识、制度和技术等方面的不到位, 对优良农地缺乏科学的界定和严格的保护, 基本农田“占优补劣”现象普遍。在村庄规划方面, 目前许多乡镇一级规划基本实现全覆盖, 由于规制缺失、人口、资金等的制约, 中西部很多地区村庄没有统一、正式的规划。且由于青壮年人口常年不在家居住, 大量的宅基地及地上房屋常年空置, 有的甚至坍塌废弃, 农村空心化问题严重。以豫南地区某乡镇为例, 该乡居民户为1.12万户, 常年有居住人口的只有1.2千户。农村空心化不仅导致宅基地废弃、空置与低效利用, 而且由于农村主体老弱化, 使得农村耕地大面积撂荒和闲置, 土地浪费十分惊人。

2.土地产权制度设计模糊, 土地节约集约利用权责主体缺位

我国 《宪法》第10条和 《土地管理法》第8条都规定:“农村和城市效区的土地, 除了由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”按照文本制度的设计, 法律赋予农民集体对土地拥有所有权, 而从长期的农村土地实践来看, 集体所有制中的集体只是一个虚位主体, 权利束被限制或被分割。以承包关系为例, 集体把耕地发包给农户, 集体监督土地的用途, 保障农户的土地承包权利并为其提供技术等服务。从所有权角度来讲, 承包关系原本可以为集体带来收益, 但是国家却又通过法律对其经营方式和经营期限等进行限制, 土地的经营需要接受政府的指导。集体土地向上要受到国家的限制, 向下对农户土地经营权的干涉却过多, 不利于激发经营主体对土地投资和生产的积极性。对于农民来说, 行政的过度干预使得他们完全与土地要素的工业化和商业化过程隔离, 仅拥有农地的承包经营权和限于集体内部的流转权, 农民的受益权弱化或被侵犯, 那么农民的耕地保护的责任意识也会随之弱化, 土地节约集约利用强度就会低下。

3.土地政策执行中人为的制度异化, 导致节约集约利用效率低下

政策的制定和制度化层面, 尽管存在许多制度模糊, 但是在制度变迁过程中, 中央已经表现出了高度的价值理性和慎明态度。在党的十七届三中全会上, 中央就提出两个 “严格”政策, 即 “坚持最严格的耕地保护制度”和 “实行最严格的节约用地制度”。两个 “严格”的提出, 标志着我国土地资源管理的重心开始从城市土地转向农村土地管理, 为我国建设节约集约型社会、推动农村土地改革指明了方向。〔3〕然而作为公共政策的制定和执行在大多数情况下是分离的, 所以认识我国现行的土地制度, 仅仅依据制度的文本是绝对不够的, 更重要的是要关注在现实生活中实际起作用的制度。〔4〕按照制度的文本设计, 地方政府的权利主要表现在两个方面:一是贯彻中央政府对土地的规划和管理, 履行监管职能;二是在把农用地转为建设用地上有相对独立的权利。在实际政策的执行中, 当执行权和对土地征收公共利益的行政自由裁量权相结合时, 地方政府的权利大大扩张, 并超越了中央政府控制的界限。于是, 农村土地征收中的种种违法形态就开始出现。比如任意解释和扩大 “公共利益”的范围、篡改耕地性质骗取审批、越权审批, 甚至先斩后奏等。〔5〕特别是乡村基层征地违法严重, 农村土地征收补偿公平合理性欠缺, 农民经济、社会等权利得不到切实保障。由于地方政府权利的扩张, 自然就会导致农户承包土地权利束中相关权利的缩小。

4.农业支持和保护水平低, 导致农村土地节约集约化程度不高

农业支持和保护作为一个政策体系, 已经成为一种普遍的国际现象。2003年以来, 中央按照“多予、少取、放活”的方针制定了一系列支持和保护农业的新政策, 但整体而言, 现行农业支持和保护制度还不健全, 存在农业支持和保护水平低, 农业支持和保护政策结构不合理等问题。据有关数据统计显示, 2006年, 国家财政用于农业的支出共计3172.97亿元, 占中央财政收入的比重为7.85%, 而其中农业基本建设支出和农业科技三项费用支出分别为504.28亿元和21.42亿元, 农业科研投入只占涉农资金的0.68%。农业支持和保护水平低, 土地补贴和农业保险不到位, 农业基础设施薄弱。2011年, 国家在新增建设用地土地有偿使用费安排的支出方面, 很多项目的决算没有达到预算目标。 其中耕地开发专项支出预算为420.85亿元, 而决算数仅为160.22亿元, 占预算数的38.1%。农田基本建设和保护支出预算为199.49亿元, 决算数为82.57亿元, 占预算数的41.4%。①农业支持和保护力度偏低不但加重农业发展的负担, 更容易加重农民生产性负担, 致使农村中出现大量耕地撂荒和经济作物侵占粮食作物耕地的情况。同时对农业的科技投入比值偏低, 土地的粮食总生产潜力不足, 农业生产的比较效益低, 也会导致耕地不节约和土地利用不集约的现象。

三、构建农村土地节约集约利用制度的对策措施

工业化和市场化的 “双重转轨”阶段, 加剧了土地资源需求刚性上升和供给刚性约束之间的矛盾。在这一过程中, 制度建设的重要性就不言而喻。土地节约集约利用深受国家宏观经济政策的影响和制约, 〔6〕所以土地节约集约利用的关键在于制度的创新与供给。

1.建立合理的土地管理体制, 夯实土地节约集约利用的制度基础

我国的土地违法案件屡禁不绝的根源, 有体制漏洞问题, 也有土地规划及其法制化程度低的问题。〔7〕规范农村土地管理体制, 首先要完善土地管理行政体制, 规范政府特别是地方政府的职能, 明确地方政府的土地管理内容和权限。在农村土地管理上, 探索 “自上而下”的制约和 “从下而上”的反馈的双向约束机制来抑制地方政府权利的扩张。具体来说, 就是中央和省级政府土地管理部门均实行垂直领导体制, 设置派驻土地管理分支机构。分派驻支机构一方面履行对国有所属土地的利用、管理和控制;另一方面, 在自下而上充分民主的基础上, 调动公众参与的积极性, 并结合当地法规和环境效益指导、监督地方土地利用规划的制定和执行, 排除地方政府对土地的非理性行政干预。其次, 建立健全立法管理制度。立法管理应是各国国土资源与产业管理的一项基本制度, 也是各项行政管理的基础和依据。当前, 我国的立法体系还很滞后, 无法体现土地利用的效益、平等和市场理念。就目前而言, 农村土地法律体系的建设应着重加强土地使用权、土地确权登记、集体建设用地流转和土地征收制度改革的立法工作, 从而保证农村的土地利用有法可依、违法必究。最后, 严格土地利用规划。乡镇、村庄土地规划制定在遵从 《城乡规划法》的基础上, 采用自下而上的民主、公开的原则进行。在制定的过程中采取协商与沟通的方式, 规划一经制定就具有法律权威, 非经法律程序不能随意变动。同时, 土地规划要设立一系列控制指标, 有强制性的, 也有指导性的。此外, 还要规定更加严格的规划编修程序以及对违法的处罚办法等。

2.健全土地产权制度, 实现土地资源优化配置

现代产权理论认为, 土地产权关系明晰与否与提高土地资源有效配置呈正相关关系。当前的农村土地产权制度改革, 一是明确土地所有权主体和所有权的实现方式。既然法律规定农村土地所有权主体是集体, 那就是说农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权, 集体土地权利的行使和变更, 均由农民集体共同决定, 而不是农村基层组织擅自处置;在所有权的实现方式上, 积极探索农户农地使用制度, 保证农民土地产权能够在土地价格和收益分配中得以实现。事实上, 自20世纪50年代以后, 世界范围内的土地产权关系就经历了以归属为中心向以利用为中心的发展过程。二是构建农村土地权利体系, 实现同地同权, 保障农民的合法权益。立法上, 在土地所有制度不变的前提下, 赋予和保障农民永久的农村土地使用权。土地承包权方面, 明确集体成员获得承包土地使用权后即享有对承包土地的占有、使用、收益和处分的权利, 由于承包权需经签订承包合同而转化, 承包土地使用权的权利主体是承包合同的当事人———承包户, 而非集体成员个人。农民住宅建设用地方面, 法律应明确规定农民住宅建设用地使用权期限届满的, 应该无条件顺延;制度安排上, 以 “还权赋能”为中心, 着眼于农村土地确权登记、流转等制度的完善, 实现重视土地所有制向重视土地使用制的转变。三是健全土地义务体系, 实现土地产权主体之间利益由博弈到共赢的转变。在保障农村集体土地完整财产权利的同时, 国家应该制订和完善相应的土地义务体系, 坚决执行 “最严格的耕地保护制度”和 “最严格的节约用地制度”。具体则是通过加强土地利用的规划和监管, 加大对违法用地的查处力度。实行土地市场制度, 对没有开发权指标而擅自利用土地的地方政府、单位和个人按市场价赔付。改革和完善土地税收制度, 以土地使用权的保有环节作为重点, 统一征收房地产税, 有效抑制过度占用土地和房产, 维护政府和社会利益。

3.健全土地征收制度, 促进土地的合理利用

土地作为一种资源, 具有公共性和商品性的价值功能。当前土地资源供需矛盾的解决, 急需明确农村土地征收的顶层制度设计。完善农村土地征收制度, 首先通过立法明确界定 “公共利益”范围, 缩小征地范围, 限定地方政府征地的权力。集体土地上房屋的征收也应当参照国有土地上房屋征收的规定, ②通过列举式和概括式相结合的模式, 既能体现 “公共利益”的公共性, 又没有限制 “公共利益”的发展性。其次, 明确集体土地征收补偿的原则。从世界范围看, 很多国家或地区对征地补偿实行的是 “完全补偿”或是 “公平补偿”, 即以客观存在的土地市场价格为补偿的基础。就土地属性体系而言, 它不仅包括自然属性、经济属性, 还有心理属性和社会属性。〔8〕所以, 征用集体土地的补偿方式也要拓宽, 除了一次性货币补偿外, 尝试土地换就业、换社保、换股权等方式, 让城镇化进程中的农民 “有工作、有保障、有股权、有尊严”。再次, 完善征收补偿程序。如何确定公共利益符合大多数人的利益, 就必须确保每一个利益集团都有自己的代表, 有公平的参与权、充分的话语权, 这就需要公平、公开、公正的程序为基础。如果土地征收违背了合理补偿和正当程序原则, 那么土地资源很可能得不到有效配置。〔9〕目前我国 《土地管理法实施条例》规定了征收补偿的公告程序, 但是该程序中只是赋予被征收人补偿受领权, 没有征收决定做出之前的公共利益调查与审查程序, 也没用规定被征收人对征收决定的监督权和异议权。因此, 建议我国征收立法应把公共利益调查与审查程序作为征收决定做出之前的一个独立的前置程序, 并赋予被征收人知情权、参与权、异议权, 由人民法院实施司法监督。同时在法律上赋予农民参与土地征收补偿程序和补偿价格进行谈判的权利。

4.健全农业支持和保护制度, 保障土地节约集约利用的长效性

现今, 农业正进入高投入、高成本、高风险发展时期, 必须尽快建立符合国情的农业支持保护体系, 通过加强对农业的支持保护, 实现土地资源合理高效利用、农民收入水平不断提高和农业可持续发展的目标。健全农业支持和保护制度。一是继续加大对农业的支持和保护力度。建立财政支农资金的稳定增长机制, 继续贯彻和执行2008年中央一号文件的 “三个明显高于” (财政支农投入的增量要明显高于上年、国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年、政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年) , 保证财政支农资金总量在现有水平上逐年增加。二是改进对农业的支持保护方式, 提高农产品生产能力。农村土地的节约集约利用重点是大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入, 大幅度增加国家对农业科技的投入。通过改善农业生产条件和激活科技能量来实现合理配置农业生产要素, 提高农业综合生产能力和市场竞争力, 推动传统农业向现代农业转变。三是建立和完善农业保险制度, 减轻农民生产性负担。我国是世界上农业自然灾害频发、受灾损失严重的国家之一。2011年我国农作物受灾面积合计32470.5千公顷, 其中绝收2891.7千公顷。保证农民稳定的预期收益, 就需要建立健全农业保险制度。由于农业自然灾害频发、受灾损失严重的特点, 应建立农业政策性保险为主与积极培育商业性保险相结合的制度体系, 明确政府在农业保险中应履行的职责, 在保费补贴、经营管理费用补贴、再保险支持、农业巨灾风险基金、补贴资金预拨机制、税收优惠等方面给予商业性保险主体和生产者主体一定的支持和保护。

参考文献

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[9]陈国富, 卿志琼.城乡分割、程序失范与农民利益[J].开放时代, 2007, (05) .

