农村土地增减挂钩

农村土地增减挂钩（共4篇）

农村土地增减挂钩 篇1

土地具有生产、社会和生态等多种用途, 实现有限土地资源的合理配置和有效利用, 是当今世界各国土地制度所追求的重要目标。我国地少人多, 土地的稀缺性明显, 如何在坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策的前提下, 解决好城镇化、工业化发展对土地资源的需求不断扩大, 农村建设用地闲置现象严重, 生态保护形势严峻等发展与保护问题, 实现土地资源的合理配置与高效利用, 是目前我国土地管理工作的一项重要任务。为解决此问题, 国家对土地政策作了一系列探索和调整, “城乡建设用地增减挂钩” (为行文便利, 下文有时简称为“增减挂钩”) 政策便是其中之一。

1“城乡建设用地增减挂钩”的背景与要求

早在2004年, 国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 在第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中就指出:“鼓励农村建设用地整理, 城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2006年, 根据《关于天津等五省 (市) 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》 (国土资函[2006]269号) , 天津市等5省 (市) 成为首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。2008年6月27日, 国土资源部发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (国土资发[2008]138号, 以下简称为《挂钩办法》) , 对挂钩试点作了比较全面和具体的规定。截至2009年, 国土资源部共批复了24个试点省份。随着土地整理工作的进一步推进, “增减挂钩”政策成为了缓解城市建设用地需求压力, 节约集约利用农村建设用地, 促进“三化协调”发展的有力举措。

《挂钩办法》第2条指出:“本办法所称城乡建设用地增减挂钩 (以下简称挂钩) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) , 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。”由此可见, 土地复垦是实现“增减挂钩”的重要环节, 是保障耕地占补平衡, 发展现代农业, 提高土地利用集约化程度的主要保障措施之一。但是, 就“增减挂钩”的实际开展情况来看, 土地复垦工作仍存在一些问题, 急需探究和解决。

2“增减挂钩”中土地复垦工作存在的问题

2.1 片面追求复垦后耕地的数量平衡, 忽视对耕地质量的要求

《挂钩办法》第2条指出, “增减挂钩”政策“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标”。第5条进一步要求:“项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积, 拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量, 应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”可见, “增减挂钩”项目的实施, 要求复垦后的耕地在数量和质量上都要达到平衡。然而, 在实际开展的挂钩项目中, 有些地方复垦后的耕地从形式上来看, 在数量方面是达到了指标要求, 但耕地的质量却并不高, 这不仅不符合“增加耕地有效面积, 提高耕地质量”的目标, 而且还在实质上减少了耕地数量。更为严重的是, 有的地方为了得到更多的建设指标, 不顾当地实际情况而增加土地整理指标, 对有些项目区域内的建设用地进行重复开发, 导致的后果就是将一些无法复垦的土地作为挂钩的指标进行上报, 严重地浪费了人力、物力和财力, 最终造成土地资源的浪费和农民权益的损害。

2.2 土地复垦的资金缺乏问题突出

在“增减挂钩”项目中, 无论是拆迁安置还是土地复垦, 都需要大量的资金。因此, 资金的落实与到位是顺利开展挂钩项目的重要保障, 也是影响土地复垦成效的主要因素之一。目前, 政府拨款是“增减挂钩”项目资金的主要来源, 但由于拆迁、补偿、安置、土地复垦等众多环节都需要相应的资金支持, 单一的集资方式远远不能满足项目实施的资金需求。从目前情况来看, 资金不足问题在各地的土地复垦工作中比较常见。例如, 在河南省息县, 按照当地政府的规定, 667 m2土地复耕的专项资金补贴为5 000元, 但由于土地破坏的程度不尽相同, 废旧宅基地复垦涉及拆迁补偿、机械费用、劳务费用等, 所以, 实际成本远高于5 000元/667 m2[1]。可见, 资金的不足是导致复垦工作进展缓慢和成效不高的原因之一。

