农村土地法律调查探讨

农村土地法律调查探讨（精选9篇）

农村土地法律调查探讨 篇1

响水县土地二次调查是逐地块实地调查土地的地类、面积和权属,掌握各类用地的分布和利用状况,以及国有土地使用权和集体土地所有权状况;依据基本农田划定和调整资料,将基本农田地块落实至土地利用现状图上,掌握全县基本农田的数量、分布和保护状况;根据需要进行耕地后备资源调查;建设土地调查数据库及管理系统,对第二次调查成果中的影像、图形、地类和权属进行一体化的信息管理。

1 农村土地调查的技术路线

数据库建设分3个阶段:数据采集与处理、入库、成果汇总。其中的检查、处理和入库等先以图幅为单位,再以行政区范围为单位逐级进行,直到合乎数据入库质量和数据库运行的要求为止。

2 应用软件和数据格式

前端数据采集和图形、属性编辑采用河南省遥感测绘院基于Auto CAD自主开发的MAPEASY,数据格式为.dwg;最终成果图形平台采用Arc GIS9.2,数据格式为.mxb;数据库平台采用Access2000,数据格式为.mdb;数据库管理平台采用《南京国图地籍系列软件》。

3 数据采集与编辑

3.1 扫描数字化

对1∶5 000比例尺非外业标绘调查底图进行扫描数字化。扫描分辨率像素不低于300,扫描影像清晰,无噪声和明显污点。扫描影像数据按图廓点或公里格网进行定向,定向误差不超过0.1 mm。

3.2 图形矢量化

以扫描的图形和影像为采集对象分别对线状要素、点状要素和注记进行分层矢量化采集,同时录入属性数据。其中,线状要素采集主要采用分层方式进行。分层方式按《土地利用数据库标准》和《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》的要求处理。点状要素采集主要是先建立相关属性表结构,然后进行录入。注记包括权属单位和自然地理的名称,宗地、地类图斑和线状地物编号与性质编码,水系和道路的名称,图例、图廓注记等,以属性形式录入到相应的数据表中。

3.3 图形坐标转换

将矢量化后的图形图面数据的坐标转换为平面直角坐标,首先要控制点数据采集,选取分幅图4个内图廓点为控制点。其次是依据控制点实际平面坐标进行图幅坐标转换,并对结果进行检查,如出现错误或误差较大时应重新进行采点转换。

3.4 内业数据采编

1)行政界线采编。镇行政界线按村界协议书逐段采编。行政界线形成后,以外业调查的界线位置和签订的村界协议书为依据进行检查,核对界址点、线与相关地形地物关系的正确性。

2)权属界线采编。当权属界线与其他地物或各类界线重合时,权属界线和其他地物或各类界线均以实际位置采编,作业中可拷贝数据分层后再切换线型。每个权属单元(即宗地)均是一个严格封闭的面状图形,采编时进行分级检查。权属界以镇为单位,形成由村界线构成的第一级闭合的、无缝隙的行政界线关系;再以村为单位,由村民小组、村、镇集体土地和国有土地构成第二级闭合的、无缝隙的土地权属界线关系。

3)地类采编。严格按照扫描纠正后的图形形状及在数字正射影像(DOM)上的相应位置跟踪矢量化采编。采编中不跑线,重合边线只采编一次,不出现悬挂节点或多余拐点。

4)单线线状地物采编。单线表示的线状地物要沿中心线采编,特别是不同地类图斑之间的线状地物位置,不能偏离中心线。

5)要素空间关系建立。采集的各要素必须建立空间拓扑关系。一是在各类界线之间,在边线交界处的交接,相交时既不出头又不可留有间隙。二是在权属界与行政界重合时要求二者都编辑(同位置拷贝),并分别放在权属界线和行政界线层中。三是行政界线、权属界线的整体编辑是各权属界线重合时不重复编辑,且同一界线应当连续。四是数据采集完成后进行分层自动构面,形成行政区层、权属层和图斑层等。五是通过对采集数据的拓扑处理,形成点、线、面之间的拓扑关系,建立线状地类与图斑、图斑与图斑之间的包含与邻接等关系,并进行各种拓扑关系检查。

3.5 图斑和线状要素录入编辑

按《土地利用数据库标准》和《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》要求添加图斑属性表结构。首先输入关键字段———图斑号和权属单位代码值,然后对标注图斑关键属性号进行检查,并对其他属性值录入和检查,最后对图斑、线状要素跨图幅拼接,最终形成以行政村为单位的图斑层,并编辑进行存放。

3.6 图件编辑

在图形建库软件上以行政村为单位进行拼接、分幅和调查图件的注记、符号化、图框、图廓、图例等编辑整饰工作,以统一的线型库、符号库、字库、注记、图例等编制成各种土地调查成果图件。

4 农村土地调查数据库建库及数据检查

1)农村数据建库步骤包括导入数据检查、目标库配置、数据检查与处理、数据入库、入库数据检查(见图1)。

2)导入数据检查。以村为单位,将DWG数据转换为Shpfile,E00格式,并满足以下要求:空间实体无丢失;空间实体位置无偏移;空间实体的几何精度符合要求;空间实体属性内容无缺失。将Geo Tiff格式的DOM栅格数据导入时,DOM数据分辨率精度不降低。

对导入数据在Arc GIS图形环境中检查,对所发现的问题,在Arc GIS中进行重建要素拓扑、组合或注记等编辑处理。

3)目标库配置。对目标库结构进行定义配置,以保证数据管理的规范性、索引效率、可扩展性和可维护性,包括土地利用数据库关系表的添加、删除、关联等维护;相关属性字段名和字段值以及数据描述等进行定义,形成数据字典等;以分幅索引图数据和分行政区索引图等方式建立土地利用数据库的空间数据索引。

4)数据检查与处理。导入数据经质量检查后即可进入本步骤。本步骤逻辑检查内容包括数学基础、要素分层、实体属性、空间数据拓扑关系、矢量数据接边、非空间表格数据等方面,当检查结果为不合格时要进行相关内容的编辑处理。

5)数据入库。数据入库就是将数据质量符合要求的、分幅存储的或分行政区范围存储的土地调查矢量数据、DOM栅格数据,组成以调查区为范围、空间实体和属性结构满足《土地利用数据库标准》和《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》要求,相互索引、物理上无缝存储的数据库实体的过程。

6)入库数据检查。数据入库以后,对发现错误或矛盾之处,应及时记录并修改。数据逻辑检查的内容包括个体数据检查和汇总数据检查两个方面。其中个体数据检查包括图斑的毛面积、净面积及扣除面积的逻辑检查;图斑的扣除线状地物面积与对应的线状地物的面积逻辑一致性检查;图斑的扣除零星地类面积与对应的零星地类的面积逻辑一致性检查;图斑的详查面积与计算机量算面积的逻辑一致性检查。汇总数据检查包括村面积与各地类面积之和、图斑毛面积之和的逻辑一致性检查;镇面积与权属单位面积之和的逻辑一致性检查;权属单位面积与图斑毛面积之和的逻辑一致性检查;飞入地和飞出地的逻辑一致性检查;调查面积与计算机量算面积之间各种对比检查。

综上所述,按照国家、省和当地的统一技术标准,通过一系列程序化的建库工作,使纷繁复杂的农村土地调查数据建库得出的各项成果,完全符合相关技术规程和标准的要求,为准确地掌握响水县各类用地的分布和利用状况,国有土地使用权和集体土地所有权状况提供了可靠保证,实现了土地资源信息的社会化服务,满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

摘要：农村土地调查的主要内容是查清每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属等情况,并把土地利用情况和地籍信息以数据库的形式建立起来,实现调查信息的互联共享。笔者就响水县土地二次调查的农村数据库的建设为例,依据基本农田划定和调整资料,掌握全县基本农田的数量、分布和保护状况。

关键词：土地利用数据库,土地调查,土地管理

农村土地法律调查探讨 篇2

农村土地调查技术方案的探讨

本文主要对农村土地调查在技术实施过程中各个作业环节进行分析.从调绘方法、调绘顺序、内外业衔接、数据建库等方面对二调的技术方案进行剖析,提出两种调绘方法的`结合、内外业一体化等技术方案,减少技术投入,为类似项目积累经验.

