国有企业改革历程

国有企业改革历程（通用8篇）

国有企业改革历程 篇1

【本章提要】本章对30年的中国国有企业改革进行了脉络梳理与经验总结。中国国有企业改革可划分为改革的初步探索、制度创新以及纵深推进三个阶段。国企改革是一个“摸着石头过河”的“试错”过程，是中央推动与地方实践上下结合的产物，本质上是生产力与生产关系的相互作用，符合建设社会主义市场经济的客观需要。但国有企改改革还存在许多问题有待通过进一步改革来解决。今后的国企改革将主要集中于调整战略布局、深化股份制改革、健全法人治理结构、完善国有资产管理体制及国企领导方式等几个方向。

从国有企业改革与发展的实践来看，改革的脉络呈现出由浅入深的阶段性推进特征。本章通过透视改革进程，揭示推动每一阶段改革的基本因素和根本动力，对我国国企改革的推动模式进行全面梳理与总结，以便我们能够在今后的改革中把握规律，掌握主动，尽快实现国企改革乃至经济体制改革的目标。

第一节 我国国有企业改革的历程

一、1978~1992年：国企改革的初步探索

从1978年到1992年，是我国国企改革的初步探索阶段，取得了非常显著的成就，并积累了丰富的经验和教训。

1．国企改革起步于放权让利

十一届三中全会的会议公报中明确指出，我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件。通过扩大企业自主权的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并打开了传统计划经济体制的缺口。

但是，由于信息不对称，约束机制难以规范，出现了企业为扩大自销比例而压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题，结果是形成了“内部人”控制，出现了“工资侵蚀利润”和行为短期化问题。实践效果与改革预期出现了一定程度的背离。在这种情况下，1982年中央推广实行工业经济责任制，旨在解决放权让利中暴露的问题，处理好国家和企业之间的分配关系，解决大锅饭问题，在硬化企业预算约束，强化企业内部管理等方面收到了成效，尤其是国家财政赤字大幅减少。但是由于企业外部环境不平等，企业内部条件也千差万别，该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与企业之间的责、权、利，企业激励不足问题十分严重。1983~1984年先后又两次推出利改税，但结果都很不理想。

2．国企改革先后出现了多种形式

1984年10月召开的中共十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。改革主要是为了实行政企分开，所有权与经营权相分离，明确国企改革的目标是要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责任制。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。

到1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制，同年，中共十三大报告肯定了股份制是企业财产的一种组织形式，试点可以继续实行，到1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。1988年2月国务院更加明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同时，全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将扩权试点以来取得的改革成果用法律形式规定下来。

虽然承包制在当时取得了一定的成功，但是承包制的问题也逐渐暴露出来。1991年9 月中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992年后国务院就不再鼓励企业搞承包。1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。但是很快人们就发现，仅靠企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。

3．国企改革与价格体制改革等宏观经济改革同步进行

国企改革是与价格体制、投融资体制等宏观经济改革同步进行的。在价格体制上，国企改革的推进对价格体制提出了挑战。1984年以后开始了对价格体制的改革，以不同形式、不同程度放开价格为主。1987年9月，国务院发布了《中华人民共和国价格管理条例》，明确规定国家现行的3种价格形式，即国家定价、国家指导价和市场调节价，并规定企业在价格管理方面享有的权利，主要是赋予企业对一部分价格的定价权。

在流通体制上，1978年中国以计划管理的商品将近400种到1990年底已经逐渐减少为9种。同时，改变原来生产资料不能成为商品的现状，将近850种生产资料，由国家统一计划调拨的方式转变为市场调控，生产资料正式成为商品。由于生产资料成为商品，以它的有效和方便的运转支持和支撑了国企改革的进行。

在投融资体制上，中央进行了“拨改贷”改革、成立国有资产管理局。20世纪80年代中期，国家建设项目投融资体制从拨款改为贷款，国家不再给新建企业投入资本金。在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理，理顺国家与企业的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立，行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。

此外，进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外，且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年末，我国共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为将来国企改革的深化奠定了基础。

4．改革的推动力量

这一阶段国企改革在不断地探索中前进，具有十分鲜明的试错特征，改革的推动模式主要表现为以下几个特征。

（1）国企改革是解决我国经济短缺问题的客观需要。改革之初，长时间的计划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路线使我国经济处于崩溃的边缘。国有企业上缴的利润与国家对它的投资不相称，使国家财力吃紧，生产资料和人民生活资料长期处于严重短缺状态。为了摆脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国策，作为改革的重要组成部分，所有制结构与国有国企改革成为解决当时短缺问题的必然选择。国有企业的放权让利和两权分离目的就是为了增强企业活力，从而提高企业的生产能力，缓解紧张的产品短缺问题。此外，迫于“文化大革命”之后，国营和集体企业职位有限，无法安置上千万的回城青年的工作，各级政府不得不鼓励自谋职业，并大批发放个体营业证。个体经济就这样在政府默许下发展壮大起来，并最终成为一种合法的所有制成分。

资金、技术和经验的严重匮乏要求国家必须坚定地推行对外开放政策，以吸引国外投资，引进改革所急需的资金、先进技术和管理经验。正是在这种旨在缓解短缺问题的政策推动下，三资企业在20世纪80年代获得了初步发展，为90年代外资的大规模涌入奠定了基础。

（2）中央指导、理论研究和地方企业实践相结合，自下而上占主导，经济短缺的现实迫切要求改革国企以提高产量和效益，改革所有制结构，发展个体经济、外资经济。改革的具体实践过程，却是中央指导、理论研究和地方实践共同作用下推动的。在探索的初期，这种共同作用表现为以地方实践为主，自下而上推进国企改革。

对国有国企改革，中央政策主要是采取“试点”的大原则，结合企业发展实际和企业相关理论，先后推出了多种政策。从放权让利到两权分离的承包责任制和转换经营机制，经历的都是“政策—实践—政策改进”的过程。被实践证明不好的政策，用新政策加以取代，如用两权分离取代放权让利；被实践证明有效或尚未证明的政策继续加以推进，如股份制试点、“拨改贷”等。

与国有企业改革密不可分的是非公经济的改革，个体和私营企业在中央的默许和“看一看”的宽容政策支持下，通过自我发展与实践，取得了非凡的成就。地方的成功实践获得了中央的认可，进而推动了所有制结构的巨大变革，个体和私营经济成为所有制结构的一部分。外资经济在政策的鼓励下也获得了一定程度的发展。

（3）在“摸着石头过河”的过程中逐步调整改革的方向

这一阶段，国企改革没有明确的方向和路线指引，除了有一点改革之前的一些教训外，也没有可以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。通过不断的试探性改革措施，寻求改革的正确方向和路径，也就是在摸着石头过河的过程中逐步调整改革的方向。为了调动国有企业的积极性，推出了放权让利，但是“内部人控制”等问题的出现，使改革调整为推行承包经营责任制，但问题依然没有解决，于是又调整为转换经营机制。

二、1993~2003年：国企改革的制度创新

20世纪90年代初，社会主义制度下计划和市场的关系问题使改革陷入发展的僵局。同时，最大的社会主义国家苏联的解体对社会主义制度形成了巨大冲击。触及计划体制本身的改革势在必行，国企改革由此进入了第二个阶段。

1．逐步明确建立现代企业制度的目标

计划与市场关系的明确，使国企改革从政策调整阶段进入了制度创新阶段。1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代得意义，为国企改革指明了方向。

2．国有企业战略性改组与国有经济布局调整

1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1000 家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面，各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在探索搞活小企业方面先行一步，收到了较好的效果。此外，一大批新型的民营企业从自身发展的需要出发，参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。特别是中共十五大肯定股份合作制和提出调整所有制结构后，各地国有中小国企改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。

中共十五大的报告中进一步强调要调整国有经济布局，明确指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。

3．国企解困始终是20世纪90年代国企改革的主题

进入20世纪90年代中后期，与非公经济迅速发展形成鲜明对照的是，国有企业由于高负债率、冗员多、社会负担重、摊派严重、员工积极性不高等原因，陷入了发展的困境，效益逐年下滑，亏损面逐年增大的。据不完全统计，1996年上半年亏损的国有企业达到43.3%，1998年第一季度出现了全国性的亏损，国有资产的损失数额也逐年上升。1997年，中共十五届一中全会将国企改革的目标确定为在三年内在大多数国企初步建立起现代企业制度，并使大多数国有亏损企业走出困境。

为了给国有企业解困，中央推出了多项政策，包括兼并重组、主辅分离及债转股等等。其中，影响最大的是结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，成立四家专门的金融资产管理公司，对部分符合条件的重点困难企业实施“债权转”股权改革。到2000年，最后确定了对符合条件的580户国有大中型企业实施债权转股权，涉及债转股总金额4050亿元。已实施债转股的企业，资产负债率明显下降，由原来的70%以上下降到50%以下，这些企业每年减少利息支出200亿元。

此外，国务院还采取其他一些有效措施，努力解决企业冗员过多、企业办社会等问题，主要是将国有大中型企业的附属普通中小学校和医院等社会负担逐步分离或独立出来，转移到地方，由当地教育和卫生部门进行管理，取得了较好的效果。

4．股份制和公司制试点的推进

股份制试点在1986年就被提出了，但当时是为了增强企业活力，仅针对少数有条件的大中型全民所有制企业。1992年国务院颁布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》、《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》等11个法规，引导股份制试点走向规范化。1994年，为了落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》的精神，国家经贸委、体改委会同有关部门，选择100户不同类的国有大中型企业，进行建立现代企业制度的试点。随后，全国各地根据本地区的实际情况，先后选定了2500多家国有企业参与现代企业制度试点。本着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，这些试点企业在清产核资、明确企业法人财产权基础上，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代企业制度的领导体制和组织制度框架初步形成了企业法人治理结构。1997年中试点企业普遍进行了公司制改造，经过一年的实施，全国2343家现代企业制度试点企业，共有84.8%的企业实行了不同形式的公司制，法人治理结构已初步建立。在现代企业制度试点企业中，改制为股份有限公司的有540家，占23%，改制为国有独资公司的909家，占38.8%；尚未实行公司制的国有独资企业有307家，占13.2%，其他类型企业有47家，占2%。1999年，十五届四中全会提出，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。

1994年，在进行现代企业制度的试点的同时，国家经贸委在18个城市进行“优化资本结构”的配套改革试点。试点的主旨为以市场为依托，在整体推进国有企业转换经营机制的前提下，采取多种政策，通过破产、兼并探索建立国有企业优胜劣汰机制，在补充企业资本金、减轻企业债务负担，分离社会服务功能，分流富余人员，资产多元化等方面实现了重点突破，尤其是在企业破产、兼并和职工再就业方面取得了一定成效。国务院逐步扩大了“优化资本结构”试点范围，1996年增加到58个城市，1997年扩大到111个城市。“优化资本结构”试点虽然取得了一定的成效，但是由于国有企业亏损面太大，亏损额太高，无法从根本上为国企解困。

5．利用与发展资本市场

投融资体制实行“拨改贷”之后，随着国有企业经营亏损日益增加，银行对国有企业的不良贷款率不断攀升，间接融资渠道很难满足国有企业改革资产重组、规模扩张等的融资需求，此外，解决国有企业历史遗留的过度负债和财产损失需注入庞大的资金，在国有企业改革中，仅靠银行的间接融资已难以满足其巨大的资金需求。因此，通过资本市场发展直接融资是必然的出路。中共十四届三中全会的提出《中共中央关于建立社会主义市场经济体若干问题的决定》指出，要利用资本市场积极稳妥地发展债券、股票融资。同时，资本市场的发展有利于现代企业制度的建立。因为企业为了自己的股票能够上市，利用直接手段来融资，必须按照《公司法》要求，对企业进行公司制的改造，并完成上市公司的规范操作。在利用资本市场解决国企改革的融资问题的过程中，一方面大力发展国内的资本市场，另一方面让一些企业走出去，在国际资本市场上进行融资。截至2001年初，我国境内上市公司从1990年的14家增加到1063家，其中包括114家境内上市外资股公司和52家境外上市公司，境内上市公司市价总值达46061.78亿元，流通市值达15492.49亿元，投资者开户数达到5683.88万户。