3“增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的原因

3.1 相关制度不健全

我国现行的法律法规有很多都涉及土地复垦, 如《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》和《矿产资源法实施细则》等, 在这些法律法规中, 除了《土地复垦条例》 (以下简称为《复垦条例》) 及《土地复垦条例实施办法》 (以下简称为《实施办法》) 属于针对土地复垦的通则性规定外, 并无其他专门的关于土地复垦的法律。其他相关的法律、法规中只有对不同的损毁土地复垦的零星规定, 这些规定相对比较简单, 难以在较高层次上解决土地复垦问题。此外, 有的地方依据中央立法作出了一些原则性规定, 但未能充分结合本地区的地质、地形条件。尽管现行《复垦条例》及其《实施办法》在内容上来说相对比较全面, 明确界定了土地复垦的内涵, 并对土地复垦的验收、激励措施及法律责任等作了规定。但是, 相对于环节众多、专业性和技术性比较强的土地复垦工作来说, 现行制度在监管机制、资金筹集、配套制度等方面不够完善, 在实践中可操作性不强, 无法提供有力的保障。例如, 《复垦条例》第四章“土地复垦验收”仅有4条规定, 内容比较宏观, 未能形成长期有效的监督机制, 以致复垦主体缺乏积极性, 土地复垦的质量不高。

3.2 相关法律运行不畅

法律的制定是为了法律的运行, 只有实际运行的法律才是法律, 广义的法律运行包括法律的形成、法律的执行和法律的遵守, 但通常所说的法律运行是狭义的, 不考察法律的形成, 而专注于法律形成后的执行和遵守的实际情况[2]。因此, 该文此处所指的“相关法律运行不畅”中的“法律运行”也是从狭义的角度来考察的。就土地复垦而言, 有的地方的一些土地复垦义务人不切实履行义务, 而只顾追求利润最大化, 尤其是在监管不力时, 降低复垦土地的质量标准、逃避复垦义务的现象时有发生。同时, 个别地方政府及管理部门重视指标而忽视复垦质量, 对复垦方案的审查严把关, 但对后期的监督检查和验收不够重视。此外, 一些地方的管理部门人员少、任务重, 在复垦监管工作方面力不从心, 致使《复垦条例》《实施办法》中规定的监督检查、验收等制度未落到实处。

4 解决“增减挂钩”中土地复垦工作存在问题的对策

4.1 完善相关立法, 为土地复垦提供制度保障

如前所述, 《复垦条例》和《实施办法》确实能在一定程度上弥补法律规范不足的现状, 但是仅仅依靠他们来作为法律上的有力支撑是不够的。在现有的制度基础上, 还需要保障制度能够被全面的贯彻落实, 监督管理制度和追责制度便应运而生, 用以督促义务人履行其土地复垦义务, 同时也要确保相应的资金能够到位, 建立和完善资金保证制度。在不断完善《复垦条例》相关规定的基础上, 建议针对资金筹集、验收标准、监督机制等方面出台一些专门的规定, 进一步完善土地复垦的技术指标和验收标准, 加强对土地复垦技术标准的要求;建立健全有效的监督机制, 对复垦后土地在一定时期内的生产能力和生态效益进行督查, 确保土地复垦真正达到预期的效果, 尤其是要注重生态环境的保护。并允许各地方在不违反相关法律法规的情况下, 根据当地的实际情况探索具体的操作方式。

前已述及, 在“增减挂钩”中, 不少地方过于重视耕地数量的平衡, 却忽视了所补充的耕地质量。因此, 要真正解决此类耕地占补不平衡的问题, 应构建科学合理化的耕地质量评价体系, 不断完善土地复垦验收程序、验收标准, 保障土地复垦效果。《复垦条例》第6条第1款规定:“编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等活动, 应当遵守土地复垦国家标准;没有国家标准的, 应当遵守土地复垦行业标准。”第2款进一步提出:“制定土地复垦国家标准和行业标准, 应当根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素, 分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标和要求等。”2011年5月4日, 国土资源部发布了《关于发布<土地复垦方案编制规程第1部分:通则>等7项推荐性行业标准的公告》 (国土资源部公告2011年第17号) , 对不同情形下的土地复垦方案编制的行业标准作出了相关要求。2014年10月23日, 国土资源部发布了《关于发布<生产项目土地复垦验收规程>等3项行业标准的公告》 (国土资源部公告2014年第24号) , 于2014年12月30日起实施。其中, 《生产项目土地复垦验收规程》对年度土地复垦验收、阶段土地复垦验收、总体土地复垦验收、土地复垦验收方法及验收组组织要求等作出了规定。随着实践的发展, 还应不断完善技术标准, 构建土地复垦技术标准体系, 规范土地复垦义务人和政府实施的复垦行为, 保证土地复垦的效果。