作 者：孙倩 作者单位：中煤航测遥感局,陕西,西安,710054刊 名：城市建设与商业网点英文刊名：CHENGSHI JIANSHE YU SHANGYE WANGDIAN年，卷(期)：“”(30)分类号：P2关键词：农村第二次土地调查 地类 调绘 矢量化

中国农村土地信托法律问题 篇3

关键词 农村土地信托 土地承包使用权 农村土地信托法律制度

因为我国的信托主要用于经济领域。随着中国经济和社会发展的现实，我国一些地方已经试图引入到农村土地流转领域。在浙江的一些地方，绍兴为代表，试图农村土地信托实践，取得了良好的结果。实践证明，我国农村土地信托的实施，有利于土地资源的合理利用，有利于保护，农业规模经营和产业结构的调整，有利于农村土地流转市场的建立和发展，有利于建立和完善农村土地信用制度，有利于土地资源的合理利用和保护，有利于维护农民合法权益。

一、我国农村土地信托的概念

中国的农村土地信托是基于集体所有权和土地承包权不变，土地信托服务机构委托土地的承包人，按照土地使用权的市场需求，必要的程序，依照法律规定的土地使用权的土地承包制进行管理在一定时期时间，并定期向承包人（受益人）支付土地信托收益的行为。

二、我国农村土地信托存在的问题

（1）土地信托欠缺专门法规

中国《信托法》2001基于完整的法律依据中国信托业的发展而颁布。中国的农村土地信托，虽然在实践中取得了很大的进步，但没有任何法律的特殊规定，以真正促进农村土地信托的发展业务，制定相关规范经营性土地信托政策法规尚需要和实现细节。

（2）土地信托中行政介入过多

土地信托是供给和需求的协调，及时配套的服务。对于有土地使用权的人来说，我们应当根据自愿原则。农民作为一个使用权，他们拥有土地使用权的转让的需求，因此，他们应占一方主动，积极要求转让土地使用权。这是土地信托的本质，也是土地信托原来的起点。然而，在实践中，自愿的原则，在一定程度上是扭曲的。

（3）部分农民思想意识不高、参与的积极性不强

我国农村土地信托的时间不长，是一个新事物，在许多地方的农村干部和农民缺乏基本知识和土地信托的理解，在最持怀疑和观望态度土地信托。不明白对土地和利益的土地信托。一些农民仍然吃饱了，害怕失去土地政策的变化，都不敢把土地信托，由于这些落后的观念的影响，农村土地信托实施封锁，很难在中国农村地区的实施。

（4）我国已经实行土地信托的地区违背了信托原则

我国农村土地信托更多的行政干预实施国，违反了自愿信托原理。土地信托是一个复杂的工作，需要必要的行政干预、监督和指导，但干预的一些地区，或忽视农民在利益驱动的强行干预的利益，甚至计划干预，造成不良影响和后果。

三、构建和完善中国农村土地信托的法律思考

（1）对农村土地信托监管的建议

信托是现代金融业的四大支柱产业，随着信托业务的广泛开展，信托已成为中国金融市场越来越重要的组成部分。土地承包经营的农村土地信托制度创新的设权流转，土地承包经营权的转移灵活，充分发挥市场机制的作用，使得农村土地的效率，促进高产农业产业发展。随着市场机制作用的发挥，根据西方现代金融风险理论，金融风险可归纳为四个方面：金融不稳定，金融体系的脆弱性，个体有限理性的金融交易和金融资产价格波动的内在。基于共识，政府和金融机构应给予足够的重视，农村土地市场的宏观调控的信任理论，充分发挥市场自律机制和政府的作用，帮助农村土地市场的信任，更好更快的发展，促进农村金融市场的稳定性与安全性。我国农村土地信托制度的发展仍处于试点阶段，许多配套的法律法规没有得到及时的补充和完善，对农村土地市场调控的信任是遥不可及的。对农村土地市场的信任首先要完善现行立法，使土地信托行为可以在一个可控的方式进行；其次，加强政府的土地信托行为的指导，帮助农民参加农村土地市场的信任的安全性和可靠性；最后，加强信托行业自律。因此，对农村土地信托市场监督不仅是从金融安全的角度考虑，更重要的是调控土地保护和土地的使用价值。

（2）关于中国农村土地信托税务相关建议

我国《信托法》、《信托投资公司管理办法》以及《信托投资公司资金信托管理暂行办法》的相继出台，标志着我国信托业法律体系框架基本形成。由于信托立法的现行的土地税收制度的不完善，笔者认为在研究农村土地信托的问题要讨论的问题并提出了一些建议。目前我国信托税收制度存在的主要问题是：双重征税和缺乏公益信托税收优惠政策。为了避免双重征税的问题，土地信托，中国的有关法律在台湾说：“土地的信托财产，信托关系之间的转移，不征收土地增值税。信托财产，信托转移，不征收契税。因此，中国的增长规律的客户转让土地承包经营权的环节免税的受托人的营业税可以避免双重征税的问题。当前农村土地信托实践中的一些部分具有公共性在很大程度上信任的某些特征。为了鼓励和保护公共土地信托制度的发展，在农村土地信托制度的建立，应该是“公平税，税收效率的精神，税法”的原则，涉及农村土地信托的公共性应该是一些税收优惠政策。实践证明，税收减免，税收优惠政策是鼓励农村土地信托发展的必要途径。

参考文献：

[1]刘志仁，岳意定.中国农村土地保护的信托机制研究[M].经济科学出版社，2008.

农村土地法律调查探讨 篇4

关键词：粮食生产,土地,流转

土地流转是实现土地规模经营、发展现代农业、增加农民收入的重要基础,是现阶段深化农业农村改革的关键环节,也是河南省粮食生产核心区转变发展方式的有利契机。改革开放30多年来,我国农业生产的环境条件发生了较大变化,一家一户分散的生产经营方式难以适应农业现代化的形势、粮食生产核心区持续增产的任务。土地承包经营权流转涉及面广、政策性强,既关系到流转农户及经营主体的切身利益,也事关粮食安全、社会和谐稳定及发展。完善农村基本经营制度,有序流转土地、实现规模经营,确保农业增产、农民增收和粮食安全,是当前“三农”工作的重大课题。

1 农村土地流转基本情况

河南省是全国重要的粮食生产核心区,在党中央、国务院的正确领导下,把解决“三农”问题作为重中之重,按照国务院批准的《河南省粮食生产核心区建设规划》,全面贯彻落实强农惠农政策,加强科技支撑,粮食生产实现十连增,农民收入得到较快增长,农村公共服务水平全面提高,全省农业农村发展持续向好、稳中有进、成效显著,为全省经济社会持续稳定发展提供了有力支撑。在全省农业农村处于转折、转型的关键时期,针对工业化、城镇化快速发展给“三农”工作带来的新变化、新要求,坚持以发展现代农业为主题,以转变农业经营方式为主线,在稳定和完善农村土地承包关系的基础上,引导农村土地有序健康流转,为农村经济持续向好奠定了基础,为维护国家粮食安全做出了重要贡献。到2013年底,全省农村土地流转面积3 216万亩,占家庭承包面积的33%,比2012年底增加23%。其中,转包1 312万亩,占流转总面积的40.1%;出租900万亩,占28%;互换786万亩,占24.4%。在流转的农村土地中,用于粮食生产的2 093万亩,占流转总面积的65.1%。

商丘市把农村土地流转作为发展现代农业的重要举措,出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》,并在虞城县召开现场会,积极推进“小块并大块,多块并一块”工作,已互换并地869万亩,有127个乡(镇)4057个行政村实现了“互换并地”,参与土地流转互换农户165.4万户;通过农村土地“小并大”,促进规模流转面积170多万亩。濮阳市把推动农村土地流转作为实现农村发展第二次飞跃的重要路径,成立了农村土地流转领导小组,印发了《关于加快农村土地流转促进规模经营的意见》,截至2013年底,该市农村土地流转面积达85万亩,占家庭承包经营耕地总面积的23.8%,流转面积比2012年增长56.5%。

2 农村土地流转的初步效果

通过正确处理农村土地所有权、承包权和经营权之间的关系,稳定农村基本经营制度、加大政策引导力度、培育规模经营主体等措施,河南省农村土地流转取得了的初步成效。

2.1 促进了土地资源的优化配置

通过合作组织、家庭农场等新型经营主体流转农村土地承包经营权,有利于在一定范围内统筹安排农业生产布局、优化农作物结构,促进涉农资源、资金和技术的合理配置,挖掘了土地潜能,提高农业生产率,让经营主体利用有限的土地获得较大的收益。商丘市农村通过“互换并地”的土地流转方式,重新整合了农村土地资源,减少了地界、沟渠、生产道路占地,并对一些废弃地进行改造,整合了土地资源,全市多出近50多万亩土地。梁园区谢集镇冯庄村统一将2 800亩土地集中流转给乡恋“三农”服务社,实行统一耕种、统一管理,提高了农业生产经营的规模效益。

2.2 提高了农业生产的综合效益

通过土地流转使有限的土地集中到种植能手、专业合作社、家庭农场等经营主体,有利于增加农业投入、大型农业机械的使用和农业先进技术的推广,解决了小规模生产经营条件下难以实现的集约化、标准化、品牌化建设问题,提高了农业生产经营中的规模效益。据濮阳市农业局测算,土地流转规模经营后,平均亩产比分散经营至少提高20%,亩成本降低5%,每亩增产收益约130元。整体来看,种粮大户粮食生产亩均成本比普通户少278元,低22.3%,亩均收益比普通户多145元,高13.8%,规模种粮生产收益明显高于散户。