6．国企改革与整个国民经济改革相结合

建立现代企业制度的国企改革是与国家宏观经济改革结合进行的。在所有制结构上确立了非公经济的重要地位；在分配制度上确立了按劳分配为主，多种分配形式并存的分配方式；价格体制改革进一步深化，提出了建立社会主义市场价格体制的目标；改革外贸、外汇管理体系；在社保制度改革方面，纷纷出台养老保险、医疗保险、住房制度等政策，为企业解除后顾之忧；企业富余人员、下岗失业职工再就业政策给解困工作创造条件；国债补贴技改，促进了企业的技术进步等。

7．本阶段国企改革的动因

国企改革在本阶段获得了较大的发展，改革的推动模式主要有以下特点：

（1）邓小平南方谈话为改革解放了思想，指明了方向。20世纪80年代末到90年代初，理论界和社会各界围绕计划与市场的争论愈演愈烈，姓“资”和姓“社”的问题严重制约着国企改革的推进。国企改革因为无法跳出计划体制的框框而举步维艰。已经迅速发展起来的个体和私营经济、外资经济，由于商品经济和市场经济“名不正”而“言不顺”，发展壮大的阻力越来越大。在此关头，1992年邓小平南方谈话指出了计划和市场的关系，明确了社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削和两极分化，最终实现共同富裕。谈话完全消除了人们的疑虑和担心，极大地解放了人们的思想，彻底解除了长期以来困扰理论界和社会各界的姓“资”和姓“社”的问题，指明了深化改革的方向和目标。

（2）国企改革是企业生存与发展的客观需求。本阶段国企改革较20世纪80年代为解决短缺问题而实行的改革有较大的区别。随着国有企业的改革的推进及集体经济和非公经济的迅速发展，短缺现象在90年代已经有了非常大的改善。国有企业面临的生存困境成为国企改革新的客观原因，其背后隐藏的是企业制度上的问题。基于两权分离理论的承包经营责任制和只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家经营机制转换，决定了国有企业不可能真正实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约，即不可能成为真正的企业。在这种情况下，企业的状况不断恶化，使对企业制度的改革成为必然要求。

（3）理论探索与实践经验总结的共同作用

20世纪90年代后，理论界关于企业制度探讨不断深入，建立现代企业制度成为国企改革的主要方向。此外，20世纪80年代的国企改革的实践经验证明不涉及产权和计划体制本身的国企改革，只能是停留在经营管理层面，不能触及企业的核心，因此，建立现代企业制度成为水到渠成的选择。同时，改革实践还证明，改革不仅要注重每个具体企业的改革，更要注重全局性的调整。因此，理论探索和实践经验明确了国有国企改革的任务包括两个方面。一是要在国有大中型企业中建立现代企业制度，使国有企业成为真正的企业。另一方面，是要处理好国有经济在国民经济中的地位和作用，也就是调整国有经济布局，把国有经济在国民经济中的主体地位改变为主导地位，改变国有企业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。

三、2004年至今：国企改革的纵深推进

中共十六大之后，现代企业制度建设的继续深化、国有资产管理方式的变化和资本市场的改革使我国的国企改革进入了一个新的阶段。

1．国有资产管理体制改革的深化

国有资产管理体制改革是经济体制改革中的深层次改革，是利益的调整和权力的重新分配，涉及政治体制和政府机构改革，困难和阻力可想而知。2002年11月，中共中央在十六大报告中提出了深化国有体制改革的重大任务，明确要求中央和省、直辖市、自治区，两级政府设立国有资产管理机构，成立专门的国有资产管理机构，改变部门分割行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。此后的十六届三中全会也提出，要建立健全国有资产管理和监督体制，国资委成立后明确所管辖的大型国有企业要吸引外资和社会资金，实行产权多元化，可以上市募集资金，而且鼓励整体上市，以保持和增加企业的整体实力，许多大型企业正在剥离社会职能部分，过去一阶段是剥而不离，仍由企业自己管理，现在有的正逐步移交社会；在企业内部实行主辅分离，使各部门面向社会，成为独立经营的实体，企业同国资委分别签订责任书，对领导班子进行考核。

2．国企改革以大企业、以产权多元化和治理结构为中心

本阶段，国企改革依然是以抓大放小为主，同时以产权多元化和治理结构建设为中心。2003年10月，十六届三中全会提出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立健全现代产权制度，产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展，有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。”《决定》第一次把产权制度提到如此的高度，提出“产权是所有制的核心和主要内容”，是对“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的重大创新和历史突破，进一步明确具体了国企改革的任务和目标。

3．各种所有制企业关系的处理

这一阶段，如何处理非公经济与公有制经济的关系问题成为了理论探讨和政策制定的重点。非公经济经过多年的发展，逐步壮大起来，在许多领域占有绝对优势，非公经济的地位和作用在改革中得到了进一步提升，出现了个体、私营、外资与公有制经济相互渗透、相互融合的趋势，如非公经济在行业分布上从以制造、建筑、运输、商贸和服务业等领域为主，已经开始向基础设施、公共事业等领域拓展。非公经济与公有制经济之间的冲突时有发生，如石油行业的民营资本问题。此外，外资企业在我国的发展也迅速膨胀，外资的并购问题成为了各界关注的热点。非公经济遇到了重新定位和判断的问题，发展面临巨大的挑战。为了正确处理非公经济与公有制经济的关系，2005年2月国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）。该政策一定程度上给予了非公经济更大的发展空间，并扫除了人们对非公经济去向问题的担忧。

4．国企改革与资本市场的改革同步进行

建立现代企业制度，实现国有经济的战略性重组，迫切需要资本市场提供有力的金融支持与有效的金融服务。资本市场对于国企改革而言非常重要。一方面，改革开放的深入，非公经济的发展，经济全球化推动的国际资本的流动，使民间积累了大量资本。另一方面，“拨改贷”之后，国企直接融资渠道越来越窄，资本市场是国有企业理想的融资平台。此外，资本市场有利于国有企业治理结构的完善，有利于现代企业制度的建立。但是，我国资本市场中股权分置的先天缺陷严重制约其健康发展，投资、融资、定价和资源配置的功能逐渐被弱化，面临边缘化的危机。对资本市场先天缺陷的改革对于国有经济改革越来越重要，其中最主要的就是股权分置改革。2005年4月中国证监会启动了股权分置改革试点工作。到2006年末，股权分置改革基本完成，资本市场的功能逐渐回归。资本市场的功能回归，吸引了大量沉睡已久的民间资本，强烈的投资需求必然会引来更多的优质资产和公司进入资本市场，以获取资本，实现资本的增值。因此，股权分置改革成功后，随着资本市场体制的逐渐完善，资本市场将成为一个全国优质资产的吸纳器，为国企改革提供了一个全国范围的资源配置平台，企业之间的大额换股并购有了可能。这对于国有经济的战略性结构调整，非公资本参与国企改制，产业整合以及上市公司做优做强，都有积极的影响。而且，国有资本的市场价值和市场价格可以在资本市场获得公允的定价，股价有条件成为新的绩效考核标准。一直以来无论是考核国有资产保值增值，还是进行国有资产转让，最重要的参考指标都是净资产。但这一指标并不能反映国有资产的真实价值。因此，资本市场的巨大变革，将非常有利于国企改革向纵深推进。

摘自《发展和改革蓝皮书》

国有企业改革历程 篇2

一、国企改革以放权让利为重点, 实行企业利润留成制度, 调整国家与企业的利益分配关系, 是一次国有企业经营权层面的改革 (1978年至1984年)

十一届三中全会后, 针对当时国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的种种弊端, 中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件, 率先推动了国有企业在经营权层面的改革。

1979年4月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定, 同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件, 并开始在四川省进行扩大企业自主权的试点。这一阶段, 根据中央政策, 政府向企业让渡了生产自主权、劳动用工权、原料选购权和产品销售权等十四项经营权。经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余控制权和剩余索取权, 企业经营者和生产者的生产积极性明显提高。

1980年国家对国民经济进行调整, 有相当一部分试点企业任务不足, 又面临原材料涨价、能源紧张等困难, 绝大部分扩权企业仍实现了增产增收。但利润包干使国家的财政收入占国民收入的比重下降, 不利于国家集中财力进行重点建设。1983年开始, 分两步实行利改税, 规范政府和企业的分配关系。但由于价格体制改革刚刚开始, 价格体系不合理, 造成企业间的税负不公平。

二、国有企业改革从经营权向所有权层面过渡。以承包经营责任制为重点, 实行企业所有权与经营权适当分离, 确立企业的市场主体地位 (1984年——1992年)

承包制的推行, 确实调动起企业和职工的积极性, 推动了国有经济的发展。1987和1988年我国工业增长速度分别为14.1%和20.7%。企业实现利润和上缴税金1987年比1986年增长8.0%, 1988年比1987年增长18.2%, 亏损面也逐年下降, 经济效益有所提高。但在承包制度中, 也表现出一些短期化行为。这是因为国家和企业处在一种不完全的契约关系中, 企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化。

在这一时期, 也出现一些深化国有企业所有权层面改革的思想, 就是建立股份制。国有企业股份制的试点开始于1986年, 但大都在国有中小企业中进行。试点的影响面并不广泛, 主要问题在于非国有的财产主体介入不足, “找不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映。在多元化主体供给严重不足的情况下, 股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限, 股份制改革自然达不到预期的目标。1984年10月, 党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》指出:“增强企业活力, 特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力, 是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”《决定》提出了政企分开和所有权与经营权分离的改革原则。改革的落脚点是, 政府不再经营企业, 使企业实现自主经营、自负盈亏, 具有自我积累、自我改造、自我发展能力, 成为市场主体和法人实体。

1987年1月, 国务院召开全国经济工作会议, 提出要深化企业改革, 关键在于推行多种形式的承包经营责任制。1987年4月, 国家经委受国务院委托, 召开了全国企业承包经营责任制座谈会, 研究部署实行企业承包经营责任制。从此, 承包经营责任制在国有大中型企业得到普遍实行。

《全民所有制工业企业法》的通过确立了国有企业的法律地位, 明确规定企业实行厂长 (经理) 负责制;中国共产党在企业中的基层组织, 对党和国家方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督;企业通过职工代表大会和其他形式, 实行民主管理。1992年国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》, 根据《企业法》的精神对企业经营自主权作出具体规定。企业享有包括:生产经营决策权;产品劳务定价权;产品销售权;物资采购权;进出口权;投资决策权;留用资金支配权;资产处置权;联营、兼并权;劳动用工权;人事管理权;工资、奖金分配权等一系列的权利。企业经营权受法律保护, 任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。

这一期间我国的国有企业大都有了很强的生产经营的积极性, 国有企业普遍实行了承包经营责任制, 扩大企业经营自主权, 调动了企业和职工的积极性。但企业包盈不包亏的问题, 助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。

三、以建立现代企业制度为重点, 实行规范的公司制改革, 转化企业经营机制, 探索公有制的多种有效实现形式 (1992年——2002年)

