禁牧工作方案

禁牧工作方案（共8篇）

禁牧工作方案 篇1

各分场、场直各单位：

现将《六号农场禁垦禁牧工作实施方案》印发给你们，请结合本地、本部门实际，认真抓好落实。

2012年3月10日

六号农场禁垦禁牧管理工作实施方案为保护、建设和合理利用生态资源，改善生态环境，发展现代畜牧业，促进我旗经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持法》和《内蒙古自治区草原管理条例》等有关法律、法规，按照奈政公告【2012】2号文《奈曼旗人民政府关于发布<奈曼旗禁垦禁牧暂行办法>的公告》的要求，结合六号农场实际，制定本实施方案。

一、认真组织，加强领导。为保证禁垦禁牧顺利实施，场管委组织成立以场党委书记潘启学为组长的六号农场禁垦禁牧工作领导小组，各分场也要成立相应的禁垦禁牧工作组。要认真研究并解决禁牧禁垦工作中存在的问题；宣传禁牧禁垦政策和有关法律法规，制定禁牧禁垦工作方案，组织开展禁牧禁垦工作；接受上级禁牧禁垦工作机构的监督检查和指导；研究解决禁牧禁垦工作中的具体问题。禁牧禁垦工作要做到法制化、经常化、规范化。各有关部门要加大宣传力度，深入开展形式多样的宣传工作，使禁牧禁垦工作的意义及相关政策法规家喻户晓，取得群众的支持和配合。各相关单位要及时发现并解决禁牧禁垦工作中存在的问题，要认真接受场禁牧禁垦工作领导小组办公室的检查、监督，定期向场禁牧禁垦工作领导小组办公室汇报本辖区禁

牧禁垦工作情况。

二、依法行政、严格执法。

有关单位和个人对禁牧禁垦监督检查人员的监督检查工作应当给予支持、配合，不得拒绝或者阻碍禁牧禁垦监督检查人员的依法执行公务。禁牧禁垦执法人员在执行公务时必须出示有效的行政执法证件，并有2人以上参与。对违反本办法行为进行处罚的，应出具书面处罚文书；当场扣押牲畜或实物的，应出具扣押证和清单，并书面告知被扣押人在限定时间内到指定的地点接受处罚。执法人员未使用旗财政部门统一票据收取处罚现金或实物据为已有的，一律按违纪、违法论处，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并开除公职。

在禁牧期间擅自放牧的，由旗禁牧禁垦执法机构给予警告，并对每个样单位处以5元以上10元以下标准罚款或者扣押价值相当的牲畜。对屡教不改，多次放牧者，加重处罚。对生态植被破坏严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、多措并举，加强宣传。

禁牧禁垦工作是保护生态环境、建设生态文明，促进人与自然和谐发展的重要举措，是奈曼旗长期实行的政策。加强禁牧禁垦法律法规、政策及社会意义的宣传对促进工作顺利开展具有重要意义。要不断创新，采取多项举措做好禁牧

禁垦宣传工作上，要做到家喻户晓，争取群众的支持和配合，为禁牧禁垦工作的顺利、有效开展创造有利条件。

禁牧工作方案 篇2

1 统一思想, 提高认识

建县28年来, 隆德县历届县委、县政府始终把生态建设摆在突出位置, 坚持山、水、田、林、草、路综合治理, 实行整流域推进, 开辟了一条独具特色的生态立县发展之路, 生态环境建设取得了明显成效, 但目前巩固、提升、发展的任务还很重, 如何把生态效益转化为经济效益, 实现二者的有机统一, 是需要面临的一项重要任务。全县上下要从建设和保护生态环境、巩固提升生态建设成果、实现可持续发展的高度, 充分认识禁牧封育工作的重要性, 增强做好禁牧封育工作的紧迫感和责任感, 进一步强化措施, 创新机制, 坚决把偷牧、夜牧反弹的势头压下去, 切实巩固来之不易的生态建设成果, 努力实现生态、经济、社会科学发展、跨越式发展。

2 加大宣传, 营造良好禁牧封育氛围

充分发挥电视、广播、报刊、网络等各种媒体的作用, 通过多种方式和途径, 深层次、多角度地宣传禁牧封育的重大意义和法律、法规、政策。大力宣传全县生态建设的好做法、先进典型和取得的成效, 增强广大干部群众加强禁牧封育工作的积极性和主动性;大力宣传《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等法律法规, 特别要广泛深入宣传《宁夏回族自治区禁牧封育条例》和区党委办公厅、政府办公厅《关于进一步加强禁牧封育工作的通知》, 做到家喻户晓、人人皆知, 教育引导广大干部群众提高对禁牧封育重要性的认识。