4.2 加强执法队伍建设, 保障法律运行

土地复垦是一项专业性、技术性、综合性很强的工作, 涉及土地、农业、林业、水利、矿产资源和生态等多个领域, 因此, 需要专门的机构来管理, 但截至目前, 有关土地复垦的工作基本都是由国土资源管理部门的耕地保护部门负责, 如国土资源部的耕地保护司组织拟订土地整理、复垦、开发政策措施、技术规程和标准, 负责管理和监督检查工作。在各级耕地保护部门缺乏有关土地复垦的专业技术人员的情况下, 《土地管理法》《复垦条例》《实施办法》等法律法规的有关规定难以落到实处, 这就需要加强执法机构和人员建设, 吸纳、培养有土地复垦专业知识的管理、技术型人才, 待时机成熟时, 可考虑在国土资源管理部门设置专门的土地复垦管理机构。当然, 现阶段可以依托长期从事土地复垦科研工作的高等院校和科研院所的中坚力量, 充分发挥和调动现有各级土地整理机构作用, 并加大自身队伍人员综合管理和技术能力的培养, 通过专题调研、以审代训、业务培训、研究合作等方式, 培养和建立起高素质的土地复垦专门管理和技术队伍, 以促进土地复垦工作有序开展[3]。此外, 还应构建切实可行的监督和激励机制, 明确具体的奖惩办法, 各地方可结合当地实际情况作出具体的规定。例如, 河南省禹州市在土地复垦工作中, 提出了具体的考核奖惩办法, “对工作完成情况较好的乡 (镇、街道) , 优先安排用地指标并对其前期实施旧房拆迁和复垦整治费用进行补助:土地等级为6级的, 667 m2奖8万~10万元;土地等级为7级的, 667 m2奖7万~8万元;土地等级为8级的, 667 m2奖5万~7万元。项目验收合格率低于50%的乡 (镇、街道) , 不享受资金补助, 并核减其相应的用地指标, 下年度不再安排土地复垦整治项目。”[4]

4.3 加大普法宣传力度, 改进法律宣传方式

“徒法不足以自行。”公众对法律功能的认知程度及使用能力是影响法律功能实现的社会因素之一。即使法律自身设定了完备的功能, 也安排了完善的实现步骤, 如果社会公众无动于衷, 法律则仍旧游离于社会机体之外, 难以发挥任何作用[5]。从实际情况来看, 社会公众对土地复垦的意义、实施模式、相关规定等不够了解, 甚至是比较陌生, 这也导致在具体的工作中, 个利益相关人缺乏热情, 积极性不高。原因之一在于县、乡、村法律宣传的力度不够, 宣传的渠道比较少。所以, 可以在不同地区, 针对不同的人群, 采取普法知识讲座、编写宣传读物、制作宣传片、典型案例讲解等多种方式来加强土地复垦知识的宣传和普及, 增强社会公众依法进行土地复垦、保护耕地、节约集约利用土地的法律意识, 以有利于土地复垦工作的全面开展。

参考文献

[1]刘云涛, 田家华.农村土地复垦困境及解决路径——以河南息县为例[J].农村金融研究, 2012 (6) :54-57.

[2]赵震江.法律社会学[M].北京大学出版社, 1998:238-239.

[3]刘喜韬.让废地变桑田——关于做好土地复垦工作的两点想法[J].中国土地, 2012 (8) :38-40.

[4]张延伟.禹州市切实加强土地复垦整治工作[J].资源导刊, 2015 (11) :34.

[5]赵震江.法律社会学[M].北京大学出版社, 1998:225.

农村土地增减挂钩 篇2

部党组成员、总规划师胡存智宣读方案

2011年2月16日（星期三）上午10:30，国土资源部召开城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作视频会议。认真传达贯彻国务院通知精神和国务院领导同志重要批示，进一步明确清理检查工作的目的、任务和要求，动员部署扎扎实实做好清理和检查工作。

[国土资源部党组成员、总规划师胡存智]

一、总体要求

全面清理检查2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，以及以各种名义擅自开展建设用地置换等情况，对存在的问题全面梳理，按照增减挂钩试点要求，严肃纠正规范；认真总结相关工作经验，完善规章制度，加强监督管理；深入研究体制机制等深层次问题，提出解决思路，推进改革创新。同时，加快信息化建设，强化国土资源全国“一张图”动态监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。