这一阶段是一次很重要的改革与探索。1992年, 党的十四大报告明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月14日, 党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 第一次提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度, 并指出现代企业制度的特征是:产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。从此, 我国国有企业改革进入制度创新阶段。第八届全国人大常委会第五次会议通过的《公司法》, 明确规定公司是企业法人, 有独立的法人财产, 享有法人财产权。《公司法》为促进社会主义市场经济的发展, 建立现代企业制度, 提供了重要的法律依据。

为落实党的十四届三中全会的《决定》, 1994年初开始, 国务院确定组织100家企业进行建立现代企业制度的试点。多数试点企业初步完成了公司制改革, 普遍建立了公司法人治理结构, 新型的政企关系格局初步形成。1997年9月, 党的十五大报告提出, 要调整和完善所有制结构, 探索公有制的多种实现形式, 到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对国有企业改革的目标、方针政策和主要措施作出了全面部署, 提出公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。股东多元化有利于形成规范的公司法人治理结构, 除少数必须由国家垄断经营的企业外, 要积极发展多元投资主体的公司。国有独资公司和国有控股公司的党组织负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会, 董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人, 可以依照党章及有关规定进入党委会;党委书记和董事长可由一人担任, 董事长、总经理原则上分设。这是在党中央的决定中第一次提出公司制的核心是公司法人治理结构, 并把发挥党的政治优势同运用市场机制结合起来, 调动各方面的积极性。

四、以深化国有资产管理体制改革为重点, 实行政资分开, 推进企业体制、技术和管理创新 (2002年至今)

建立和完善国有资产监督管理体制, 是巩固壮大国有经济的基础, 也是继续深化国有企业改革的前提。2002年11月8日, 党的十六大报告提出, 国家要制定法律法规, 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责, 享有所有者权益, 权利、义务和责任相统一, 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式, 采用能够提高国有经济效率的经营方式, 必须要改革国有资产管理体制, 建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督和营运体制。到2004年6月, 全国31个省 (区、市) 和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市 (地) 国有资产监管机构的组建工作基本完成, 全国大多数市 (地) 设立了国资委, 没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国资监管机构。

党的十七大报告中也明确要求“深化国有企业公司制股份制改革, 健全现代企业制度, 优化国有经济布局和结构, 增强国有经济活力、控制力、影响力”。这是我们党对国有企业改革发展规律的基本认识, 也是今后一个时期国有企业深化发展的必然选择。

摘要：国有企业是我国国民经济的骨干力量, 是我国现代化建设的支柱, 同时也是我国经济改革与发展的稳定力量。在我国的改革开放的大潮中, 我国的国有企业经历了一系列的调整, 逐步适应了社会主义市场经济的需要。十七大以来, 提出了要实现国民经济又好又快的发展的要求, 要实现我国未来的经济发展目标, 就必须继续深化国有企业改革, 健全现代企业制度, 进一步增强国有企业的活力、控制力与影响力。本文就今天我国国有企业改革的历程做了基本的分析。

资料链接：中国国有企业改革历程 篇3

新中国建立初期选择实行国有计划经济制度有其历史的必然性。新民主主义革命成功后，中国面临的根本问题是如何摆脱经济落后局面，迅速实现工业化，建立富强文明的国家。然而，实现工业化的基本道路无外乎有两条，一条是走发达资本主义国家走过的道路，即通过市场经济体制来实现工业化；另一条就是采取当时苏联时期的模式，即通过计划体制来实现工业化。作为执政的中国共产党，选择计划体制以实现工业化目标，自然就成为当时的历史必然。这是因为，一方面，当时的中国国情不具备与已经完成工业化的西方经济强国一争高下的市场竞争力；另一方面，中国在当时根本无法迅速集中有限的资源，有计划地保证重点目标实现。而计划经济体制则要求国家统一掌握主要的资源，采取国有制企业制度，并以此垄断国民经济，因此选择计划经济体制就成为客观必然。

★现实挑战性

中国经过计划经济发展，在不太长的时间内基本完整了工业结构布局，并取得了社会主义建设的初步胜利。然而，工业现代化是一个极为长期的发展过程，如果长期取消市场机制、否定企业作为市场竞争者应具备的独立性、自主性和竞争力，就很难保证其效率效益持续提高。在这种情况下，实施以建立社会主义市场经济体制为目标的改革就成为必然。而中国的经济改革，国有企业改革成败与否有着至关重要的意义。随着改革的逐步深入，这场改革具有了较之以往体制调整更为深刻更富有革命性的意义。很重要的一点，就在于这场改革不仅真正触及了企业制度，而且越来越从根本上触及到国有企业的产权制度。实施“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”这十六个字，就成为国企迈向现代企业制度的最大特点。

★改革阶段性

中国改革开放30多年来，国有企业改革进程大体经历了三个阶段，呈现出由浅至深阶段性推进特征。

第一个阶段，1978—1992年：国企改革的初步探索

国企改革起步于放权让利。主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件。

国企改革先后出现了多种形式。主要有厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，少数有条件的全民所有制大中型企业开始了股份制改造和企业集团化改革試点。

第二个阶段：1993—2003年：国企改革的制度创新

逐步明确建立现代企业制度目标。1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代意义，为国企改革指明了方向。

国有企业战略性改组与国有经济布局调整。1995年9月，中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰。”截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1 000家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面，各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。

第三阶段，2004年至今：国企改革的纵深推进

国有资产管理体制改革深化。2002年11月，中共中央在十六大报告中明确要求中央和省、直辖市、自治区两级政府设立国有资产管理机构，改变部门分割，行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。

国企改革以大企业、产权多元化和治理结构为中心。2003年10月，十六届三中全会在作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要建立健全现代产权制度，产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权和知识产权等各类财产权。《决定》第一次提出“产权是所有制的核心和主要内容”，是对“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的重大创新和历史突破，进一步明确具体了国企改革的任务和目标。

国企改革与资本市场改革同步进行。2005年4月，中国证监会启动了股权分置改革试点工作。到2006年末，股权分置改革基本完成，资本市场的功能逐渐回归，吸引了大量沉睡已久的民间资本，为国企改革提供了一个全国范围的资源配置平台，将非常有利于国企改革向纵深推进。

（责任编辑：李万全）

营改增(及税制改革历程) 篇4

（根据2012年7月12日讲话录音整理）

（对朋友们可能会有启发，与您共享，文章前部分是税制改革，可从第7页细看）

目前我们的税制框架是在1994年税制改革时形成的，对现在税收影响最大的就是1994年形成的这个税制的格局。在1994年税制改革方案的研究过程中，因为增值税和所得税当时占整个税收比重百分之九十以上，所以是研究的重点。

增值税本身有许多特征，其中一个很重要的特征，就是到底是什么类型的扣除范围？有生产型、消费型、还有收入型，这么三种类型。所谓生产型，机器设备税款不能抵扣，你可以扣除购进的原材料、燃料、动力，这些都可以扣，但是买的机器设备，基本建设，比如说盖房子这些，里面的税款不能抵扣，这是生产型。所谓收入型是固定资产里面，你买的机器设备虽然含税款，但是全部税款不能一次抵扣，只有机器设备当年折旧的那部分价款所含的税可以抵扣，这叫收入型。所谓消费型就是不管买什么，只要买的东西，那么里面含的税款都要抵扣。这是一种最彻底的增值税，像欧洲的一些国家都采用了消费型增值税，就是购买的无论是什么样的商品、劳务，里面只要有税款，统统可以扣掉。因此，1993年我们给国务院提出的建议方案是所有的商品和服务，全部实行消费型增值税。同时废止当时对商品征收的产品税和对服务征收的营业税。

就所得税而言，1994年以前，我们有国营企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税，还有外商投资企业所得税，当时是按照经济性质划分，实际上就是按照产权关系划分，不同的产权关系，所得税是不一样的。这种所得税制无法处理股份制企业的所得税问题，而股份制是市场经济中企业主要产权关系之一。所以，这种按产权关系划分所得税的制度显然跟市场经济方向不一致，因此当时我们提出的建议是合并成一个所得税，叫企业所得税或者是法人所得税。

但是国务院领导主持讨论的时候，多数人认为这个方案不行。为什么？这里面有很多原因，一是增值税的问题很复杂，首先1992年小平南巡讲话，经济上投资开始热起来了，所以1993年通货膨胀的速度比较快，投资过热。因此，多数人提出购买机器设备的税款不能扣除，否则不是更鼓励投资了嘛？于是我们增值税的方案就改成购买机器设备的税款不能抵扣，采用了生产型增值税。这是一个遗留问题。其次，还有一个更大的遗留问题，是确定增值税的适用范围问题，因为当时研究分税制的时候地方收入占70%多，中央只占20%多，实行分税制，中央要占大头，特别是在新的增量的分配上，中央要多拿，这样中央收入的比重才会上升。这么设计给我们提了一个难题，因为当时所得税比重很低，只有百分之十几，而且国营企业亏损很多，所得税每年增长很慢，所以在计算整个中央收入、地方收入时，中央政府也好，地方政府也好，眼睛都盯着流转税。中央为了从增量中多分到份额，准备分75%增值税，给地方留25%。如果商品和服务都实行增值税的话，那么地方的固定收入最多只有20%多。当时大家认为这样一种分配方案，地方政府难以接受。中央的目标是收入份额从20%多提高到60%，一次性调整到50%以上，然后每年增量中中央多分一点，若干年后增加到60%的目标。这样就提出一个问题：中央分75%增值税以多分收入增量的目标和一次性调整到50%以上，若干年后达到60%的目标如何同时实现？最后想了一个办法，对劳务部分还保留营业税，不搞增值税了，劳务部分的营业税其实跟改革以前的产品税一样，等于是全额征税、重复征税。把劳务部分的营业税不改增值税了，保留下来，作为地方固定收入，这么一算，地方政府觉得可以接受。为什么？因为服务业每年要增长，营业税也增长，是地方政府的收入中一个能够每年随着经济发展有增量的税种，等于把一个有增长潜力的税留给地方政府。就为了这个，就把我们原来报的商品和劳务、服务统统实行增值税的方案，一切两半，把增值税的适用范围只限制在商品范围内。劳务部分保留营业税，这个是因为分税制引起的，不是专家们、领导人认为营业税好要保留下来，大家都认为它不好，但是为了分税制能够推出去，为了中央政府和地方政府之间能够就分税制问题比较容易达成一致，给地方政府一个随着经济发展，收入能够增长的税种。是出于这个考虑，牺牲了税制的规范性，税制不规范就先不规范吧，先把分税制保证了。如果只考虑规范税制，地方政府不同意分税制，这个规范的税制也不能出台。

所以当时相当于从一个规范的增值税制，倒退了两大步。这两大步退下来，倒有一个好处，就是税率的设计。因为1994年的税制改革还有一个原则，就是要保持原总体税负。要是减少收入，对政府不利，当时政府很穷，要增加企业负担，企业又不同意，因此，那次改革只改制度，在量上保持原来的总体税负。但是总数不变，不一定意味着每个行业不变，不意味着每个企业不变。原来我们算了好几个帐，但是最后定了17%，这17%是在保证原税负的原则下，根据现在的扣除范围，收17%，就能够收到原来总体的税。如果当时按照规范化的增值税算，不说营业税，光是机器设备的税款，要允许扣的话，要想保持原来的税负增值税税率就得定为23%。23%什么概念？已经到了北欧那些福利国家的水平了。欧洲一般非福利国家，像英国、法国都是17%上下到20%之间。这说明两个问题：一个问题说明当时中国的流转税的负担比起欧洲国家来说太高了，因为是保持原税负，要抵扣的多，税率就得高，扣的少，税率可以低。我们这么多不能扣的，税率定17%，跟欧洲这个扣，那个也扣，什么都扣的，人家基本上也是17%，可见当时我们流转税的负担比欧洲国家要高很多。

