国有企业分类改革问题

国有企业分类改革问题（精选6篇）

国有企业分类改革问题 篇1

摘要：指出了经过多年的探索, 如今我国事业单位改革已经进入新的阶段, 确立了事业单位分类改革的基本方式, 并取得了一定成效。探讨了在具体实施方案、制度指定方面仍存在的问题, 提出了制定切实可行的政策和确立完善的具体制度, 为事业单位改革提供参考。

关键词：事业单位,分类改革,自收自支事业单位

1 引言

事业单位是我国特有的一种介于政府机构和企业之间的组织机构, 主要为社会提供公共服务和公共产品。我国现有约126万个事业单位, 共计3000多万名正式职工, 900万名离退休人员, 涉及国内居民、企业生产生活的方方面面, 是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。事业单位提供公益服务总量不断扩大, 服务水平逐步提高, 在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

但同时也应该看到, 我国社会事业发展相对滞后, 部分事业单位功能定位不清, 政事不分、事企不分, 机制不活, 工作效率低下;公益服务供给总量不足, 供给方式单一, 资源配置不合理, 质量和效率不高, 不能满足社会日益增长的对公益服务的需要;支持公益服务的政策措施还不够完善, 监督管理薄弱, 这些问题都影响了公益事业的健康发展, 因此迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

2 事业单位分类改革发展历程与政策分析

2.1 事业单位改革发展历程

我国的事业单位改革自20世纪80年代中期开始, 先后历经几个重要阶段, 在不断的探索和总结的过程中, 形成了现今事业单位分类改革的政策。

第一阶段, 1985~1992年, 这一期间, 国家有关部门先后针对科研单位、卫生事业单位、教育事业单位、艺术表演团体发布政策, 陆续开展对科学技术、教育、卫生、文化等领域内的体制改革, 事业单位改革逐步展开。

第二阶段, 1993~2005年, 这一阶段中, 国家关于事业单位改革重视程度不断加大, 对其认识不断深化, 在具体领域和总体方向确定方面取得了一定成果。分类改革的方式, 在这一时期得到确定。

第三阶段, 2006~2010年, 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确要求加快推进事业单位分类改革。部分地区开始制定事业单位分类改革方案、开展了事业单位分类改革的试点工作, 并取得了一些成效。2010年底, 出版行业全行业改制完成, 为其他行业的改制提供了示范。这一时期也是分类改革和具体制度构建的探索过程。

第四阶段, 2011年至今。2011年3月下发、2012年4月公开发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》 (下文简称《指导意见》) , 标志着我国事业单位改革进入全新阶段。《指导意见》对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署, 提出按照政事分开、事企分开和管办分离的原则, 明确了改革总体目标及阶段性目标。今后5年, 在清理规范基础上完成事业单位分类, 到2020年建立起完善的管理体制和运行机制, 形成基中国特色公益服务体系。

2.2 事业单位分类改革政策分析

2.2.1 改革层面不断深化

行业事业单位改革方面, 文化表演、出版传媒和检测检验等领域内的事业单位, 正在进行或已经完成了转企改制工作。在制度方面, 人事制度改革、养老医疗制度、内部控制制度方面都有相关政策出台指导。截至2010年, 全国实行聘用制度的事业单位和签订聘用合同的人员接近80%。

2.2.2 分类改革方向细化

对事业单位进行分类, 有针对性的指定改革措施, 是我国现行事业单位改革的重要方式。具体分类的方法经历了两个阶段, 且两阶段之间存在继承和合理化发展的内在联系。

在1993年的指导政策中, 根据国家财政拨款模式不同, 将事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类, 分别进行有针对性的管理 (图1) 。

现阶段, 我国事业单位分类的主要依据为社会功能, 依职能将事业单位分为主要承担行政职能、主要进行生产经营和主要提供公共服务三类, 称为“大三类”。主要承担行政职能的事业单位, 将其行政职能剥离或者并归政府部门;主要从事生产经营活动、自收自支类的事业单位采用的经营方式类似于企业, 因此如此类事业单位在经营的过程中采用市场化的方式, 将能够得到较好的发展。

近年来对于分类主要变化是, 2011年《指导意见》相较于2008年中央编办的《关于事业单位分类试点的意见》, 不再将公益类事业单位划定为三类, 取消原有公益三类即”提供的服务具有一定公益属性, 可基本实现由市场配置资源的事业单位”, 所有公益类事业单位都能或多或少获得国家财政的支持, 对具有公益性质且能够全部或部分实现资源市场配置的事业单位, 划为公益二类, 不再全部依靠市场运作。体现了国家对于关乎居民切身利益的公共服务工作的关注与保障。

2.2.3 强调公益性职能

根据2011年《指导意见》中的描述, 事业单位分类改革的总体目标为到2020年我国事业单位改革完成, 并形成中国特色公益服务体系。生产经营类和有行政职能的事业单位通过转企改制、行政职能的剥离和归并等方式脱离事业单位范围。从而改变事业单位现有机构设置冗杂、国家财政负担过大的现状。

3 地方事业单位分类改革实施方案案例分析

3.1 北京市事业单位分类改革实施方案

2011年中共北京市委北京市人民政府发布《关于分类推进事业单位改革的实施意见》;2013年, 北京市人民政府办公厅再次发布《关于事业单位分类的实施意见》等6个配套文件, 具体指导改革工作。实施方案及配套文件主要内容如表1所示。

备注:为机关行使职能提供支持保障且不面向社会提供有偿服务的事业单位, 纳入公益一类;主要为机关行使职能提供支持保障, 同时又面向社会提供有偿服务的事业单位, 纳入公益二类;不符合行政类事业单位认定条件, 但承担的职能涉及管理公共事务职能的事业单位, 暂时纳入公益一类

北京市事业单位分类改革实施方案及其配套文件主要包括别认定、改革内容、财政改革、国有资产管理、收入分配制度等几个方面, 内容基本涵盖了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》及其配套文件所要求的主要内容, 对北京市当地事业单位分类改革有较好的指导作用。

但是北京市实施方案及其配套文件中并不包括创新事业单位机构编制管理、建立和完善事业单位法人治理结构两方面的内容。事实上, 各地的实施方案相对国家的《指导意见》及配套文件都有所调整, 并且在人事管理、编制管理等方面的改革力度相对更小, 从另一方面暴露出事业单位改革推进速度缓慢的症结所在。

3.2 部分省市事业单位分类目录对比

我国事业单位从隶属关系上来说, 主要包括直属于各级政府、人大、政协、法院等机构的事业单位和直属于上述部门下设机构的事业单位, 各地的事业单位数量众多、所涉及的行业领域十分广泛。在这种情况下, 要对事业单位进行全面深入的分类改革, 预先指定分类目录就成为了必需。

现阶段各省市的事业单位分类改革正在进行之中, 阶段程度不同, 只有部分省份公布了其事业单位分类目录。现就江苏、吉林、黑龙江三省的分类目录做对比分析 (图2) 。

如图2所示, 三省分类目录中, 生产经营类事业单位所占比例相当, 约占14%;吉林省承担行政职能的事业单位比例最高约9%, 黑苏两省行政职能类事业单位占比分别为4%和5%;公益类事业单位数量比例在三省目录内均在80%左右, 黑苏吉三省比例分别为82%、81%、77%。由此数字可以推断, 本轮事业单位改革后, 大约将有14%的单位改制为企业, 80%左右的事业单位将被保留。具体内容方面, 通过对比三省分类目录, 分析如下。

行政职能类。三省目录主要包括渔政监督管理、海事和航运管理、公路行政管理、道路运输管理、动物卫生监督等类别。无线电管理和测绘管理在三省分类不同, 无线电管理在黑吉两省为行政职能类, 测绘管理为公益一类, 江苏省情况相反。

生产经营类。三省目录主要包括工程勘察设计、演出中介、非时政类报刊出版、经营性文艺演出、影视音像制作、经济鉴证类社会中介、经营性食宿餐饮服务单位。黑吉两省此类单位还包括农业养殖、物业服务两个类别。值得注意的是, 三省对于科研单位有着不同的划分:江苏省将技术开发类科研统一划为生产经营类别;黑吉两省将开发应用型科研化为生产经营类, 基础性科研则列为公益一类、基础应用科研、农林示范基地、种苗良种培育等列为公益二类。

公益类。公益一类和公益二类的划分在三省基本相似, 除上文分析外, 主要包括义务教育类、文体类、卫生类、社会保障类、公共安全类、社会经济服务类、行政保障类、行政监管类等几大类单位。