土地利用制度 篇2

第一章 总 则

第一条 为推进重庆统筹城乡户籍制度改革，加快城乡经济社会协调发展，促进农村土地资源有效利用，根据相关法律、法规、规章和政策，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内拥有合法农村住房及宅基地、承包地的农村居民，按照户籍管理相关规定自愿退出其农村住房及宅基地、承包地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物（以下简称宅基地及建（构）筑物）、承包地的退出与利用，适用本办法。

已用地未转非人员、未转非的大中型水利水电工程建设中的失地农村移民、城中村农村居民按照国家和我市土地征收规定执行，不适用本办法。

第三条 农村土地的退出与利用，遵循以下原则：

（一）统筹规划原则。总体设计，分类规划，统筹城乡土地利用。

（二）依法自愿原则。农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿。

（三）合理补偿原则。应当给予退出农村土地的农民合理补偿，充分保障农民的财产、居住等各项权利。

（四）统一管理原则。退出的农村土地应当统一管理，分类合理利用。

（五）用途管制原则。农村土地的退出与利用应当符合土地利用总体规划、村镇规划，不得擅自改变土地用途。

第四条 市土地行政主管部门负责全市宅基地及建（构）筑物退出与利用的指导和监督工作；市农业行政主管部门负责全市农村承包地退出与利用的指导和监督工作。

市公安、财政、民政、城乡建设、规划、房屋管理等部门按照各自职责，分别做好相关工作。

区县（自治县）人民政府组织乡镇人民政府（街道办事处）及土地、农业、财政等行政主管部门做好本行政区域内农村居民转为城镇居民的农村宅基地及建（构）筑物、承包地退出与利用管理工作。

乡镇人民政府（街道办事处）应当组织和指导村、社（组）切实做好转户居民的农村宅基地及建（构）筑物、承包地退出与利用工作。

第五条 市农村土地整治机构通过贷款、财政投入资金、财政周转资金、地票收益等渠道具体筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的宅基地及建（构）筑物退出的农村土地补偿周转金。

区县（自治县）人民政府批准设立的农村土地整治机构或指定的其他机构具体负责下列工作：

（一）退出的宅基地及建（构）筑物、承包地的清理、登记、测算、费用发放等具体实施工作；

（二）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外宅基地及建（构）筑物退出后的补偿、整治及管理、利用工作；

（三）通过贷款、财政投入资金、财政周转资金等渠道筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外承包地退出的农村土地补偿周转金，按本办法第十三条规定承担承包地退出后的补偿、整治工作。

国有土地储备机构具体筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的宅基地及建（构）筑物、承包地退出的农村土地补偿周转金，并可委托农村土地整治机构具体实施。

乡镇人民政府（街道办事处）设立的农村土地流转服务站具体负责做好退出承包地的管理与利用工作。

第六条 市级有关部门和各区县（自治县）人民政府应结合城镇化和经济社会发展进程，量力而行，引导、鼓励、扶持社会资本参与退出农村土地的整治、流转和农业产业化、规模化经营；支持和鼓励城市工商资本、农业产业化龙头企业参与农村土地流转，提高第二章 退出和补偿

第七条 符合《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）规定的准入条件、自愿转为城镇居民的农村居民为本办法规范的农村土地退出对象。

第八条 转户居民可按有关规定流转其农村宅基地使用权及房屋所有权、承包经营权，也可按本办法规定自愿退出并获得补偿。

第九条 农村居民自愿转为城镇居民的，其宅基地及建（构）筑物退出按下列规定补偿：

（一）农村居民自愿转户并退出宅基地及建（构）筑物的，参照退出时区县（自治县）征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。今后征地时不再享有补偿权利。

（二）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利，不再享有取得宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。

（三）农村五保对象退出宅基地及建（构）筑物后由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。

第十条 对自愿退出承包地的，按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。其补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。

家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得承包地的相应补偿或收益的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出承包地并按整户退出时的标准补偿。

第十一条 土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的农村居民整户自愿转为城镇居民，退出宅基地及建（构）筑物、全部承包地的，征地制度改革试点地区可按“征转分离”的有关规定办理农村土地征收手续，按照同时期征地政策给予补偿安置后，原农村集体所有的土地转为国有土地。

第十二条 转户居民宅基地及建（构）筑物的退出按照申请、审核、审批、实施的程序办理：

（一）经入户地公安部门审批办理转户手续的居民，可持下列要件向户口迁出地乡镇人民政府（街道办事处）提出退地申请：

1．自愿退出宅基地及建（构）筑物申请表；

2．农村房地产权证；

3．转户居民家庭户口簿及家庭成员身份证明材料；

4．集体经济组织同意转户退地的书面意见；

5．在城镇有合法稳定住所的证明材料；

6．公安机关出具的转户确认通知书；

7．其他需要提供的材料。

（二）乡镇人民政府（街道办事处）收到申请后，应对农户的相关条件和资格进行初审。初审合格的，乡镇人民政府（街道办事处）应会同有关部门在15个工作日内对农户家庭人员情况和宅基地及建（构）筑物进行清理丈量、登记造册、计算补偿费用，在所在村民小组（社）张榜公布后由农户和农村集体经济组织、农村土地整治机构签订《自愿退出宅基地及建（构）筑物协议》。协议约定的退地时限自转户之日起计算，但最长不超过3年。

乡镇人民政府（街道办事处）应自协议签订之日起5个工作日内将《自愿退出宅基地及建（构）筑物协议》、补偿清单和其他申请材料转报区县（自治县）土地行政主管部门审核。

（三）区县（自治县）土地行政主管部门应统一登记造册管理，并在10个工作日内报送区县（自治县）人民政府审批。

（四）退出宅基地及建（构）筑物经批准后，转户居民应按照协议约定的退地时限及时交付宅基地及建（构）筑物，同时获得退出宅基地及建（构）筑物的补偿费。

退出宅基地及建（构）筑物后原农村房地产权证依法予以注销。凡协议约定了转户退地过渡期的，农村房地产权证由农村土地整治机构代管并报权属登记机构备案。在交付宅基地及建（构）筑物前，转户居民不得转让、出租、抵押宅基地及建（构）筑物，不得改变宅基地及建（构）筑物的用途、现状等。

第十三条 转户居民承包地的退出，按下列程序办理：

（一）农户退出承包地时，应当向集体经济组织提出书面申请。申请应包含退出承包地的事由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容，并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书。

（二）退出承包地的农户，应与集体经济组织签订书面退出协议。协议应包括以下主要内容：

1．承包农户户主姓名、承包人口及其姓名；

2．退出承包地的地块、坐落、面积；

3．补偿方式及金额；

4．双方商定的其他事项。

协议约定的退地时限自转户之日起计算，但最长不超过3年。

（三）集体经济组织应对退出承包地及其补偿情况进行公示。退出承包地的面积以农村土地承包经营权证载明的面积为准。公示时间不少于7天。

（四）退出承包地的补偿，首先由集体经济组织出资。集体经济组织确实不能出资的，经区县（自治县）农业行政主管部门会同乡镇人民政府（街道办事处）审核确认后，可用区县（自治县）农村土地整治机构筹集的农村土地补偿周转金支付。

（五）由农村土地补偿周转金支付退地补偿的，集体经济组织应当将退地农户的退地申请书、退地协议、相关退地事由及材料报乡镇人民政府（街道办事处）。乡镇人民政府（街道办事处）应当在15个工作日内对其真实性及是否符合退地规定进行审核。经审核符合规定的，乡镇人民政府（街道办事处）应在5个工作日内报区县（自治县）农业部门审查同意后，报同级人民政府审批。批准后方可由农村土地补偿周转金管理机构向退地农户支付补偿费。

（六）退出承包地并获得补偿后，退地农户应交回或由集体经济组织收回农村土地承包经营权证；未交回的，集体经济组织可以请求发证机关注销。区县（自治县）农业行政主管部门应将收回或注销承包经营权证的情况书面告知农村土地整治机构。

凡退出农村承包地协议约定了转户退地过渡期的，农村承包经营权证由农村土地整治机构代管并报发证机关备案。在交付承包地前，转户居民不得转让、出租、抵押承包地，不得改变承包地的用途等。

第十四条 转户居民退出的宅基地及建（构）筑物、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由原已批准确定的国有土地储备机构按其储备范围、农村土地整治机构的测算据实一次性支付补偿费；尚未确定国有土地储备机构及储备范围的，由所在区县（自治县）人民政府指定的国有土地储备机构按农村土地整治机构的测算据实一次性支付补偿费。

国有土地储备机构委托农村土地整治机构与转户居民、集体经济组织签订《自愿退出宅基地及建（构）筑物协议》。

第十五条 具备条件的，区县（自治县）人民政府可在城镇规划区内以行政划拨方式供给国有建设用地，统一规划建设转户居民集中居住点。转户居民可按区县（自治县）的规定申

请购买。

符合城镇保障性住房条件的转户居民，转户进城后可纳入住房保障范围。

农村退出土地的利用效率。第三章 整 治

第十六条 市土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划、村镇规划编制全市土地整理复垦开发规划，报市政府批准后组织实施。

财政部门和有关金融机构应通过财政拨付资金、贷款等渠道支持农村土地整治机构筹集农村土地整治资金。

第十七条 农村土地整治机构应当编制复垦方案，明确复垦的地类、规模、工程设计、工程进度及资金运作等，经区县（自治县）土地行政主管部门审核并报市土地行政主管部门备案后按程序组织实施。

第十八条 农村土地整治机构可凭市土地行政主管部门备案手续向金融机构申请贷款。第十九条 区县（自治县）应当根据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划开展农村土地整治工作；符合相对集中连片、宜农用途等条件的，应将退出的宅基地复垦为耕地或其他农用地，交由集体经济组织管理、利用。

宅基地复垦按照国家和重庆市农村建设用地复垦项目管理规定执行。

第二十条 区县（自治县）应通过对田、水、路、林、村、房的综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，提升农业综合生产能力，改善农村生产生活条件和生态环境，实现农业增产增效和农民增收。

第四章 利 用

第二十一条 原农村土地使用权人交付宅基地及农村房屋后至土地整治前，农村土地整治机构或国有土地储备机构可将农村房屋及其他设施临时出租、临时改变用途。

农村土地退出、补偿并经整治的农村房屋、集体建设用地、农用地，农村土地整治机构或国有土地储备机构可向区县（自治县）土地、房屋权属登记机构申办农村房地产权证、农村集体土地使用权证，并通过抵押、临时利用等方式筹集农村土地补偿周转资金。

第二十二条 退出的宅基地复垦后，原集体土地所有权不改变。涉及的区县（自治县）土地行政主管部门应及时进行土地利用现状变更调查，并更新土地利用现状数据库；涉及土地权属调整变化的，依法办理相关土地权属变更登记手续。

第二十三条 退出的宅基地应优先保障农村发展建设用地需求。

土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，宅基地复垦后产生的建设用地指标，由农村土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或地票交易统筹利用。

农用地整治后产生的新增耕地指标经市土地行政主管部门审查批准，农村土地整治机构可向重庆农村土地交易所申请交易。

第二十四条 退出的承包地其所有权和用途不变。乡镇人民政府（街道办事处）、区县（自治县）农业行政主管部门、集体经济组织应加强对退出承包地的管理、整治和经营利用，防止土地撂荒。

退出承包地零星分散的，可以通过承包地置换等办法使其相对集中连片，并积极引入城市资本、农业产业化龙头企业参与，大力推进农业产业化、规模化经营，提高利用效率，充分发挥效益。

第二十五条 由集体经济组织出资补偿退出的承包地，集体经济组织可以统一经营使用，通过流转等方式筹措土地补偿资金或在重庆农村土地交易所交易。

第二十六条 由农村土地整治机构支付补偿费的退出承包地，集体经济组织应与农村土地整治机构签订托管协议，由农村土地整治机构对托管的承包地组织流转或在重庆农村土地交易所交易。流转收益用于归还农村土地补偿周转金。

土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的退出承包地由国有土地储备机

构出资补偿的，集体经济组织应与国有土地储备机构签订托管协议，由国有土地储备机构经营管理。

第二十七条 退出的承包地已经流转的，在变更转出方后原流转合同继续实施。由集体经济组织出资补偿的，其流转收益归集体经济组织或新的承包人。由农村土地整治机构或国有土地储备机构垫付补偿的，其流转收益用于归还农村土地补偿周转金或国有土地储备机构。第二十八条 通过地票交易、承包地流转经营等方式尚不能平衡已支付退地补偿费的，经土地、农业、财政等部门审核确认后，通过财政投入资金或储备适量国有土地取得出让收益等方式弥补资金缺口。

由国有土地储备机构出资补偿的，退地补偿费计入该机构储备的国有建设用地使用权出让成本。

第五章 监 管

第二十九条 土地、农业、财政、审计、监察等部门应按职责分工加强对宅基地及建（构）筑物、承包地退出补偿、利用及资金使用的监管。

农业行政主管部门应加强对退出承包地使用情况的监管，防止撂荒并负责调处承包地退出纠纷。

第三十条 擅自将退出的承包地用于非农业建设的，由区县（自治县）土地行政主管部门依法查处。

第三十一条 有关当事人违反本办法规定，以隐瞒、欺骗、编造等手段获得补偿或谋取不正当利益的，由有关部门依法追究相应责任。

第三十二条 国家机关工作人员对转户居民退出的宅基地及建（构）筑物、承包地补偿不到位、不及时或有其他违反本办法规定侵犯转户居民和有关当事人合法权益的，县级以上有关行政主管部门应依法对有关人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三十三条 区县（自治县）人民政府、市和区县（自治县）土地、农业、财政、监察等主管部门及农村土地整治机构、国有土地储备机构、乡镇人民政府（街道办事处）应分设并公开举报监督、政策咨询电话和公众信箱，接受社会公众咨询并监督宅基地及建（构）筑物、承包地退出、补偿、整治与利用工作。