这样一个抵扣范围小而税率与欧洲基本相同的增值税制还隐含了一个前提，就是“保持原税负”的17%的税率是在当时税收征收率的水平上确定的。这样就为今后税制改革中在规范税制，扩大扣除范围时保持税率不提高提供了可能。换句话说，税务机关加强征收管理，提高征收率以后，可以用征收率提高产生的税收增量对冲扩大抵扣范围而形成的减收，从而不必提高税率。

我们从1994年开始实行这样一个增值税制，操作起来以后，原来预定的目标，可以说基本都在逐步的实现之中。首先说要增收，1994年那时候，税收的增长速度与GDP增长的比还是小于1的，95、96年税收弹性到了1，1997年以后大于1了。大于1就是每年税收的增长比经济增长速度快，所以税收占GDP的比重开始上升，我们的预期目标实现了。其次是中央与地方税收收入的比重，我们当时是一次性算成55%和45%，每年增值税增量多拿一点，一年计划中央提高一个点，五年以后提到60%。结果头两年中央比重下降，从55%降到54%、53%。为什么？因为对地方的小税，过去税务局不把它当钱，太少，谁也不关注，改革以后，分了国税局、地税局，所以地税务局有一批人就负责收这些小税，那两年，那几个小税，增长速度很快，几倍几倍增长，所以中央收入比重不升反降了。但这只是短期的，因为对于过去这些小税种流失的征收，在达到一定水平以后，征收率会保持一个水平，增长速度就慢了，最后决定中央与地方分配关系的还是增值税。那么，到了1997年以后，随着整个税收占GDP的比重开始上升，中央财政收入的比重也开始上升了。

另一个是关于所得税的问题。合并内资企业所得税没有分歧，但对合并内外资企业的所得税有不同意见。一种意见强烈主张，为了吸引外资，我们必须给外商投资很多优惠，这些优惠决不能给内资。因为我们要不给外商优于国内所得税的话，我们吸引外资战略就会有负面影响。所以不管规范不规范，对外商要搞一个单独的税制，要比内资优惠一大块，不能给内资，这样才能保证我们引进外资战略的实施。因此，搞一个所得税不行，必须搞两个，内资负担要重，外资负担要轻，这是当时所得税税制设计的原则。按照这个原则，我们先把内资的国营、集体、私营合并，这个大家觉得不能再分了，因为一个股份制企业里面，无法分股份交所得税。但是内资企业所得税本身遗留的问题很多，给内资企业增加了许多不规范的税收负担，比如说工资不能全列支，折旧率折的很低等等。这些类似的问题不予解决。否则都跟外资一样，那不是对外资没有吸引力了嘛？这样所得税就变成了两个制度并存的局面，这又算一个遗留问题。

对我们税务局来说，当时面临的主要问题还不是税制的那些缺陷，而是税收特别是增值税的征收管理问题，是控制虚开发票的问题。1994年新税制出台以后，税务局对税制的问题根本顾不上研究，能不能把增值税管住了，是一个挑战。当时虚开的发票满天飞，2001年，国务院领导讲，如果税务局解决不了发票管理问题，那我们的增值税就得倒退回去，还得搞过去的产品税。为了遏止虚开发票，国务院亲自提请人大，增加了一个刑法含死刑罪的罪名，叫虚开增值税发票罪。当时全国大概判死刑，包括死缓的100多人，执行的也有几十个，但就是这种这么严厉的刑法都控制不住，犯罪分子还是“前仆后继”。因为如果抓不住他，那么他骗税的成本和收益比，诱惑力实在太大了。潮汕案、远华案、金华案等等，可谓“村村点火、户户冒烟”，全国范围内虚开发票泛滥。后来我们还是从全世界没有先例的计算机管票上下工夫，总结了金税工程一期的经验教训，搞了金税工程二期以后，每个月报税交税的比例开始上升，到了2001年7月的时候，超过了98%，说明我们中国的税务局是能够管好增值税的。决策层不再考虑退回产品税的问题，以增值税分配为主体的分税制才最终站稳了。因此，从2001年以后才开始继续研究税制规范化，怎么改进税制的问题。（参考许善达营改增系列讲话）

2003年开始提出了两条改革的意见，第一条，先把购买机器设备的税款允许抵扣，就是实行消费型增值税。因为要鼓励企业技术改造，购进先进设备，淘汰落后的，购买机器设备的税款如不允许抵扣，不是等于打击了技术改造嘛，当时这个说法被国务院接受了。第二条，内资企业和外资企业两个所得税法要合并，因为我们吸引外资是靠市场机制，不能再靠税收优惠来吸引了，而且国内企业税负那么重，发展确实有障碍，应该享受到国民待遇，所以这个也形成了共识。

这两个意见形成共识了，但是操作、推行的实践仍然有很多问题。搞消费型的增值税主要还是怕减少收入，因此2003年先从发改委搞振兴东北老工业基地的战略开始。当时担心减收太多，还只允许“增量抵扣”，只有今年增加的增值税才能用购买机器的税款抵扣，这是扭曲的消费型。然后第二步扩大到中部崛起的六个省的26个城市按照东北方案办，但是只限定在26个城市的城区，其他市县和这26个城区的郊区都不能抵扣，这就更加扭曲了消费型增值税。第三步西部大开发的企业都可以采取。这样扭曲的消费型增值税“试点”了6年，中央2008年决定，从2009年1月1日起，所有的企业购买机器设备的税款都可以抵扣了，不再受税收增量和地区的限制。搞企业所得税两法合并，把内资和外资企业所得税合并成一个法，2003年有两种说法，一种说两法合并的时机已经成熟。还有一种说法是两法合并是必要的，但是时机尚不成熟，还需要做更多的准备。这两种意见一直在争论不休。所以2003年提出两法合并，2007年人大审议才通过，2008年开始实施，2009年开始征收合并以后的所得税。外商的法定税负虽然上升了，但是有过渡期，几年之内上升部分可以退税，所以外商基本上在几年之内税负也没有变化，而内资企业税负都降下来了。机器设备税款全国实行抵扣，两法合并使内资企业所得税税负下降这两个政策的效果都恰恰体现在2009年金融危机的时间段里，当时没有想过这两项改革是应对金融危机，但这个时间段正好和金融危机撞上了。因此，2009年很多上市公司的报表还看得过去，很重要的一个原因是因为这两个政策性减税的效应正好体现出来了。（参考许善达营改增系列讲话）

1994年税制改革遗留的问题，到2009年，花了17年才解决掉了两个，从税制上讲，遗留的最大问题就是营业税了。从那以后，我们就开始研究营业税要改增值税的问题。营业税改增值税，讲道理，没有争论，没有人反对营业税改增值税。营业税的制度，它是一个很不好的税制，这个大家都有共识的。关键在于改这个营业税和原来说那两个政策的修改，难度和影响的面都不一样。增值税转型，只影响增值税的企业，它跟别的企业没有关系，而且只影响那些购买了机器设备的企业，如果今年不买机器设备，税负不变。所以影响面相对比较小。内资企业企业所得税减税，因为当时所得税占的比重不大，同时，增值税转消费型和国有企业股份制改造，核销坏账，都使内资企业利润增加，在相当程度上对冲所得税法定税负降低的减税因素，因此，影响面也有限。现在大概企业所得税占到了21%、22%的样子，个人所得税大概是6%到7%，加在一起是27%、28%，这个比重慢慢往上升。但营业税改增值税不一样，这个政策如果推出的话，那对整个经济影响的范围，可以说不亚于1994年的税制改革。

为什么？首先，营业税改增值税，基本的要求是减轻负担。因为营业税的缺点之一，就是重复征税，税负重。重复征税不利于企业专业化生产，越是大而全的，税负越轻。越是专业化程度分工很细的，水平很高的，税负反而重。你把某一个领域做的非常专，做的科技含量非常高，但是你是单独一个小的领域的一个企业，那么重复征税之后税负重。营业税使服务业的税负重于制造业的增值税税负，它的这个弊端是非常清楚的，所以营业税改增值税，第一个改的原则，就是减轻负担。这比1994年的改革，应该说制度环境宽松了一点，如要求税负保持不变，那更复杂了，增值税税率就不知道该定多少了。第二个是消除重复征税。重复征税不利于企业在市场上专业化，不利于提高技术含量。因为要追求大而全，越大而全负担越轻，越小而精，负担越重。营业税就是这么一个税制导向，所以很多企业都把本来应该单独搞一个企业的服务业，并到制造业里面。这样在国民经济统计中，就把服务业变成制造业了，服务业就少了一块，所以中国实际上服务业的比重比我们统计的比重要大。这影响了很多公司企业架构的设计。其实在制造业的企业里面，有很多包含了相当一部分成分的服务业，之所以包含在内，原因就在于这样包含在内税负低，如独立经营，税负高。所以营业税对于企业集团化，怎么搞专业化，有这么一个导向的作用。所以这次营业税改增值税明确购进要扣除，没有重复征税。第三个很重要的是原来规定营业税出口不退税，增值税出口退税。退税是什么概念？退税政策是产品出口以后，不但销售不征税，购进原材料和机器设备的税款还要退给企业。营业税是什么概念？出口，不但购进的税不允许抵扣、不给退税，出口的这个服务还要征税。根据营业税的原则，国外买国内企业的服务，由于提供服务的地点在国内，所以要收营业税。后来是哪个政策最先把出口不征税解决了？是文化体制改革里面的一条。翻译作品，外国委托国内翻译，国内翻译完了，用电脑传给国外了，免营业税。这是最早解决了营业税出口不征税的政策。当然在整个经济中占的份额很小。后来陆陆续续有一点免税了，比如说远洋货轮，你往境外运输，免税，类似这样的境外服务开始有点政策了。

但是免税和出口退税相差很大。免税只是免最后一个销售环节的税，购进的税，还由企业负担。出口退税，不但销售的税不征，购进的税全部退还。这两个政策力度差的不可同日而语。为什么我们中国变成制造业大国了？为什么没有变成服务业大国？原因很多，但是制造业出口退税绝对是一个必要条件。如果1994年不坚决的实行出口退税，中国制造业大国是形不成的。光靠这个不行，但是没有这个肯定不行。这个政策对于商品的出口起到了非常重要的、其他政策不可替代的作用。但是我们的服务业为什么发展不起来？跟我们服务出口不退税，甚至相当多的服务出口还要征税，有直接关系，这是一个重要的因素。

我国十一五规划中制定的各项指标，经评估唯独两项没有完成计划，一个是节能减排，就是治理污染这部分，另一个没有完成的就是服务业发展，其他的都是超额完成。其中服务业没有完成，服务业应该增加的就业人数也就相应没有完成，这是历史发展的一个结果。所以考虑十二五规划的时候，现行税制遗留的营改增这个大问题，就提到议事日程上来了。十二五规划要求发展服务业，增加服务业就业，包括增加技术含量，我们服务业里面有很多科技开发的企业都算服务业，比如说研发和技术服务，文化创意服务等，这都是服务业，都征营业税。所以，现在提出营业税改增值税，就是要跟国家的大形势连在一起。