4 事业单位改革问题与建议

4.1 事业单位分类改革现问题

4.1.1 政策落实情况有待提高

经过多年的探索和完善, 目前已经形成了较为完善的事业单位改革政策体系, 并且在出版、医疗等行业已经初步完成了转企改制, 但是就全局看, 仍有很大问题。

事业单位分类改革涉及机构部门数量多、涉及领域多、涉及社会居民的工作生活多, 可谓“牵一发而动全身”, 另一方面, 事业单位改革涉及数千万人的切身利益, 改革难度大。有学者指出, 事业单位改革实改革的原动力仍然不足是制约改革深化的阻碍之一。事业单位改革涉及到事业单位工作人员的编制、待遇、养老等诸多问题, 如何使现有事业单位队伍能够自觉自愿落实国家和地方的相关政策, 是改革中面临的一大问题。

4.1.2 各地事业单位分类改革推进程度不一

虽然目前距离《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中的5年目标还有一年多的时间, 但仍有部分省市的事业单位分类仍处于制定相关方案和指导意见的程度。晋渝粤浙沪五个试点省市的事业单位分类推进程度明显高于其他省份, 以广东为例, 省内佛山和深圳两地由于改革工作开展较早, 其改革进程明显快于其他地区。

如何使事业单位分类改革超越各试点省、市范围, 并在全国范围内保质保量的推进, 是事业单位改革中的第二个问题。

4.1.3 公益类事业单位内部制度改革仍需优化

现行政策改革目标完成后, 我国将只存在为社会提供共用服务的公益类事业单位。针对公益类事业单位制度的改革仍处于试水状态, 现有政策只为改革确定了基本的方向和目标。在人事编制、薪酬待遇、养老福利、法人管理制度、内部财政制度等方面, 各地陆续开展了不同程度的改革, 但成效有限, 尚缺乏行之有效且能够落到实处的具体制度改革方案。

4.2 关于事业单位分类改革的几点思考

4.2.1 制定切实可行的政策和制度模式

5个试点省市分别分布于我国中部、西部、华南和华东地区, 其试点经验具有一定的代表性。多角度全面分析试点省市包括分类划分、制度的制定与宣传等方面的经验, 并就不足和经验进行针对性的总结和推广, 对下一步指定切实可行的政策将有很大帮助。针对已经或计划进行转企改制的事业单位, 利用优惠政策等多种方式, 保证相关人员的合理利益, 促进转企改制工作平稳有效开展。

4.2.2 统筹推进, 各方合力促进事业单位分类改革

在推进事业单位改革方面, 要多角度多方合力促进改革进程。其一, 改革的重要参与者, 包括事业单位、各级编委等事业单位管理机构和下设事业单位的政府部门, 要通过宣传教育等多种途径统一思想认识、统一改革目标, 合理促进改革进程加快;其二, 有针对性的利用指定优惠政策等方式, 促进各地区事业单位分类改革协调发展。

参考文献

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[2]范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考[J].中国经贸导报, 2004 (12) .

[3]左益洋, 彭勃.法人治理结构视域下的事业单位改革[J].中国商界, 2010 (8) .

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[5]周晓梅.广东省事业单位分类改革:经验与思考[J].中国行政管理, 2010 (10) .

国有企业分类改革问题 篇2

摘要：分类推进事业单位改革的根本目的在于增强事业单位的公益性，促进公益事业的发展。分类是实现事业单位公益服务目标的基本途径，为改革目标的实现奠定了基础。但事业单位传统的赢利性运行模式、与之相关的政策冲突以及改革过程中利益关系的变化等对公益目标实现具有不可忽视的影响。深化事业单位改革应构建全面的公益目标的实现机制，并将其作为改革成败的重要检验标准。

关键词：事业单位；分类改革；公益目标；实现机制

2011年3月，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》印发以来，如何站队归类成为事业单位及其工作人员关注的焦点。在分类方案尚未公布实施的情况下，什么是最有利于自身的类别选择，成为人们讨论的首要话题，期待、猜测、忐忑、担忧等种种心理皆而有之。定为公益一类，或许财政保障更充分，但担心失去灵活收益；定为公益二类或转为企业，则又担心失去保障，或有生存危机。然而，真正值得思考的问题却是，分类的目的是什么，如何保证分类推进事业单位改革的根本目标的实现。

一、事业单位改革目标的重大调整 事业单位改革目标的选择本质上是要确定让事业单位成为什么样的社会组织，其社会目的和功能究竟是什么？与之相比，事业单位分类、体制、机制改革等不过是实现这一目标的途径、方式或手段。

改革开放以来，我国事业单位改革目标的确定实际经历了三个阶段：20世纪80年代的放权搞活、90年代的社会化和21世纪头10年的反思调整等。其间对事业单位的功能定位和改革目标经历了企业化导向、非政府非赢利导向和公共服务导向的三次转变。

（一）企业化、社会化改革的目标及其后果

在20世纪80年代的改革初启阶段，事业单位改革与政治和行政体制改革相适应，目的是解决“权力过度集中”的问题，改革的目标是按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自已管，推动事业单位的放权搞活。如1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，当前科学技术体制改革的主要内容是：在运行机制方面，要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作，国家包得过多、统得过死的弊病；在对国家重点项目实行计划管理的同时，运用经济杠杆和市场调节，使科学技术机构具有自我发展的能力和自动为经济建设服务的活力。1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》提出，为了加快卫生事业的发展，中央和地方应逐步增加卫生经费和投资；同时，必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞活。这些改革实际是对政事关系的初步调整和对事业单位运行机制的改革，并未形成对事业单位改革总体性、根本性目标的认识。

20世纪90年代，我国明确了建设社会主义市场经济体制的目标，提出了要逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制。在80年代改革的基础上，企业化、社会化、产业化成为事业单位改革的重要政策导向。“总的来说, 事业单位要逐步做到经费自给, 或者实行企业化管理。”[1] 1993年，中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》中提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出，要大力发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位。鼓励有条件的全额拨款的事业单位通过自身条件开展有偿服务，逐步向差额补贴单位过渡；鼓励有条件定额补助单位向自收自支和企业化管理过渡[1]。推动事业单位向企业转型成为事业单位改革的重要目标。但90年代的改革导致了我国经济社会发展中的 “一条腿长、一条腿短”的突出问题，人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈，医患关系等公共服务关系日趋紧张，引发了事业单位的功能危机，迫切需要通过深化改革加以校正。

（二）非政府非赢利改革模式及其误区

企业化、社会化改革带来的弊端引发了21世纪初期有关事业单位改革的目标定位的新的讨论。其中，一个重要的观点认为，事业单位应按照非赢利组织进行管理和改革。2003年开始，国家发展和改革委员会经济体制综合改革司与世界银行、经济合作与发展组织联合开展了中国事业单位改革的研究，认为从性质上界定，事业单位是指主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是:非政府(也非二政府)、非企业(也非准企业)、非盈利(也非变相盈利)。事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域[2]。

这种观点也体现在有关的改革政策中，成为对企业化改革目标的一种补充措施。如2000年4月，科技部等12部门印发《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》，提出技术开发类科研机构实行企业化转制，与原部门脱钩；为国家经济和社会发展提供重大基础性或共性技术服务、无法得到相应经济回报的个别科研机构，可以由原部门（单位）继续按事业单位管理；公益类研究和应用开发并存的科研机构，有面向市场能力的（占总数一半以上）要向企业化转制；以提供公益性服务为主的科研机构，有面向市场能力的也要向企业化转制；主要从事应用基础研究或提供公共服务、无法得到相应经济回报、确需国家支持的科研机构，仍作为事业单位，按非营利性机构运行和管理，其中具有面向市场能力的部分，也要向企业化转制并逐步与原科研机构分离。但是，事业单位作为政府利用国有资产举办的以公益服务为目的的社会组织，其特殊的资产和职能属性决定了其与非政府非赢利组织在性质上有着根本的不同。它不仅应具有公益性，还具有公共性。事实上，国外市场经济国家类似公共服务机构在法律性质上，无不将其作为行政组织的一部分，而不是非政府的第三方。按照NGO模式管理的公共服务机构，只是国外事业单位管理的特例。

（三）公益服务的主要载体与分类改革出发点和落脚点 中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》对事业单位的性质和地位进行了明确的界定，提出事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。而事业单位改革的目标，就是要以促进公益事业发展为目的，坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为改革的出发点和落脚点。这说明，分类推进事业单位改革的根本和核心目标，就是要强化事业单位公益属性，不断提高公共服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公共服务，形成中国特色的公益服务体系。

强化公益性目标的提出，是对改革开放以来事业单位改革经验和教训的进行反思的结果，是事业单位改革目标模式的重新设计和重大调整。

明确事业单位的公益性和公益目标，也是对事业单位性质的重新界定。即事业单位本质上即国家为履行公益服务职能而依法设立的公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务实际是现代政府职能的有机组成部分，事业单位作为从事公共服务的社会组织则是我国公共部门不可或缺的重要组成部分。事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量。