3 细化措施, 严防偷牧反弹

将禁牧封育工作列入重要议事日程, 必须牢固树立长期抓、抓长期的思想, 积极探索建立行之有效的工作机制, 进一步落实各项工作措施, 严防禁牧封育出现反弹。加强制度建设, 建立健全乡规民约, 做到乡镇有管护制度和办法、村组有管护公约, 每年都要对本乡镇养殖情况进行全面普查、造册登记、实行档案管理, 制定草畜发展规划、科学饲养。并与养殖户签订《舍饲圈养协议》。在禁牧重点区域聘任管护信息员, 明确职责, 配合政府做好管护工作, 乡镇可以根据实际情况与退耕农户协商在退耕粮款中提取适当比例的费用作为管护经费, 用于管护报酬、奖励等支出。按照“谁退耕、谁管理、谁受益”的原则, 要求退耕户必须充分发挥管护职责, 管理好自己的退耕地。对未尽管护责任造成退耕地遭受破坏的, 严格按照相关政策扣除相应的粮款。县、乡禁牧封育督查组要放弃节假日的休息, 经常深入乡镇、村组进行昼夜巡查。

4 多措并举, 解决农民群众实际困难

禁牧封育直接关系到广大群众的切身利益, 乡镇要整合各类项目、资金, 通过采取政府补助、银行贷款和群众自筹等办法, 加强圈棚、饮水和饲草料加工、储藏等基础设施建设, 调整畜群品种结构, 加强新技术推广力度。鼓励群众及时收储农作物秸秆, 割储人工草、林间草和田间野草, 解决饲草料短缺的问题。同时对不具备饲养条件的农户, 引导其将牲畜进行变卖, 转变发展方式。

5 严格执法, 遏制偷牧歪风

乡镇要充分发挥职能作用, 采取强硬手段, 坚决从严、从重、从快查处牲畜、羊只违法违规偷牧案件。在隆德县境内, 严禁任何单位和个人饲养的牲畜进入草原林地放牧, 严禁乱砍滥伐林木, 严禁乱征乱占草原、林地, 严禁毁林、毁草开荒, 严禁违法采石、采矿, 严禁毁林采种, 严禁乱挖野生苗木, 严禁随意狩猎、用火等破坏森林植被行为, 严禁在法定承包地等固定常耕地以外毁林毁草开垦种植农作物或中药材, 严禁将有林地、疏林地、未成林造林地、灌木林地和草原当作四荒地进行拍卖和开发。加大执法力度, 严肃查处破坏草原、森林资源及毁坏草原、林木和违规放牧等违法行为, 做到管护不留死角、查处不留死角、禁牧不留死角。对随意进入草原和林地放牧、屡教不改的养殖户, 要采取行政、法律等手段予以严肃处置。对破坏禁牧封育影响较大的典型案件, 要通过媒体予以曝光, 并对当事人追究相关的法律责任。要把依法禁牧封育作为保护草原、森林资源的经常性工作, 组织护林员等专门人员, 加强监督管理、巡回跟踪检查, 做到草原有人管、林木有人护、路口有人堵, 确保实现“封得住、禁得死、不反弹”。

6 严格考核, 逐级追究工作责任

严格按照《禁牧封育目标管理责任书》进行考核, 对在禁牧封育工作中取得显著成绩的单位和个人予以表彰奖励。对区、市督查部门在督查中发现的偷牧案件, 每发现1起从乡镇综合考核分值中扣减相关乡镇2分。认真贯彻执行市委、市政府关于对禁牧封育的责任追究制度。县委、县政府成立专门督查组, 定期不定期深入乡村、督促检查。

7 加强领导, 确保禁牧封育工作取得实效

禁牧封育是自治区党委、政府站在维护国土生态安全、建设生态文明的高度提出的一项功在当代、利在千秋的重大战略工程。各乡镇要高度重视, 增强工作责任感、使命感和紧迫感, 进一步提高对禁牧封育工作长期性、持久性的认识。把禁牧封育工作作为一项艰巨的政治任务抓紧抓好。各乡镇及相关部门主要领导要亲自抓, 分管领导具体抓, 层层落实责任。采取领导包片、一般干部包村、村干部包农户的办法, 形成上下联动、齐抓共管的工作格局。同时, 有针对性地开展禁牧封育专项整治行动, 坚决遏制偷牧, 尤其是在夜间和早晚重点时段应加强监察, 切实保护好生态建设的成果。

摘要：从提高认识、营造良好禁牧封育范围、严防偷牧反弹、解决农民群众实际困难、遏制偷牧歪风、逐级追究工作责任等方面总结了隆德县加强禁牧封育工作的建议, 以期为该县禁牧工作的开展提供参考。

关键词：禁牧封育,建议,宁夏隆德

参考文献

[1]刘静, 侯金玉.对彭阳县实施禁牧封育发展舍饲养殖的几点思考[J].现代农业科技, 2009 (22) :316.