营业税改革，虽然议论了好几年，但是一直达不成共识，最大的问题还是一个收入问题。营业税改增值税，首先服务业要降低税负，服务业不降低税负，营业税改革没有意义，这是第一条。同时，服务业营业税改增值税以后，制造业也降低了税负。因为制造业增加了扣除的范围。原制造业购买服务取得的营业税发票是不能抵扣的，改成增值税以后，购买服务时同样取得的是增值税发票，那么就可以抵扣了。所以营业税改增值税，不但降低了服务业企业的税负，也降低了制造业的税负。从这个意义上说，如果全面推行营业税改增值税的话，那将是中国所有企业全面降低税负的一个措施。因为没有一个企业购进的全部都是商品，没有一点服务，不可能的，多多少少都会有服务的。如果营业税全部改到位了，原来购买服务的税款不能抵扣，现在可以抵扣了，无论多少，绝对是一个减轻负担的措施。也就是说，营业税改增值税这件事情，是一个全面减税的措施。难的是将要减多少税，地方政府财政以及相应中央财政能不能承受，最后确定的增值税的税率是多少，这是一个需要非常慎重研究的问题。

第二个问题是服务业的营业税是地方的收入，而且是作为地方政府随着经济发展收入上升的一个税种。改成增值税以后，一是基数下降了，收入减少了，地方能不能承受？增值税扣机器设备税款的时候，中央对地方减收的部分，给了15%的返还。营业税改增值税，地方减少的部分，中央不给上海补贴，其他地方中央给不给补贴？二是营业税是一个大税种，去年税收总收入10万亿，增值税4万亿，营业税收入规模1.4万亿，改成增值税后，是共享税还是地方税？原来营业税是地方税，上海改增值税以后，仍保留为地方税，其他地方也必然保留为地方税，但今后增值税不可能有两种分成办法，如果改成共享税，按75%、25%与中央分成，那么地方政府随着经济发展有增量的税收没了，地方政府接受不接受？分税制要不要改？当然，这是今后的问题。

第三，还有一个一般不大注意到的问题是，提供服务的地方和购买服务的地方，在地方政府之间不是平衡的，一个地方对外提供的服务和购买其他地区的服务，这个量是不均等的。原来是营业税，这个不均等并不影响相邻地方之间的收入。现在改增值税了，凡是购买外面服务多的地方，它的收入就要减少。买外面服务少的地方，它卖出去多的地方，它收入就要增加。所以营业税改增值税，不仅是地方政府自己收入减少了，不仅是中央和当地的关系要考虑，地区之间也会产生新的不平衡。所以从这个意义上说，营业税改增值税会影响到所有政府的收入，因为每一级都有服务业，县里也有服务业，市里也有服务业。所以每级政府的收入都会受到影响，包括中央政府，这个影响除了本地影响，还有相邻的影响。所以营业税改增值税，对企业的影响是全面的，对政府收入的影响也是全面的，而且影响的数额大小，差别很大。有的地方可能是获益的，有的地方可能吃亏。具体数额有多少，不经过测算不知道，但是可以肯定地讲，一定有这个结果。

这样一项对企业、对政府影响面都这么宽的改革，方案难搞，出台不容易。实事求是说，财政部、税务局在研究这个问题时，讨论的多，形成共识很难。现在为什么出台了？为什么开始试点了？上海俞正声书记做了特殊的贡献的。对刚才的几个问题，首先是对减轻负担的问题，上海说就是要减轻负担，不减轻负担，上海服务业怎么发展？上海作为国际化大都市，以后不能寄托于制造业。最近上海宝钢不在本地扩大生产了，跑到湛江去建分厂，为什么？上海受到各方面资源的制约，再搞大规模的制造业，这个前景不行了，所以宝钢宁肯拿钱投到外地去搞。上海本身要发展服务业，服务业污染少，各种好处又多的很。但是营业税不改，上海的服务业发展不起来，这是一个必要条件。所以上海在2009年开始专门研究上海要想发展服务业，有什么问题需要解决，应该怎么发展。他们讨论来讨论去，形成了一个共识，就是如果上海真的下决心发展服务业，必须要解决营业税改增值税的问题。别的东西不管怎么说，反正营业税不改增值税，上海的服务业发展不起来。其次对地方减收问题，上海表示自己承担，不要中央政府补贴。这是一个很重要的决策，因为要想给企业减轻负担，如向中央财政要补贴，中央给不给补贴，给多少补贴，都难以在短期内形成决策，上海的改革就遥遥无期了。第三，这些从营业税改征的增值税仍然作为地方收入，不要75%、25%，税收收入减少由上海自己负担。这几个决策都是上海做出来的。有了这几个决定，财政部也好，税务局也好，就没有任何理由说不同意上海搞营改增的试点。最后报到国务院，那么国务院就批准了。（参考许善达营改增系列讲话）

上海先行试点的好处是什么？好处在于降低企业税负，但是服务行业发展的速度加快。税基做大了，政府的收入实际上也不会减那么多。另外还有一个因素，那就是上海给外地提供服务，可以开具增值税发票，外地企业购买上海企业的服务，税款可以抵扣。没有营改增试点的地方，提供同样的服务，只能开具普通发票，不能抵扣。那么对于一个企业来说，同样的服务，一个是增值税，一个是营业税，显然要选增值税的企业购买服务。那么上海先改征了增值税，其他地方的企业购买上海企业服务的需求量就会上升，其他地方对服务业的投资就会被吸引到上海来，上海试点半年，新增试点企业万户左右就是试点效果。而其他地方企业购买上海企业的服务，对企业有好处，可以抵扣税了，那个地方政府的收入减少了。苏州是第一个感觉到上海营业税改增值税以后影响到了苏州的经济和税收。有一部分苏州企业，本来是买苏州企业的服务，现在到上海去买上海的服务了，苏州服务业市场缩小了，本来购买服务的税款不能抵扣，要交税，但购买了上海的服务，就能抵扣税，苏州市的税收收入就冲掉了一块。

对于营业税改增值税，按照业务部门的意见是不赞成按照地区来试点的，希望按照行业试点，选定行业全国推行，这样的话，行业内部没有区分，在哪儿买服务都一样，对市场影响小。但是全行业推不出去，所以还是刚才那句话，规范的做不成，不规范的也得做，不规范慢慢地扩大扩大就规范了。因此对上海要搞试点，应该坚决支持。结果上海1月1号试点，到了2、3月份，全国已经有10个地方正式的和非正式的，要求试点，这个速度，这个积极性，比我们想象的要快得多。财政收入减收，上海的方案写的很清楚，减收的部分中央不给补贴，自己承担，但是有这么多地方有这个积极性，可见，营业税改征增值税对经济正面的推动作用，已经被市委书记、市长、省委书记、省长们看到了，他们宁肯承担减收，都要在自己的管辖范围之内把这项改革推出去。从这一点看，这方面的共识是非常强的。对于扩大试点的问题，李克强同志在上海讲过，要力争在“十二五”期间完成。但是“十二五”期间完成是完成现在这个范围，还是整个营业税都完成？可以肯定，至少按照现在试点的范围，“十二五”期间要完成。营业改增值税的事情是非常复杂的，如果十年之内把营业税改增值税全部完成，就已经很快了。（参考许善达营改增系列讲话）

营业税改增值税，实际上是给所有做投行业务或者做PE、VC业务的公司，提供了一个新的市场机遇。为什么呢？因为一个交营业税的企业改成交增值税了，整个市场的定价要跟着调整。举个例子，一个广告公司，广告收入100万现在交5万元的营业税，实际上广告公司收入95万元。现在改成增值税了，原来的合同要重新谈签。为什么呢？因为现在5万元营业税是含在100万元里的，叫价内税。改增值税后再给委托方开的发票是增值税发票，增值税是价外税，价税是分离的。价是一个数，价外多少税，合起来是委托方要付的钱（企业提供应税服务采用价和税合并定价方法时，按价款＝含税价款÷（1+税率））。如果还是100万元，那么按10%的税率折算，价是91万元，增值税是9万元，这样委托方就获益了。为什么呢？委托方同样支付100万元，但其中包含的9万元增值税委托方还可以抵扣。原来委托方付广告公司100万元，广告公司交了5万的税，委托方没有任何其他的好处。现在虽然委托方还是付100万元，但是委托方凭增值税发票交税的时候可以少交9万元的税。对于广告公司来说，虽然收了100万元，但要交9万元的税，净收入是91万，比原来净收入95万元，减少了4万，委托方比原来多得了9万元。这实际上等于政府在这项改革中让出5万元，减轻了企业的负担。那么这一块利在购买双方应该怎么分配？这就是一个需要谈判的事。因为广告公司改缴增值税以后多缴纳了4万元的税款，委托方可以抵扣9万元，那么委托方付给广告公司价税合计104万元？广告公司不同意，因为剩下的5万元国家让利的好处委托方全得了。广告公司收入还是原来那么多，没有任何好处，委托方等于多得了5万。双方了解了政策就要分享这5万元。所以现在搞营业税改增值税以后，很多企业双方都在重新谈合同。这样不但影响到进入营改增的服务企业，这些企业要考虑今后对外做生意应该怎么报价，怎么缴税。而且影响到购买这样服务的企业，虽然这些企业没有进入改革范围，但是改革也影响到了他们的利益。政府让这一块，想不想要，怎么分享？所以现在营业税改增值税以后，除了营业税改革的企业本身，还包括与改革企业有业务往来的企业，都需要进行这种相关营改增的测算工作。要测算怎么根据税率，扣除标准，怎么盈利，同时还要考虑，怎么能够跟对方谈。营改增以后的好处不仅是刚才说的减收那一块，还包括原来的购进是不能抵扣的，现在购进还可以抵扣一部分。对这些好处，算起来也是很麻烦的。企业要是有税务专业能力，那么该得多少利益，怎么得到的利益更大，就可以算出来。同样，企业要能够把交易对方算清楚了，那就有可能分享到更多的利益，但如果算不清楚，就得不到或者分享的少一点。因此如果企业没有税务专业能力，就需要请有税务专业能力的人给你提供服务。

当前，不只是以上两项有非常现实的需求，而且还派生出很多其他方面的需求。比如说一个企业集团，内部有很多分支机构，分支机构有的是独立法人，有的是非独立法人，这个里面有一系列的机构之间的商务关系。举一个例子，原来深圳有一个制药企业，他要建一个研发中心，他就策划，研发中心怎么建？因为搞研发中心要雇人，要弄房子，要买设备，当然还要交税，开始想的就是投资单独设个研发中心。后来有税务筹划经验的专家说，这个不行，这样设立研发中心，本身研发中心要缴营业税，那所有营业税重复征税的弊端都存在。但如果把研发中心作为制药公司的内设的机构，这样购买的机器设备的税款都可以抵扣。就像再增加一个车间一样，不仅买的机器设备可以抵扣，其他很多消耗，比如说用电等，都可以抵扣，否则都不能抵扣。所以这个制药企业的研发中心就纳入到企业内部，没搞独立法人，得到了不少好处。但是深圳要是搞了营改增，现在的这个设计又要重新考虑了。一个企业，特别是一个大的企业集团，内部机构之间的商务联系是很复杂的，如果内部机构有一部分的业务活动进入了改革的范围，对这部分业务活动应该怎么来设计，它是独立还是不独立，怎么独立，资产如何重组，这一系列的问题就需要精心的测算。因为这里面的差额是相当大的，作为一个企业，特别是大企业集团是不能不考虑的。