2.3 形成了农民增收的多元格局

通过土地流转,农民不仅获得了稳定的流转收入,而且可以通过从事其他生产经营,如外出务工、就近务工、经商和创办企业等,获得可观的工资性、经营性收入,拓宽了收入渠道,实现了农业增效、农民增收的双赢目的。留乡农民在本地务工或从事多种经营,拓宽了农民增收渠道。如柘城县祥和农民专业合作社流转的土地每年给流转户600公斤小麦的租金,同时对土地流转的农户优先聘用为长期固定工,男工工资1 050元/月,女工工资900元/月,并在县劳动局办理养老保险手续;愿在合作社打零工者,每天发工资35元。

2.4 增强了农村劳动力转移的稳定性

逐年增加的农村土地流转面积,使越来越多的农民从土地上解放出来,安心外出从事第二产业、第三产业,不必农忙时节回乡务农,解决了“一心挂两头”的矛盾,逐步改变着“候鸟”式的外出务工情况,增强了农村劳动力在转移地的稳定性,加快了农村劳动力向非农产业转移步伐,也为工业化、城镇化推进增加了人力资源。据有关部门统计,2013年河南省农村外出务工人数达2 600万,其中省内占51.4%,省外占48.6%。

3 农村土地流转中的主要问题

由于开展农村土地流转工作时间较短,县乡土地投入产出能力及思想认识等方面存在差异,当前土地流转中有一些亟待研究解决的问题。一是农民思想有疑虑。我国是个传统的农业大国,河南在一定程度上又是农业大国的缩影,人多地少。土地对于粮食生产核心区的农民来说具有基本的生活保障功能,土地在农民眼里弥足珍贵。有些上年纪的农民怕生活没有保障,总感觉自己种地心里踏实;有些外出务工、经商的青壮年农民,把土地作为今后生活的“退路”,舍不得将土地流转出去。二是流转机制不健全。目前农村土地流转的管理机制、协调机制和服务平台不健全,县乡虽然依托农业部门成立了农村土地流转服务机构,但是存在人员编制、业务经费不到位的现象。耕地、林地和河滩荒地涉及农业、林业、国土、水利等部门,业务协调机制滞后。三是流转秩序不规范。在基层农村土地流转服务体系不健全的情况下,信息、评估等服务工作跟不上、监管不到位,个别地方流转秩序不规范,农户意愿体现不够,合同内容、标的不完善,为农村土地流转后规模化经营纠纷埋下了隐患。有的租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间,有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。

4 有序流转农村土地的政策措施

土地问题是农村的根本问题,土地流转是深化农村改革的重要内容,是关联经济、社会和政治方面的大事情。既涉及亿万农民的切身利益,又与整个“三农”工作息息相关,可谓牵一发而动全身。为有序推进农村特别是粮食生产核心区土地有序规范流转,需要把握以下政策措施。

4.1 完善土地流转政策,确保粮食持续增产

健全的法规政策是经济社会正常运行的基础,是调节土地关系的根本依据。土地流转涉及亿万农民切身利益,要树立政策观念,依法办事。河南省土地流转尚处于起步阶段,完善法规制度势在必行。省人大、政协及涉农部门深入实际调查研究,为完善农村土地流转法规政策已做许多前期工作。要按照党中央国务院关于农村土地流转的决策部署,结合粮食生产核心区实际,适时研究出台规范土地流转、发展新型农业经营主体的指导意见,明确财税、金融、保险等方面的扶持政策措施,以保证粮食生产的规模和比例,确保粮食安全。改善农村金融保险服务,建立形式多样的农村金融体系,创新金融产品和方式,加快农村信用社改革组建农村商业银行的进程,使之成为农村金融服务的主力军,鼓励农行、农发行、农村信用社对土地流转大户的信贷支持,每年安排一定额度的农业信贷资金,并开展农业机械设备、土地经营权等抵押贷款,允许经营主体以联保等形式办理贷款。完善农业保险,建立以政策性保险为主的农业保险体系和农业巨灾风险补偿基金,将粮食生产核心区产量大户、合作社等纳入强制性保险范畴,财政给予一定的保险补贴,探索建立农业生产经营风险防控及化解机制。

4.2 建立评估信息组织,改进土地流转服务

在农户分工、分业、分化尚未完成的现阶段,服务体系状况事关农村土地流转的进程和效果。农村土地流转政策性、专业性强,需要一支懂政策、素质高、业务强的工作队伍,来承担流转信息、租价评估、政策咨询、合同签订、承包合同和纠纷调处等具体工作。应加快充实完善农村土地流转服务体系和信息平台,建立合理的土地估价指标系统,确立科学的评估方法和最低保护价制度。实现农村土地流转服务体系全覆盖,形成乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系,为土地流转提供法规政策宣传、信息咨询、价格评估等服务工作,降低流转交易成本。加大对土地流转工作的扶持力度,设立专项资金,引导流转土地围绕粮食生产核心区建设的方向种植农作物。强化农业科技服务指导和科普宣传教育,加快农业信息技术入户步伐,整合农技、土肥、植保和病虫预报等科教力量,把农业产前、产中、产后各环节所需要的各项服务打包供给,尝试建立公益性与营利性有机融合的农业科教服务新机制。

4.3 创新土地流转形式,培育新型经营主体

土地流转形式对于流转进程和效果具有直接影响。河南省山区、丘陵、平原土地类型不同,自然条件各异,人均土地面积不等,还有48个沙化土地县,因地制宜、创新土地流转方式有其客观必要性。土地流转的前提是稳定家庭承包经营,要及时对粮食生产核心区家庭承包土地进行确权登记颁证,在此明确土地承包经营权归属、强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位基础上,积极探索土地托管、反租倒包、股份合作、土地银行等不同形式,不断推进农业规模化产业化。培育新型农业经营主体是2014年“中央一号文件”的要求,也是实现河南农业产业集群化发展的客观要求。要鼓励和支持龙头企业、农业科技人员和农村能人,创办或领办家庭农场、农民合作社,培育形成新型规模经营主体。

4.4 加强土地流转监管,防止非农化非粮化

农村土地法律调查探讨 篇5

土地征收, 是指国家为了公共目的的需要, 依法通过强制方式, 使一项独立的物权消失的行为。我国的土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式。所以, 我国法学界一直将土地征收制度限定为农村集体土地征收, 即为了国家建设的需要, 国家强制地将集体所有土地变为国有土地, 并给予相应补偿的行为。土地征收的本质是国家利用强制力把土地从原所有权人转变成国家所有。而国家征收土地时, 对土地原所有人的合法财产收益将产生一定的损害。“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权, 重要的是对征收的法律限制”。 (1) 因此, 无论是实行土地公有制的国家还是实行土地私有制的国家, 都在法律上明确规定, 当国家为了公共利益的需要征收土地主体的土地时, 必须给予相应的补偿, 以便解决公共利益与个人利益之冲突。我国的土地征收补偿制度随着经济建设的深入经历了一系列的变化发展过程。改革开放以后, 随着“以经济建设为中心”的国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出, 国民经济强势增长, 建设用地需求加大, 为适应新形式, 国务院于1986年6月25日通过《中华人民共和国土地管理法》, 并于1991年1月4日又通过《土地管理法实施条例》。这两部法律法规对我国的土地征收问题第一次做了较为详尽的规定。1998年12月14日通过了新的《土地管理法实施条例》, 该条例对土地征收问题作了较大的改动。2004年3月, 我国以宪法修正案的方式将对土地征收、征用必须给予补偿的理念写入宪法, 成为我国土地征收补偿制度发展的里程碑。2007年《物权法》把私人财产和国家集体财产同等保护, 成为我国土地征收补偿制度发展的又一里程碑。时至今日, 我国的土地征收补偿制度基本上构建了以宪法为基础, 以《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《物权法》为主体, 以其他相关规定为补充的土地征收补偿法律框架。法律法规几经修改, 我国农村土地征收补偿法律制度散见于《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》等法律法规中, 在改革开放以后有了长足的进步和发展, 根据现行法律规定, 征收农村土地的决定做出后, 由县级以上政府予以公告并组织实施。土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。登记程序结束由土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案并予以公告。补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值, 补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费, 同时规定了前两项之和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍。被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的, 应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。确需修改征地补偿、安置方案的, 应当依照有关法律法规和批准的征用土地方案进行修改。对补偿方案有争议的由县级以上政府协调, 协调不成的由批准征地政府裁决, 但争议不影响征用土地方案的实施等。