二、改革的分类推进与公益目标的实现途径

围绕增强公益目标，分类成为本次改革的重点、主题和基本路径。分类推进事业单位改革，就是在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，不同类别单位实施不同的改革与管理，优化公益服务资源配置，构建公益服务新格局。这实际上为事业单位公益目标的实现提供了基本的保障。我国事业单位总量达到120多万个，职工数量达到3000多万，成为我国国有单位中人员总量最大的部门。但从构成看，仍存在城乡、区域之间配置不合理，直接面向公众提供服务的机构人员、比例不足，部分行业资源配置存在机构重叠、人浮于事等问题。需要通过分类改革，推动事业单位结构布局的调整，将那些不能提供公共服务、不适合由政府提供的服务以及主要从事赢利活动的事业单位从现有事业单位序列中清理出去，促进公共服务回归公益性的本源。分类管理的基本方式是区分公共管理、企业经营与公共服务的职能界限。要坚持以社会功能为依据，合理划分现有事业单位类别；坚持根据职责和特点，细分从事公益服务事业单位；坚持实事求是，严格掌握标准，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据。这有利于纯化现有事业单位，将与事业单位性质和职能不符的单位剔出事业单位序列，强化事业单位的公益属性。

（一）区分公共管理与公共服务

公共管理和公共服务是现代政府的两大基本职能。按照政事分开原则，将政府公共管理和公共服务适当分开，有利于规范行政权力的行使，并增强公共服务的公益服务职责。中央提出，要结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革，对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能的原则设置。这些有针对性的改革政策，可以有效地解决部分事业单位强化权力、淡化服务，行政化、官僚化色彩过重，以至利用行政权强制或垄断服务等问题，理清公共管理和公共服务的界限，保持事业单位公共服务属性。

（二）区分基本公共服务和非基本公共服务

所谓基本公共服务，是指保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务[2]。非基本公共服务则是指现阶段事业单位承担的超过基本公共服务范围的服务领域。

这次分类改革通过细分从事公益服务的事业单位，区分了基本公共服务与非基本公共服务的范围。即根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。对公益一类和公益二类实行不同的管理办法，有利于促进我国公共服务按照与经济社会发展需求和水平，量力而行、循序渐进不断发展。

（三）区分赢利性服务和公益性服务

为实现公益目标，最重要的就是将赢利性服务从事业单位分离出去，促进从事生产经营活动事业单位的转企改制。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

公共管理与公共服务、基本公共服务与非基本公共服务、赢利性与公益性的区分，为事业单位公益目标的实现搭建了全新的管理平台，具有重大的战略意义，为中国特色公益服务体系建设奠定了基础，提供了保障。

三、正视分类改革中的路径依赖和政策冲突

尽管通过功能分类可以强化事业单位的公益服务属性，为公益目标的实现创造条件，但也应该看到，受长期的企业化改革思路的影响，事业单位在不同程度上已形成了内在的赢利冲动，拨款+创收的运行机制成为事业单位难以根除的生存发展模式，有可能成为一种顽固的路径依赖，侵蚀事业单位改革的公益目标；而改革中人事、财政等的某些相关政策，与改革的总体目标仍存在一定的政策冲突，成为进一步改革必须正视和解决的关键问题；改革带来的不同社会群体利益关系调整，则可能对改革平稳推进产生重大影响。

（一）难以抑制的创收冲动

事业单位增强公益性的最大障碍来自由来已久的创收需求。这与改革过程中对事业单位社会功能的认知有关，也是长期以来事业单位面临的财政压力的自然应对策略。早在1980年，《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》就提出，一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业的发展。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。同时，国家对文教、卫生、科学、体育等事业单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，以调动努力增收节支，提高资金使用效果的积极性。这一政策在以后的改革中不断强化，1998年，在国务院机构改革中，甚至提出了“除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”的目标。在政策引导与生存压力下，事业单位创收经营成为基本的运行模式。

这一模式一方面影响到事业单位的公益职能，另一方面也成为事业单位发展的重要动力机制和资源配置机制。事业单位资产规模不断扩大、设施得到较大改善、人员收入得到保障和提高。随着公益类事业单位分类改革的完成，如何破除传统的创收激励的路径依赖，形成符合公益服务要求的运行机制，需要新的资源配置和政策保障。

（二）不可忽视的政策冲突

尽管突出了事业单位改革的公益性目标，但在收入分配、财政等相关配套政策中，仍存在与之不相一致的政策措施。如在收入分配制度方面，绩效工资经费来源主要来自事业单位自筹，取决于其服务收入，与事业单位的公益性要求不符。在财政政策方面，对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，通过政府购买服务等方式予以支持，有可能继续强化这类单位的创收行为。尤其是在预算和财务管理方面，事业单位采取了与行政机关一样的制度和政策，缺乏针对性的制度规则，与事业单位作为法人主体的地位和性质不相适应，也与政府购买服务的要求不相协调。而对从事生产经营活动的事业单位，国有企业本身在市场经济中地位尴尬，国有单位利用公共资源以至垄断资源谋取利益的合法性日益受到质疑，这决定了转企改制只是这类单位改革过程中的一个阶段性、暂时性的目标和方式。

（三）值得重视的权益保障诉求

增强事业单位改革的公益目标是从公共利益出发对事业单位发展的新要求，从现有改革的措施看，正如人们所观察到的，聘用制度、工资制度、住房制度、社会保障制度等的改革以及权益保障措施的不完善，对事业单位工作人员与相关社会群体的利益关系产生了巨大影响。公共部门内部存在的事实上的资源和利益分配的不公平性，使他们对自身的职业前景感到担忧，对自身专业人力资本的价值和公共服务的意义产生怀疑。如果在这一问题上采取放任态度，必将对改革动力机制的真正形成造成损害，也将不利于公共服务事业的健康发展。

四、进一步完善事业单位公益目标的实现机制

公益性目标要求事业单位应将服务社会公共利益作为其根本宗旨和首要行为准则。这实际也是事业单位改革成功与否的根本检验标准，是分类改革顺利推进的核心和关键。实现公益性改革的目标，一是要明确什么是事业单位的公益性，规定其公益性的标准和基本指标；二是要建立事业单位公益性的志愿实现机制；三是要切实强化公共服务的财政保障；四是要健全与事业单位法人地位和购买服务相一致的预算和财务制度；五是要深化事业单位收入分配制度的改革；六是要完善事业单位的内部治理机制；七是要强化对事业单位的外部监管和监督。

（一）明确公益性的标准和规则

公益性是事业单位区别于公司、企业等经济组织的根本特征。公益性要求事业单位的管理应符合公益优先的原则，不以经济利益或收入为组织目标，其活动或服务收入应用于事业发展。

关于公益性或非营利性的内涵，世界银行《非政府组织法的立法原则》认为，主要指的是组织的净收入或利润不得以任何形式分配给任何个人；组织的员工可因实际工作获取合理薪酬，但董事通常不应支领酬薪；组织清算或终止存续时，不得将资产分配给任何董事、会员、员工、创立人或捐助者。因此，公益性或非自利性的核心标准是非营利性，公益性要求事业单位不能以营利为目的，不得以事业单位和成员自身利益特别是经济利益作为单位的发展目标。

此外，保持事业单位的公益性，还需明确其公益职责，建立与公益要求相适应的行为规范。

（二）促进形成适应公益目标的志愿服务机制

事业单位公益目标的实现要求事业单位工作人员应将为公共利益服务作为其法定的、内在的职业追求。事业单位人员属于“公务人”而非“经济人”，应遵守公职人员的道德义务和纪律。在事业单位改革过程中，应通过有效的激励和规范，引导事业单位人员志愿服务公益目标，促进其实现职业角色的转换。

（三）切实强化财政支持和保障

必要的财政保障是事业单位履行其公益职能的基础。应尽快改变事业单位依靠直接服务收入进行自我发展和人员分配的现状，提高公益类事业单位财政保障水平，将政府财政收入更多第用于民生和公共服务支出。

（四）建立符合事业单位特点的预算和财务制度

应根据事业单位的法人特点和政府购买服务方式的要求，改变完全按照行政机关预算和财务管理制度对事业单位进行管理状况，建立和完善事业单位预算和财务规则，扩大事业单位的财务管理自主权，提高事业单位财政资金使用的科学性、针对性和有效性。