二、主要任务和工作目标

（一）对增减挂钩试点开展清理检查。对国土资源部批准的增减挂钩试点，按照发现问题和总结经验并重的原则，从挂钩周转指标管理、项目区设置、项目区审批、拆旧复耕及耕地质量、安置建新、收益分配、权属调整、尊重农民权益等方面进行全面清查和总结规范。对存在的问题逐一排查到位，重点对片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为进行严肃整改；对不符合要求的地方性文件予以修改或废止；对规范的做法和典型经验进行总结提升；对增减挂钩的现实和长远作用及综合性操作办法进行探索研究，并制定和落实进一步加强增减挂钩试点监管的措施。

（二）对增减挂钩试点外开展的建设用地置换进行清理检查。对在国土资源部批准的增减挂钩试点之外，各地在推进农村新居建设、危房改造和小康示范村建设等工作中，开展城乡建设用地调整使用的行为进行全面清理检查。摸清试点以外以各种名义开展的城乡建设用地调整使用的情况，对不符合国发〔2010〕47号文件规定，涉及建设用地置换、复垦土地周转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止；对继续在试点外进行建设用地置换和复垦土地周转的，一律停止实施，进行整顿规范。

（三）对农村土地整治的清理检查。对农村土地整治中涉及建设用地整治的情况进行全面清理检查，重点摸清农村建设用地整治留用分配、使用、资金管理以及确权登记发证等情况，对不符合国发〔2010〕47号文件精神的地方政策文件进行修改或废止。同时，认真总结农村土地整治工作中的典型经验和好的做法，研究制定做好农村土地整治的办法和措施。

三、工作安排

清理检查工作分三阶段进行。

（一）自查清理阶段（2月28日至3月31日）。地方各级国土资源主管部门在当地政府领导下，会同有关部门，依据国发〔2010〕47号文件规定，组织开展本行政区域内增减挂钩试点和农村土地整治工作情况的自查清理。在自查清理基础上，将增减挂钩试点项目区和农村土地整治项目上图入库，纳入“一张图”管理。省级国土资源主管部门要按照统一要求将全省（区、市）自查清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。汇总要求见附件1、2、3。

（二）检查纠正阶段（4月1日至4月30日）。针对自查清理出的问题，国土资源部会同有关部门，按照严格规范、分类处理的原则，制定纠正整改的政策意见，下发各省（区、市）；省级国土资源主管部门会同有关部门，按照纠正整改的政策意见制定方案，组织纠正整改，完善相关制度措施。省级国土资源管理部门将整改情况形成报告，经省级人民政府同意后报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。

（三）抽查总结阶段（5月1日至5月30日）。国土资源部会同有关部门组成检查组，在各地自查自纠的基础上进行抽查。对自查清理和纠正整改工作不力的，督促限期整改。国土资源部对清理检查工作进行全面总结，提出进一步加强监管和深化改革的政策措施，并向国务院作出专报。

四、工作措施

（一）统一组织，加强领导。国土资源部会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室，组织清理检查工作。国土资源部成立清理检查工作办公室，负责清理检查的具体组织工作。地方各级国土资源管理部门要高度重视本次清理检查工作，按照工作方案的要求，统一部署，成立专门工作班子，建立相关工作机制，逐级动员分解落实工作任务和目标，做好本行政区域内的清理检查工作，务求取得实效。

（二）统筹兼顾，协同配合。国土资源部和各有关部门加强沟通、协调配合。地方各级国土资源管理部门要及时向当地党委、政府汇报，会同有关部门，按照工作方案的要求，积极开展相关工作；对清理检查中发现的重大问题，特别是涉及国土资源部门难以解决的问题，要主动做好与有关部门的沟通协调，向当地党委、政府提出建议，积极争取支持解决。对清查整改和好的增减挂钩试点经验，要通过报纸、网络宣传公示，正确引导社会舆论，加强媒体、社会公众监督，保证清理检查全面、真实、可靠。

（三）全面清理，认真整改。地方各级国土资源主管部门要在全面清查、明确问题的基础上，区分不同情况，分类提出纠正和整改意见。对未按要求进行自查清理和整改不到位的，要限期整改，限期整改期间暂停下达挂钩周转指标。

农村土地增减挂钩 篇3

1 农村居民点整理潜力分析

农村居民点整理是一项“转千年意识、改百年旧习、享现代文明”的庞大系统工程。一方面, 农村居民点用地整理对改善农村生态环境, 提高农民生活质量, 缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡, 发展农村经济、促进城镇化, 缩小城乡差距, 解决“三农”问题都具有重大的现实意义;另一方面, 农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用, 同时可以一定程度上增加对城镇工矿用地的供给, 保障经济的快速健康发展。