二、我国土地征收补偿制度存在的问题

首先, 补偿标准过低。《土地管理法》第47条第二款规定, 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费, 为该耕地被征用前平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是, 每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值, 不考虑土地本身的价值, 更不考虑土地的预期收益, 没有将土地作为资产处置。而且, 土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远民生问题。另外, 征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。

其次, 土地征收补偿方式单一。被征地者利益不能得到完全保护。对于土地征收补偿的方式, 我国一直坚持以货币补偿为主, 但在特殊情况, 根据各省市的具体情况, 也会使用其他补偿方式, 如农转非, 移民安置等方式。这些补偿方式与国外相补偿形式略显单一, 相关法条过于简单, 可操作性差。在实践中, 一次性的资金补偿的弊端显而易见, 而比较受欢迎的户口农转非及安置工作等补偿方式, 也由于市场经济下激烈竞争, 使其失去了现实意义。因此, 尝试多种多样的土地征收补偿的方式是非常必要的。

另外, 补偿程序和行政救济程序不完善。补偿过程中有关公告和听证的规定, 缺乏农民实际参与听证的保障渠道。我国法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定, 补偿方案制定后才公告告知农民, 对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案, 极大地限制了农民的参与权。《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的, 由县级上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征收土地的人民政府裁决。”但是目前, 政府在征地中身兼审核和仲裁, 难免在处理国家用地部门和土地所有者主体之间的利益上有所失衡, 处理有争议性征地问题上也难免有失公平。另外, 争议裁决的法律程序没有明确导致行政效率的低下, 一些裁决案件动辄一年两年, 农民的合法权益不能通过迅速有效的渠道得到保护。此外, 法律规定的裁决范围过窄, 只有补偿标准争议可以申请裁决, 被征地主体对在征地过程中行政机关侵犯自己权益的诸多行为缺乏寻求救济的有效途径, 也在一定程度上引发了大量的土地信访。

三、现阶段我国完善土地征收补偿制度的探索

完善我国的土地征收补偿制度, 必须从立法、行政、司法三方面入手。

(一) 立法方面

1.明确土地征收补偿中所涉及的各种概念。立法应当具有适当的前瞻性, 并且与我国的国情紧密联系, 所以, 在土地征收法中明确主要概念的含义是十分必要的。一是明确征用与征收的概念。土地征用是指国家因公共利益的需要, 以给予补偿为条件, 以特定的公共利益为目的, 对他人土地所有权以外的土地他项权利进行了利用, 待该项任务完成后, 仍将土地归还原土地所有权人的行为。土地征收与土地征用“都是指国家以征收权为基础强制取得他人的土地权利, 使得他人的土地权利因此而消灭或受到限制”。但是, 两者的区别也是明显的, 土地征收主要针对土地的所有权而设立的, 而土地征用却是针对土地所有权以外的他项权利而设定, 因而具有可返还性。2004年宪法修正案第一次用根本法的形式将土地征收与土地征用概念相互区别, 虽然以上两个概念的具体内涵还需要做进一步的明确, 但在宪法中区别土地征收和征用无疑是一种巨大的进步。二是“公共利益”的概念。美国宪法第五条修正案中便明确了“公共利益”的含义即“非因公共使用之目的并给予补偿, 国家不得征收私有财产”。因此, 美国在相当长的时间严格按照公共使用的目的而进行征收。然而, 2005年美国高等法院第一次将“公共使用”的含义进行扩大解释, 而开辟美国历史因商业目的而征收土地之先河。土地征收制度本质上是国家调整公共利益与私人或团体利益、全部利益与局部利益之间关系的一种制度。如果不对国家的土地征收行为加以严格限制, 就会造成国家任意征收土地, 降低政府征收成本, 无限扩大征收的收益, 地方政府便会想方设法通过土地征收来创收, 从而造成矛盾激化, 违背公平公正原则, 也不利于社会的稳定和和谐。因此, 我国公共利益的范围也应当严格限制在公共使用的范畴, 最佳的选择是在土地征收法中将公共利益的范围作概括性的列举, 并排除一些不在公共利益范畴之内的土地征收行为。

2.明确土地征收补偿的范围、标准及方式。土地征收补偿一般包括以下几部分:一是土地补偿, 这是由土地所有权所引起的;二是地上物补偿, 在地上物与土地一并征收的情况下, 理应对地上物也予以一定程度的补偿;三是搬迁费。有些不被征收的地上物却因土地征收而必须迁移, 由于迁移而引起的费用应当补偿;四是邻接地损失。由于土地征收, 可能会引起残留地的价值下跌, 这也会引起补偿行为;五是离职者或失业者补偿。土地征收后可能会造成原所有权人离职或失业, 这也会引起补偿行为;六是间接利益损失补偿。原土地所有人利用原土地所进行的营业活动会受到影响, 而由此带来的间接利益损失也会引起补偿行为。我国征地补偿的范围应当不仅限于现行《土地管理法》和《物权法》所列项目, 还可以将残留地分割的损失、经营损失及其他各种因土地征收所致的可确定、可量化的财产损失列入补偿范围, 防止少数农村集体经济组织及其成员恶意盖房、种树等而企图获得更多的补偿款。关于土地征收补偿的方式, 借鉴各国对土地征收补偿方式的不同规定, 并且, 根据我国的特殊土地制度与被征地主体的特别弱势地位, 以及刚刚出台《物权法》的规定, 我国土地征收补偿方式应当以现金补偿为主, 而辅助于其他非现金补偿方式, 如置换地补偿、土地入股、社会保险安置、安排就业及技能培训等, 采用灵活多样的方式对被征地主体进行补偿。如果是现金补偿可以分为一次性补偿和延续性补偿, 这两种现金补偿方式可以相互结合, 补偿金也可以由政府发行特种债券的方式来实现, 被征地农民既可以提前变现, 也可以等债券到期时再兑现现金。通过债券的补偿方式, 可以使被征地主体获得高于银行同期利率的利息, 并且免征利息税。关于这种特种债券的期限及利息等问题都应当由法律做出详细的规定, 以利于操作。当然, 被征地主体也可以在现金补偿之外得到其他权益性补偿。

3.严格规定土地征收补偿的程序, 并且在整个征收过程中强调被征地主体的参与。在土地征收补偿程序的立法中应当严格而明确的规定征收补偿程序, 而这种程序应当包括以下两方面的内容:一是征收程序, 其中包括财产的评估程序、补偿标准公示程序及听证程序等。财产评估程序强调评估机构的中立性及评估标准的合法性, 杜绝地方政府既当运动员又当裁判员的情况, 以表面的公平来掩盖实际的不公平。“没有程序保障的地方, 不会有真正的权利保障。”“为求客观、理性、公正的决定起见, 必须有程序法制, 以创造团体意识及尊重人性尊严, 使人民预见、观测政府行为所受之约束, 减少裁量行为之错误, 而精确地实现实体法制。” (2) 补偿标准公示程序重点突出补偿依据、补偿费用计算方法等问题必须事前公示, 在这里强调事前公示, 主要针对现存的土地征收补偿公示程序中事后公示的问题, 地方政府已经制定出补偿方案, 公示后要求被征地者提出意见, 但只有在确需修改的情况下才做改动, 这种方式对被征地者来讲是不公平的, 往往流于形式。被征地者可以在补偿方案制定之初或之中便参与协商, 如果被征地方的农民太多, 可以由他们来推举代表主动参与制定补偿方案。而征收程序中最重要的就是听证程序, 只有进行听证, 被征地的集体或个人才有合法的场所来陈述自己征收补偿的意见。

(二) 行政救济方面

在行政救济中, 地方政府应当转变政府观念, 做好中立裁决者角色, 各地方政府在土地征收过程中代表国家作为征收主体一方当事人, 如果再自行裁决难免有失公允, 但要将土地征收的行政裁决权交由上一级国土资源部门来完成又会对被征地者造成不便。因此, 可以考虑将土地征收项目根据其征收面积或拟补偿金额等为标准, 面积不大、补偿金额少的可以由县级国土资源部门内设的裁决机构进行裁决;面积较大、补偿金额较多的由省级国土资源部门内设的裁决机构来裁决或者直接交由国务院裁决。为体现公平, 在县级国土资源部门内进行裁决时要聘请有关专家来参与裁决, 以利公允。而由省级国土资源部门进行裁决时, 可以由县级国土资源部门转交拟裁决案件, 避免普通农民的裁决费用支出。因此, 我们应当将行政裁决制度上升到一定的高度, 建立完善的行政裁决制度有利于更有效地解决土地征收及补偿问题。

(三) 司法救济方面

土地征收补偿的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中, 司法机构既要充分尊重行政权力, 同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。在我国, 与土地征收相关的司法机关主要是各级人民法院。我国各级人民法院应当从以下三个方面来完善土地征收补偿的司法救济程序。