第六章 附 则

第三十四条 区县（自治县）应根据户籍制度改革有关规定，结合实际制定农村土地退出与利用实施细则。

第三十五条 本办法自2010年8月1日起实施。

土地利用制度 篇3

关键词：农村；土地利用；管理制度

前言：相对而言，农村土地利用规划和管理制度并非单纯的管理制度，而是在其中涵盖了较多的内容，通过一系列的规范和指标，指导农村土地利用朝着正确的方向发展，避免造成土地利用的负面影响。在当前的国家建设中，经济效益成为了很多地方的首选，对农村土地的开垦和利用，均出现了过渡的现象。为此，必须要将农村土地利用规划和管理制度进行健全，针对可持续发展做出保障。

一、农村土地利用规划和管理制度的薄弱环节

（一）土地用途管制与增加农民收入相冲突

在目前的农村建设当中，农民收入是一项非常重要的衡量标准。但是，我国的环境恶化严重，为了在今后的工作中取得更大的成就，必须针对土地的用途进行管制，防止造成土地利用的恶性循环。可从已经掌握的情况来看，绝大多数的农民都是依靠土地来获得收入的，虽然在形式上存在较大的差异，但是稳定的收入却可以帮助农民获得更好的生活。由此可见，大环境上的土地用途管制，与农民收入的增加出现了严重的冲突。该冲突的出现，有很多的外部影响因素，也存在较多的内部处理问题。在农村土地利用规划和管理制度当中，主要是偏向于土地用途管制方面，各地方虽然表面上尊重，但实际上的收入冲突已经非常严重。

（二）土地用途管制与市场供求机制相冲突

随着经济的快速发展，很多地方的土地库存都出现了緊张的局面。部分公司和企业为了能够在今后的发展中，占有更多的市场份额，开始从农民土地利用方面着手。国家对农民土地利用的关注度较高，所以在农村土地利用规划和管理制度的落实过程中，不断的增加管制手段，在正面、侧面均保护了土地的利用效率和利用方向。可是，面对市场上的强烈需求，土地供应根本无法跟随脚步，由此造成的冲突现象非常严重。例如，在我国的南方地区，由于经济发展非常迅速，各城市的高楼大厦林立。因此，南方地区的土地用途管制是非常严格的，市场供求机制也变得越来越矛盾，冲突的出现被各种手段压制，未从根本上解决，导致很多南方的城市发展都陷入到了恶性循环之中。

二、农村土地利用规划和管理制度的对策

（一）坚持科学发展观，推进规划管理制度创新

在当前的社会发展中，农村土地利用是一个非常重要的环节，会对全局产生极大的影响。本文认为，农村土地利用规划和管理制度已经做出了很大的积极贡献，未来的对策在于，要进一步的坚持科学发展观，不断的推进规划管理制度创新。首先，农村土地的利用，完全可以符合市场机制的需求，也可以不断的增加农民收入。但是，在用途和观点上，必须保持生态环境的安全，不可以造成永久性的破坏，不可以有任何的污染情况。例如，很多农村地区都将土地用于农家乐、无污染蔬菜栽种、定向销售等方面。不仅保持了农村土地利用的优良化，同时还减少了固有问题的影响，推动经济收入提升的同时，符合农村土地利用规划和管理制度的各项要求。其次，可以在土地利用上进行创新，包括革命体验、新品种的试验等等，这些都是科学发展观所倡导的内容。

（二）建立土地规划师职业资格制度

对于农村土地利用规划和管理制度而言，不能仅仅在硬性的标准上努力，还要从主观的角度出发，积极培养土地规划师，加强职业资格的相关制度建设，为农民朋友提供最权威的参考与指导，确保土地利用、养护、规划等方面，可以跟随国家的脚步来完成，实现经济效益和社会效益的创新。相对一般的职业资格而言，土地规划师的认证是比较复杂的，其要求经验和技能并重。在开展土地规划的过程中，必须要考虑到方方面面的影响因素，绝对不能从单一的角度出发。建议在今后的土地规划师职业资格制度当中，从以下几个方面出发：土地规划师执业资格制度的建立，一方面将对从事土地利用规划工作的人员的学识、技术和能力进行必要的考核，只有持有土地规划师证书，具有一定的规划业务素质的人才能进入规划岗位执业，从而保证规划工作的质量：另一方面，明确了土地规划师在相关工作中的权力、义务和责任，只有持证并经注册的土地规划师才能主持规划设计工作，才能规划成果的签字权，规划管理的经办权，同时可以提高规划人员的工作积极性和社会责任感，形成良性的人才竞争机制，提高规划管理的工作水平。

总结：本文对农村土地利用规划和管理制度的对策展开讨论，从已经掌握的情况来看，多数地区的农村土地利用规划和管理制度均得到了一定的健全，过往的缺失及问题得到解除，平衡了各个方面的矛盾。但是，我国的人口增长速度仍然比较快，农村地方问题的解决，同样与土地利用具有密切的关系。所以，日后要深入研究农村土地利用规划和管理制度，推动农村的建设进步。

土地利用制度 篇4

关键词：土地利用,制度变迁,制度均衡

转型时期, 我国经济发展与农地保护的矛盾、土地收益分配的矛盾, 以及由此引发的社会矛盾日益尖锐。以耕地保护为核心的国家土地资源管理制度面临前所未有的挑战。土地资源已成为协调经济社会发展和资源环境保护的焦点。近年来, 关于土地资源可持续利用与政策研究表明:土地资源配置应在遵循市场经济一般规律的基础上, 加强政府的管制和对土地市场的调控作用 (Paul Cheshire, 2003;曲福田, 2005;靳东晓, 2006) 已成为国内外专家学者的共识。但是, 如何基于我国国情, 协调和运用政府与市场手段进行土地资源合理配置, 是当前我国土地资源利用研究的难点。本文拟从新制度经济学角度予以分析, 并提出建议。

1 我国土地利用的制度变迁

我国土地利用的制度化发展在多重制度惯性及强制外因的持续交织作用下, 其发展不同于西方内涵式发展道路, 依据其制度功能的发挥及作用方式的演变, 结合我国社会政治制度的变迁, 大致可划分为三个阶段:

1.1 惯性与嫁接 (1949年以前)

我国是世界上开展土地利用研究较早的国家之一。周朝的井田制和宋朝的方田制是我国土地利用的早期雏形。然而, 从严格意义上讲我国古代土地制度因朝代更替而变动, 并不具备正式制度的含义。从制度经济学角度看, 我国传统制度强大的内在张力已陷入传统社会的所谓“锁入效应”自我维系机制中。在漫长的封建统治下, “锁入效应”的打破只能来自外部, 如诺斯 (2002) 所言:“战争、革命、入侵和自然灾害均是这种间断性的制度变迁的原因。”巨大的制度惯性, 以及道德伦理、意识形态等非正式制度的影响长期而又深远。

进入18世纪, 随着世界体系的日益开放, 我国传统社会制度在强大外因作用下分崩瓦解。传统制度格局在文化和心理层面的制度惯性, 与各种新兴、外来的制度源结合, 我国近代土地利用发展就是在传统制度锁入效应被打破后, 所形成制度断层的强势输入与填充过程 (李昕, 2005) 。这种粗糙、生硬、仓促的嫁接式跳跃发展缺少合理的内在演化逻辑, 具有较大的不完善性, 致使我国近代土地利用制度研究进展甚微。

1.2 移植与渐变 (1949—1979)

新中国成立后, 我国从苏联移植进来一整套发端于法国建构理性主义的行政控制经济体制, 与我国传统社会中礼治、德治和人治精神的意识形态传承, 二者结合, 产生了一种互相联系、互补共生的社会经济秩序 (韦森, 2001) 。

土地利用制度也是新中国成立后从苏联引进的, 当时称为“土地整理”, 50年代后期改称为“土地规划”。由于强烈依附于国家计划体制的制度模式不可避免地受到种种外部影响, 这一阶段的土地利用研究未取得较大的进展。

1.3 开放与困境 (1980年至今)

改革开放以后, 尤其到了20世纪90年代, 土地利用制度化建设步入了一个相对开放的全面发展期。与过去单一、被动的苏联模式不同, 此时的制度源表现出一定的多样性与目的选择性。中央政府在全国范围内开展了以农业资源调查和农业区划等为主的基础性工作, 提出“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地”的基本国策。从1990年到1996年先后在全国进行了两轮土地利用总体规划编制工作。1998年8月29日, 新的《中华人民共和国土地管理法》颁布。进入21世纪, 在《全国土地利用总体规划纲要 (1997—2010年) 》基础上, 于2008年10月再次制定发布《全国土地利用总体规划纲要 (2006—2020年) 》。

应当看到, 对外开放暴露了现行体制中的许多软肋。市场化、工业化及城市化的迅速推进, 外部环境的剧烈变化, 使得现行土地利用制度更显僵化与滞后, 特别是各种利益集团的短视行为, 使制度的合法性及合理性受到严重挑战。

纵观我国土地利用制度的历史发展, 是以传统制度体系的锁入效应被外部强制力摧毁为历史基础和逻辑发展起点, 是多种外生的强制性制度变迁力量与既存制度体系中各种内生力量, 尤其是各种非正式制度的冲突与协调过程。正是强势的外生力量与我国传统根深蒂固的内生力量之间的反复激荡与磨合, 使我国土地利用制度在保有巨大的多重制度惯性的同时, 兼具明显的复合制度移植痕迹 (王万茂, 1999) 。

2 我国现行土地利用制度描述

土地利用的制度构成应包括土地利用的正式约束制度、非正式约束制度和实施机制三部分, 其中:①正式约束制度是指界定分工责任、确定行为边界、给定惩罚标准, 具体包括明确的奖罚内容、行为范围等, 需要专门的机构组织予以实施和维护;②非正式约束制度主要表现为意识形态、价值观念、伦理道德和风俗习惯等因素对土地利用的约束, 是正式制度安排的“指导思想”, 其特点是逐步演进、潜移默化、影响持久;③实施机制则是指保证制度执行和发挥作用的组织、手段、工具、政策或措施, 不仅包括所形成的结果, 如方案和政策的实施, 而且包括过程中的制度运行行为, 具有强制性和相互关联性。

目前, 我国土地利用在立法、编制和实施中逐步制度化, 形成以《中华人民共和国土地管理法》为依据, 全国、省 (自治区、直辖市) 、地 (市) 、县 (市) 、乡 (镇) 五个基本层次的土地利用总体规划体系, 根据已批准的规划方案, 实施土地用途分区管制, 将耕地保护作为方案编制的主要目标。现行土地利用制度通过国家行政管理机构实施, 以国家统一的政策、办法、规定为基础。方案确定的各项指标通过土地利用年度计划编制、落实耕地保护, 建设项目用地审批制度进行, 由国土部门执行。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央, 盘活存量建设用地的权力和利益在地方, 保护和合理利用土地的责任主要在地方政府, 特别是省级政府。从整体上看, 我国现行土地利用制度实施是从上至下的统一行政管理模式。国家拥有高度集中分配土地资源的指标控制权力。

3 当前面临的土地利用制度困境

根据新制度经济学理论, 制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用, 即降低制度成本, 提高制度效益。所以制度变迁可理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低制度的替代过程。在我国目前的土地利用制度发展中仍然存在高额的交易成本, 主要表现在:

3.1 地域边界的弱化

市场经济的发展, 促进了各种生产要素在不同区域、领域的优化配置。人口流动和经济结构变化, 使城镇土地资源处于不断再分配的过程。作为区域经济空间结构系统中的土地资源配置子系统, 紧密地联系着由多层次经济体所构成的空间组合结构、由国际经济要素空间流所构成的网络结构。在内生和外生变量的综合作用下, 土地利用系统的各种要素对现行土地利用尺度以及地域空间上具有强化的延伸趋势, 系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间范围拓展, 致使土地利用的地域边界日益弱化。

同时, 在市场经济体制中, 商品和资本、技术、劳动的供给与需求信号呈现横向传播和流动。但目前土地资源要素的供给与需求信息是通过土地利用制度纵向集中和下达, 政府高度集中管理。可见, 土地资源配置中两种不同配置方式逆向运转, 产生高额的摩擦成本。

3.2 管理体制的变更

随着社会发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型, 城镇人口比例逐年提高。这种结构性变动也会引起土地的利用结构、利用方式、利用主体的变化。

城乡土地的分配和利用将受到深刻影响。部分农村土地因城市化要通过交换等方式变成城镇用地, 部分农民的宅基地和承包的耕地因外出务工和居住而需要出租、转让和交易, 部分村庄公共用地也要通过出租或者交易配置到农场或者牧场。同时, 随着快速城市化进程, 村庄社会组织和生产形式也会发生变化, 土地利用随之而调整和改变。可见, 我国土地利用制度应有利于二元结构转变过程中土地资源的再分配, 并且降低再分配过程中的交易成本。

3.3 多主体重叠

土地利用是对土地资源配置所带来的权力与利益再分配的政治过程。在我国, 中央政府因其行政过程中的角色定位决定了土地制度供给的单一结构形态 (张曙光, 1999) 。中央政府制定与土地有关的各项法规、规章、政策, 成为制约整个制度行为的基本规则体系, 同时确定和审批土地利用中的三项指标, 即耕地保护指标、建设用地指标、补充耕地指标, 并通过国家行政机构层层分解实现。