1.1 白云区农村居民点用地存在的主要问题

(1) 农村居民点用地分布散乱。

根据专项调查, 白云区农民居民住宅分布较为散乱, 一些进城务工的农民, 经济条件有了好转后就搬迁到公路边建房居住, 而且相互不愿房连房、院连院, 故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低, 而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。

(2) 农村居民点人均用地偏大。

由于白云区东部特殊的多山的地理条件, 2012年白云区农村居民点用地8318.03公顷, 人均用地311.46平方米, 高于国家《村镇规则标准》 (GB50188-93) 中规定的人均最高限150平方米。

(3) 农村居民点的“空心”现象严重。

在对农村居民点的实地调查中发现, 传统村落内一改过去的热闹场面, 所剩人口大多是老幼年者。这些外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地, 出现宅基地的空置。

1.2 农村居民点用地城乡挂钩潜力的测算

(1) 农村居民点用地城乡挂钩潜力内涵。

农村居民点城乡挂钩潜力是指依据城乡挂钩政策, 在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上, 按照土地集约利用的要求, 采取科学的工程技术手段, 通过对农村居民点和农村工矿废弃地的整理 (复垦) , 在减少农村建设用地的同时, 相应增加一定数量城镇工矿用地的面积。其潜力大小取决于生产力发展水平、生活水平、城镇化速度及经济社会发展水平。

(2) 白云区农村居民点整理的理论潜力测算。

由于土地变更调查与人口统计方法有所不同, 街道中还存在少量农村居民点却无农村人口, 但实际上, 街道内的农村居民点用地面积过少, 不具备挂钩整理条件, 则不计算人均面积。因此本规划只对四镇农村居民点的潜力进行计算并规划整理。另外, 四镇中有一些实际是农村居民点的用地被归入建制镇用地,

根据2012年白云区土地利用更新调查资料, 四镇农村居民点面积为8316.05公顷。根据白云区经济社会发展战略推算, 2020年四镇总人口将达到85万人, 城市化水平将达到70%, 城镇人口将达到59.5万人, 农村人口将减少至20.5万人。根据《村镇人均建设用地指标》 (GB50188-93) , 选用120.1~150类Ⅴ级, 规划人均建设用地指标为120.1~150平方米/人 (可减0~20平方米) , 结合新一轮规划的核心思想——节约和集约用地、严格控制建设用地总规模和白云区的实际情况, 确定本规划期间四镇人均农村居民点面积按照150平方米控制。同时, 参考《广州市白云区土地利用总体规划 (2010-2020年) 》关于规划至2020年农村居民地用地的规模, 综合测算, 到2020年, 白云区农村居民点用地规模控制为3988公顷, 则2012—2020年间农村居民点城乡挂钩理论潜力规模为:

农村居民点城乡挂钩的理论潜力规模=2012年农村居民点面积-2020年农村居民用地规模=8318.03公顷-3988公顷=4330.03公顷。

(3) 白云区农村居民点城乡挂钩的现实潜力测算。

受经济条件以及农民传统观念的制约, 同时考虑到两栖人口的现象, 要把理论空置的农村居民点用地全部置换为城镇建设用地是不太现实的。同时, 基于正在编制的《广州市白云区土地整治规划 (2011-2015年) 》并参考多方面的考虑, 可保守地把四镇农村居民点用地的理论潜力按26.38%计算为本规划期间可实现的整理潜力:

农村居民点城乡挂钩的现实潜力=理论潜力×农村居民点用地实际可整理率=11 41.9 2公顷。

2 建制镇用地整理潜力分析

白云区建制镇集中分布在十四个街道, 由于街道都已为建成且人口分布密集, 十四个街道中建制镇用地整理可能性不大, 潜力为零。四个镇范围内, 如机场噪音控制区、流溪河沿岸保护控制区等的敏感区域需要整村搬迁, 搬迁后可整理为农用地的, 还加上存在部分实际上是农村居民点用地但被划分为建制镇用地的情形。根据专项调查, 四镇合计共有342.43公顷城镇用地可以整理为农用地。其中以人和镇为主, 面积为189.56公顷, 占全区的55.36%, 其他三镇平均分布。