第一, 明确受理依据。在当前市场经济条件下, 当事人不论是属于平等主体也好, 不平等主体也好, 产生纠纷就需要通过一定的程序 (包括诉讼程序) 来解决。另外, 村委会是群众性地方自治组织, 并不是一级政府, 其内部成员间应当属于平等民事主体, 其行为也不是行政行为, 所以, 因征收补偿费引起的争议也自然不是行政争议, 只能属于民事争议。因此, 人民法院应当将因土地征收补偿费分配所引起的纠纷作为民事案件受理, 且明确受理依据, 防止司法机关与行政机关互相推诿。

第二, 设立专门机构。由于土地争议具有较强的专业性和特殊性, 较为普遍的做法是设立专门的征地争议裁决机构来解决征地争议纠纷, 这些专业机构都具有认定事实、适用法律和裁决补偿的权限。相对于法院管辖, 设立专门机构有如下优点:一是有助于公正、迅速、有效地解决与土地有关的争议, 及时地维护土地权利人的合法权益;二是专业机构的工作人员都是通晓土地管理和法律知识的专家, 有助于保障专业性较强的土地争议裁决与法律确立的制度和原则的一致性;三是裁决程序将在保证公正的前提下尽可能非正式化, 简化争议解决的程序, 避免在一般管辖法院中普遍存在的案件积压现象。

第三, 保证司法公正。而由于法治观念、法律传统, 造成了目前的土地争议案件立案难、审判难、胜诉难的困难局面。人民法院应当真正站在一个中立的位置上, 对公民的私权利进行保护, 理应秉承公平正义的法律理念, 不折不扣地执行法律实现司法公正。此时, 作为法律监督机关的各级人民检察院就要担当起应有的法律监督职能了。

总而言之, 在新的经济形式下, 土地作为最重要的生产要素, 尤其是开展农村土地流转, 发展农村经济, 解决农民问题的大背景下, 如何解决土地征收过程中存在的问题, 探索一条适合我国国情的土地征收补偿制度任重而道远。

摘要：农民、农村和农业问题是中国的基本问题, 而土地制度又是这些基本问题的核心, 它是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础。当前我们应该以《物权法》和现有的法律法规为依托, 对土地征收及补偿问题做出必要的修改, 使土地征收和补偿的理论系统化、专门化和程序化。把土地征收的各个主要环节都以法律的形式固定下来, 以谋求社会的公正、和谐发展, 促进法律状态的良好运作, 彻底解决农村土地征收的秩序问题, 从根本上保护农民的权利不受侵害。因此, 要完善立法, 行政、司法程序也应及时有效地介入, 充分发挥司法维护社会公平正义的作用, 化解由于土地征收补偿过程中的不公而引发的各种社会矛盾, 保障社会的稳定与良好秩序。

关键词：土地征收,征地补偿,行政救济,司法救济

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①国务院法制办农业资源环保法制司, 建设部政策法规司.城市房屋拆迁管理条例释义.知识产权出版社, 2004.

对农村集体土地流转的法律思考 篇6

2008年10月, 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于农村土地作出了新的决定, 健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则, 进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度, 层层落实责任, 坚决守住十八亿亩耕地红线。

由此可知, 我国的法律法规和中央的政策将农村的土地主要还是作为农业用地使用, 通过扩大种植面积, 提高农业产量和农产品的质量, 以保证国民基本的生活资料的需求。“划定永久基本农田, 建立保护补偿机制, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”对于基本农田政策上绝对不能减少、不能改变用途。“继续推进土地整理复垦开发, 耕地实行先补后占, 不得跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”这里提到对于农村土地的复垦和占补的关系, 实际确立了农民对于土地的财产所有权能, 即农民对自己承包的土地享有占有使用和收益的权利。同时后面规定“加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”这里很重要的一点是农民对于承包经营权的处分权。即在前面提到的占有、使用、收益的权能下, 可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 即对承包的土地享有一定的处分权, 从而使农民承包的土地具有了财产所有权的属性。决定认为, 有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。由此可见, 政策允许农村居民通过土地流转, 扩大土地使用权的面积, 进行集约经营, 提高农民收入。同时规定, 土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度, 从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权。由此可见, 对于农村土地的用途, 做了重要的限制, 即土地使用仍然以农业用地为主, 可以承包, 可以转包, 可以搞集约化经营, 但是不能搞非农业建筑、不能搞房地产开发等项目。通过这种方式的土地流转, 必然会解放出大量的劳动力, 这些转出土地使用权的农民只有发展第三产业, 要么到城市打工一获取相应的收入, 对于城市化的进程作出主要的贡献。

二、当前土地流转形式对农村经济发展的制约

从以上各项法律及规定来看, 我国的物权法、土地承包法及中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定等法律法规对于土地的流转都设置了相应的限制措施, 从而限制了土地的流转方式。

(一) 农村土地承包经营权的物权属性没有得到法律的支持, 使土地承包权不能得到和物权一样的保护

《土地管理法》第63条明确规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”而且农村集体经济组织或农村村民利用集体所有土地举办企业或建住宅都必须经县级以上或县级人民政府批准。也就是说, 集体组织和农民对于集体所有的土地没有在使用权上的处分权, 凡是农村村民举办企业或者住宅都需政府批准。实际上否定了集体组织对于集体所有土地的物权属性和农村承包户对自己承包土地的物权属性, 从而使承包土地的流转受到很大的限制, 使发展农村乡镇企业等非农积极地发展也受到一定的制约。《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”实际上农村基层组织对于集体的土地的经营权通过将土地承包给个体的农户得以实现, 这些组织对于土地的经营管理权重不包括对于农村土地的处分权, 因此, 他们对于土地的权利也缺乏物权的属性, 不能得到法律的应有保护, 在面临政府压力需要征地转为国有土地时, 出于个人利益的考虑, 将集体所有的土地以低价转让给政府, 而让政府以高价拍卖给开发商, 为政府赚取巨额的利润, 成为政府主要的财政来源, 侵犯了集体土地的使用权。

《物权法》第128条规定, 土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准, 不得将承包地用于非农建设。第133条规定, 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地, 依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。由此可见, 我国物权法也明确规定了农民的土地承包权是不能够抵押的, 只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地, 才可以通过抵押的方式进行流转。而农民最大的财产可能就是他所承包的土地使用权, 不能抵押则意味着农民无法通过抵押取得相应的银行贷款以扩大农民再生产, 因此, 这种限制也是很不合理的。

(二) 农民承包的集体土地被征用转为非农业用地时, 失地农民获得补偿比商业用地转让所得要少得多

农村基本建设和城市扩张的过程中被国家征用的土地实际已经具备了物权的属性, 因为我国对于国有土地使用权是按照物权进行流转的, 及所有者对于自己通过买卖的方式获得的土地使用权享有占有、使用、收益和处分的权力。物权法第43条规定, 国家对耕地实行特殊保护, 严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量, 不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。法律明确规定了对于耕地的特殊保护, 因为集体的土地不能进入流通市场, 因此只有将集体所有的土地通过征收转化成为国有的土地之后才能够进行买卖, 物权法第42条规定:“为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此, 现实中许多地方政府便以公共利益为借口, 大量征收城市郊区农民的耕地为国有土地, 然后将所征土地进行拍卖获得了巨额的财政收入。“各级地方政府尤其县级政府又是掌握着土地征用审批权的机构, 由于自利的驱动, 势必化整为零扩大土地征用审批权限或以商业建设冒称公益事业扩大土地征用范围而滥用征地审批权, 形成大量不合理征地, 导致集体所有土地流失。”物权法规定:“征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益。”但国家征用集体使用的土地时, 给予失地农民的补偿很少, 当地政府在拍卖土地时, 却可以得到原集体土地补偿价格的数倍甚至数十百倍和数千倍, 这些钱大都进了当地政府的口袋和开发商的口袋, “如果以土地出让成本价为100, 则农民只得5%-10%, 村级集体经济组织得25%-30%, 60%-70%为县、乡 (镇) 地方政府所得。”由于农民失地得到补偿相当少, 因此, 他们无法通过土地的流转改变自己的命运, 许多城郊失地农民在有限的补偿款用完之后, 陷入到无土地、无职业、无收入的贫困境地, 他们既无养老保险, 又无医疗保险, 生活相当艰难, 成为我国新时代的贫困人口。

(三) 集体土地的流转方式与物权的流转方式有较大区别, 承包土地的流转受到较大的限制

对于物权, 根据物权法的规定, 所有权人对自己的不动产或者动产, 依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而农民对于自己承包的土地, 却没有处分权, 甚至连抵押权都没有, 因此, 法律对于土地承包权的限制相当多, 农村土地不能作为建设用地使用, 不能进行抵押以获得相应的贷款, 不能转卖给他人等等, 在这些限制之下, 许多农民在无法利用自己土地获得相应的财富时, 便将良田闲置不用抛荒, 极大地影响了农民利用土地的积极性。