（五）改革收入分配制度

完善事业单位绩效工资制度，促进事业单位收入分配的内部和外部公平性，解决事业单位将创收或服务收入直接用于薪酬、劳务分配的问题。应尊重事业单位专业技术人员的人力资本价值，完善专业技术人员基本薪酬制度，改变通过人才工程计划等临时性预算或政策激励事业单位人员的做法，增强基本薪酬制度的激励功能，鼓励事业单位人员服务公共利益。

（六）完善事业单位内部治理机制

加快法人治理结构建设，完善事业单位公益服务的决策和监督机制；改革干部人事制度特别是事业单位领导人员任用和管理制度，规范和约束事业单位领导人员的权力，消除事业单位行政化对公共服务效率和质量的影响；建立事业单位内部民主评议机制，监督行政权力的运行，保障事业单位工作人员权益。

（七）加强外部监管和监督

国有企业分类改革问题 篇3

一、行政类和生产经营类事业单位改革重点在于平稳过渡

从现有事业单位整体格局看，行政类和生产经营类事业单位大体占到总量的20%～30%左右。对其分类改革的目的在于纯化事业单位编制序列，将事业单位正本清源，即让真正承担公共服务的事业单位沉淀下来，而将其他功能的单位从事业编制序列中清理出去。因此，对于这两类事业单位来讲，改革的关键环节一是甄别归类，二是平稳过渡。

（一）甄别归类。甄别归类的重点在于严格按类划归。目前按照有关政策规定，对行政类事业单位按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，来确定认定标准和范围，并进行相应归类。对那些完全承担行政职能的事业单位，认定归类比较明确。但对于一些服务与行政职能交叉、或以服务职能为主，行政职能为辅、或完全承担服务职能的事业单位，其认定归类存在着较大的人为操作空间。由于行政机关在国家管理体制中占据的种种优势，人们对于划入行政类事业单位呈现趋之若鹜之势。多重职能该剥离的不剥离，该归入公益类的要挤入行政类，挤不进去的，便想尽办法要实行“一国两治”，即在一个事业单位中管理人员按公务员管理，专业技术人员实行聘用制，等等。防止这些非理性现象的发生，关键在于操作甄别归类的主体要严格按政策办事，这其中既要求在技术操作层面上要有严格的易操作的划分标准，同时也要有严密合理的操作流程或程序；此外，在甄别归类过程中难免会发生权钱交易的腐败行为，因此，要建立预防腐败发生的预防机制，监督与问责措施必须跟上。

（二）平稳过渡。行政类事业单位的转归方式，主要有两种：一是对部分承担行政职能的，主要采取剥离职能后划归方式。二是对完全承担行政职能的，整体划归为行政机关内设机构。而对从事生产经营活动的，则是整体性转制为企业。这就涉及机构和人员的过渡转换问题，过渡转换涉及的环节包括机构序列、管理制度和人员身份的过渡或转换。机构和管理制度的过渡较容易处理，人员的过渡或转换则较为复杂。对行政类事业单位来讲，人员的过渡相对好处理，或进入行政序列，或调整后保留事业序列。困难最大的是转企改制事业单位人员的过渡。身份转换的背后是利益的重新调整，当利益向好调整时，人们会趋之若鹜，当利益受损调整时，阻抗便自然产生。因此，如何平稳地实现身份转换变得尤其重要，它直接关系到社会的稳定。因此，对于转企改革单位的在职人员和退休人员的待遇转换一定要引起高度重视，否则，会带来一系列矛盾。

此外，平稳过渡还有另一层意思，即从现有制度建设看，机关或企业都有较为成熟的一套管理制度和规章，转归过来的事业单位可以即刻进入到机关或企业的制度体系之中，没有制度再造的任务。由此，确保转归过程中的平稳过渡显得尤为重要。

二、公益类事业单位改革重点在于再造公共服务事业制度

事业单位分类改革的核心在于重塑适应社会主义市场经济的具有中国特色的社会公共服务事业，最终的目的是要再造我国社会公共服务事业制度。因此，分类改革的重点在于对公益类事业单位进行全面的重构，重构的内涵在于调整、新建、完善，简言之，就是创新和再造。而且，相对于机关或企业的制度体系，再造公共服务事业制度体系显得尤其重要。

公益类事业单位大体占到事业单位总量的70%～80%左右，改革方案根据职责任务、服务对象、资源配置方式等情况，又将其细分为两类：公益一类为承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务事业单位。公益二类为主要承担高等教育、非营利医疗等公益服务事业单位。简言之，分为非市场化类和半市场化类两类。对公益类事业单位改革的关键环节也涉及两个，一是甄别归类，二是制度再造。

（一）甄别归类。公益类事业单位的甄别归类主要在于如何细化一、二类的认定标准，有关政策就基本的认定标准提出了框架性意见，但事业单位的复杂与多样，在现实操作中还存在许多模糊的问题，因此，需要对认定标准作进一步的细化，以提高操作性。此外，进入哪类事业单位除了基本的划分标准外，作为事业单位来讲，还会权衡和预估进入一、二类之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益权衡可能是确定归类的重要因素。

（二）制度再造。甄别归类仅仅是制度再造的基础，最为重要的任务在于制度再造，而且这种制度再造不是粗放式的再造，而是针对一、二类事业单位的差异进行的差异性制度再造。公益类事业单位的制度再造可分为两个维度进行考量，一是就公益类事业单位的共同所需制度进行设计，二是就其两类的差异性制度进行设计。这两类制度缺一不可，相互依存，共同构成我国事业单位公共服务事业的总体制度。

就公益类事业单位共同所需制度的设计大致有以下几方面：

1.法人治理制度。重构事业单位法人治理制度实质上关系到如何实现政事分开、管办分离的改革要求。事业单位改革是我国行政体制改革的一个重要组成部分，在市场经济条件下，如何提高事业单位公共服务的质量和效能，在很大程度上取决于政府的职能转变与管理方式的改变，法人法理制度的构建，与其说是对事业单位的改革，不如说是对政府自身管理体制机制的一次改革。因此，事业单位法人治理制度的构建不仅仅关系到事业单位内部治理的关键问题，更涉及政府与事业单位的关系调整、如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等等重大问题。因此，法人治理制度构建任务艰巨，不仅要在制度上进行构建，而且要使之得以实际运行，真正产生出制度活力来。

2.人事管理制度。相对于其他事业单位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和内容也已明确，核心就是建立聘用制度和岗位管理制度，目标就是转换用人机制和搞活用人制度，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事制度。人事制度的内容已经搭建，需要做的工作是不断调整和使之完善。

3.薪酬分配制度。事业单位薪酬分配制度改革的方向，是要进一步完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。但如何构建这一薪酬分配制度还有很长的路要走，事业单位收入分配制度的构建，涉及诸多问题，如，如何体现事业单位的工作特点、如何体现岗位绩效、如何体现激励与约束、如何体现公共财政的合理配置、如何体现社会分配的公平等。值得注意的是，在薪酬分配制度的构建上，应当加大对公共部门收入分配理论的研究，许多重大的分配问题如果缺乏深度的理论分析，突然性的制度建设必定是先天不足的，在实际操作中会带来许多难以解决的问题，导致制度的不可操作性。

4.社会保障制度。事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。制度公平体现在原有制度与新制度的公平合理上，社会公平体现在事业单位与其他组织类型人员保障待遇的公平合理上。现在推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这是一个从原有制度进入新制度的过渡办法，有助于在事业单位建立全新的社会保障制度。必须引起高度重视的是，过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前事业单位的主体人员，也是骨干人员。因此，过渡政策要明确，操作技术要合理，否则必然带来社会不稳定因素。

5.财政管理制度。公益类事业单位财政管理制度主要包括国有资产管理制度和财务会计制度。但如何建立这些制度涉及许多具体问题，如预算管理与事业单位行业、业务特点的关系、财政拨款与人员编制的关系、财政投入与服务产品提供方式的关系、财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系，等等，这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。

就公益一、二类事业单位的差异性而言，制度设计必须体现其差异性特点，否则分类管理就没有意义。

公益一、二类事业单位的制度差异，至少体现在以下三方面：

1.财政管理制度的差异。一、二类公益类事业单位的区分又可称为非市场化类别与半市场化类别，因此，最直接的区分就在于资产经费制度的差异上。因此，要求财政管理制度也要作出差异性的规定，如对经费投入使用、资产运营、服务（事业）事项、会计制度、税收管理、审计事项等方面，一、二类事业单位应当有不同的管理要求和规定。

2.人事管理制度的差异。人事管理制度的差异性主要体现在自主用人与灵活用人上，如对人员编制管理的差异、自主用人方式的差异，等等，一、二类事业单位也应当有不同的要求和规定。

3.收入分配制度的差异。一、二类事业单位收入分配制度的差异性，主要体现在收入分配的自主程度上，如岗位绩效资金的来源、绩效奖励的分配与方式、服务收益的分配等方面，对此，制度上必须有所区分。