3 采矿用地整理潜力分析

根据2012年白云区土地利用现状, 白云区四镇共有24.97公顷的采矿用地。从历史的角度上, 多山的白云区内曾经分布有较多的采石厂, 随着时间的推移, 这些采石厂部分严格执行复绿复耕工作, 部分则自行废弃致使自然复绿, 致使在2012年变更调查中, 采矿用地仅有24.97公顷。根据全区的专项调查, 白云区可以整理的废弃的采石场面积为5.7公顷。

以上三项合计, 2013—2020年间, 白云区农村各类建设用地的现实整理潜力为1490.05公顷。

4 结论

综上所述, 白云区可实现的农村建设用地整理潜力达1490.05公顷。城乡建设用地增减挂钩能够减少农村建设用地, 新增城镇用地建设用地, 有利于优化土地利用结构, 实现集约节约用地。在实施过程中, 以地方政府为主导的情况下, 需要统筹安排, 确切重视农民意愿, 维护农民合法权益, 落实资金保障, 保护耕地重质重量, 优化城乡用地结构。

参考文献

浅析土地增减挂钩政策 篇4

关键词：土地增减挂钩政策；问题；难点；对策

2004年国务院颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），正式提出城乡建设用地增减挂钩，近几年，国务院.国土资源部等多部委对土地增减挂钩工作出台了系列文件，多省市.多地区深入开展了试点工作，取得了积极效果，极大地促进了科学合理利用土地资源，有效缓解了建设用地供需矛盾，有力支持了新农村建设，促进了经济社会发展。但是，土地增减挂钩在实践中也遇到不少突出问题。在政策的积极宣示和实际工作中取得一定效果下，如何有效破解当前土地增减挂钩的难题则成了重点，下面就土地增减挂钩存在的问题及解决路径谈点粗浅之见。

一、土地增减挂钩的内涵和作用

一般来讲，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积.提高耕地质量.节约集约利用建设用地.城乡用地布局更合理的目标。

土地增减挂钩是一项以农村土地综合整治新增加耕地，实现对城镇建设占用耕地的有效补充，从而促进城乡统筹中“保护耕地与保障建设”双赢的制度设计。增减挂钩是一项有利于保护耕地.改善农民生产生活条件.保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和新农村建设的重要突破口，对拉动一方经济和促进社会发展具有十分重要的意义。

二、当前土地增减挂钩的问题及难点

1.思想认识不高，有序推进不够。一方面，不少地方单把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，往往忽视其对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用，认识上的偏差导致深入宣传不够.积极主动性不高.耐心细致工作不足。另一方面，各地村镇建设规划相对滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够，没有充分考虑复垦地的产业发展.新农村建设的协调和整体推进。另外，土地增减挂钩试点工作才刚刚起步，操作制度不规范，工作人员素质参差不齐，经验相对缺乏等因素更是加重了土地增减挂钩有序推进的难度。

2.补偿标准偏低，利益驱动不强。推进增减挂钩工作，经济利益是最为关键的问题。由于历史原因和自然条件限制，农村长期积弱积贫，收入来源的有限和经济发展的滞后导致农民群体更加注重当前利益的及时.有效补偿。农村宅基地是国家方便农民生产生活给予的优惠政策，房屋建设往往耗费农民大量心血和大部积蓄，甚至需长期积累和借贷，而现行拆旧补偿标准太低无法满足农民要求，农民对拆迁的积极性不高，会使拆旧阻力重重。

3.生活条件特定，拆旧困难较大。农村生活条件下，农民生活了十几年甚至几代人的地方，形成了特定的文化生活.特定的社会生态，甚至较为封闭，从而导致农民群体对于搬迁和家园环境改变持较大否定态度。

4.生产条件的特定，也是拆迁难的重要原因。农民最基本的职业是从事农业生产，农民要有大量的生产资料（牲畜.耕作工具，先进地方还会要各种农业机械等）这要求农村住宅要有足够的土地面积来存放这些生产资料；另外农民收获后的粮食也需有地方晾晒.存放，距离承包经营的土地远近等等这些都是农民所想的具体问题，也是农民不愿拆迁的顾虑所在。

三、推进土地增减挂钩的思路和对策

基于对土地增减挂钩的问题分析，笔者认为应着重从舆论宣传.政策配套.责任落实等“三个到位”来破解土地增减挂钩的难题。