土地利用具体过程则是在各级政府内部运行, 呈现出编制主体、决策主体、实施主体和监督主体等多主体重叠的特征。从理论上讲, 土地利用决策系统应包括地方国家权力机关、行政机关、司法机关、专家系统和公众系统等不同子系统。然而, 整个决策过程中地方政府子系统的强化和其他子系统的弱化, 使得决策主体中心化, 并表现为主要决策领导的角色凸显 (雷翔, 2003) 。根据《土地管理法》的规定, 各级地方政府是规划编制的主体, 地方行政首长不仅参与决策, 而且参与具体编制, 加之地方政府是土地资源的实际经营者, 可见, 地方政府和政府官员既作为“裁判员”又是“身份不明”的“运动员”, 参与竞争, 又主宰竞争, 同时各级政府还是土地利用的具体实施管理者和监督者。多主体的重叠也大大增加了土地利用制度在编制、决策层面的交易成本。

4 实现制度均衡的路径建议

4.1 明确制度主体自律边界

我国现行土地利用制度模式, 从制度供给到制度运作, 着重强调集体理性, 忽视个体理性对集体理性的影响。这使得土地制度本身存在供给主体选择单一, 规划决策权过分集中, 各利益主体对制度需求意愿无法体现。因此, 土地利用制度要充分体现对土地利用控制、协调、引导和监督, 明确对土地利用控制的目标, 将规划与市场两种土地资源配置手段有机地结合。第一, 明确土地使用者的土地利用边界, 保证稳定的预期利益, 对于关系国计民生的基本农田、生态建设用地加以严格的保护。第二, 作为一种制度安排, 土地利用制度供给、实施和监督三者之间的制衡关系决定着制度效率, 应改善权力结构的安排。第三, 土地利用规划制定、审核、公告与评论、生效与执行、修正与废除, 都应遵循既定的规范的合法程序进行。第四, 建立土地市场与土地利用制度的协调发展机制, 在这一互动的过程中, 使不同利益主体, 如立法者、监管者、土地使用者之间的利益关系得以界定, 规范其行为。

4.2 建立制度成本约束机制

中央政府单一供给的现行土地利用制度, 其规划决策权、实施权和监督权高度集中, 加之受到传统政治、社会和文化制度的影响, 决策中心化的现象普遍存在, 与日益完善的市场经济决策分散机制冲突日益凸显。地方政府行为的成本约束机制残缺使得政府决策官员价值偏好难以控制, 难以形成完善的微观主体约束机制, 同时导致土地利用供求失衡, 形成地方经济增长同盟, 使土地成为强势利益集团牟取自身利益的重要工具, 降低了土地资源配置的社会效率。地方利益集团通过土地的公共属性转移使其成本外部化, 制度失灵导致土地资源浪费的巨大社会交易成本最终将由中央政府代表的全体社会承担。所以在实施过程中, 应对土地利用的实施进行评估, 对具体法规、政策措施的变更进行成本收益分析, 明确其是否达到预期的经济绩效或规划目标, 提高土地利用的制度效率, 保持土地利用制度的长效性。

4.3 构建格局均衡的制度决策

实践中, 中央政府与地方政府的信息不对称, 导致我国现行土地利用制度实施产生巨大的社会福利损失。上级政府对土地资源配置权限的集中和直管, 与下级政府的有限合作之间的博弈, 使制度缺乏有效的微观约束与激励机制, 从而导致公共权力的委托——代理失灵。同时, 在地方政府部门之间部门利益的竞争与相互否定决策, 大大降低了政府的行政效率。

构建格局均衡化的制度决策就是建立各制度之间相互协调的作用机制以形成一系列完整的制度体系, 从而达到制度均衡。建立平等和相对分散的网络结构决策制度, 是实现决策权力分权与制衡的关键。目前, 我国现行土地利用中出现的开发区热、城市用地盲目扩展等问题的重要原因之一就在于土地利用决策机制的功能缺失。借鉴国际经验, 决策制度可包括:①建立土地利用管理委员会制度, 由政府、专家和公众代表组成法定、常设的土地利用决策机构, 政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右;②建立土地利用规划师制度, 基于行政首长和专家各自的信息优势, 由行政首长负责价值判断, 专家负责事实判断, 提高制度决策的公平性和有效性;③建立土地利用上诉委员会制度, 由另外专家、公众组成法定、常设的土地利用监督机构。三者将在土地行政体系框架内形成土地利用编制——实施——监督决策的分离均衡格局, 联动运作, 在权力配置和运行程序上保证决策的高效, 并防止权力的滥用。

参考文献

[1]Paul Cheshire, Rosalind Greenstein, Stephen C Sheppard.规划师与经济师之间有关土地市场政策的争论[J].国外城市规划, 2003, 18 (4) :16-18.

[2]曲福田, 高艳梅, 姜海.我国土地管理政策:理论命题与机制转变[J].管理世界, 2005 (4) :40-47.

[3]靳东晓.严格控制土地的问题与趋势[J].城市规划, 2006, 30 (2) :34-38.

[4][美]R.科斯, A.阿尔钦, D.诺斯.财产权力与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店, 上海人民出版社, 2002.

[5]李昕.中国城市规划制度化历史发展的内在逻辑——关于中国城市规划制度发展史的思考[J].城市规划学刊, 2005 (2) :81-85.

[6]韦森.社会制序的经济分析导论[M].上海:上海三联书店, 2001.

[7]王万茂.土地用途管制的实施及其效益的理性分析[J].中国土地科学, 1999, 13 (3) :9-12.

[8]张曙光.中国制度变迁的案例研究 (第2集) [M].北京:中国财政经济出版社, 1999.

土地利用制度 篇5

国土资源与房产管理系统在平时工作中所形成的土地、房产、测绘类档案，是国家专业档案的重要组成部分，是促进地方建设和社会发展的重要档案资源。国土房产测绘档案管理中心负责土地、房产、测绘档案信息的管理、利用和各单位档案业务的指导、监督工作，应主动面向社会，提供优质、方便、全面、有效的档案信息利用，服务大局、服务民生。

档案信息包括档案中心保存的档案实体及其数字化信息、归口档案中心对外利用的其他单位的档案实体及其电子信息、其他档案室纳入档案管理中心档案管理系统的数字化档案信息。

一、利用的对象和条件

（一）安全、司法、执法机关，纪检监察、税务稽查、建设等部门因案件、建设项目需要，凭介绍信、工作证可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

（二）行政机关、事业单位凭介绍信、工作证（身份证）和权属证明（权利人为本单位），可以利用相关的档案信息资料；因特殊公务，凭单位纪检、监察部门证明和身份证明，可以利用本单位相关职工的土地房屋档案信息资料。

（三）仲裁机构凭介绍信、工作证、仲裁申请文件材料，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

（四）公证机构凭介绍信、工作证、公证申请、权属证明和落实房屋政策退还通知文件材料，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

（五）律师凭介绍信、律师证、委托证明、权属证明（权利人为委托人）；仲裁、诉讼案件还需出示受理案件通知书（判决书、传票、举证通知书、诉讼收费凭据等），可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

（六）企业单位

1、拆迁单位凭介绍信、工作证、拆迁公告（属拆迁期内的可出示复印件、属拆迁期外的出示原件）或有关征用土地批文及有关拆除范围内土地房屋权属证明，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

2、评估、拍卖机构凭介绍信、工作证（身份证）、委托证明及权属证明，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

3、房地产开发企业凭介绍信、身份证、立项批文等相关材料，可以利用与本企业开发的建设项目有关的土地房屋档案信息资料。

4、其它企业单位凭介绍信、身份证、权属证明（权利人为本单位），可以利用相关的土地房屋档案资料；因特殊公务，凭单位纪检、监察部门证明和身份证明，可以利用本单位相关职工的土地房屋档案信息资料。

（七）个人

1、权利人持身份证明、权属证明（土地房屋权证、落实房屋政策退还通知等），可以利用本人土地房屋的相关档案信息资料。

2、继承人、受赠人凭继承或赠与公证书、权属证明、身份证明，可以利用与该土地房屋有关的档案信息资料；权利人已死亡，但尚未继承的，其法定继承人凭身份证明、权利人死亡证明、利用者与权利人的关系证明、权属证明，可利用相关的土地房屋档案信息资料。

3、利用郊区户地原图的，凭身份证明、房屋所在地国土资源管理所开具的查档证明，可以利用相关的土地房屋档案信息资料；已脱离国土资源管理所管理的，凭身份证明和土地房屋所在地居委会证明，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

4、利用乡村个人建房用地档案的，利用者凭身份证明和“乡村建房用地许可证”或“乡村房产契证”可利用相关档案信息资料。

如利用者无法出示“乡村建房用地许可证”或“乡村房产契证”，应出示土地房屋所属国土资源管理所的查档证明和身份证明，方可利用相关档案信息资料。

5、仲裁、诉讼案件当事人凭仲裁机构或审判机关受理案件通知书（判决书、传票、举证通知书、诉讼收费凭据等）、身份证明，可以利用相关的土地房屋档案信息资料。

6、委托代理的，除具备上述1～5点条件外，还应出示委托证明（境外的需经公证或认证）、受托人身份证明、委托人身份证明（委托、代理关系经公证或认证的除外），可利用委托人（被代理人）相关的土地房屋档案信息资料。

（八）局系统

1、局机关各处（室）行政人员事务性查阅档案信息，持所处理事务的案件，可利用相关房地产档案信息；非行政人员经所在处（室）领导签批后，可利用相关房地产档案信息。

2、市公房管理中心、市测绘与基础地理信息中心、市房地产交易权籍登记中心涉及登记、交易等作业流程中利用档案信息实行名单报备制度。

3、其他单位人员利用档案信息应持单位证明和工作证。

（九）凡涉及国家安全、国防机密等保密性质的档案信息资料的利用，按照有关规定办理。

二、利用范围

（一）对外利用档案信息

1、阅览

（1）已确权的土地房屋档案信息资料。（2）建国前后和“文革”时期的历史档案： 房地产调查登记表；

房产契证（业主提交的原始凭证材料）； 郊区户地原图；

文书档案（征用文部分）。

（3）抵押资料、备案合同、商品房买卖合同备案证明、商品房预售报备方案等非档案中心的档案信息资料。

（4）土地管理档案：协议出让、招拍挂出让、有偿使用、划拨补出让合同档案中的土地出让合同及补充、缴费通知单、缴费发票、地价缴清证明、政府用地批文、规划文件、用地单位的申请文件、立项文件；国有、集体建设用地档案；乡村企事业建设用地许可证档案；农村个人建房用地档案。

（5）机关业务档案：房政管理档案、住改管理档案、征地拆迁管理档案。

2、复制

（1）已确权的土地房屋档案信息资料，除确权过程中审批意见、领导签署和相关纪要、抄告单、档案形成部门认为不宜复制的外，其余均可视利用者利用目的有选择的复制。

（2）未确权档案资料中权利人提交的原始材料可根据利用者需要进行复制。

（3）抵押资料、备案合同、商品房买卖合同备案证明、商品房预售申请资料等非馆藏档案信息资料，根据档案信息资料提供人的意见摘录或复制；

商品房预售申请资料，公、检、法、纪委、审计、本项目开发企业可以全面利用；本项目涉及的诉讼当事人可以利用案件相关内容（不宜对外公开的内容除外）；

抵押资料，在押的借款合同、抵押合同、土地出让合同、补土地出让金发票可以对外复印。已注销的抵押无法对外提供利用。

（4）郊区户地原图。

3、出具证明

（1）已确权土地房屋档案信息资料，除不可复制的内容外，其余均可视利用者利用目的有选择的复制出具证明。

如权属已转移的，不再出具所有权性质的证明。（2）未确权土地房屋档案信息资料：

权利人提交的原始材料可根据利用者需要复制出具证明。房地产调查登记表：权利人明确且无转移记载、地目为“宅”、政府已退还产权的可以摘录相关内容出具证明； 郊区户地原图：标号、姓名清晰可辨，并标明为“宅”以及寺庙、宗祠类的“公业”，可以摘录相关内容并贴图出具证明。图中姓名标示有一个字模糊不能确定的，可以“×”代替出具证明，如图中无标注姓名或标注姓名模糊无法确定的，按[2004]2号局办公会议纪要的规定执行。图中标示为“田”、“什”等类别的，不对外出具证明；

抵押资料、备案合同、商品房买卖合同备案证明、商品房预售申请资料等非档案中心的档案信息资料，根据档案信息资料提供人的意见摘录或复制出具证明。

（3）土地类档案

协议出让、招拍挂出让、有偿使用、划拨补出让合同档案：检察院、纪委、审计部门可以全面利用、出具证明；法院、公安局、合同当事人可以复印土地出让合同及各补充合同、缴费通知单、缴费发票、地价缴清证明、政府用地批文等文件，出具证明。

国有、集体建设用地档案：公、检、法、纪委、审计、用地单位、拆迁人可以复印政府用地批文（包含项目延期动工批复、变更项目名称批复、变更用地单位批复等）及红线附图、国有建设用地划拨决定书、收费通知书、缴费发票，出具证明。