三、分类改革的风险防范

必须承认的是，任何改革都是对利益的再调整，尤其是对既得利益的再调整，因此，改革必然要触动既得利益者。事业单位分类改革是当代中国市场经济发展的客观需要，是政府公共服务体制适应经济社会发展的必然选择，改革的主导者是政府，事业单位分类改革被视作政府行政体制改革的一部分，而对于事业单位及其职工来说，由于所处的境遇而成为改革的实践对象。相对于平日衣食无忧的日子，以及现实体制不同主体的比较，其改革的热情和动力较之改革推动者是逊色的，内动力不足是事业单位改革面临的一个无法回避的事实。加之事业单位改革本身就异常复杂和敏感，所以，对事业单位改革的安全风险要有足够的认识和估计，同时，要尽早建立有效的风险防范机制，以使改革顺利平稳进行。

事业单位分类改革的风险主要来自三个方面，一是从个体来讲，职工对自身生存安全的担忧，对降低原有待遇的担忧；二是从国家来讲，是否能承受改革所需付出的各种经济成本；三是各种隐性的社会价值观念的挑战。

（一）个体生存安全的担忧。传统体制下的事业单位，缺乏激励竞争，干好干坏一个样，平均主义吃大锅饭成为普遍现象，人们可能暴富不成，但至少衣食无忧，生存在一个安全箱中。但是改革带来的阵痛与压力，使人们开始担忧和权衡自己的职业安全、分配收入、养老医疗等等现实问题，并且在可能的条件下，主动采取防卫措施，从而在客观上引发一些不和谐的社会现象，事业单位养老保险试点地区出现的种种现象就是例证。因此，必须事先预估到可能发生的风险，在改革推进中采取事先、主动的对策，加以疏导、说明、补救，以减少人们对改革政策的误解和误判。

（二）经济成本的承受力。任何改革都是要付出经济成本的，中国国有企业的改革就是先证。事业单位的改革同样如此，仅仅实现养老保险制度就要付出巨额的经济成本，其他改革所要付出的成本也无法抹去。因此，改革不可能在短时期内完成，而且在相当程度上要取决于国家财政的承受能力，这就需要对改革的步骤、阶段进行事前充分的规划和安排。

（三）社会价值观的挑战。改革开放三十年来，我国知识分子的社会地位和作用得到空前提高，事业单位是知识分子的聚集地，是我国教科文卫精英骨干的荟萃之地。对事业单位实行全面改革，必然触及对人们传统思维与观念的挑战，尤其是关及自身利益的改革时，各种顾虑和不解必然发生。如何正确认识事业单位改革与国家整体改革的关系，如何正确认识事业单位的地位与功能，如何正确认识改革的长远利益与眼前利益，如何正确认识改革的意义和目的，等等，都需要下大力气进行说明、阐释和引导。

总之，改革需要建立必要的风险防范机制，以确保改革顺利推进。

国有企业分类改革问题 篇4

黄群慧等认为,长期以来国有企业不仅要承担巩固社会主义基本经济制度、发挥在国民经济中主导作用的经济利益使命,还要承担弥补市场缺陷的社会公共使命,从而面临着“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”诉求的“国家使命冲突”。2015年8月24日发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类,并在此基础上实施分类改革,很大程度上为解决这一“国家使命冲突”提供了政策依据。

不仅如此,《指导意见》也为近年来理论界关于国企改革主张的矛盾和混乱厘清了思路。因为从1980年代开始,国际社会普遍认为私有化是国有企业改革的基本出路,这种思想传导到国内,引发了关于国企改革方向问题的反复争论:主张国企应该私有化的学者认为,国有企业已成为未来中国成长最主要的障碍之一,只有私有化才能从根本上解决问题;而持应维护国企主导地位观点的学者则担心,大面积的国企私有化会动摇中国社会主义的制度刚性,削弱社会平等的经济基础,并导致社会动荡与改革的最终失败。《指导意见》的出台,既肯定了国有经济在社会发展中的重要地位,也指出了国有企业应该根据社会发展需要进行产权调整的基本事实,从而否定了“国企全面私有化”与“维持国企制度刚性”两种极端思维,为更好地发挥国有经济部门与非国有经济部门的互补功能指明了方向。

诚然,“国家使命冲突”作为对国有企业“生存状况”的“客观”描述,确实可以为平衡“极端思维”提供指导,但在理论上仍然需要进一步探讨。因此,为了更好地理解不同时期国有企业承担的“国家使命”以及形成当前“国家使命冲突”的原因,本文试图将生产规模引入产权分析,并从社会供给的角度还原国有企业的历史作用,然后在综合考虑效率与生产规模的基础上,探讨国家干预对经济长期增长的影响,从而为分析国有企业承担“国家使命”的变化规律及其分类改革提供经济学依据。

二、社会供给与国有企业的历史作用

(一)国有企业参与社会生产的理论依据

在产权经济学家看来,产权的激励功能主要源于两个方面:减少不确定性和降低交易费用;将外部性内部化。正是源于对产权激励功能的认识,产权经济学家不仅认为清晰的产权界定与经济增长之间存在着正向关系,资源配置的有效性取决于产权界定的清晰度,并且反复强调政府干预的非正当性。只是历史的发展证明,私有产权并不是灵丹妙药,以私有化为改革导向的拉美、东欧、原苏联国家与撒哈拉以南非洲国家并未取得预想的发展效果;即使是美欧也分别爆发了次贷危机与主权国家债务危机,至今仍未走出困局。事实上,一个国家或地区在不同的历史阶段都需要发展一定比例的国有经济来承担相应阶段社会发展的“国家使命”。本文认为,现代产权理论难以对政府干预与宏观经济增长之间的关系做出合理解释,一个重要的根源在于其倾向于微观与效率的分析方法。下面我们将通过引入生产可能性曲线,根据微观、宏观分析问题的差异性更深入地理解产权分析的这种缺陷。

图1为生产可能性边界图。社会全部资源可生产OD单位X产品或OA单位Y产品,也可以生产AD曲线所表示的各种不同的X与Y的产量组合,AD曲线所描绘的就是社会在一定的资源与技术条件下可能达到的最大产量组合,所以被称为生产可能性曲线或转换线。在一定时期内,社会可以选择AD曲线上任意一点来组织生产活动。微观经济学所要解答的问题就是,社会的生产活动到底应该选择F点还是G点,或者AD线上其他任何一点展开?换句话说,微观经济学很大程度上就是研究假定在社会生产处于生产可能性边界上时个体的经济选择行为,此时一个社会的全部资源都得到了充分利用,社会经济达到了充分就业状态。

然而,在一般情况下社会生产并不恰好处于生产可能性边界上,当资源未得到充分利用时,社会生产可能是位于生产可能性曲线以内的某一点(如Q点),当资源被过度利用时,社会生产可能破坏性地达到生产可能性曲线之外的某一点(如P点),因此生产可能性曲线也可以用来说明社会资源是否得到了充分利用。宏观经济学所要解答的问题就是,为什么社会经济会处于Q点或达到P点,又需要通过实施何种政策能使经济向AD线逼近?

概言之,微观经济学分析的往往是社会生产性资源充分利用条件下的生产效率问题,而宏观经济学分析的往往是社会生产性资源非充分利用(包括闲置和过度使用)条件下生产规模问题。新制度经济学的产权理论在很大程度上遵循了微观分析方法,因而总是强调国有企业的低效率,而忽视其在生产规模扩张方面的巨大作用。很多时候,规模庞大的企业并不是建立在私有制自由发展的基础之上,而是政府干预的结果,政府既可以通过建立国有企业迅速扩大工业化生产做到这一点,也可以通过对私人企业的大量支援实现这一结果。由此可见,从历史的角度看,国有企业参与社会生产的一个重要原因是市场供给不足,一个国家离生产可能性边界越远,就越需要国有企业来迅速扩大生产规模。

一般而言,政府在社会生产活动中可能扮演两个相悖的角色:一个是社会生产的推动者,二是剩余索取的寻租者。前者会形成生产规模扩张效应,尽管其有时可能是低效率的;后者会形成生产规模减速效应,其综合影响程度取决于政府生产性偏好与政府强度:政府的生产性偏好越强,则更关心社会生产扩张,减少寻租偏好;反之,政府强度越大,寻租偏好越强,租值耗散就越严重。因此,政府这两种效应的对比将使国有企业在社会生产中的作用有三种情形:(1)生产要素价格扭曲带来的生产规模扩张效应比政府寻租活动导致的生产规模减速效应要大,国有企业条件下的生产规模扩张速度要比市场条件下更快,这种情形主要出现在社会生产离生产可能性边界较远时;(2)生产要素价格扭曲带来的生产规模扩张效应与政府寻租活动导致的生产规模减速效应相等,国有企业条件下的生产规模扩张速度与市场条件下等同,这种情形不常见,只是市场化改革的某个转折点;(3)生产要素价格扭曲带来的生产规模扩张效应比政府寻租活动导致的生产规模减速效应要小,国有企业条件下的生产规模扩张速度要比市场条件下更慢,这种情形主要出现在社会生产处于生产可能性边界附近时。