三、对改革当前土地流转方式的建议

(一) 建立更加灵活的土地流转方式

应当允许农民集体所有的土地可以买卖、抵押、租赁、承包、转包, 甚至可以信托。浙江绍兴等地在土地承包经营权流转中还催生出了信托形式。我国《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”尽管该法没有明确规定土地承包经营权可以采取信托的方式流转, 但在私法领域, 只要法律没有明文禁止的即为允许。土地承包经营法没有限制具体土地的抵押、信托等方式的流转, 只是对于流转之后的土地用途做了限制。

土地长期分散经营严重制约了农业产业结构调整及农业产业化经营发展, 通过农村土地承包经营权的合理流转, 农村土地规模化经营是必然趋势。而资金不足已经成为规模化经营的瓶颈。如何扩大融资渠道, 获得足够的资金即成为目前发展农村经济的一大要务。土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权, 作为农民的主要财产, 应当允许抵押。同时应当有更加灵活的集体加入方式及购买或者长期承包租赁的外乡人可以因为对于土地的承包而加入土地所在地的乡村集体的权利。同时享有在土地所在村社的参政议政权。

(二) 改革现有的户籍制度

允许通过承包、租赁、买卖使用权、转包等方式取得长期土地使用权的农民获得土地所在地乡村的户籍, 使他们身份真正合法化、当地化;也应当允许城市居民到农村去, 合法的取得对于土地的使用权, 允许城市居民去农村居住。现在在我国出现了许多这样的现象, 离城市较近的农民抛弃自己的良田不耕而到城市中去发展, 而在偏远地区的农民愿意承包耕种这些被抛荒的土地, 但是由于户口不再土地所在地而无法长期在这些土地上生存, 对于他们的耕种十分不利, 也无法得到国家对于农业的补偿。有些城市居民因为城市房屋价格的昂贵和生活成本太高无法在城市生活想到农村去, 有些城市比较富裕的人们也想在农村拥有自己的住所, 但是因为户籍的限制而不能实现自己的目的, 如果能够放开农村户口的严格管理制度, 使农民能够在自己长期承包的土地所在地的乡镇落户, 无疑会大大激励这些农民的承包积极性, 提高农业产量。大大促进城乡一体化的进程。郭树清说:“允许和鼓励城市居民依法合规进入农村, 这也是世界各国的做法”。假定未来20年中国城市化率达到了70%, 30%的人还是住在农村, 农村应该是什么呢?绝大部分人不是农民, 可能是大学工作的, 也可能是退休的, 只有少部分人是农民, 只有这样才有可能建设新农村。

(三) 取消城乡户籍制度的差别

使失地农民工能够获得其工作所在的户籍, 使他的户籍和他的工作地统一。从而使他在农村的土地能够通过物权的转移, 发挥更好的效能, 防止土地抛荒现象的出现。大量的农民工在中国的出现是中国户籍制度使然。农民农闲时进城务工, 农忙时回乡种田, 本来是农民创收的一种办法, 但是随着农业科学技术的发展, 农民原有的土地只要少量的劳动力就可以干完, 有些农民进城之后找到了比较好的工作, 他们不想回家种地, 但是由于受到户籍政策和土地政策限制, 即便他们已经在城里工作了10年或者20年, 由于户籍在农村, 农村中拥有承包的土地, 因此, 他们的身份还是农民, 享受不到市民的待遇, 因此, 在子女上学、社会保障、住房等方面享受不到更加相应政策的照顾。我国要做到城乡一体化, 加快城市化的建设, 应当取消城乡户口的差别, 当农民在城市找到相对稳定的工作, 通过流转的方式将自己承包的土地流转给他人之后, 应当取得其工作所在地的户口, 建立统一的户口管理制度。同时根据他所在城市的工作和收入状况, 建立相应的社会保障制度, 取得和城市居民相同的权利, 真正实现公民享有的宪法权利———平等权。

(四) 改革现有土地流转制度

允许集体土地平等进入市场流转。商业性经营目的的集体土地使用权取得应当由村农民集体依市场价格自主出让, 国家只需限制农用地转变为非农用地即可。既然农村的土地属于集体所有, 在城市建设的过程中征用农村土地作为建设用地的转让一方不能是政府, 而应当是集体, 是实际拥有土地的农民。政府将集体的土地以低价征为国有而以高价转让给承包商的行为, 实际上是对农民的一种变相剥夺。国家规定集体所有的耕地不能作为建设用地使用, 而政府通过征用就可以变成国有土地而合法的转让这是对集体土地所有权的一种侵犯。所以应当“改革征地制度, 真正区分不同类型的土地征用, 缩小征地范围, 允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下, 平等地进入市场流转。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规, 增强对农民土地财产权利的法律保护。”十二五规划纲要指出“完善城乡平等的要素交换关系, 促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革, 积极稳妥推进农村土地整治, 完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。”由此可以看出, 国家对于农村土地的流转在保护基本农田的基础上比以前放得更开, 更加有利于农村土地的流转。将国家征用农村集体土地用于城市建设的, 用拍卖等方式所得的土地出让金应当将大部分返还给失地农民, 让你们有更多的资金去创业和扩大生产, 增加收入。对于将集体土地征用为国有土地进入商业用地后如何将所得款项补偿给失地农民, 国家应当出台专门的政策或者法律加以规定, 以保障农民的合法权益。

摘要：农村土地合理流转关系到我国农业的发展和农民的生活, 我国现存法律法规和相关的政策对农村土地的流转采取了很多的限制措施, 不利于发挥农村土地的物权属性, 现有的户籍制度也限制了农民市民化和市民农民化。因此, 应当建立更加有利于土地流转的机制, 放宽户籍管理制度, 加大对失地农民的补偿, 充分发挥农村土地的效能, 进一步促进城乡一体化的建设。

关键词：土地流转,农民,使用权

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农村土地法律调查探讨 篇7

一、土地征收补偿理论基础

1.土地征收的内涵

土地征收是国家根据公共利益需要而行使公权力, 以补偿为条件, 强制取得他人的土地所有权, 他人的土地所有权因国家的征收而消灭。我国土地为国家所有制与集体所有制的二元结构, 土地征收实质上是国家对集体土地征收。[1]现行法所规定的土地“征用”, 如《国家建设征用土地条例》中的土地征用, 实际上即为土地征收。由于当时立法技术的不成熟, 土地征收与土地征用混为同一概念。2004年的宪法修正案对两者进行了区分, 将第l0条第3款修改为“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》对土地征收与土地征用也进行了区分。

土地征收与土地征用虽然都是国家根据公共利益需要, 以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺, 使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。但两者存在明显的差别, 征收主要是所有权的改变, 征用只是使用权的改变, 本文使用混同了的征收和征用概念。

2.土地征收补偿历史流源

土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代的权威论述, 始见于荷兰法学家格劳秀斯的阐述, 在法国和德国等发达国家得到很大的发展。法国《人权宣言》规定, 所有权是神圣不可侵犯之人权, 除非为了公共利益之要求, 以及事先给予公正的补偿, 不得予以征收。第一次正式确定了征收的公共利益目的规则。[2]在德国, 基本法的立宪者为了完全制止“无补偿的征收”, 明确规定征收惟有依法律, 而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时, 方可为之。著名学者爱普森称之为“唇齿条款”, 形容征收与补偿的不可分性。[3]

3.土地征收补偿的特征

(1) 土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺, 不以集体土地所有权人的同意为必要条件, 强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征。[1]

(2) 土地征收目的必须为公共利益。《宪法》和《土地管理法》都明确规定了土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收的前提条件。

(3) 土地补偿以正当程序为保障。要保证土地补偿及时、充分, 正当程序必不可少, 特别是要完善公共利益的认定、补偿标准的评估、听证、裁决以及救济等基本的补偿程序制度。

二、当前土地征收补偿存在的突出问题

1.补偿标准偏低, 立法体例上有欠缺

我国《宪法》并没有明确规定土地征收补偿原则, 考察国外的大多数宪法, 无论是“完全补偿”、“公正补偿”、“公平补偿”, 还是“相当补偿”, 基本上对土地征收补偿的原则做出了明确的规定。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款, 但是对补偿的原则却没有明确, 仅含糊规定给予 “补偿”, 征地补偿原则缺乏宪法基础。

关于土地征收补偿标准, 《土地管理法》明确规定, 征收土地补偿费是按照被征收土地前3年平均产值的6~10倍, 安置费为4~6倍补偿, 补偿仅限于直接损失, 对间接损失不予考虑。这种补偿标准明显偏低, 在计算补偿费时, 基本是按传统的粮经作物前3年的农业产值, 而现在的农业是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业, 土地补偿价格游离于被占耕地本身的实际产出价值, 农民损失严重。