我们正在面临一个改革的阶段性推进过程，这项改革不是一个小的政策调整，不是一个临时措施，而是一项长期要推进的改革，可能要面临很多问题，需要很多条件，但改革的方向是不会改变。这样这项改革跟相关企业的业务关系是很清楚的。对投行、PE、VC来说，客户属于或不属于营改增范围与方案设计有关系，企业集团内部不同分支机构之间有属于改革范围的，有不属于改革范围的，这些都会引起企业集团本身架构的重新设计的问题。引进资本投进去，然后上市、退出，这一系列的问题，这么大的利益的筹划问题，一定要算清楚。所以营改增这个事情，对市场经济影响的面是很大的，不是光影响到直接的服务业和直接的制造业，而且对于中介行业，包括对于提供金融服务的这样的机构，投行、PE、VC这些，都必须掌握这个改革的内涵。只有能够对这个改革，对服务的对象整体上有一个把握，能够把改革的影响准确地测算出来，把其中各方面的利弊得失分析清楚，然后才能拿出一个对企业最有利的方案来。刚才我讲的只是一些很小的例子，实际上一个企业集团要比这个复杂的多，内部各种关系比这个复杂的多，因此最近一段时间，应该有一批专家对营改增这项改革，对不同企业产生的不同影响做非常深入的研究才行，这样才能保证为客户拿出质量最好的方案。

我国电力管理体制改革发展历程 篇5

一、中国电力管理体制改革30年

1979年2月，水利电力部撤销，电力工业部成立。

1982年3月，水利部和电力工业部再度合并为水利电力部。

1984年12月，中央、国务院领导就组建“华能国际电力开发公司”，利用外资办电、加快电力建设作出批示。1985年5月，国务院批转国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》的通知，集资办电政策正式推出。

1987年9月，国务院提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力改革与发展“二十字方针”。

1988年4月，煤炭工业部、石油工业部、核工业部、水利电力部撤销，组建能源部。1988年10月，中国电力企业联合会成立。

1991年，中国南方电力联营公司组建。1999年11月，该公司实行厂网分开，其电网部分资产重组后，改制为国家电力公司的分公司--国电南方公司。

1993年1月，国务院三峡工程建设委员会成立，同月，东北、华北、华中、西北、华东五大跨省电网组建电力企业集团。

1993年3月，能源部等7个部委撤销，组建电力工业部等6个部委。

1994年1月，国务院批准山东华能发电、华能国际电力、山东国际电源和北京大唐4家电力企业作为首批到海外上市的预选企业。8月起，4家公司陆续在纽约和香港上市。1995年12月，八届人大十七次会议通过《中华人民共和国电力法》，并自1996年4月1日正式施行。

1996年6月，国家电网建设有限公司成立。1997年1月16日，国家电力公司正式成立。

1998年3月，电力工业部撤销，电力行政管理职能移交国家经贸委。

1998年9月，国务院批转国家经贸委、国家计委《关于停止执行买用电权等有关规定的意见》，这标志长达20年的电力短缺局面基本结束。

1998年10月，国务院办公厅转发国家计委“关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价请示”的通知，“两改一同价”正式启动。

1998年12月，浙江、山东、上海、辽宁、吉林、黑龙江等6省(直辖市)成为“厂网分开、竞价上网”的改革试点。

1999年5月，国家经贸委发布《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》，就改革省级电力行政管理体制、实现政企分开提出具体要求。

2001年6月，广东省电力体制政企分开厂网分开改革实施方案出台。

2002年2月10日，国务院印发《电力体制改革方案》的通知，有关电力体制改革的大方案确定，其主要内容包括：重组发电资产，建立若干个独立发电公司；重组电网资产，设立国家电网公司和南方电网公司，在国家电网公司下辖几个区域性电网公司；设立国家电力监管委员会，负责电力监管。

2002年3月1日，国务院下发由国务院副总理吴邦国主持召开的研究电力、电信、民航体制改革实施有关问题的会议纪要。电力体制改革工作小组成立，电力体制改革正式实施，并随后成立了电力体制改革工作小组，国家计委主任曾培炎任组长。

2002年3月15日，工作小组召开了第一次会议，进行了具体安排和部署。

2002年6月，工作小组通过了《重组划分电网发电和辅业、三产企业的初步方案框架》，并上报国务院。

2002年10月15日，电力体制改革工作小组召开第四次会议，电监会、电网公司和发电公

司筹备组主要负责人人选落定。柴松岳任国家电监会主席和党组书记。

2002年12月29日，国家电网公司，中国南方电网有限责任公司，中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家发电公司，中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝水利水电工程集团公司等4家辅业集团公司同时挂牌。

二、中国电力工业分分合合50年

（一）、计划经济时期的管理体制（1949-1978年）

在这30年中，中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时期，在燃料部和电力工业部时期，对全国电力工业实行集中管理的体制；进入水利电力部时期，经历了两次分散、两次集中管理，多年来始终未能摆脱“一分就乱，一收就危”的怪圈。

1、燃料工业部时间（1949-1955年）。

1949年10月中华人民共和国成立，在中央人民政府领导下，组建了燃料工业部，对全国煤炭工业，石油工业和电力工业实行统一管理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家庄电灯公司和太原电力公司，其他各地的电力工业均由各地军事管制委员会领导的管理。

在国民经济恢复时期，自1949年至1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业，专门成立了电业管理总局，负责火电厂和输变电工程建设，发电、输电、配电、售电的全部生产运营；为发展水电，成立了水力发电工程局。并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。

2、电力工业部时期（1955年-1958年）。

1955年7月，第一届第二次全国人民代表大会通过决议，撤销燃料工业部，设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。电力工业部成立后，继承了燃料工业部对全国电力工业的管理职能，为加强专业管理，相续成立了电力设计局、基建工程管理局，并将水电发电工程局改为水力发电建设总局，分别管理火电和输变电工程设计、火电和输变电工程施工和水电勘测设计和施工。水活电厂的运行管理和输变电的运行统一由各电业局负责。与此同时，撤销了电业管理总局和六大区电业管理局，各省（市、自治区）的电力工业均由电力工业部直接领导和管理，这是由部直接领导省（市、自治区）电力工业惟一的一个时期。从1956年开始逐步调整和充实了省（市、自治区）电业工作的管理机构，从而形成中央和地方领导相结合、以中央领导为主的电力工业管理体制。

3、水利电力部时期（1958-1966年）。

1958年初党中央召开南宁会议，决定在电力工业建设中实行“水主火辅”的长期建设方针，为加快水电建设，决定水利部和电力工业部合并。1958年2月第二届五次全国人民代表大会通过决议，将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。1958年3月水利电力部正式成立后，将电力工业企业全部下放给各省（市、自治区）独立的工业体系，各省（市、自治区）仍然实行垂直垄断的电力工业管理体制。这个时期的特点是由集中走向分向，又回到集中管理，这时已经形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。

4、“文化大革命”时期（1966年-1978年）。

1966年“文化大革命”开始，1967年7月水利电力部实行军管，所有管理工作由军管会的生产、后勤、政工三大组管理，又一次把电力工业管理权下放给地方政府，当时将中原电业管理局下放河南省革委会管理：东北电网归渖阳军区领导；徐州电网归江苏省革委会领导；华东电网归上海市革委会领导；北京电力公司停止“托拉斯”试点，恢复北京电业管理局建制1970年4月水利电力部结束军管，由水利电力部革委会领导，革委会决定撤销西北电业管理局，将西北各省（区）的电力工业下放各省（区）领导，同时将广东省电业管理局和四川

省电业管理局下放给广东省和四川省革委会管理。1975年撤消水利电力部革委会，恢复了水利电力部的建制。

“文化大革命”期间机构下放远比水利电力部建部初期下放更为严重，不仅将电管局、电业局下放地方，连设计院和科研机构都全部下放地方，使电力工业勘测设计和科研机构遭受巨大破坏。结果使电力工业的设备遭受了巨大破坏，事故频发，出现了严重的缺电局面。1975年恢复水利电力部建制后，1975年7月25日国务院发出了“关于加快发展电力工业的通知”，事实已经证明，大区电网的管理是不能肢解的，从此以后，我国电力工业管理体制又走上了中央管理为主，大区电业管理局分片管理的体制。

（二）、改革探索时期的电力管理体制（1979-1997年）

从1978年党的十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入了改革探索时期。在此期间中央电力管理部门又经过四次变更，即第二次成立电力工业部，第二次成立水利电力部，成立能源部，最后第三次成立电力工业部。在电力工业管理体制改革方面。曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，这一时期的电力改革朝著国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力体制改革原则进行。

1、第二次成立电力工业部（1979-1982年）

1979年2月，国务院决定撤消水利电力部，成立电力工业部和水利部，这是我国第二次成立电力工业部。

2、第二次成立水利电力部（1982-1988年）

1982年3月，五届四次全国人民代表大会再次将水利、电力两部合并成立水利电力部。这次合并之后，接受以往的经验教训，继续沿著电力工业集中统一的方向发展。

在水利电力部期间，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，1986年5月国务院召开会议研究电力工业体制改革问题，6月电力体制改革小组提出了《加快电力工业发展的改革方案（草案）》的报告，提出了五项改革措施和五项政策。1987年9月14日，李鹏副总理提出了电力工业体制改革的原则是：“ 政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和因地制宜的方针。在此之前，水利电力部曾提出全面包干的经济责任制，简政放权以及自负盈亏、以电养电的建议。1988年7月1日起进行华东电网体制改革试点，分别成立华东电力联合公司和上海市、江苏省、浙江省、安徽省电力公司，同时保留华东电业管理局和省（市）电力工业局名称，实行双轨制运行，以创造条件实现政企分开。电力工业体制改革和电力工业的发展，需要有相应的电力投资体制改革相配套，在这段时间里，电力建设投资体制最大的变化是由拨款改为贷款；由于电价严重偏低，为了解决电力投资不足，主要采取了建立电力建设基金、卖用电权和集资办电等办法。为节约投资，在电力建设中普通开展了降低造价，缩短建设周期；基本建设项目投资包干责任制和招投标制度。为弥补投资不足，电力工业还率先利用外资，成立华能国际电力开发公司；发行电力建设债券和适当提高电力折旧。这些措施打破了独家办电的局面，出现了多渠道、多元化投资办电的局面，加快了电力工业的发展。

3、能源部时期（1988-1993年）

1988年5月，七届一次全国人民代表大会决定，撤消水利电力部，把电力工业管理工作并入新成立的能源部，能源部承担电力行政和企业管理职能。1988年5月22日，能源部正式成立，同年12月成立中国电力企业联合会，在网省电力管理局、电力工业局的基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，在电力管理体制改革中迈出了坚实的一步。最早组建的集团公司是中国华能集团公司。中国华能集团公司。中国华能集团公司。中国华能集团公司是全民所有制的实业、金融、贸易、科技和服务相结合的多功能、综合性的企业集团。是由华能国际电

力开发公司、华能发电公司、华能精煤公司、华能原材料公司、中国（华能）工程技术开发公司、华能科技发展公司、华能金融公司、华能综合利用公司、华能实业开发服务公司等九个公司以及原水电部归口管理的华电技术开发公司、华电综合利用开发公司、华电工程建设公司、华电南方（集团）等四个公司的基础上联合组建的。这个公司由能源部与国家计委共同管理，以能源部为主，是我国电力工业1988年组建的第一个集团公司。

大区和省电力工业的公司化改组分两步进行。

第一步是从1988年开始到1990年止，将大区电业管理局改组为联合电力公司，将省电力工业局改组为省电力公司。国务院电力工业管理体制改革方案明确规定：省电力公司和联合电力公司都是独立核算、自负盈亏的实体，具有法人地位。电网内各发供电单位的资产关系不变。联合电力公司由能源部归口管理，在国家计划中实行单列。非跨省电网的省电力局，要逐步改建为省电力公司，独立经营，由能源部和省人民政府双重领导，并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能。改革方案要求各公司要落实，健全各种形式的承包经营责任制，逐步实行股份制，采用售电量和物质消耗工资含量包干办法。独立电厂均可独立核算，与电网订立经济合同，接受电网统一调度，非独立电厂按现行规定执行。这项改革到1990年6月基本完成。