乡村企事业建设用地许可证档案：检察院、纪委、审计部门可以全面利用、出具证明；法院、公安局、用地单位、拆迁人可以复印乡村企事业建设用地红线图、乡村企事业建设用地许可证，出具证明；乡村企事业建设用地申请表、经办表等涉及经办人意见、领导签署的应摘录出具证明。农村个人建房用地档案：检察院、纪委、审计部门可以全面利用、出具证明；法院、公安局、用地单位、拆迁人可以复印村（居）委会证明、土地房屋权证（房产权属证明）、个人建设用地许可证，出具证明；用地申请、审批表等涉及经办人意见、领导签署的应摘录出具证明。

（4）出具无查询结果证明

根据《房屋权属登记信息查询暂行办法》（建住房[2006]244号）第十四条第2款的规定，有下列情形的，由查询机构对满足查档条件的服务对象，出具无查询结果证明：

①按查询人提供的房屋坐落或权属证书编号无法查询的； ②要求查询的房屋尚未进行权属登记的； ③要求查询的事项、资料不存在的。

（二）对外限制利用范围

根据建设部《房屋权属登记信息查询暂行办法》、《城市房地产权属档案管理办法》（建设部101号令）相关规定，部分建国前后和“文革”时期的历史档案对外限制利用： 1、1985年厦门市城镇住房情况分幢（户）普查表、1976年厦门市房屋清查情况记载表：可查阅、复印。因是普查性质，不能作为所有权证明，不对外出具证明。2、1950年厦门市地价册、房地产总归户册：因其为统计表式，涉及户名较多，为保护他人隐私，不宜对外公开。

3、私房改造案、房地产总归户卡、房屋信（退）托案、落实私房（侨房）政策案：对外部分限制提供利用，对外可以利用复印“落实政策通知书”、“退托通知书”，出具证明。

4、建国前后土地房屋所有权登记申请书，不对外提供利用。

5、英制图、市中心区户地原图。

（三）局系统人员利用

1、阅览

（1）已确权土地房屋档案信息资料。

（2）建国前后房地产历史档案：1953年房地产调查登记表、1985年城镇住房情况分幢（户）普查表、1964年房地产清查情况登记表、1976年房屋清查情况记载表、户地原图；

建国前后土地房屋所有权申请书、1960年房改案、信托案、房产契证等只限房地产权籍管理处、房政管理处、市房地产交易权籍登记中心、市公房管理中心等专门人员利用。

2、复制

局系统人员利用档案信息资料应按规定进行登记，复制的档案信息资料要逐页加盖专用的复印章。

（1）已确权土地房屋档案信息资料。

（2）1953年房地产调查登记表、1985年城镇住房情况分幢（户）普查表、1976年房屋清查情况登记表。

（3）1960年私房改造案、房屋信（退）托案、落实私房（侨房）政策案、1964年房地产清查情况登记表、房地产总归户卡：只限房地产权籍管理处、房政管理处、市公房管理中心、市房地产交易权籍登记中心，处理退改、权属争议等事务和相关信访、案件的经办人利用，但复印的材料应加盖复印章，并注明用途。（4）建国前后土地房屋所有权登记申请书：只限房地产权籍管理处、房政管理处、市公房管理中心、市房地产交易权籍登记中心，处理退改、权属争议等事务和相关信访、案件的经办人利用，但复印的材料应加盖复印章，并注明用途。

（5）英制图、郊区户地原图、市中心区户地原图：可以查阅，不可复印。

三、利用的方法

咨询：电话咨询、窗口现场咨询。

阅览：现场实体阅览、档案信息利用终端阅览。

摘录：利用者自行摘录、窗口工作人员摘录（限需出具证明的部分）。

复制：复印机复印（对外利用由窗口工作人员复印）、窗口档案信息利用系统打印。

出具证明：由窗口工作人员将摘录、复制的档案信息资料装订、骑缝后，加盖证明专用章。

四、利用的流程

（一）对外利用流程

受理：窗口工作人员根据“档案信息资料利用的对象和条件”对利用者出示的材料进行核实，利用者资格经确认后，填写“借阅档案申请表”。

阅览：窗口工作人员根据情况调取实体档案或发送档案信息到利用终端供利用者阅览。

摘录、复制：窗口工作人员视利用者出具证明需要，对相关档案信息资料摘录、复制。交费：需交费的由窗口工作人员根据利用情况按收费项目、标准进行估价，向收费人员发出收费通知，利用者到收费处交费。

领取档案信息材料：无需交费的利用者直接向受理的窗口工作人员领取，交费的凭交费发票向受理的窗口工作人员领取。

（2）局系统内部利用流程

1、通过窗口利用

受理：窗口工作人员根据“档案信息资料利用的对象和条件” 对利用者出示的材料进行核实，利用者资格经确认后，填写“借阅档案申请表”。

阅览：窗口工作人员根据情况调取实体档案或发送档案信息到利用终端供利用者阅览。

摘录、复制：窗口工作人员视利用者出具证明需要，对相关档案信息资料摘录、复制。

领取档案信息材料：直接向受理的窗口工作人员领取。

2、通过网上档案查询系统利用

资格申请：各处室、单位根据工作需要，将电子档案网上利用用户、审批用户名单及查询范围函告档案管理中心，并由用户在《电子档案网上利用用户责任书》、《电子档案网上利用审批用户责任书》上签名，由档案管理中心在档案系统中建立电子档案网上利用用户，并赋予相应的查询权限。

受理：查阅超出用户查询权限范围的档案，由网上利用用户建立查询申请，经该用户所在处室、单位审批用户审批，查档信息传送到档案所属部门，由档案所属部门档案管理人员判断是否发送电子档案，可以发送的，由档案管理人员负责将电子档案发送给查档用户。查阅用户查询权限范围内的档案，网上利用用户可直接在电子档案网上查询系统中进行查询。

3、阅览：根据电子档案网上查询系统返回的档案信息进行浏览。

4、摘录、复制：对浏览到的信息，可进行摘录、打印等操作。

五、利用的审批程序

利用已确权土地房屋档案信息资料的，由窗口工作人员受理后直接利用。

利用未确权档案信息资料的，除房地产权籍管理处、房政管理处、市公房管理中心等为处理产权事宜的专门人员和市房地产交易权籍登记中心、地籍调查等办证流程的经办人员外，其余均由窗口工作人员受理后，提交业务科长审批，获准后方可利用。

六、利用的受理时限

（一）窗口受理后，利用档案管理中心保存的档案实体和数字化档案信息的，应即时提供利用；如利用的档案量大或出具的证明较多，无法于当日完成的，由窗口与利用者协商处理。

（二）利用非档案管理中心的档案信息资料，在难以及时调取时，应向利用者说明理由，并在受理之日起2个工作日内提供利用；如因档案信息提供人的原因，2个工作日提供利用确有困难的，应及时与利用者沟通，并约定时间。

（三）通过网上档案查询系统发起的查询申请，一般收到申请信息，即时发送。

（四）受理投诉，自接办之日起2个工作日内给予答复。

七、利用的收费标准及要求

（一）档案信息资料利用实行有偿服务，严格按照国家物价局财政部[1992]价费字130号、福建省物价局福建省财政厅闽价 费[2010]88号、闽国土资综[2008]170号核准的收费项目、标准进行收费。

（二）收费项目、标准进行张贴明示，接受监督。

（三）档案信息资料利用费一经收取，概不退还。

八、查阅档案守则

（一）严格遵守档案利用相关规定，服从档案工作人员安排，保持档案利用窗口的秩序，严禁吸烟和大声喧哗。

（二）查阅时，要爱护档案，不得随意圈注、涂改、抽取、污损、揉折、毁坏档案或在档案上做其它任何标记。

（三）不得擅自将档案带出工作室，不得查阅申请查档范围以外的档案内容，不得将档案给无关的人员阅看和泄露档案内容。

（四）档案不得外借，因特殊情况外借，应按程序审批，并按规定及时归还。借出的档案应妥善保管，不得转借他人。

（五）对于涉及审批各环节内容（意见）、历史档案中不对外提供利用的，如因特殊原因，确有利用需求，应报相关业务处（室）主要领导或分管领导审批。

（六）通过网上档案查询系统进行档案利用的，其利用结果仅作为该查询用户业务工作的参考，无任何法律效力，任何由此而产生的法律问题，由利用人负责。

论土地利用转型与土地资源管理 篇6

关键词：土地利用转型；土地资源管理；互馈机制

土地是人类主要社会经济活动的空间载体，研究其利用的转型，核心目标是探讨如何管理好土地资源进而促进区域经济社会的可持续发展。随着中国土地资源管理由数量管理向质量管理的转变，这对土地利用转型研究提出了更高的要求。本文在拓展深化土地利用转型的概念内涵、阐述土地利用转型的理论模式基础上，探讨土地利用转型与土地资源管理二者之间的互馈机制和相互影响，以强化土地利用转型研究成果在土地资源管理实践中的应用。

一、土地利用转型概念与理论模式

（一）土地利用转型的概念

土地利用转型在一定的区域内和特定的时期内，主要是土地利用类型和土地结构共同组成的。也可以指单一的土地类型在高一级土地类型中所占的主要份额。随着研究的不断深入，土地类型也发生着一定的变化，逐渐向着显性形态和隐形形态进行转变。在社会经济的不断发展过程中，实现了社会的变化和不断创新，在一定阶段内与经济和社会发展阶段的转型相对应，实现了土地形态由一种状态向另外一种状态进行转变的过程。

（二）土地利用转型的理论模式

区域土地转型主要是代表不同部门利益的土地在空间上和时间上发生的冲突。因此，应该提出土地利用转型的理论模式。随着社会经济的不断发展，土地利用类型之间的转换对土地的利用格局产生了重要的影响，实现了由强冲突向弱冲突之间的转变，使土地利用类型各部门之间形成了一个新的平衡，促进了该时段城乡土地利用系统形态向着质态的方向进行转变。

二、土地资源管理对土地利用转型的影响

土地利用转型是自然环境条件和社会经济因素相互作用、共同约束的结果。经济社会制度和政策尤其是土地资源管理制度和政策作为重要的外部因素对土地利用转型产生重要影响。因此，土地资源管理决策部门应适时、快速洞察各类土地利用信息，制定有关政策法规措施及宏观规划决策，科学管控土地利用转型。

（一）土地资源管理经济手段与土地利用转型

土地资源在管理过程中，应该结合经济发展的客观要求，对当前的土地经济活动进行加强和引导，以便更好的实现管理职能的创新。地租和地价是土地资源管理的重要组成部分，应该对土地的结构进行不断的调整，实现对土地形态的不断转变。国家为了对土地进行不断的开发和利用，通过建立不同税种的形式，稳定了国家土地的耕地面积，实现了对土地的开发利用。实现了对农村建设用地的控制，并且向建设用地的方向进行转变。另外，国家通过拨款的方式来实现对土地的宏观控制，能够有效提高土地利用的集约度，实现对土地利用的转型。

（二）土地资源工程与土地利用转型

当前，国家的土地利用结构呈现出结构不优化的现状，应该对土地的整治措施加以解决，所以当前土地的整治的最主要目的就是应该形成合理、高效的土地利用结构，增加土地的利用面积，提高土地的利用效率，以便能够更好的适应当前土地整治的要求，实现了对土地利用结构的有效调整，提高了耕地的质量。另外，还可以通过增加投资的形式，对城市的建设用地进行整治，并进行深入的挖掘，实现城市土地的隐形转型。

（三）土地资源管理政策与土地利用转型

土地资源管理的政策制度对土地资源的利用方式起到了决定性的作用，在對土地资源进行管理的过程中，应该从经济发展的角度进行出发，并结合相关的法律法规，实现对土地利用形态的指导，以便达到整体经济效益的实现，对土地的显性转型和隐形转型产生重要的影响。土地资源在转型过程中，应用最为广泛的是城乡二元土地管理制度、农村土地承包经营权流转政策、节约集约用地制度等。

三、土地利用转型对土地资源管理的影响

为了适应经济发展的形势和要求，一个国家或区域应根据当前土地利用形态及存在的问题及时调整土地资源管理政策措施。美国目前的土地利用形态表明其林地和牧草地的比例几乎与世界平均水平相同，但与在此之前的几个发展阶段相比有着较大的变化。美国土地资源管理在建国200多年来，随着国家土地利用形态的变化而不断作出相应的调整，由早期的不加选择地处理公有土地，掠夺式地开发利用土地资源，到开始注意土地资源的保护，以至形成一种新的保护食物生产资源的土地伦理和政府激进主义。中国的土地资源管理尤其是耕地和建设用地的管理，在城乡经济社会发展转型的背景下同样正在或将要经历一系列的变化和革新。

总结：

为了顺应当前土地利用转型和土地资源管理的需求，应该对原有的土地政策进行不断的调整，推进土地资源管理制度的改革。在这一过程中，还应该结合相关的法律规章制度，对转型时期的土地利用情况进行深入的了解，以便能够增强土地资源管理决策的科学性，实现土地资源的优化配置，高效利用城乡的土地资源。

参考文献：

[1]龙花楼.论土地利用转型与乡村转型发展[J].地理科学进展，2012，02：131-138.

[2]龙花楼，李婷婷.中国耕地和农村宅基地利用转型耦合分析[J].地理学报，2012，02：201-210.

[3]韩宇.资源型城市转型过程中土地利用结构比较研究[D].沈阳师范大学，2014.