(二)不同历史时期国有企业的“国家使命”

考察从农业社会向工业社会转变的历史过程,假定一个国家阶段性的生产可能性边界是初步的工业化,要实现这个目标的前提条件是将大量原来处于农业生产领域或闲置状态的生产要素转入工业生产领域。因此在工业化初期,工业生产规模扩张是关键,国有企业的“国家使命”主要是推动工业化生产规模的迅速扩张,国有企业面临着“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”双重责任。这一阶段,政府的强生产性偏好与弱寻租偏好会导致国有企业相比私有企业更具生产规模扩张优势,原苏联阶段性成功、拉美奇迹、东亚奇迹、南非奇迹等就是通过政府建立国有企业实现初期工业化的;德国与日本等一些发达国家在其工业化之初也是遵循这一路径的;即使是一直自认为坚守自由主义的美国,在其发展初期通过国家力量推动工商业发展的作用也不容低估。这一社会发展阶段,若采取严格的私有产权来排斥国有企业,社会生产可能会由于私有企业自我积累缓慢而使得该社会需要相对更长的时间才能从低级社会演变至高级社会,甚至出现类似撒哈拉以南非洲部分国家(或部落)的情形,陷入低生产水平的“陷阱”。

但是,随着生产规模的不断扩张,社会生产越来越趋近于生产可能性边界,生产性资源的稀缺程度会越来越高,生产效率取代生产规模成为社会生产需要解决的最重要问题。而国内外诸多文献证明,私有企业相对于国有企业在生产效率方面更具优势。例如,刘小玄研究我国工业企业的所有制结构对效率差异的影响时发现,由于明晰的产权结构和稳定的产权关系,民营企业的平均效率最高,大约为国有企业平均效率的2~5倍;Dewenter和Malatesta的对比研究结果也显示,国有企业的资产回报率和权益回报率都显著低于私有企业。因此,国有企业的“国家使命”也应该相应地由双重责任转向以“公共性政策使命”为主,国有企业要逐渐从“盈利性企业使命”中退出。否则社会生产将陷入困境,如原苏联坚守公有制经济,经济的不可持续最终导致了其悲剧结局;东南亚经济政策被利益集团“锁定”,供过于求的社会生产使东南亚国家的大量外部资金注入房地产业与股市,导致经济泡沫化,最终泡沫破灭引发了东南亚金融危机;南非劳动生产率提高缓慢,能源消耗提高了,但人们的收入没有得到相应的提高,增长主要是依靠要素投入,最后陷入“中等收入陷阱”。

不同历史时期国有企业“国家使命”的转变印证了国有企业参与社会生产源于市场供给不足的观点:工业化初期社会工业品供给严重不足,于是由国有企业来提升工业品的供给就成为必然;随着工业品生产规模的扩大,到了工业化中后期,工业品供给不再存在严重不足,这就需要降低国有企业比重,将更多社会生产交给效率导向的市场,国有企业只需更多关注社会公益类产品的生产与供给。

(三)生产可能性边界移动与国有企业“国家使命”的变化规律

随着社会产出向生产可能性边界逼近,为了提高生产效率,除了公益类产品的生产,国有企业是否应该完全退出商业类产品的生产与供给,以发挥私有产权的生产效率提升优势?答案是否定的,其重要原因在于:生产可能性边界表明的是在既定资源和技术水平条件下可能达到的最大产量的组合,当影响经济增长的因素———资源投入及技术水平等发生变化时,生产可能性边界也会随之移动。

图2为生产可能性边界移动图。在社会生产可能性曲线为AD线时,随着生产向AD线逼近,如果不考虑生产可能性边界的移动,商品类产品生产企业普遍私有化就是一种理性的选择。但是,在社会发展过程中,生产可能性边界不可能固定不变。比较图1与图2中的P点:在图1中,P点在社会生产可能性曲线AD线之外,说明当时资源和技术条件达不到P点的生产规模;但在图2中,P点恰恰处于社会生产可能性曲线A1D1线上。存在于生产可能性曲线AD线与A1D1线之间的距离表明,随着资源投入及技术水平的变动,生产可能性边界会向外扩展,使得社会产出与生产可能性边界之间的距离重新趋远,在此种情况下,生产规模扩张在社会发展中的重要性会再次提升,因而通过国有企业扩大生产规模的重要性也会增强。同样的分析也适用于社会生产可能性曲线A1D1线向A2D2线移动的情形。由于人类社会发展过程中存在多次变动幅度巨大的社会生产可能性边界变动,每一次大的变动都会有先通过国有企业扩大生产规模,在靠近新的社会生产可能性边界的时候再通过减少国有企业提升社会生产效率。综合影响的结果是:即使在工业化之后,国有企业也不应该完全退出商业类产品生产,而应该根据市场供给的情况进行动态调整。

三、新时期国有企业分类改革的基本思路

当前,我国已经步入工业化后期阶段,既面临着部分传统产业产能过剩急需转型升级的挑战,又面临着第三次工业革命实现“赶超”发展的现实机遇,国有企业已经由工业化初期承担“盈利性企业使命”与“公共性政策使命”双重责任逐渐向承担“公共性政策使命”单一责任为主转变,这就需要根据社会不同类型产品的供给能力来确定国有企业参与的范围与程度。

为了分析更加深入,如表1所示,在国家《指导意见》的基础上,进一步将企业分为公益类、准公益类、准商业类、商业类四种类型。对于公益类产品,如粮油储备、国防等,市场基本没有供给,不可能满足社会所需,必须实施国有独资,严格预算管理,实现国家供给。对于准公益类产品,如电网、地铁、公交运输、城市维护与网络安全等,市场供给规模较小,难以满足社会需要,必须实施国有控股,在条件许可的情况下,引入私有企业实施委托经营、特许经营等。对于准商业类产品,如银行、自来水、天然气供应等,由于是收费产品,市场有着相当的供给能力,但这些产品往往涉及民生,需要国家适当干预,必须实施国有参股,并进行指导定价。对于商业类产品,如加工、建筑和服务业等,市场供给一般较为充裕,可实施股权多元化策略,尽可能将产品的生产交由民企,国有股权适当参与。

然而,将商业类产品交由民企,并不意味着国有企业要完全从这一领域退出。因为2008与2010年中国人均GDP接连超过3000与4000美元关口,成为了上中等收入水平的国家。从国外的历史经验看,这一阶段具备两个特点。一是社会生产靠近了低水平的生产可能性边界。一个具代表性的现象是,中国部分工业产品已经存在产能过剩问题,2003年中国人均GDP首次超过1000美元,产能过剩在钢铁、电解铝等少数行业开始出现,2005年底,国家发改委明确表示,钢铁、电解铝、汽车等11个行业存在产能过剩的问题,至2012年底,我国制造业平均有近28%的产能闲置,35.5%的制造业企业产能利用率在75%或以下,不仅钢铁、水泥、汽车、纺织等传统产业,就连风电设备、多晶硅等部分新兴产业也出现了比较严重的产能过剩。二是社会离高水平的生产可能性边界仍然有一定的距离。中国已整体进入工业化中期的后半阶段,但与发达国家相比,科技和产业发展水平总体上仍存在较大差距,国际竞争力仍然不强,需要大力发展高端产业以向高水平的生产可能性边界靠近。因此,从现阶段的社会发展状况看,我国社会发展中突出的问题包括两方面:一是扩大高端产品的生产规模;二是提高中低端产品的生产效率。

由此可见,对于商业类产品,国有企业同样面临“公共政策性使命”。一是从中低端产品的生产中退出,去“过剩产能”。国有企业不应该再介入中低端产品的生产活动,只是在特殊的情况下对某些特定时期市场出现严重短缺的产品临时进行干预,通过扩大供给来平衡社会供求。二是加大对战略性新兴产业的介入力度。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础,对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用,知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。这些产业的生产目前一般都没有达到社会所需的规模,其生产规模的扩张是社会靠近高水平生产可能性边界的关键,因此需要国有企业介入。但是需要提及的是,在战略性新兴产业的发展过程中,国有企业的主要作用在于“孵化”,待战略性新兴产业发展起来之后,国有企业要通过“国退民进”实现退出,转而“孵化”下一轮战略性新兴产业。