第二步是1991年底到1993年初，组建大型电力企业集团。1991年12月14日国务院批准的第一批试点的55个大型企业集团中，能源部有7个，其中电力占6个，即华能集团、华北电力集团、东北电力集团、华东电力集团、华中电力集团和西北电力集团，全部都是跨地区的电力企业集团公司。1992年10月10日，能源部向国家计委、国家体改委、国务院经贸办上报关于同意组建中国东北、华东、华北、华中电力集团的函，随后又报送了同意组建西北电力集团的函，经批准后，于1993 年1月11日华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团宣告成立。

4、第三次成立电力工业部（1993-1997年）

1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤消能源部，第三次成立电力工业部。国务院批准的组建电力部的指导思想是：“政企职责分开，大力简政放权，由部门管理转向行业管理，加强规划、协调、监督、服务职能；精简内设机构和编制，合理配置职能，提高宏观管理水平；实事求是，平稳过渡，合理分流富裕人员。”要求在坚持“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜”的方针指引下，下放和转移对企业人、财、物及经营管理的职能，加强宏观管理的职能，由于国务院批准的文件明确要求支持办好五大电力集团，各电管局和省电力局仍维持现行体制，所以在电力工业部时期，电力工业体制改革没有显著的变化。

电力工业部成立后，继续保留中国电力企业联合会，作为全国电力企业、事业电位的联合组织，其性质不变，由电力部归口管理。华能集团实行以电力部为主与国家计委双重领导的体制。另外，在葛洲坝工程局的基础上，成立了葛洲坝集团公司。

为确保三峡工程建设的顺利进行，1993年1月3日国务院决定成立国务院三峡工程建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司，全面负责三峡工程建设和经营。1994年12月14日，三峡工程正式开工建设。

电力工业部成立后，根据国家体改委等部门有关股份制企业试点办法的规定，于1993年9月印发了《电力行业股份制企业试点暂行规定》，规定明确电网企业和发电企业都可以进行股份制改造，具备条件的经主管部门同意后，可以到国（境）外发行股票，债券；但电网公司（指发、供电一体的电力企业）实行股份制应以公有制为主体，保证电力集团公司、省（区、市）电力公司在企业中的控股地位。1994年8月4日，山东华能发电股份有限公司股票在美国纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接去美国纽约上市的大型电力企业，随后中国有一大批发电企业在国内外上市。

国有企业改革历程 篇6

“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”这句让中国百姓心里感动、切身感受的话，正是中国教育事业改革开放３０年来的写照。

改革开放３０年，是党和政府大力发展教育事业的３０年，是教育事业取得跨越式发展、国民素质显著提高的３０年，是全面实施素质教育、教育体制改革取得实质性进展的３０年，是促进教育公平制度建设显著加强、更多惠及困难群体的３０年。

１９７７年，是中国现代教育史上具有重大历史意义的年份。这一年，在中国改革开放总设计师邓小平的倡导下，因“文化大革命”一度中止的全国高校招生统一考试制度得以恢复。当年，全国５７０万青年从祖国的四面八方走进考场，他们的命运由此发生深刻变化。中国人沉积多年的求知热情如火山喷发，中国社会重新迎来了尊重知识、尊重人才的春天。

改革开放的春潮，为中国各级各类教育发展注入活力

从１９７８年到２００８年，中国普通高校招生报名人数约１．２８亿，录取人数约５３８６万，其中，１９９９年实施高校扩招政策至２００８年的录取人数约４０１０万，１０年间录取人数占改革开放３０年来录取总数的７５％。

从１９８６年颁布义务教育法起，经过１０多年奋斗，中国终于在２０００年实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）目标，“两基”人口覆盖率超过８５％，２００７年进一步扩大到９９％，跻身于免费义务教育水平较高国家行列。２００７年，普通高中在校生、幼儿园（含学前班）在园学生数量、特殊教育学校在校生数量均处于历史最高水平。

３０年来，中等职业教育和高等职业教育共为国家输送了１亿多高素质劳动者和技能型专门人才。近年来，职业教育的发展驶入快车道。２００７年，中等职业教育招生规模总量突破８００万人。中等职业教育和高等职业教育已分别占据高中阶段教育和高等教育的半壁江山„„

３０年来，各级各类教育的飞速发展，为国家建设输送了各种急需的人才，提升了我国国民素质和核心竞争力，提高了中华民族的文明程度，成为我国经济社会发展的强有力支撑。

改革开放的春风，把教育公平的理念传遍神州大地

２００３年开始，“远程教育”这项重大工程覆盖了中西部３６万所农村中小学，丰富了１亿多农村中小学生的精神世界。

２００４年，国家西部地区“两基”攻坚计划正式启动。中央财政投入１００亿元建设８３００多所寄宿制学校，解决学生“进得来”的问题；实施“两免一补”政策，解决学生“留得住”的问题。

２００６年９月１日，修订后颁行的《义务教育法》明确规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”。这一年，西部农村首先实施义务教育经费保障机制改

革。２００７年春天，这项改革推行到全国农村；同年秋季，全国农村义务教育在免交学杂费的同时，还免收教科书费，１．５亿学生因此受益。２００６年至２０１０年，国家财政将新增农村义务教育经费２１８２亿元。

２００７年，国家实行新的中等职业教育国家资助政策：对所有中等职业学校在校一、二年级农村学生和城市家庭经济困难学生进行连续２年的资助。三年级学生可通过工学结合、顶岗实习、半工半读获得一定报酬。近１２００万名在校学生因此获益。

同年，国家实施以奖、免、贷、助、补等全方位的新的学生资助政策。每年５００亿元的各级财政资金覆盖全国１８００多所高校的４００万大学生和１．５万所中等职业学校的１６００万学生„„

３０年来，一项项不断推进、力度空前的助学政策，既得益于改革开放推动中国经济社会发展的卓越成果，又体现了改革成果为人民共享的和谐社会理念。亿万学子在感受教育公平、社会公平的同时，更增添了投身改革开放建设事业的热情和决心。

改革开放的不断深化，加速着教育事业自身的调整

站在新的历史起点上的中国需要创新的教育，适应从人口大国向人力资源大国的历史性转变。继１９９９年提出深化教育改革，全面推进素质教育的目标后，于２００１年启动新中国成立以来最为广泛和深刻的新一轮基础教育课程改革。

截至目前，全国所有小学和初中学生已全部使用新课程。２１个省份在开展普通高中课程改革。

新一轮基础教育课程改革强调学生是学习的主体，突出学生多元发展的机会，倡导教师与学生的互动。随着这项改革的推进，曾经的“满堂灌”、题海战术和教师不容置疑的授课方式已逐渐淡出，对学生的评价也从过去单纯的成绩冒尖向兴趣广泛转变，学校也开始根据自身特色进行课程设置。

国家加快发展职业教育、加大中等职业教育助学力度的重大举措，使一直受到歧视的职业教育开始拥有与义务教育、高等教育“平起平坐”的地位。一个全新的教育体系正在形成，“教育真正成为面向全社会的教育”的图景日渐清晰。

面对质量下滑、债务沉重等扩招带来的新问题，高等教育积极统筹规模、质量、结构、效益的协调发展，把重点放在提高办学质量上。“十一五”以来的３年里，我国高等教育招生规模总体保持相对稳定，招生计划增幅控制在５％以内。本科教学评估、新一轮研究生教育创新计划等多项举措的推进，使高等教育更加注重内涵，迎来新的发展机遇。

改革开放的伟大决策，使中国教育拥有国际化的水平

１９７８年６月２３日，邓小平同志作出了关于扩大派遣留学生的重要指示，中国的留学工作从此进入了一个全新的发展阶段。从１９７８年到２００７年底，我国各类出国留学人员总数达１２１．２万人，出国留学规模由１９７８年的８６０人发展到２００７年的１４．４５万人，３０年扩大１６８倍。中国各类留学回国人员总数达３１．９７万人，成为经济社会发展的重要力量。

３０年来，中国已累计接收来华国际学生１２３万人次。遍布全球１８０多个国家和地区。中国已与世界上１８８个国家和地区建立了教育合作与交流关系，与３３个国家和地区签订了相互承认学历学位协议。中外合作办学机构和项目共有１０３４个。

３０年来，教育逐渐成为中华文化“走出去”的重要载体，汉语国际推广取得新的突破。改革开放以来，国外学习汉语的人数已达到３０００万人。全球已启动孔子学院（含孔子课堂）２６２所，分布在７７个国家和地区。世界已有４６个国家设立汉语水平考试考点„„

教育的开放，历史性地放大了中国人视野，也向外界释放出中国思想解放的重要信号。透过教育这个窗口，中国人正在向世界展示好学、善学的精神风貌。

改革开放的远景，期待教育事业迈出新的步伐

近年来，为了解决义务教育投入不足、发展不均衡等突出问题，国家财政每年用于义务教育的投入达数百亿元，并逐年增加。各地通过教师交流、对口支援等方式，加强对薄弱学校的建设，实现优质教育资源的共享。中国在２００７年实施农村义务教育免费后又于今年秋季免除城市义务教育学杂费，进一步强化政府责任，加大教育资源投入力度。

抓住“教育大计，教师为本”的核心问题，中国积极探索，加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，逐渐形成了县域内城镇教师定期到农村任教、大中城市教师到农村支教、高等师范院校学生实习支教等多种形式的智力支教活动。同时，完善和落实教师工资、津贴补贴制度，在６所部属师范大学实施师范生免费教育，使有志于从教的人可以安心从教，终身从教。

在人口众多、经济社会发展不平衡的中国，教育事业起步晚、底子薄，改革与发展不可能一帆风顺，仍面临诸多问题和困难。曾在一定历史时期被人们认可的教育制度正在经历新的挑战和考验。

３０年来，高考制度在考试内容、考试科目、考试次数以及录取手段等方面推进改革，不断顺应和满足人民在新时期对教育发展的新期待、新要求。不断巩固完善的高校招生“阳光工程”，确保高考持续发挥着促进教育公平的作用。

近年来，根源于教育投入不足、教育监管体制松散的教育乱收费现象得到有效遏制。一系列政策的出台使择校乱收费明显减少，学校收费行为逐步规范。校务公开、依法办学等新理念的提出，使各级各类教育正在阳光下健康发展。

在党和政府的高度重视和亲切指导下，教育事业的改革与发展正在迎难而上，循序破题，向着“让所有孩子都能上得起学，都能上好学”的目标坚定迈进。

农地产权制度的改革历程 篇7

关键词：农业,农地产权制度,改革,历程

建国至今, 我国农地产权制度经历了多次改革, 从农地所有权的角度, 作者将改革历程主要分为四个主要阶段:农地个人所有制阶段、农地混合所有制阶段、农地人民公社化阶段、农地集体所有家庭经营阶段。

一、农地个人所有制阶段

1950年, 中共中央实施了《土地改革法》, 开始土地改革, 正式确立了农地个人所有制。在当时的社会环境下, 农地个人所有制的实施, 一举推翻了封建的剥削的土地制度, 实现了“耕者有其田”, 极大地刺激了广大农民的生产热情, 解放了生产力, 使农业生产有了长足的发展。经过改革, 我国主要农产品产量显著增加, 农业总产值也大幅提高。相关研究资料显示, 1950—1952年农业生产以每年平均13.8%的速度向前发展, 粮食、棉花、油料年均增长率分别为13.1%、43.2%、17.8%。这说明, 农地个人所有制是符合当时农业发展需求的, 是有效的。