[4]吴一洲.转型背景下城市土地资源利用的空间重构效应[D].浙江大学，2011.

土地利用制度 篇7

(一) 自然条件概况

莫力达瓦达斡尔族自治旗 (简称“莫旗”) 位于内蒙古自治区呼伦贝尔市东部, 大兴安岭东麓, 嫩江右岸, 地处大兴安岭山脉与松嫩平原的交汇地带。

莫旗地处大兴安岭东麓支脉形成的浅山区, 南部系松嫩平原的北缘。地势西北高、东南低, 并由西北向东南呈梯形逐降。

莫旗地处欧亚大陆中纬度地带, 属中温带温和气候。由于地处大兴安岭森林边缘的低山丘陵地带, 受地形、地势、植被及纬度的影响, 形成了温度由西北向南递升, 降水由西北向南递减, 山地风速小于平原, 风向呈河谷走向等特征。

莫旗地表水资源总量为11.93亿立方米, 属丰水区, 地下水资源约1亿立方米。

根据莫旗土壤的成土母质条件, 土壤类型分为暗棕壤、黑土、草甸土、沼泽土4个土类、15个土属、51个土种。

(二) 社会经济情况

全旗共有8个镇、2个鄂温克民族乡、220个行政村、770个自然屯, 980个村民小组, 13个社区。2008年全旗总人口340896人, 其中非农业人口为81983人, 占总人口的24.05%, 农业人口为258913人, 占总人口的75.95%;城镇居民人均可支配收入达到10406元, 农民人均纯收入5267元。

2008年全旗实现地区生产总值472959万元, 同比增长9.50%。其中:第一产业增加值256482万元, 同比增长7.40%;第二产业增加值107353万元, 同比增长8%, 其中:全部工业完成增加值76726万元, 同比增长13%, 建筑业完成增加值30627万元, 同比增长-1.8%;第三产业增加值109124万元, 同比增长15.80%。产业结构为54.2:22.7:23.1。人均地区生产总值完成13923元, 比上年增长7.58%。地方财政收入完成16182万元。全社会固定资产投资完成170432万元。社会消费品零售总额完成120148万元。

二、莫旗土地利用结构分析

莫旗自然地理环境区域差异明显, 土地利用类型多样。据莫旗2008年土地调查数据, 农用地937355.82公顷, 占土地总面积的90.51%, 其中耕地498312.38公顷、园地面积为389.70公顷、林地面积为225309.76公顷、牧草地面积为177492.58公顷。建设用地26521.31公顷, 占总面积的2.56%。其它土地71736.01公顷, 占总面积的6.93%。农用地中耕地所占比例最大, 占农用地面积的48.12%, 林地次之。建设用地中城乡建设用地所占比例最大, 占建设用地面积的93.06%。基于此, 对全旗土地利用状况进一步分析可得出如下土地利用的数量结构特征:

(一) 耕地面积广阔, 质量好, 农业生产条件比较优越, 耕地占农用地面积的53.16%。其中灌溉水田4707.79公顷, 水浇地884.41公顷, 旱地492720.18公顷。

(二) 林地资源较丰富, 结构合理。林地占土地总面积的21.76%, 其中有林地195492.95公顷, 灌木林地21153.33公顷, 其他林地8663.48公顷。乔灌结合形成防护林带。

(三) 牧草地资源次之, 占全旗土地总面积的17.14%。其中天然草地176632.15公顷, 人工草地860.43公顷。

(四) 城乡建设用地面积较小, 占全旗土地总面积的2.78%, 其中城镇工矿用地1651.40公顷, 农村居民点23028.63公顷。

(五) 其他土地面积占全旗土地总面积的6.93%, 其中难利用土地居多。其中水域70216.70公顷, 自然保留地1519.31公顷。

三、莫旗土地利用中存在的问题及原因分析

(一) 经济发展对土地利用的影响

经济发展对土地利用状况的影响表现在土地自然条件相同的情况下, 因地域间经济状况不同, 导致土地利用状况的差异。如莫旗的尼尔基镇有显著的地域优势, 这里是全旗政治、经济、文化中心。社会经济发展较快, 其利用土地的手段和力量是全旗其它地方无法比拟的, 能够给土地利用者带来的经济效益是十分丰厚的, 土地利用的经济效果在全旗是较好的。而其它地区尽管所处的土地自然条件与尼尔基镇相同, 但由于经济条件落后, 在土地利用状况上要逊色得多, 在农用土地的利用中也是如此。因此在一定条件下, 不同的经济条件对土地的利用状况起了决定性的作用。

(二) 民族生产经营习惯对土地利用的影响

莫旗以达斡尔族为主, 汉族居多数, 并有其它少数民族的半农半牧地区, 广大农牧民在长期生产经营中为合理利用土地积累一定经验, 体现了土地利用合理成分, 但亦保持着一些原始、落后的生产经营习惯, 在很大程度上影响着土地利用生产率的高低和经济效益的好坏。

(三) 随着人口增加, 人均土地面积减少, 人地矛盾紧张

该旗所显现的人地矛盾:第一是随着人口的增加和耕地的减少表现出的人口与吃饭的矛盾;第二是随着人口的增加和草地的减少所表现出来的人畜争地的矛盾和环境退化的问题;第三是随着城乡居民用地的增加, 城镇化速度的加快必然导致的建设与吃饭的矛盾。

(四) 土地管理失控, 布局不合理

土地管理失控, 必然导致土地利用的混乱, 这种混乱状况主要表现为滥垦、滥牧、滥伐、滥建。尤其值得注意的是对现有耕地的利用主要采用广种薄收, 掠夺式经营方式, 采取撂荒耕种制, 对土地只用不养, 造成地力耗尽后不断废弃, 新农田又不断开垦, 加速了水土流失、沙化盐碱化;对草原的建设和保护力度不够, 人为破坏草场的现象较严重。如盗窃草场的建设设施, 毁坏草场的现象时有发生;非农业建设乱占滥用土地的现象较严重。在非农业建设用地上, 乱占、滥用土地是造成土地资源浪费的因素之一。

土地利用结构在局部地区还不尽合理, 如东南部农区林地、牧草地缺乏, 北部林区又有许多宜农土地尚未开发利用。

四、土地可持续利用对策

(一) 合理利用土地资源, 切实保护耕地

始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策, 保护和合理利用土地资源, 实施土地用途管制, 农用地特别是要保护耕地, 强化重点区域的保护, 建立和完善保护新机制。增加对农业科技含量的投入, 改变经营方式, 变粗放经营为集约经营, 实行产业化和规模经营, 用地与养地结合, 开发利用与治理建设并举, 保护和改善土地生态系统。

(二) 加强森林生态环境的保护

林地资源是莫旗生态环境建设的重要因素。严禁乱砍乱伐, 防止森林火灾和病虫害, 扩大森林面积, 适地适种, 提高森林覆盖度和森林蓄积量是提高森林生态功能的重要保障。因此, 在具体工作中必须做到杜绝“重造轻管”现象, 从而提高森林成活率。扩大森林自然保护区面积, 调整树种结构, 种植水保经济林、水源涵养林和以杨树为主的速生丰产林, 同时大力营造防护林、新炭林等特用林种和各类经济林的种植比例, 构成带网片结合, 乔灌草结合的防护林生态系统, 建立良好的生态环境, 提高生态效益。

(三) 合理利用水资源, 防治土地盐渍化

莫旗水资源比较丰富, 嫩江等河流以及水库建设以比较丰富的水量供给着莫旗各方面的用水, 但水资源浪费严重, 比如农业灌溉中的大水漫灌, 不仅浪费了水资源, 而且使得土地盐渍化加强。今后应加强地上和地下水资源的统一管理, 加强农田水利设施的建设, 在减少水资源浪费的同时防止土地盐渍化。另外, 大力发展种树种草、增加植被覆盖度, 在改善生态环境的同时, 可逐步防治盐渍化土地的发展。

摘要：近几年来随着人口不断增加, 土地利用及可持续发展问题日益受到关注。本文以莫力达瓦达斡尔族自治旗为例, 在分析当地自然条件和社会经济条件的基础上, 较详细地阐述了当地土地利用现状、土地利用中存在的问题及成因, 并提出了合理利用土地资源、保护耕地、加强生态环境保护等土地可持续利用对策。

关键词：莫旗,土地利用,可持续发展,对策

参考文献

[1]莫力达瓦达斡尔族自治旗土地利用总体规划 (1997—2010) .

[2]莫旗数据更新调查工作验收汇报提纲.

[3]王万茂, 韩桐魁.土地利用规划学[M].中国农业出版社, 2002 (2) .

土地利用制度 篇8

1 土地资源开发利用存在的问题

1. 1 土地资源配置不尽合理

土地资源配置不尽合理主要体现在以下几方面: ( 1) 建设用地面积不断扩大, 耕地面积大幅度减少我国城市化发展使得城市数量持续增加, 建设用地面积持续扩大, 大量占用了耕地。建设用地的增长速度超过了人口和经济增长的速度, 且土地浪费现象严重[2]。 ( 2) 土地资源利用率低下, 公共建设用地及工业用地闲置和耕地撂荒是土地利用率低主要原因。建设用地利用率不高与“圈地”过于简单, 用地成本低有关, 所以土地开发利用集聚不足。 ( 3) 土地质量退化严重, 土地质量退化与人类不合理利用有着不可忽视的关系, 不适宜的耕作方式和土地利用措施是土地退化原因。体现在数量减少和质量下降。

1. 2 土地资源配置市场失灵

在我国的在土地资源配置中, 导致“市场失灵”的原因可概述为:由于先前国内经济体制正处于转轨的特殊时期, 当时的土地市场监督与管理存在一定的不完善之处, 造成了土地市场管理难以真正的实现。造成这种情况出现的原因一方面是由于国内市场制度建设不完善, 另一方面市场运作难度重重, 其具体有以下几种: 首先, 土地市场制度与体系不完善, 这是造成土地市场失灵的最主要因素, 一个成熟的市场结构体系与制度是保障政策落实的有效前提, 而我国衔接土地市场仍属于“发育不良”的情况; 其次, 国内土地交易存在“双轨制”的问题, 这种情况的存在容易造成在土地交易中的隐形市场, 并且可能会严重阻碍正常土地交易市场机制的正常发挥; 如当前城市土地建设规划中往往将政府拨地与商业用地共存, 这就很容易在土地流通环节出现隐形市场, 对正常土地交易行为产生影响。再者, 城乡土地二元制造成隐形交易持续, 扰乱市场。国家规定农村集体用地只有转变为国有用地才能够入市流转。最后, 人们的行为也会造成城市土地均衡量问题, 其往往会超过当前社会发张的最优量。

1. 3 政府在土地资源配置作用中失灵

政府在土地交易中发挥着决定性的作用, 由于我国土地交易市场的不完善, 政府更需要通过颁发政策文件等措施以弥补市场缺陷。而当今一些地方政府部门操作起不到弥补缺陷作用, 反而倒行逆施, 起到了反作用。这种情况的出现是土地管理体制与经济学原理共同作用的结果, 具体表现有以下借个几个方面: ( 1) 政府行为与公众目标不一致以至于政府失灵。土地资源属于国家所有, 但正真使用的是无数个个体人民或企业, 这也就使得不可能又个人直接行使所有权。政府机构可能会凭借自身所掌握的信息资源, 谋取利益, 造成土地资源利用率偏低的情况出现。 ( 2) 土地所有权掌握在政府手中, 一些地区为了片面地追求经济效益, 而忽略了对土地的合理规划与开发利用, 造成土地资源的浪费与污染出现, 这种现象从长远角度考虑反而会给地方经济带来拖累。 ( 3) 政府角色的“错位”, 政府主要职能在于监督土地的合理利用, 而现实中一些地方政府会参与到土地的经营当中, 这种土地资源的开发利用又是一种不公平行为。 ( 4) 时间上的外部性使城市土地供给量大于资源在时间上最优配置的要求。

2 土地资源可持续利用对策研究

2. 1 树立可持续土地利用的观念, 加强生态环境建设, 防治土地退化

在土地资源的开发利用当中, 应当秉持人与资源环境的协调发展, 要坚持可持续发展, 既要满足现阶段的发展需求, 又不能对今后的发展造成影响。首先, 需要改变传统的思想观念, 不能采用片面的角度看待问题, 如“谁污染、谁治理”、“片面追求经济”等。同时, 需要对土地利用效率低下的土地生态系统进行科学的改造, 保证其良性地发展。加大对农业种植方面的投入, 增强三农建设, 对农业种植加大补贴, 对抛荒土地进行相应的惩治。在产权制度和各种经济诱导机制中调动广大农民的积极性, 增加土地投入, 防止土地退化。在地方政府绩效考核中加入土地利用的指标, 制定相应的奖惩机制。

2. 2 制定科学土地利用总体规划, 加强建设用地控制, 节约利用土地, 实现耕地总量动态平衡

充分发挥土地利用总体规划对各类用地规模的总量控制作用。控制土地供需的平衡, 保障土地市场价格的合理性, 并采取多种价格调整手段最大限度地增大土地利用的总体社会经济效益[4]。挖掘城镇的内部潜力, 农村居民点向集镇集中, 乡镇企业向工业园区集中, 适度开发小城镇空间, 提高建筑容积率, 节约土地。开发后备荒地资源, 复垦废弃地, 增加可利用土地面积。