四、结论与建议

由于国有企业具有生产规模扩张优势,经常移动的生产可能性边界需要国有企业的长期存在并不断调整,因而从供给的角度看,保持一个适度的国有企业规模对经济的长期发展而言是十分必要的。虽然阻止国企权力滥用、腐败和欺诈存在高社会成本,但这并不构成国企全面私有化的理由,过度私有化导致拉美、撒哈拉以南非洲国家、前苏联与东欧转型国家甚至欧美发达国家社会发展出现种种问题,这足以成为中国国企改革的前车之鉴。

首先,私有化不是方向。不可否认,私有产权是增进生产效率的重要途径之一,但与此同时,私有化并不是产权制度演进的明确方向,因为经济系统还必须考虑通过国有企业来解决社会生产规模扩张问题。特别是随着第三次工业革命来临,需要通过发挥国有企业生产规模扩张优势来扩大绿色科技产品的生产规模,实现从传统工业时代向绿色科技时代的转变。前者由目前的生产可能性边界决定,后者由未来的生产可能性边界决定。

其次,要建立国有企业从“商业类”与“准商业类”领域的退出机制。对国有企业进行分类改革,就是因为自新中国成立至今,市场对一般工业品的供给能力已经大大增强,对于这些“商业类”与“准商业类”特别是中低端产品的生产,国有企业应该建立退出机制,转而主要承担保障“公益类”产品生产与扩大高端产品(即战略性新兴产业产品)生产两个重要任务,以维护国家经济安全。更进一步,即使是高端产品生产,国有企业的主要作用在于“孵化”,待战略性新兴产业发展起来,市场供给能力增强后,国有企业同样要动态退出。

最后,加大国有企业对“公益类”与“准公益类”产品的投资力度。目前,我国部分“公益类”与“准公益类”产品还短缺严重,很难形成有效的市场供给,需要加大国有企业的投资力度,形成国家供给机制。

参考文献

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[3]刘小玄.中国工业企业的所有制结构对效率差异的影响[J].经济研究,2000,(2):9-35.

国有企业分类改革问题 篇5

关键词：事业单位,国有资产,审计监督

事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分, 是保证履行职能、服务公众的物质基础。中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见中, 要求在2020年前完成事业单位分类改革。同时, 强调在改革过程中, 建立健全事业单位国有资产管理制度, 加强国有资产使用规范、安全和有效, 确保国有资产不流失。在分类改革不断走向纵深化的今天, 审计部门强化事业单位国有资产的审计, 对维护资产安全完整, 提升资产使用效率, 促进分类改革顺利进行具有重要意义。

一、事业单位国有资产的内涵和特点

财政部颁布的《行政 (事业) 单位国有资产管理暂行办法》指出, 行政 (事业) 单位国有资产是各级行政 (事业) 单位占有、使用的, 依法确认为国家所有, 能以货币计量的各种经济资源的总称。从上述定义可以看出, 事业单位国有资产的产权属于国家, 事业单位仅拥有占有和使用权;从资产来源看, 包括国家财政性资金形成的资产、调拨或拨给的资产, 接受捐赠或其他经法律确认的资产以及运用上述资产组织收入形成的资产;从资产存在形态看, 分为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

(一) 经营性与非经营性国有资产并存

按是否进入生产经营领域, 国有资产分为经营性和非营利性国有资产。行政事业单位在本质上, 是为社会提供公共产品和公共服务, 其占有和使用的资产属于非营利性国有资产。然而, 在改革开放之后的经济转轨过程中, 部分事业单位呈现经营性与公益性二元并存的局面;相应地, 经营性与非营利性国有资产并存, 但在名义上大都仍旧笼统地归在具有公益性质的行政事业单位资产体系下。

(二) 资产占有和使用的无偿性

事业单位国有资产主要用于提供公益产品和公益服务。与其他资产用途不同, 公益产品和公益服务不具有竞争性和排他性, 难以用市场的方法衡量资产的投入产出效率。在我国实践中亦是如此, 长期以来, 侧重于事业单位国有资产的社会属性—保证事业单位正常履行职责, 忽视了其经济属性, 这部分国有资产被无偿占有和使用, 国家不收取资产占用费。

(三) 资产分散, 规模庞大

《中国会计年鉴 (2010) 》相关数据反映, 行政事业单位国有资产达10多万亿元, 其中事业单位国有资产为8万亿元。如果考虑资产的公允价值或重置成本, 考虑事业单位资产管理尚处粗放管理阶段, 资产遗漏、流失等因素, 我国事业单位国有资产的真实价值远高于统计数据。同时, 分布在各层级教育、科研、卫生医疗等领域的事业单位极具分散性, 分散的行政事业单位资产为管理增添了难度。

(四) 价值使用的无偿性

事业单位国有资产不计提折旧, 资产的价值转移不要求补偿。资产配置、维修、更新改造等所需资金, 来源于财政预算拨款。由于事业单位国有资产不直接从事生产经营活动, 使用之后不创造新的财富, 不具有增值和积累的功能, 资产的补偿、扩充所需资金不可能通过自身资产循环加以解决。它的整个使用过程从社会再生产的角度看, 是一个非生产性消费过程, 不可能通过自身的使用实现资金的循环周转。因此, 事业单位国有资产的价值仅仅为购入时的原始价值。

二、当前国有资产管理存在突出问题

归集起来, 事业单位分类改革过程中, 国有资产面临一些问题。一是部分单位国有资产核算不规范, 资产会计核算严重失真, 存在存量资产不清, 账实不符等现象。二是部分单位资产处置不规范, 资产产权关系模糊。三是部分国有资产处于监管之外, 国有资产价值严重失衡。四是部分单位国有资产内部控制制度薄弱, 国有资产管理混乱, 资产毁损、私自占用、丢失等现象严重。五是国有资产监管职责不清晰, 存在着职责交叉和管理的真空, 使得事业单位国有资产监管成为国有资产管理体制中薄弱的一环。以上问题直接影响分类改革的顺利进行, 必须引起审计部门的高度重视。

三、强化国有资产审计的措施

(一) 开展国有资产专项审计, 确保事业单位分类改革顺利进行

正在开展的事业单位分类改革, 其中重要的一项任务, 是经营性与非经营性事业单位的分离, 将从事经营性活动的事业单位转为企业, 涉及到部分事业单位资产相应地转为经营性国有资产。在分类改革前, 通过开展国有资产内部控制专项审计, 资产清查专项审计, 资产核算专项审计、资产普查评估专项审计等工作, 可以有针对性地解决事业单位国有资产存在的问题, 核实事业单位国有资产, 为分类改革顺利进行奠定良好基础。在当前改革的紧要关头, 开展事业单位国有资产专项审计, 是确保事业单位分类改革顺利推进的当务之急。

(二) 做好分类改革国有资产的清查审计工作

事业单位在分类改革前, 审计部门应重点监督做好国有资产、资金的清查、登记、财务清算等工作。一是登记实物资产, 编制实物清单。对清查出的未入账资产、闲置资产、报损报废资产及出借、投出资产分别登记入账;对未入账资产应估价入账;出借资产应予追回, 对无法追回的, 应追究有关人员的赔偿责任;出租资产要附有租用合同, 对外投资的资产要附有投资协议书等。二是对清理暂存、暂付、债务款项的核实处理。应及时清偿、回收往来款项, 因特殊情况确实无法收回的款项, 应附有关资料报经主管部门审核后报同级财政部门审批。三是对清理出来的闲置资产、各种积压材料、资产损失、呆坏账等资产, 由资产占有单位提出处理意见, 经主管部门审核, 报同级财政部门审批。四是清查核实工作结束后, 编制财务决算和实物清单, 全面真实地反映财务结余、债权、债务等情况。审计部门对以上程序进行严格的审计监督, 确保国有资产清查全面、完整。

(三) 关注国有资产会计核算的真实性及完整性

建立完整规范的国有资产核算体系, 是加强国有资产管理, 保证国家财产安全、完整的重要手段。审计监督中, 一是对单位的国有资产会计核算严重失真, 国有资产内部控制制度缺失, 单位内部财产管理混乱等现象严重的单位在分类改制前应重点进行审计监督。二是关注资产建造和购置长期不转入固定资产, 应列支出而不列支出, 长期挂账往来款项, 造成国有资产账面反映不实, 虚增国有资产的现象。三是关注在固定资产建造和购置过程中, 任意扩大建设资金的使用范围, 将不属于基建工程列支的项目计入基建工程, 虚增资产的现象。四是关注国有资产长期不进行清查盘点, 应入账而不入账, 应销账而不销账, 有账无物或有物无账的现象。通过对以上问题的审计监督, 解决会计信息失真现象, 准确反映国有资产数量价值状况, 确保国有资产的安全性、完整性。