但随着农业生产的进一步发展, 农地个人所有制越来越不能满足我国农业生产发展的需要, 的, 其不足也越发的明显:第一, 个体小农对自然灾害的抵抗力差, 所经受的风险太大, 保障太低。如果不幸遭遇自然灾害, 农业生产损失就会非常巨大。第二, 个体小农不管生产再好, 也难以形成大规模生产, 水平有限效益不高。取得的效果越来越不符合农业生产发展的需要。因此, 政府进行了互助组、初级社、高级社的改革。

二、农地混合所有制阶段

1953年中共中央通过了第一个互助合作决议, 互助组开始建立, 到1954年建立初级社, 再到1956年、1957年建立高级社。在此阶段, 农地所有权归农户, 但经营权和各种生产资料由具有互助性质的集体组织占有。

互助组和初级社的建立, 采取了农户自愿的原则。首先, 农业合作社的建立, 进大规模大面积的农产品种植, 并且通过合理的分工, 减少了劳动力的浪费, 极大地提高了农业生产的效益, 解决了农业生产难以规模化的难题。

其次, 农业合作社的建立, 能够集中多数人的力量与智慧, 改进提高生产工具与生产大环境, 提高了科技含量, 给农业生产提供了有效的保障, 消除了个体小农对自然灾害抵抗力差, 风险性极大的缺陷。

再则, 明确农地产权, 部分的劳动合作与简单的生产资料合作, 完整的剩余索取权对农民有很强的激励作用。

但后来, 我国受尽早建立社会主义主观愿望的影响, 忽略了我国当时农业生产发展的客观需要, 不符合我国当时的客观实际, 建立了高级社, 农地制度开始逐步转向公社化阶段。土地归集体所有, 由集体统一经营, 但集体的规模较小。在此阶段, 农地产权制度是低效率的, 农业生产开始出现轻微的负增长。

三、农地人民公社化阶段

1958年直至70年代末和80年代初, 人民公社运动确立了单一的土地集体产权制度。在此阶段, 农地的所有权和使用权归人民公社, 而且一切生产资料都归人民公社所有, 农民也失去了“退社权”。由于受主观思想影响, 急功近利, 不符合我国客观实际, 降低了农业发展的增长速度, 这一阶段的农地产权制度改革是失效的。

首先, 在从上一阶段到这一阶段的过程中, 强行地将农民的农地所有权占为集体所有, 并且不给予任何方式的补偿, 这种做法完全不尊重农民的意愿, 对农民造成了极大的侵害, 严重打击了农民的生产积极性。

其次, 平均分配的原则是极其不科学的。不管干多干少, 得到的总是一样的。这样的分配原则难以调动农民的积极性, 甚至造成消极怠工。农民彼此效仿, 生产大幅下降, 造成了都吃公家的情况。

再则, 缺乏合理健全的管理制度。在具体运行当中有很高的交易费用, 造成其效率是极其低下的。

由此说明, 此时期农地产权制度不符合我国农业生产的需要, 结果造成了我国农业生产不进反退, 长期处于落后状态。

四、农地集体所有、家庭经营阶段

从十一届三中全会开始, 我国进行了农村土地制度的改革。由于公社化阶段土地所有权和经营权都归于集体造成了生产的低效率, 因此农地改革使农民拥有了独立的土地使用权, 形成了家庭联产承包责任制。新的土地制度, 使农民有了部分的剩余索取权, 投入越多, 所得越多, 使广大农民的生产热情空前高涨, 农业生产得到了极大的发展, 大大解放了农民的生产力。许多学者对新制度进行了实证研究, 发现家庭联产承包责任制的实施对1978—1984年农业增长的贡献达到40%左右。

此后, 中央颁布了一系列的相关政策对新制度进行调整和巩固。经过多次调整和巩固, 进一步分离了土地的所有权和使用权。同时在保证集体所有制的基础之上, 各地根据各地的实际都有了一定的创新, 极大地促进了制度的完善和农业生产的发展。

2004年以来, 中央又颁布一系列政策完善农地制度, 加强土地承包制度的稳定性和长久性, 对农民的承包权加以明确和保护。这表明国家正在进一步放松集体经济控制, 转而加强农民的剩余索取权。

60多年来, 我过农地产权制度大致经历了上述改革历程, 取得了一定成就, 但仍存在一系列问题。通过回顾与分析, 可以看到, 农地产权制度必须符合当时社会发展的需要, 根据当时的客观实际进行改革, 并且不断完善, 这样才能促进农业生产发展。否则, 轻则延缓发展速度, 重则造成发展的倒退。

参考文献

[1]王琢, 许滨.论中国农村土地制度变革六十年[J].中国农村观察, 1996 (03) :1-12.[1]王琢, 许滨.论中国农村土地制度变革六十年[J].中国农村观察, 1996 (03) :1-12.

[2]孔泾源.中国农村土地制度:变迁过程的实证分析[J].经济研究, 1993 (02) :65-72.[2]孔泾源.中国农村土地制度:变迁过程的实证分析[J].经济研究, 1993 (02) :65-72.

[3]邵传林, 冯振东.中国农地产权制度60年:历程回顾与变迁评判[J].经济与管理研究, 2009 (10) :22-28.[3]邵传林, 冯振东.中国农地产权制度60年:历程回顾与变迁评判[J].经济与管理研究, 2009 (10) :22-28.

[4]梁永郭.发达国家农地产权制度对我国的启示[J].生产力研究, 2009 (17) :128-130.[4]梁永郭.发达国家农地产权制度对我国的启示[J].生产力研究, 2009 (17) :128-130.

[5]林毅夫.中国农村改革与农业增长[M].上海:上海三联书社, 上海人民出版社, 1994.[5]林毅夫.中国农村改革与农业增长[M].上海:上海三联书社, 上海人民出版社, 1994.

探讨我国商业银行的发展改革历程 篇8

【关键词】商业银行  改革  问题

一、中国国有商业银行的改革历程

（一）国有商业银行的建立

1984年1月1日，中国工商银行在北京隆重成立，客观上从政策层面打破了中国人民银行的独揽金融大权的银行体制。1985年起，随着新型的银行体系的建立，国家在金融投资领域对融资方式进行改革，由原先的财政拨款充实企业的流动资金转移到由专业银行进行贷款，而后，政府将很多的固定资产的建设项目的投资资金也转移到由专业银行进行提供，此即为历史上注明的“拨改贷”政策，该政策的实施标志着我国的信贷制度正式建立。

（二）国有商业银行的政策性盈利性贷款机构分家等1993年改革

随着国有商业银行的建立，政府的财政汲取能力逐渐下降，文献表明，1978～1995年，财政收入占GDP的比例由31.2%下降到11.2%，直到1994年分税制改革，该下降局势才得以扭转。与此相对立的是，国有专业银行的金融能力开始逐渐增强，社会财富的货币化进程不断完善，储蓄的主题由以前的以国家资产为主转移到以居民储蓄为主。在1980年初这一比重为40%左右，而到1995年已经升到70%，标志着我国的金融能力开始逐渐发展壮大。在政府的干预下，大量资金由金融机构，绝大部分是国有专业银行，将其资金，据统计高达80%，流向了国有企业或国有经济建设部门。当时的银行充当了政府的“第二财政”部门。

90年代中期的金融改革意图是改善贷款组合的质量和改善资金控制。他们由朱镕基的1993年6月的16点项目（包含了目的为减少通货膨胀的紧急措施）开始为世人所知。在1993年10月的国家委员会的金融体系改革决定是次年的改革制定的蓝图，其中包括了政策性银行的建立。紧接着在1995年3月18号一个新中央银行法颁布，1995年5月5号新的商业银行法颁布。

1.政策性银行的建立。面对政策性贷款所占专业银行比率过高（1991年估计达到42%）的现状，政府于1994年底完成政策性银行的建立，其本意是减少相混的政策和商业性目标之间的激励的冲突。目前说来，最大的政策性银行，也是在很多地区的很多省份都建立的唯一一家银行，是中国农业发展银行。其90%以上的贷款都是为了农业货物，主要是种子的采购。政府期望银行的分离能够阻止政策性贷款和高盈利性的借款的分离，另一方面，希望自由的专业银行能够集中注意力到商业借款中，不被政策的责任所拖累。

2.引导性信贷计划而不是约束性。尽管80年代中期的生产和分配计划逐渐失去了其重要性，年度的国家信贷计划继续成为区域间资金分配的关键决定因素。在和省级政府领导和国有银行的管理者磋商的基础上，国家计划委员会决定每个银行的省分支的信用增长额度。这个计划把经常用于专业项目的政策性贷款目标放在首位，但也将分配效率考虑在内。当要求过于严格时，该计划几乎没有给银行管理者一丝空间来调整总借款规模，也无法进行银行内转移或者同业拆借。

在不同的时期里，信贷计划目标要么是指令性要求，要么是指导性要求。指令性要求在政策性紧缩期出现，来抵抗通货膨胀，减少过度借款。这些时间需要大幅度削减给非国有机构的借款且尽全力减少资金从政策性向商业性的转移。90年代时，指令性计划在1993年末开始的高通货膨胀时期出现，延长至1994年。

3.集中的中央银行再贷款。为了补齐贷款和储蓄的差额，中央银行有再贷款系统。这些资金官方指定用作专业用途，如农业物资的采购，大型和中型的国企的支持或者救灾。

在1994年五月，地方人民银行分支禁止向所在区域的专业性银行再贷款。中国人民银行自己指挥再贷款到专业银行或政策性银行的全国总部，其根据应允的计划再向省级分支拨款。因此，地方分支必须向全国总行申请增加资金，而不是在地方官员的帮助下，迫使地方人民银行分支去拨钱。

4.其余的改革政策还包括贷款比率管理，通过商业银行法提高了银行的管理激励，开放了同业拆借市场等。

二、改革所涌现的问题以及后续对策

（一）改革所引发的问题

回顾这次改革，我们可以看到，改革的初衷是很好的，改革的效果却几近背道而驰。据统计，国有商业银行的不良贷款余额由1994年的6371亿元升至1997年时的14279亿元，不良贷款率由1994年的20%升至1997年的27%。随着1997年的亚洲金融危机，我国加深了对稳固金融体系，防范金融风险，化解不良资产的认识，1997年11月在金融工作会议后，我国进行了再一轮的金融注资和剥离，向国有商业银行注资使银行的资本充足率达到4%，剥离了1.4万亿的不良资产。

（二）股份制改革

居高不下的银行不良资产产生率和银行落后的管理体制带来的国有银行盈利能力低下以及WTO入世后开放国内银行界的承诺迫使中国政府对国有银行展开了进一步改革，2003年10月14日，中国共产党第十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定中要求政府一定要将国有银行改革为现代的具有竞争性的金融企业，强调银行一定要“资本充足，内控严密，运营安全，服务和效益良好”的盈利性的金融企业。决定中为这一步改革划定了路线，具体即为：“选择有条件的国有银行进行股份制改造、加快处置不良资产、充实资本金、创造条件上市”，通过这次改革，政府意图在于建立一个有效的商业银行产权制度和管理制度。在十六届三中全会后，中国国有商业银行的新一轮大刀阔斧的改革开始起步。

三、总结

目前我国商业银行的改革已经取得了一定的效果，但是，我们也应清醒地看到，我国商业银行的改革任务是十分艰巨的，需要明确目标、周密策划、区别对待、稳步推进，才能使我国商业银行在未来的取得更好的发展。

参考文献

[1]张勇.从商业银行发展历程看其财务风险防范[J].2012（9）：125-127.

[2]黄莺，王亚兰.国有控股商业银行发展历程回顾及未来发展趋势分析[J].2013（2）：152-153.