2. 3 积极培育完善土地市场, 发挥市场在土地资源配置中的主导作用

强力推进国有土地使用权有偿使用有限期使用制度。改变原有土地供给方式的“双轨制”, 由市场进行决定土地交易行为, 以提高市场在土地资源配置中的作用[5]。

明确土地产权制度。产权界定清晰是市场交易的前提。在所有权方面, 强化中央政府的国有土地所有者地位, 正确处理和界定中央和地方及地方之间土地产权关系。在使用权方面, 要明确土地使用者的主体地位, 建立土地使用权能与土地价格相同的用地制度和土地使用权流转制度, 特别要确保农民土地使用权的安全和长期收益权的稳定。

土地制度的改革, 改变了城乡二元的土地制度, 使得农村集体用地与国有土地“同地同权”。试点农村集体土地入市流转, 盘活集体存量建设用地。

2. 4 建立约束和调控机制, 规范政府行为

改革土地管理体制。为了防止政府垄断一级市场的局面, 必定要规范政府控制土地一级市场的行为。加强对政府官员的管制, 建立调控约束机制。合理确定土地收益在中央和地方之间的分配关系, 建立一种少占或不占耕地的经济约束机制, 是合理利用土地成为各级政府的自觉行为。推行可持续利用决策影响评价制度。土地可持续利用需要确定和实施“最佳政策”和要建立一种政策分析机制, 以便能长久地调整或者评价现行和未来政策, 评估土地利用与管理政策对土地可持续用的影响, 评价其是否符合社会可持续发展需求。

2. 5 增加工种在政府管理方面的参与程度

以往在政府管理方面, 公共的参与程度往往较低, 使得政府在制定相应的政策或干预市场行为的过程中, 由于缺少外界的有效监督, 造成具体政策落实情况或者干预市场行为效果不理想, 未能起到良好的调节作用。因此, 在今后的政府管理过程中应逐渐增加民众的参与度, 通过此种方式来减少地方政府与实际效果之间的误差。公众参与的方式可通过建立相关的组织, 该组织成员应当包括各方面的人员, 广泛吸收意见, 进行最合理的土地使用行为。

摘要：随着社会经济的迅速发展, 土地作为一种资源, 它的数量存在有限性和经济供给的稀缺性, 再加上我国土地资源运用这一方面存在配置不合理, 配置市场失灵以及政府失灵的问题, 土地资源缺乏与严重浪费并存, 使得人与地之间的关系存在巨大的矛盾, 严重阻碍社会经济的发展。因此, 目前最重要的是实现土地资源合理可持续利用, 文中通过对我国土地资源的开发利用存在的问题和出现原因的经济方面论述, 提出实现土地资源可持续利用的一些策略。

关键词：土地资源,利用,资源配置,存在问题,可持续利用

参考文献

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[4]金士高.浅谈土地利用总体规划与土地资源可持续利用[C].“土地利用总体规划与经济社会可持续发展”研究文集.2004.

抓矿山土地复垦促进土地再利用 篇9

德兴铜矿是亚洲最大的露采铜矿, 位于赣东北德兴市境内, 于1958年建矿, 经过50年的生产和建设, 已发展成为日处理矿规模由初期的2500吨到现在的10万吨。矿山拥有土地面积56521亩, 用地主要分工业生产用地和非生产用地, 其中前者约占全矿土地面积的80%以上。多年来, 我矿贯彻国务院颁发的《土地复垦规定》, 不断提高执法的自觉性, 把合理开发矿产资源、搞好土地复垦、改善生态环境、恢复大自然的本来面貌作为企业应尽的义务和矿山可持续发展的前提。下决心加大投入, 加强管理, 走技术创新之路, 先后完成了一号、二号尾矿库、沿山建筑物边的斜坡等复垦项目, 此外还将泗洲镇沽口改造240亩污染地交村民经营, 将一些不用的山林土地退耕还林。通过复垦绿化, 改善了生态环境, 实现了生态效益、经济效益与社会效益的有机统一。

二、土地复垦的主要措施和实施情况

德兴铜矿生产规模大, 每天约有20万吨左右的土石方量在下降, 而排土场和尾矿库, 每天即以大体相当的土石方量在上升。这些变化中的土地在使用过程中都存在一个复垦问题, 复垦任务和潜力极大。为此, 在国务院《土地复垦规定》发布之前, 我矿就进行了大量的土地复垦工作;1988年发布《规定》以后, 进一步重视了土地复垦事业, 并增加了财力投入, 进行了复垦规划, 加大了复垦力度, 取得可喜成效。

1、加强内部管理, 明确职责

1991年3月, 经江西省土地管理局批准, 成立了德兴铜矿土地管理局, 负责管理全矿的土地复垦工作。宣传贯彻土地复垦法律法规和政策;根据生产建设过程中土地受破坏的实际, 编制土地复垦计划, 协调解决土地复垦中存在的问题。1995年1月, 为了加大土地复垦和改善生态环境, 组建了德兴铜矿生态生物工程开发中心, 以一号尾矿库为重点和基地, 专门从事以土地复垦为主和绿化等工作。精尾综合厂的尾矿工段, 有护矿队, 负责坝体裸露部位的覆土和植草工作。

制定土地复垦规划

1993年下半年, 矿委托中国土地复垦研究会露天开采专业委员会编制了《德兴铜矿土地复垦规划》。经评审会议基本通过后, 又进行了补充、修改和完善, 于1995年5月付印成书。

《规划》的复垦面积为6000亩, 占全矿最终可复垦面积的14%。复垦面包括:一号尾矿库全部面积, 二号尾矿库坝体面积, 杨桃坞废石场, 祝家废石场临时复垦面积, 铜厂矿区已形成的固定边坡等。《规划》的复垦项目主要是种植业和养殖业。

2、土地复垦实施情况

德兴铜矿至目前为止, 已经复垦的土地面积达4700亩。投入复垦绿化的资金累计达3000万元以上。复垦的地表, 主要是已停止使用或已形成永久性表面的尾矿库和坝面;此外, 还对一些沿山建筑物的边坡进行了复垦、加固和美化。

(1) 一号尾矿库复垦。一号尾矿库总面积3149亩, 其中坝体面积2554亩, 库内尾砂沉积滩面积352亩, 库内水面242亩。该库1965年投入使用, 1987年停用, 已堆存尾矿2150立方米, 坝体绝对高度87米。为了巩固坝体和恢复库区的生态平衡, 主要进行了复垦和“生态环境综合整治及其试验示范研究”两项工作。一号尾矿库的复垦是立体、全方位、生态措施和工程措施相结合的综合性复垦。在坝体的斜坡面上, 逐年种植牧草、湿地松、泡桐、水杉、果树、苗圃和菜地等, 还有苗圃、菜地全部进行了植被更新, 实现了绿化。在坝顶平面上, 与澳商合作, 建立了70亩砖砌混凝土螺旋藻池, 生产绿色食品———螺旋藻粉, 既是工程复垦, 又是生物复垦。在尾矿滩面上, 除靠坝边一排约30亩螺旋藻池外, 其余全部培植了无叶节节草和水蜡, 属无土植被复垦。尾矿库水面, 经多年自然净化, 水质已达地面水标准, 已围堰建成鱼塘, 投放了鱼苗。在库后的山坡、山麓上, 种植了杉木林及天然的乔、灌木林进行封山育林, 建立了号称“千亩林”的绿化基地。为了搞好矿山土地复垦、生态恢复工作, 以一号尾矿库为示范工程, 开展了两次“矿山生态环境综合整治”的试验示范研究。第一次是与江西大学生物系合作, 第二次是与中科院生态环境研究中心合作。第一次试验研究的结果, 经过专家们的评审和鉴定, 认为为尾矿库复垦提供了新思路, 开阔了视野。试验筛选出多种可在坝体上生长的植物, 其中水蜡烛和无叶节节草直接在尾矿滩上种植成功。此项目在国内同类型研究中处于领先水平。

(2) 二号尾矿库复垦。二号尾矿库总面积3602亩。从1982年12月投产以来, 现坝堆高130米, 坝面已有59个台阶, 约1240亩, 均已复垦。它是精尾厂为了保护坝体和防止水土流失而进行的复垦。办法是在高2米、宽8—12米、一级一级往上堆的尾砂坝上先覆盖一层30—45厘米厚的风化石, 再在上面每一平方米栽一丛芭茅草, 以后茅草逐渐蔓延, 并长出一些灌木和马尾松树, 形成植被, 变成可供再开发的土地。

(3) 对矿内一些沿山建筑物边的斜坡进行复垦。为了防止水土流失和坍塌滑坡, 采取了工程措施和生物措施相结合的办法, 即在斜坡上嵌入混凝土花纹网, 再在网中植草, 进行护坡、复垦和绿化。全矿计有大山选矿厂、中学、5号泵站、宾馆以及香泗铁路部分护坡等5处, 面积计有140亩。其中采矿场高边坡, 还委托了江西大学进行植草固坡试验, 后来又委托南京环保所进行边坡植被恢复技术研究。经过多年的植草培育, 边坡及平台已被密集的茅草覆盖, 有效地防止了水土流失。

(4) 沽口造地。由于三期工程建设大面积占地, 致使铜矿所在地泗洲镇的土地剩下不多, 人均耕地在通常情况0.013平方千米以下, 随之劳动力的安置显得非常困难。沽口位于铜矿下游, 是历年来受铜矿生产污染的土地。为此铜矿投资80万元在沽口造地, 土地改造工程主要是修筑河堤平整土地, 其中一部分改造好的土地归属泗洲镇工业开发区, 办了轧钢厂、海棉铜冶炼厂等;另一部分土地进行了土壤改良和作物试种等。

三、土地复垦效果

1. 生态效益

通过在尾矿库复垦的坝体上种植芒、芒萁等植物, 它们的须根在表土层形成交织层, 对护坡护坝具有良好的作用。种植的马尾松、各种灌丛, 能使地面不会受到直接强烈光照, 缓和了林下小气候的剧烈变动, 同时又改善了土壤条件, 给其它植物生长创造了滋育环境, 促进了生态平衡。德兴铜矿土地复垦的实施, 有效地遏制了因矿山建设使土地破坏所引起的水土流失, 加强了矿区的整体防洪能力, 促进了矿区环境的良性循环, 降低了粉尘污染, 改善了大气质量, 调节了小气候, 取得了明显的生态环境效益。

2. 经济效益

通过复垦, 土地资源得以恢复和利用, 不仅消除了污染, 还使过去的荒沙滩变成一片绿洲, 同时通过复垦还获得了经济收入。以一号尾矿库为例, 复垦后库区内的草场放养了牛羊;经改造的55.2亩水面, 投放了大量的鱼苗, 年产值达八万元。在坝顶平面上, 与澳商合作建立了70亩砖砌混凝土螺旋藻池, 生产绿色食品———螺旋藻粉, 另有覆土的900亩土地创建了蔬菜基地, 使种植业和养殖业相结合, 为矿山职工带来巨大的经济效益。

3. 社会效益

土地利用制度 篇10

关键词：土地管理,节约集约,利用,措施

土地是人类赖以生存和发展的基础, 是珍贵的不可再生资源。在我国全面建设小康社会的现代化进程中, 土地问题始终是带有全局性、根本性、战略性的重大问题。我国人多地少, 耕地资源十分稀缺。因此, 我们必须加强土地管理, 推进土地节约集约利用, 科学合理利用土地。

1 加强土地管理, 推进土地节约集约利用重要意义

加强土地管理, 推进土地节约集约利用, 是保障发展用地需求的根本途径, 是促进经济社会可持续发展的基本要求, 是严格土地管理的重要环节, 是缓解我国土地供需矛盾的必然选择, 是调整经济结构, 转变经济增长方式, 建设节约型社会的必然结果。

1.1 土地节约集约利用有利于保护耕地

耕地是人类生存和发展的基本保证, 保护耕地对于实现社会经济可持续发展战略目标具有重大战略意义。

1.2 土地节约集约利用有利于节省投资

土地节约集约利用可以减少土地投入, 提高用地布局和人口分布集聚程度。城镇建设应尽量集中布局, 集约利用土地, 以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用, 为城镇居民提供更完善的基础设施和社会服务, 提高城镇建设经济效益和社会效益。

1.3 土地节约集约利用有利于加强土地管理

土地节约集约利用有助于土地管理部门充分了解土地利用存在的问题, 了解不同功能区土地利用布局和利用强度, 了解某一具体地块开发利用潜力, 从而科学地制定土地利用指导方针和对策, 合理布局用地, 制定最佳开发方案, 发挥土地利用最大效益。

1.4 土地节约集约利用有利于土地市场发展

随着经济建设发展, 人们对土地利用要求也越来越高。土地资源优化配置, 使资源共享、功能互补。政府宏观调控和市场调节相结合的土地优化配置原则, 能有效抑制因盲目性、随意性而造成行为失当, 促进土地市场健康发展。

2 我国土地利用现状及存在问题

我国地大物博, 但人均耕地只有1.39亩, 仅为世界人均耕地的1/3。我国虽然实行最严格的耕地保护制度, 但建设占用耕地现象时有发生, 耕地总量在逐渐减少, 用地形势不容乐观。主要问题如下:

1) 土地利用十分粗放, 节约集约利用率低, 长期以来的粗放用地, 各地均存在滥占滥用土地现象, 没有充分、合理、有效利用土地资源;