2.补偿方式简单, 发生政府“寻租”现象

我国农村征地补偿多采取货币安置的方式, 一次性给付, 被农民称之为“一脚踢”。由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱, 农村的社会保障机制又不健全, 赖以生存的土地征收补偿标准严重偏低, 农民的近忧远虑激化了征地中的矛盾。

土地征用的前提是基于公共利益的需要, 但现实中, 它已经成为地方政府用于聚敛财富的手段。政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地, 再以很高的土地使用权出让金转入市场, 由此所形成的增值是巨大的, 已经成为地方政府增加财政收入的一种方法。地方政府的权力寻租, 损害的是农民的根本利益。

3.补偿收益主体不明确, 补偿截留现象严重

我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定, 中国农村的土地归农村集体成员共同所有, 但到底谁是“集体”, 相关立法却没有明确指出, 农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”, 集体土地所有权主体虚位, 导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。乡 (镇) 、村克扣、截留补偿金的现象大量存在, 补偿金落实到真正土地权利人手中已所剩无几。

4.补偿金发放监管不力, 克扣、贪污现象严重

由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位, 导致补偿金的发放渠道不畅, 分配混乱, 克扣、贪污以及滥用补偿金等现象时有发生, 失地农民利益得不到保障。

5.补偿程序不完善, 欠缺司法救济

补偿过程中虽有公告和听证的规定, 但属于事后听证。《土地管理法》第48条规定, 征地补偿安置方案确定后进行公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证, 被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。在国外, 土地征收程序非常严格、公正。例如, 补偿金的确定是由双方协商的, 协商不成由法院裁决 (美国) , 或者由中立的估价机构来实施 (德国) 。而在我国, 补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算, 这可能造成农民得不到应有的补偿, 并且使已有的“两公告一登记”制度很难落实。

被征地者在征地范围、补偿标准等方面发生纠纷后, 法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理, 司法保护不能实现。失地农民状告无门, 影响着和谐社会的构建, 影响政府在人民群众心目中的信誉与权威。

三、原因分析

1.思想意识方面的原因

土地权利是农民最基本的权利, 是农民赖以生存的基础。然而, 相当一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识, 以牺牲农民权益为代价发展经济的观念依然没有得到根本转变, 部分领导干部缺乏立党为公、执政为民的思想, 为了政绩, 搞“形象工程”, 利用手中的职权, 大量征地, 低征高买的利益驱动, 使得政府在土地征收中既是管理者, 又是经营者, 更是最大的受益者。

2.制度方面的原因

(1) 土地征收制度存在严重的缺陷。

①征地补偿立法层次繁杂。从国外的情况来看, 补偿的设定始于宪法, 终于法律。但当前我国的土地征收补偿, 既有《土地管理法》, 也有行政法规, 还有各种各样的规章、地方性法规及其他更低层次的规范性文件, 立法层次繁杂。②政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征收实质是一种强制购买, 在这种买卖活动中, 土地人丧失的只是售出权, 但土地自身的价值不应因此降低。既然是购买, 应按照市场价格公平交易, 不应由政府单方定价。③补偿金发放程序存在缺陷。因土地产权不明晰, 导致补偿金发放程序环节过多, 时限不明确, 补偿金易被克扣、贪污及滥用, 并且没有一套行之有效的补偿金监督机制。

(2) 领导干部考核机制不合理。

受片面GDP观念的影响, 现行的政府官员政绩考核制度过分偏重经济发展指标, 对经济发展的贡献成为公务员考核的最重要、甚至是唯一的指标。经济发展不了, 政府官员的仕途便会受到很大的影响。实践中, 很多政府官员为了升迁, 批地、卖地可以在短时间内促进经济飞速发展, 违法征地、用地便成了常态。这就造成重经济发展、轻耕地保护, 重政府创收、轻农民权益, 重自身升迁、轻农民生计。

(3) 土地税费制度不适当。

根据国家现行的有关规定, 土地收益大部分留在地方, 农村土地征收, 政府要课征的税费科目主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、新菜地开发建设基金、征地管理费、森林植被恢复费、水利建设基金、教育附加费等, 这既加大了用地成本, 同时又挤占了应付给农民的补偿金。

四、对策建议

1.转变观念

增强公民财产权保障意识, 转变以牺牲农民利益为代价发展经济的陈旧观念;重新审视市场经济条件下政府职能的准确定位, 转变行政管理方式和政府汲取财富的方式;树立正确的政绩观和科学的发展观, 切实做到经济协调发展、共建和谐社会。

2.完善制度

(1) 尽快修改《土地管理法》, 改革和完善土地征收补偿制度。

①缩小征地中的“公共利益”范围, 促进征地的正当程序。建议对征地法律中的“公共利益”做出更加明确、限制性的界定, 应采取包含式的列举方式, 而不是排除式的, 严格控制土地的征收, 保护耕地;树立正当程序观念, 按照公正、公开、效率的原则, 征收补偿方案应以事前公告、听证等方式保障利害关系人的知情权和参与权, 并接受社会监督, 只有程序公正, 才能保证实体公正。②确定合理的补偿标准, 丰富补偿方式。在征收的补偿上, 以“市价”为标准进行补偿比较合理, 杜绝政府的寻租行为。世界各国一般对因征收而给被征收人带来的生活状态或生活水平降低的间接损失给予适当补偿, [2]而我国不补偿间接损失, 从 2007年10月1日起实施的《物权法》在征地补偿上, 也仅增加了对被征土地的承包经营权进行补偿。在征收土地的补偿方式上, 除一次性现金补偿外, 还可采用养老保险、非农就业机会、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等方式进行补偿。③改革补偿金发放形式。建议在征地过程中将土地补偿费设立专户, 存入银行, 做到专款专用, 同时接受相关部门的监督和检查。补偿金应在法定期限内直接发给被征用土地的农民, 任何组织与个人不得截留、克扣。

(2) 改革现行的地方税制制度。

政府除征收适当的土地增值税以外, 不得直接在土地征收中通过收取其他各种名义的费用来获取收益。

(3) 改革政府官员政绩考核制度。

改革以经济发展指标为核心的政府官员政绩考核制度, 将社会和谐、权利保障、法律实施效果等纳入官员考核指标体系, 不再把经济发展作为衡量官员政绩的唯一指标, 促使政府从“计划型政府”向“服务型政府”转变。

(4) 完善宪法对公民财产权保障制度, 建立一套行之有效的监督检查机制。

宪法应明确规定土地征收或征用的补偿原则和责任主体, 建立和完善土地征收监督检查机制, 强化省人民政府对国土资源管理的责任, 对省级以下土地实施垂直管理体制, 取消市、县两级政府的土地征收审批权, 加强国家对土地征收直接监管的力度, 加强各级人民代表大会的监督。

(5) 建议设立专门的土地审判委员会或土地法庭。

可借鉴我国香港和澳大利亚新南威尔士州的土地法庭做法, 设立特别法庭, 以解决土地纠纷。此外, 在现有的人民法院内部设立土地审判委员会, 可能是更有效和更便利的方法, 使农民的合法权益能得到司法保护。

摘要：近年来, 随着工业化、城市化的迅猛发展, 土地征收过程中的问题和矛盾日渐突出, 已经成为构建和谐社会、建设社会主义新农村的制约性瓶颈。本文通过对我国现行土地征收补偿制度存在问题的剖析, 反思了土地征收补偿制度的缺陷, 并提出了完善我国土地征收补偿制度的建议。

关键词：土地征收,补偿,法律问题,建议

参考文献

〔1〕〔4〕梁慧星.中国物权法研究 (上) [M].北京:法律出版社, 1998.

〔2〕〔5〕屈茂辉, 张红.论征收法律制度的几个问题[J].法学评论, 2003, (02) .