(四) 重点监督分类改革过程中国有资产处置的合规性, 防范违规风险

国有资产处置是国有资产管理的重要环节, 是职务侵占、以权谋私等腐败问题的“高发区”, 同时也是最容易造成国有资产流失的主要“地带”。在分类改革期间, 审计部门应重点关注以下几个方面的问题。不经财政或国资部门批准或评估, 擅自变卖国有资产;国有资产变卖收入不按规定上交财政, 截留、坐支或挪用;国有资产处置过程不公开、不透明, 应实行公开拍卖的不实行公开拍卖, 暗箱操作、低价出售国有资产的行为;不履行报批手续、随意处置国有资产;国有资产长期丢失被盗不进行账务处理等。审计部门应对以上重点环节进行重点审计监督, 保护国有资产的安全完整。

(五) 加强国有资产管理法规制度建设的审计监督

事业单位分类改革的任务之一, 是建立健全国有资产管理制度, 加强对国有资产的管理。一是加强国有资产的立法工作。我国现行国有资产管理立法主要是一些行政规章和条例, 但还没有一部统一的《国有资产法》, 国有资产的监管工作要提升到一个法治的高度, 必须完善现有的法律、法规体系, 为依法管理国有资产创造条件。二是建立严格的责任制。在分类改革过程中, 在事业单位国有资产实行国家统一所有、政府分级监管, 单位占有、使用的管理体制的基础上, 按照深化国有资产管理体制改革的要求, 建立“权利、义务和责任相统一, 管资产与管人、管事相结合”的管理体制, 把国有资产管理责任落到实处, 实现国有资产的有效管理。三是督促事业单位建立严格的资产管理内部控制制度, 堵塞管理漏洞, 从源头上规范国有资产的管理行为。

(六) 创新国有资产管理机制

一是建立国有资产管理集中统一管理机制。拓展国有资产管理局代表国家履行集中管理国有资产的职能, 由国有资产管理局统一负责事业单位资产配置标准制定, 资产集中采购供应, 资产使用处置、日常检查等管理工作;二是由财政部门负责国有资产的预算管理, 事业单位的国有资产配置实行专项预算控制, 所需预算费用, 由国有资产管理局统一向财政部们申请;三是审计部门对资产采购、使用及处置行为和资产效率进行监督检查, 促使各项规章制度落到实处;四是建立国有资产绩效评价。绩效审计可以实现对事业单位占有和使用的资产进行“问效”与“问责”, 对资产占有和使用单位形成外部压力, 迫使处置或调剂多余闲置的资产, 抑制增量资产的购置。通过创新国有资产管理机制, 在事业单位分类改革中, 建立起管理、服务、监督、评价等方面相互制衡的国有资产管理体制, 实现国有资产管理的法制化、规范化、效益化。

参考文献

国有企业分类改革问题 篇6

一、检察人员分类管理存在的问题

(一) 检察人员分配失衡, 结构不合理

我国拥有世界上最庞大的检察官队伍, 通过相关统计数字表明:“我国检察人员总数为205303人, 被任命为检察官职务的有163069人, 占检察人员总数的79.4%。” (1) 在当前的检察体系内就有检察官职位的工作人员比重很大, 这必然导致检察系统内职位比例分配的严重失衡, 这其中特别是检察官职位与书记员职位之间的差异。

经调查显示从2000年至2004年的数据来看, 虽然检察员、助理检察员数量开始逐年减少, 书记员数量相对较稳定, 呈缓慢增长趋势, 但是, 司法警察和其他人员数量增长较迅速, 特别是其他人员在短短的五年时间内几乎增长了40%。尽管检察官队伍数量呈下降趋势, 然而, 检察官与书记员比例仍维持在5:1左右。根据近几年统计, 我国分、市院以下基层检察院检察官与书记员的人数比例甚至达到平均8:1左右, 检察官与书记员比例严重失调, 甚至出现了检察宫分担书记员工作的情形。

(二) 检察人员配置不科学, 司法资源浪费严重

我国当前的检察体制依然存在检察职能和行政职能不分的畸形双轨制模式, 这便造成了在检察系统内大量的具有专业知识的检察人员被分到了与检察业务不相关的非业务科室。从当前的形势来看, 在全国的检察系统内从事非检察业务的检察官大约占检察官总人数的20%左右, 在检察系统内, 有很多检察人员被分到党务、后勤、财务、调研等非业务科室。这种情况是对司法资源的严重浪费, 因为将具有法学专业知识的检察人员分到非检察业务科室, 基本上等于对检察人才的闲置, 这无疑是一种不科学, 不合理的配置模式。

从我院当前的人员配置情况来看, 有的科室人员严重匮乏, 在这种办案人员严重不足的情况下, 还将具有专业知识的检察人员分配到非业务科室, 这可能将严重的影响工作的整体效率和办案的整体质量。

(三) 检察人员权责不明确, 工作效率低下

我国法律赋予检察机关法律监督的职能, 然而近几年来, 有些检察部门采取的是“商量式的办案模式”, 如今该不该逮捕、该不该立案等等问题演变成了相关部门或者机关之间的商量式决定而不是取决于法律的强制性。并且我国当前的办案模式采取的是行政审批的方式, 对于案件的办理要经过多个审查环节, 当然这有一定的好处, 加强了对承办人的监督, 减少了办案的随意性, 提高了办案的质量。但层层审批式的办案模式就像将行政管理模式套入了检察体系, 在这种情下不仅会影响司法的独立性, 检察人员的责任意识和主管能动性还会造成司法效率低下, 要知道“迟来的正义即非正义”, 低下的办案效率还会严重损害检察机关公信力。

(四) 是检察人才流失严重

在我国当前的检察制度制度中, 我国检察人员的退休年龄与其他行政机关工作人员一样, 男性60岁退休, 女性55岁退休, 并没有考虑到对于不同的工作岗位要根据工作的特点和实际需要做出变通的调整。在这种情况下, 致使一大批年龄在50岁左右、阅历丰富、理论和实践经验丰硕的优秀检察人才退居二线, 或提前退休, 在加之高要求低回报矛盾, 很多青年干警选择了其他行业, 造成了人才资源的极度损失。 (2)

二、完善检察人员分类管理的对策

(一) 科学分类, 实现人力资源优化配置

根据检察机关内部工作的实际需要, 应当合理的分配检察人员, 尽量实现科室工作人员的均等化发展, 调整检察系统内职位比例失衡的现象, 增设检察官助理职位, 分别设置实习检察官助理和检察官助理。实现非检察业务科室的整合工作, 尽量根据工作的实际需要进行人员配置, 降低专业检察人员从事非检察业务的比例。按照各类检察人员的不同工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律合理配置人力资源, 优化人员结构, 实现检察人员科学的分类管理目标。

(二) 明晰权责, 加强检察自我监督体系建设

加强检察内外监督体系建设, 是完善检察人员分类管理的重要内容, 我国检察机关是法律监督机关, 而检察人员是权力的践行者。有权力的地方就必须有监督, 因为每个人都有趋利避害的心, 因此加强法律监督机关的自我监督体系建设显得尤为重要。我国当前的司法机关权利滥用的现象依然存在, 因此必须加强监督, 才能更好的改变“该立案不立”、“不该立案立”以及“商量式”的办案现象, 只有这样才能更好的让行使法律监督职权的具体的检察人员明确自己的权力和责任, 加强其权责利的意识, 防止办“人情案、关系案、金钱案”。只有这样才能保证司法的公正性和法律的权威性, 维护检察机关在人们心中的公信力。

摘要：检察人员分类管理制度的建立和完善, 对于优化检察人员人力资源的合理配置, 提高工作效率和办案质量以及促进检察人员的专业化建设的顺利开展具有重要的作用。然而在当前的司法改革体制下, 我国的检察人员分类管理仍然存在很多问题, 因为我国的经济社会尚处在社会转型期, 我国当前的管理模式不仅己远远不能适应检察工作面临的新情况、新形势、新要求, 而且也违背了司法规律和我国检察工作实际情况, 因此只有对这些问题提出更好的解决对策, 才能更好的促进我国检察人员分类管理制度的良好发展。

关键词：检察人员分类管理,问题,对策

参考文献

[1]柯汉民.检察改革的法理思考[J].人民检察, 2006 (19) .

[2]黄常明.检察活动的基本规律[J].人民检察, 2008 (9) .

[3]卞建林.刑事诉讼制度改革论要[J].法学, 2008 (6) .

[4]何家弘主编.外国刑事司法制度[M].北京:中国人民大学出版社, 2006.