2) 用地结构不合理滥用土地现象严重随着经济的发展, 用地规模逐渐扩大, 有些地区土地利用结构不合理, 公路、广场、绿化用地、空闲村、空心村、闲置住宅、闲散地块大量存在;

3) 违法违规现象大量存在破坏耕地、圈占集体土地炒预期、非法出租、转让土地等违法违规现象时有发生。一些地方盲目招商引资, 为了使项目尽快“落地”, 采取“以租代征”、超占面积、未批先建、未批先用等违法手段。这些行为严重影响土地节约集约利用;

4) 监管机制不健全, 执法监察不到位有些地方节约集约用地责任意识淡薄, 没有建立监管机制、动态巡查机制, 建设用地批前、批中、批后动态巡查不及时, 对各种违法违规用地执法监察不到位, 影响节约集约利用土地实际效果;

5) 后备资源、土地开发复垦整理空间不足由于国民经济的飞速发展, 一些耕地、林地、草地、山地等资源均被利用, 后备资源潜力明显不足, 有些土地开发复垦整理无法实现。

3 我国土地资源节约集约利用的措施

1) 科学规划用地, 从源头严格把关要制定科学合理的土地利用总体规划和城乡规划, 严格确定耕地保有量控制指标, 统筹安排各类、各区域用地, 严格保护基本农田, 控制非农业建设占用农用地, 大力提倡节约集约用地水平。不符合国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况的用地项目一律不批, 从源头制止浪费土地现象;

2) 要充分利用闲置土地, 积极盘活存量土地, 提高土地利用效率要定期开展存量建设用地资源普查, 制定鼓励盘活存量土地的政策措施。改造中、低产田, 整治闲散地和废弃地, 提高土地利用强度、投资强度、土地容积率, 努力提高建设用地利用率;

3) 要完善土地收购储备制度, 规范土地市场运行通过土地收购储备, 使政府能够实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标, 依法取得土地, 进行前期开发、储备以备供应土地, 真正实现土地招牌挂出让;

4) 严守耕地保护“红线”, 坚持节约挖潜并重十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。占用耕地, 要“占多少, 垦多少”, 占补平衡。通过大力实施土地开发、整理和复垦、盘活存量土地来增加土地, 通过改善农业生产条件来增加土地的产出效益, 严守耕地保护“红线”, 坚持节约挖潜并重;

5) 提高节约集约用地意识, 建立促进集约节约用地激励约束机制。政府部门可以运用价格机制调控土地, 通过耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等各种税收, 增强土地集约利用的动力。抑制机关企事业单位、个人占用土地行为, 促进土地集约节约利用。这间接要求用地者增加投资强度、提高建筑容积率、加大对地下空间和建筑立体空间开发, 高效利用土地。牢固树立节约集约用地和严格保护耕地的意识;

6) 加强监督检查, 动态巡查, 建立节约集约用地责任。机制执法监察工作要遵循“预防为主, 事前防范与事后查处相结合”的方针, 加强日常动态巡查, 建立节约集约用地责任机制, 批前、批中、批后要全面跟踪监督检查, 实施全程监管, 杜绝少批多占、未批先建、滥占滥用土地现象的发生, 节约集约利用土地, 使新开工项目基本不再出现闲置现象。

我们要加强土地节约集约利用宣传, 切实保护耕地, 加强土地管理, 大力促进节约集约用地, 提高土地利用效率, 探索符合我国国情的土地利用新途径, 实现经济社会可持续发展。

结束语土地是万物生存之本。加强土地管理, 推进土地节约集约利用是严格土地管理的重要环节, 是保障发展用地需求的根本途径, 是促进经济社会可持续发展的基本要求。因此, 我们要十分珍惜、合理、节约集约利用好每一寸土地, 并通过土地利用总体规划、计划的调控作用, 充分利用闲置土地, 建立土地收购储备制度, 做好土地开发整理工作, 加强监督检查, 全面落实节约集约用地责任, 牢固树立节约集约用地和严格保护耕地的意识, 坚守18亿亩耕地红线不动摇, 促进经济社会可持续健康发展。

参考文献

土地利用制度 篇11

【关键词】遥感技术；土地利用；调查

引言

土地资源利用时存在的问题是影响我国社会经济发展的因素之一，特别是在经济快速发展以及用地量逐渐增加的现阶段中，土地利用在外界因素的影响下变化过于频繁，这给我国如何实现对土地利用的科学化管理造成了严重的阻碍。在这种情况下，采用更为先进的技术在土地利用调查中的应用往往能够改变传统土地利用调查中存在的众多弊端，实现对国土资源的科学规划与合理开发。遥感技术作为一种先进的科学技术，其在土地利用调查中的应用能够实现对土地利用信息的采集，因而在现阶段的土地利用调查中得到广泛的应用。

一、遥感技术的简介

遥感技术中最为关键的因素就是传感器，然后利用传感器在与研究对象不接触的前提下获得该研究对象的某些特征信息，之后再利用相关的技术对所获得信息进行处理及加工，从而形成有助于人们研究和分析的数据信息。遥感技术在人们工作生活中的推广和应用有力的推动了人们对生存环境的认知和了解，相对于传统的测量方式而言，遥感技术具有以下几个优点：第一，遥感技术在测量时所覆盖的范围更为宽广。第二，遥感技术可以通过收集大范围的瞬间静态图像实现对该区域的动态监测，更进一步的提高信息收集及处理的精确度。第三，遥感技术可以在多种环境下进行信息的采集及观测，甚至是在一些比较偏僻以及恶劣的环境之中也可以准确的工作。第四，遥感技术对信息的观测超出了人类肉眼所能达到的范围，特别是遥感技术中使用的电磁波波段能够从X光到微波，大大超出了可见光所能达到的范围。第五，遥感技术最重要的任务就是获得更为精确以及有效的数据信息，目前世界上许多国家都已经发射了用来收集不同信息的遥感卫星，通过监测调查实现了对土地利用、农作物生产、森林火灾以及环境污染等多个领域的动态监测。

二、遥感技术在土地利用调查中利用时存在的问题及建议

（一）遥感技术在应用的过程中研究深度不足

在我国现阶段中，虽然人们已经逐渐认识到遥感技术在土地利用调查中的重要意义，相关部门也应该致力于加强遥感技术在土地利用调查中的应用，但是经过详细的研究我们不难发现，遥感技术在实际的应用过程中并没有对其应用的内容、范围、层次等进行详细的划分，缺少对遥感技术涉及内容的分析与研究，在对国内外遥感技术的研究上也缺乏力度。我们都知道，遥感技术在应用时涉及到多个领域的技术，任何一个环节以及技术出现失误都会使整个调查收集结果产生极大的误差，所以这就要求人们必须从各个环节与技术方面加强对遥感技术的质量控制。然而，遥感技术在应用的过程中由于受到外界因素的影响很难对所有的问题进行控制和解决，从而也就难以达到人们预期的目标，所以这就要求参与土地利用调查的各级部门在利用遥感技术的过程中要加强相互之间的配合与沟通，明确遥感技术应用时的目标所在，从各个细节部分加强对遥感技术的控制和管理，进一步提高对遥感技术在土地利用调查中应用时的质量控制。

（二）各级政府部门对遥感技术在土地利用调查中应用时的重视程度不足

各级政府部门对遥感技术在土地利用调查应用时的重视程度不足容易造成管理人员信息意识淡薄的现象，土地资源管理部门由于对其重视程度不足会导致对土地信息调查工作的投入不足，土地利用调查所涉及到的基础设施建设不够完全，信息化网络建设的不足会导致土地利用调查信息在采集、分析以及处理时存在众多的阻碍。除此之外，利用遥感技术进行土地利用调查时所形成的信息系统由于标准不统一以及不规范还会造成参与该工作的各个部门之间缺乏信任与沟通，信息资源以及人力物力等难以做到技术的共享，各个工作人员之间缺乏相互之间的信任，对进一步提高遥感技术在土地利用调查中应用的水平以及信息系统的完善性和规范性造成严重的阻碍。

（三）从事土地利用信息技术的人才不足

遥感技术在土地利用调查应用较为缓慢的影响因素还包括从事土地利用信息的人才不足以及对专业人才的培训力度不够。在我国现阶段中，为更进一步的加强对土地资源的控制和管理，我国相关部门对耕地以及建设用地等的利用及变化情况进行了及时的动态监测，对当地部门对土地利用规划以及执行状况等进行详细的调查和掌控，其中还包括对土地资源变更时发生的数据变化等信息，这些信息数据的存在能够为国家队土地资源进行决策和管理提供详细的理论依据，实现土地资源的规划管理奠定了坚实的理论基础。遥感技术在土地利用调查中的应用能够实现对上述理论数据的精确化收集与分析，在收集、处理以及分析等多个环节中多有着不可或缺的作用，所以这就需要相关部门加强对信息技术人才的培训，通过理论知识及实践操作等多方面的培训加强工作人员对遥感技术的掌握，从而保证工作人员能够更好的应用于土地利用调查工作之中，实现我国土地资源的动态化管理。

结语

总而言之，遥感技术作为一项新兴技术，众多的优点决定了其将会逐渐在我国各个行业得到推广和应用，遥感技术在土地利用调查中的应用能够实现对土地资源信息的收集、收集与分析，形成的理论数据对实现我国的土地资源管理有着重要的作用。因此，土地资源管理部门应该加强对遥感技术的研究和分析，进一步深化遥感技术在土地利用调查中的应用，更好的实现对土地资源的动态化管理。

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土地利用制度 篇12

一、构建评价指标体系

根据土地利用规划实施对土地生态的影响机理和评价指标体系的构建原则, 结合湘乡市的社会、经济和生态等实际状况, 参考相关的评价指标体系, 主要从社会经济指数、生物丰富指数、生物保护指数、环境负荷指数4个方面构建土地利用规划对土地生态安全的影响评价体系。指标体系分目标层、准则层及指标层3个层次, 选用15个指标因子来构建。 (表1)

二、评价方法与模型的建立

根据湘乡市的实际情况, 选用层次分析法作为土地生态安全的评价因子权重计算方法, 最终通过综合指数多目标决策模型, 测算出湘乡市土地利用规划的基期和规划期的土地生态安全指数。

(一) 评价指标数据来源。据湘乡市相关统计年鉴、湘乡市土地利用现状数据和最新规划修改数据整理所得。

(二) 相对权重值的计算

1、构造评价因子的判断矩阵。

根据1-9标度法构造目标层-准则层 (A-B) 、准则层-指标层 (B-C) 的判断矩阵P (两两比较判断矩阵) , 并进行层次排序。矩阵P的最大特征根所对应的特征向量即为各评价因子的权重分配。

2、一致性检验 (CR) 。

对构造的判断矩阵P进行一致性检验, 根据层次分析法的特点, 只有CR<0.1才能通过检验, 说明各指标的权重分配是合理的。计算可知, CRA-B、CRB-C均小于0.1, 通过检验。

3、计算指标权重。

(1) 通过计算得出A-B和B-C的权重值表。 (2) 分别把A-B、B-C的权重值相乘, 得到A-C的权重值。 (表2、表3)

(三) 评价标准值的确定。土地生态安全评价标准的选择依据包括国家和地区制定的标准;当地土地利用规划、城市规划所确定的技术指标;经济效益的标准可参考全国同类城市或当地近5年统计资料的平均数、最高数、最低数。

考虑到湘乡市属于县级市, 本文根据国家生态县标准以及其他相关指标的研究情况, 建立湘乡市的土地生态安全预警等级标准和评价标准。其中, 以“理想”等级的数值作为评价的标准值。 (表4)

(四) 评价因子指标分值计算。

当因子指标集约利用合理值是一个区间值时, 只限低值, 达到安全理想等级合理值的区间全部取1;当因子指标集约利用合理值是一个点值时, 采用下列公式计算:

Si= (ti-ai) / (ti+ai)

式中, Si为i因子分值;ti为i因子集约利用合理值;ai为i因子指标实际值。由以上方法, 根据表5各指标的现值及规划值, 确定各指标的指标分值, 结果如表6所示。 (表5、表6)

(五) 土地生态安全综合指数的测算。通过综合指数多目标决策模型测算土地生态安全指数, 模型如下:

式中, λ为生态安全指数;βn为n指标权重;Sn为n指标分值。

三、评价结果

由上述模型最终得出湘乡市土地生态安全指数的评价结果和单项因素安全指数的评价结果。 (表7)

1、从总体上看, 土地利用规划对土地生态安全的影响是负面的, 主要原因是人口增长过快给土地生态环境带来了巨大的压力。同时, 我们也应该看到, 生物丰富指数和生物保护指数的规划远期值要大于现值, 这说明通过对各类用地指标的规划, 特别是森林和自然保护区等生态用地的控制, 加强了该时期内生态环境的保护力度。

2、土地生态环境安全状况分为5类, 分别是:巨警状态 (恶劣状态) 、中警状态 (风险状态) 、预警状态 (敏感状态) 、较安全状态 (良好状态) 、安全状态 (理想状态) 。其评价标准如表8。据此可以看出, 规划远期湘乡市土地生态安全属于风险状态, 生态问题较大, 政府需要从控制人口增长和加强对重点污染企业的治理等方面入手采取一定措施。 (表8)

参考文献

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