农村土地法律调查探讨 篇8

一、农村土地承包合同法律性质的评价分析

关于农村土地承包合同的法律性质主要有两种观点,即行政合同说和民事合同说。

(一)行政合同说

由于承包土地为村集体所有,法律又授权村委会为发包方,并以国家管理为目的,所以将农村土地承包合同认定为行政合同是有一定道理的。而且通过签订行政合同获得土地使用权的农民,还同时获得了一定的经营自主权,因此随着土地承包合同相关制度的建立,行政合同管理已经占据了主导地位。

(二)民事合同说

农村土地承包合同的主体双方地位平等,农村土地承包合同固定了主体双方彼此之间基于承包而产生的权利义务关系,其主要功能并非为实现国家的行政管理目标,所以从合同签订的程序和原则以及不履行合同的法律后果来看,都应该算是一种民事合同。

(三)新型合同应区别分类

作为一种新型合同,农村土地承包合同不能归入合同法中的任何一类,所以应该直接立法进行规制,与此同时,对农村土地承包合同也应当区别分析,集体与村民签订的责任制土地承包合同属于行政合同,集体与村民双方经过协商、个人有选择权和自主经营权的,以及集体与非内部成员之间签订的合同,应属于民事合同。

(四)农村土地承包合同的行政性

随着农村土地承包合同的规范化和法制化,其行政性逐渐弱化,民事性越发突出。《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉(草案)的说明》中指出:“对家庭承包的土地实行物权保护,对其他形式承包的土地实行债权保护。”进一步明确了农村土地承包权属于民事权利。但根据农村土地承包法的规定,除了民事权利、义务外,发包方还享有一定的行政性权力,承包方也应承担相应行政性义务。

二、农村土地承包合同的法律性质定位

在合同的主体、合同当事人之间的权利义务关系、合同权利的救济方式等方面,行政合同与民事合同存在着根本的区别。

(一)合同缺少行政主体

农村土地承包合同的发包方一般是农村集体。根据我国《宪法》及《村民委员会组织法》规定,村集体不属于我国的一级行政机关。而行政合同的签订双方必须包括行政主体,但在农村土地承包合同中,双方当事人均非行政主体,因此不符合行政合同关于主体资格的规定。

(二)行政主体当尊重民事权利

因农村土地承包经营权的特殊性,目前法律上对农村土地承包经营权的性质认定与其内容不相吻合,甚至产生了“债权说”和“物权说”两种不同结论,但毫无疑问这是一种民事权利。所以对于行政合同中的行政主体来说,为了保证行政的民主化和效益性,它应当遵守普通合同的规则。

(三)法律定位的错位

按照农村土地承包法规定,农村土地承包合同设立的土地承包经营权是民事权利,但因为发包方是集体,所以还是具有一定行政性,承包方也承担一定的行政性义务,这是法律在定位上的一种错位。农村土地承包合同双方当事人的权利义务关系也不符合行政合同的规范意旨。

目前相关法律已明确将承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷界定为民事纠纷。因此,从农村土地承包合同的救济方式来看,其亦应当定位为民事合同,而不是行政合同。

三、农村土地承包合同的法律性质的立法完善

(一)应完善立法消除歧义

农村土地承包合同应当使农村集体成为名副其实的民事主体。发包方的农村集体的主体地位问题往往会造成人们的误解,我国的《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》中都对农村集体土地的所有权归属有明确规定,但在实际操作中往往情况比较繁杂,加之随着时代变化,各法律中有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。所以应该以法律语言清楚、准确地传达立法意志,消除歧义。

(二)严格区分私法规范和公法规范

在我国农村社会,一般由村民委员会行使集体土地所有权,但村民委员会的行政功能往往左右了土地所有权的民事属性,所以应该将土地所有权管理的公私关系严格区分开来。

(三)将行政事务还给政府

村民委员会应该成为民事主体代表人,这样更有利于集体与村民关系的巩固,可以减轻行政负担。还应该取消合同范本,避免其中含有行政机关行政性法律关系的干扰,恢复农村土地承包合同的民事合同属性,发挥其自有功能。

(四)科学认识农村土地承包经营权

在我国农村社会,农村土地承包合同的行政性与民事性的混淆和纠缠造成了诸多不良后果,所以要尽快将农村土地承包合同中的各种法律关系理清,在立法上严格区分其中的行政法规范和民法规范,对完善农村土地承包合同制度具有重要意义。

摘要：农村土地承包合同的法律性质,曾存在过行政合同与民事合同两方面的争议,在具体实践中造成了诸多的弊端。根据对我国农村土地承包合同的主体、当事人之间关系等方面的分析,农村土地承包合同应属于民事合同。

农村土地法律调查探讨 篇9

一、现行法律对土地承包经营权抵押的规定

1.《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押的相关规定

《农村土地承包法》第49条的规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转”。这类土地一般是荒沟、荒山、荒丘、荒滩等农村“四荒”地。可以看出,土地承包经营权能否抵押应具备两个条件:第一、土地承包经营权必须通过其他方式承包而取得,这是相对家庭承包方式而言的;第二、经依法取得土地承包经营权证书。但是,这里并没有明文禁止以家庭承包方式取得的土地承包经营权设定抵押。因此,2005年最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释15条规定:承包方以土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的,应当认定无效。可见,以土地承包经营权设定抵押是无效的。

2.《担保法》对农村土地承包经营权抵押问题的规定

《担保法》第34条、37条就有关农村土地承包经营权是否允许抵押的问题,采取了针对不同土地类型区别对待的基本立场,具体标准是:四荒土地的承包经营权可以抵押,而其他土地承包经营权一概禁止抵押。此外,在以土地承包经营权入股设立企业的情况下,无论承包人还是以土地承包经营权入股的企业,均不得在该入股的土地经营权设定抵押。设定抵押的,应认定抵押行为无效。可见,担保法禁止以土地承包经营权进行抵押。

3.《物权法》对农村土地承包经营权的规定

2007年施行的《物权法》将农村土地承包经营权正式定性为用益物权,彻底结束了有关土地承包经营权是一种物权还是债权的长久争论。《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人按照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转,流转的期限不超过承包期的剩余期限。”第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”也即是说,家庭承包的集体土地(一般是普通耕地、林地和草地)属于保障性土地,其上设立的承包经营权不得抵押;而通过招标、拍卖和公开协商等商业交易方式承包的集体土地(多为四荒地)属于营利性土地,其上设立的承包经营权可以抵押。

二、土地承包经营权抵押贷款试点情况

2009年3月中国人民银行、中国银行业监督管理委员会提出“有条件的地方可适行土地经营权抵押贷款”。此后,江苏省淮北市、山东省寿光市、贵州省黔南州、福建省武平县以及四川省成都市等地陆续开展了土地承包经营权试点工作。

1. 土地承包经营权抵押试点经验

一是要准备充分。土地承包经营权抵押涉及多方面利益,要通过政府搭台、人行助推、农信社配合,明确工作责任,工作流程,本着审慎原则,对风险规避措施进行细化,在论证基础上精心落实试点样本;二是设计完备的试点方案。综合考虑各地具体情况,试点方案力求完备规范,明确贷款发放、有效抵押、贷款办理、风险防范等各种机制,明确规定贷款发放流程;三是操作严格规范。严格按照土地承包经营权抵押方案、办法进行,严格审查贷款对象的信用状况,确保风险低、收益好、可持续发展能力强。

2. 土地承包经营权抵押存在问题

(1)法律障碍 尽管有央行的支持,但仅有当地农村信用社参与试点,其他商业银行仍然不敢跟进,原因正在于土地承包经营权作为抵押物缺乏明确的法律依据。《物权法》及《担保法》都规定土地使用权不得抵押。最高院涉及农村土地承包经营权纠纷案件的有关法律规定及司法解释也规定,承包方以土地承包经营权进行抵押或抵偿债务应认定无效。一旦发生纠纷,银行能否胜诉就存在重大的不确定性。

(2)农村产权交易平台不完善 如果在纠纷中法院判定银行胜诉,银行把收到手里的土地如何处置也是一个问题。由于目前土地流转市场不规范,缺少交易市场和中介组织,银行手里一旦积累大量农村土地,要不改变农业用途而将其全部流转出去存在很大困难,价值也难以实现,土地抵押也形同虚设。

(3)农村社会保障体系尚未建立 农民大规模将自己的土地承包经营权抵押给银行,如果无法还贷,土地被银行收走了,失地农民缺乏生活保障,演变为“流民”,将会危及社会稳定。

三、开展土地承包经营权抵押的建议

1. 修订土地流转相关法律制度

党的十七届三中全会《决定》中明确提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这实际上强化了土地承包经营权的财产属性和物权性质。允许土地承包经营权抵押将赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权,实现其土地财产收益。建议对《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律进行修订,允许农民以承包土地进行抵押,从根本上消除土地承包经营权抵押贷款的法律障碍,保障土地承包经营权抵押担保功能的完全实现。

2. 建立土地承包经营权价值评估和市场化服务制度

建立农村土地承包经营权价值评估中介机构,制定科学的评估标准,综合考虑土地所在区域、种养殖品种、先期投入、地上附作物、行使抵押权的成本等多种因素的权重,合理确定抵押物价值。同时,完善土地流转服务平台建设,引入社会资本,为土地流转当事人提供完备的市场信息、法律服务,最终形成市场化的交易服务机制。

3. 加强土地承包经营权抵押贷款业务指导与监督

由人民银行和金融监管机构联合出台《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》,明确其贷款对象及条件、规范贷款操作流程,建立贷款风险评估、防范于保障机制,促进农村土地承包经营权抵押贷款规范发展。

4. 加强对试点工作的政策保障