[2]赵永彪.禁牧封育打造宁夏天然草原新格局[J].中国牧业通讯, 2010 (1) :15-16.

[3]杨彦军.彭阳县禁牧封育工作的成效与建议[J].养殖与饲料, 2011 (8) :62-63.

禁牧封育工作简报 篇3

今年起彭阳县将加大禁牧封育工作的奖罚力度，不仅将禁牧封育考核结果作为各乡镇领导班子和工作人员年终评先选优、提拔任用的主要依据，而且对全年禁牧封育工作考核末位的乡镇实行“一票否决”，领导班子和干部不能评为优秀。在重点地段竖立界碑、界桩等醒目标志，对群众进行有效宣传、警示和教育。同时，全县建立管护机制，形成乡镇“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、乡村干部及护林员经常抓的格局。尤其加大了对偷牧、夜牧等重点区域蹲点抓的力度，真正把各项禁牧封育管护措施落到实处。彭阳县各乡镇还派出巡查工作队，对养殖重点村组、偷牧重点区域进行早晚巡查，坚决做到发现一起，查处一起，震慑一片。县禁牧封育领导小组采取明察暗访的形式，对各乡镇日常禁牧封育管护工作进行定期不定期的督查，确保全县禁牧封育工作取得实效。

板桥乡封山禁牧工作进展情况汇报 篇4

全县封山禁牧工作会议之后，我乡高度重视，认真贯彻落实会议精神，全面部署，狠抓落实，使我乡封山禁牧工作取得了初步成效，现汇报如下：

一、具体做法：

在封山禁牧工作中，我们重点抓了以下几个方面：

（一）高度重视，精心组织。全县封山禁牧工作会议召开之后，乡党委连夜召开党委扩大会议，专题研究安排部署全乡封山禁牧工作，成立了由书记任组长，乡长任副组长，各包村领导及各村支部书记为成员的板桥乡封山禁牧工作领导小组和专业管护工作队。第二天召开了全乡封山禁牧二级干部大会，对全乡封山禁牧工作进行了全面的安排，与各村支书签定了管护责任书，明确了乡村干部及护林员的责任。同时，也制定了严格的奖罚和责任追究措施，派专人全天候值班，落实24小时轮班巡山制度。

（二）广泛宣传，营造禁牧氛围。在全乡干部大会上采取以会代训的方式对参会人员进行培训，各村还召开村民大会，及时地宣传相关文件会议精神，翻印并发放《合水县人民政府关于在全县实行封山禁牧的通告》60份，印发《告全乡广大养殖户的一封信》2000份，在乡、村委会住地周围及人流量大、居住集中的地方刷写了12条醒目的固定性标语，在街道悬挂3条封山禁牧工作横幅，制作固定大型喷绘宣传牌一面，从而达到家喻户晓的目的，为全面实行封山禁牧工作营造了强大的舆论攻势。

（三）强化措施，上门入户做工作。各村封山禁牧工作组进村入户，逐户逐羊舍全面摸底，造册登记，为全面禁牧摸清底子。对养殖户根据情况区别处置，一是对于20只以内的养殖户，在查清足够饲草地的基础上，签定严格的设施圈养协议书，一经发现出山放牧，就进行强行处置。虽然在20只以内但没有饲草地的养殖户，动员养殖户在限定的时间内自行处理。二是对于养羊在20只以上的两无户（无舍圈、种草地块），工作组做深入细致的思想工作，当面签定协议书要求五天内进行妥善处置，严禁伺机出山放牧，否则进行重罚。三是对舍圈间数不足，无青贮饲料库，种草面积不足的养殖户，工作组协助处部分养只。

（四）昼夜巡查，严厉打击入山放牧。一方面禁牧管护专业队员坚持24小时巡山清查，杜绝养殖户夜间或白天伺机进山放牧毁林事件的发生。另一方面对发现的进山放牧者村委会和护林员共同参与及时处置或向管护队举报。对违犯者严肃处罚，经过一周时间的严厉打击，整治全乡共处罚养羊户7户，养牛户2户，共处罚金5100元，使封山禁牧工作开局良好。

二、下一步工作 今后我们将进一步加大力度，抓好以下几点：

1、将一如既往的高度重视封山禁牧工作，进一步宣传封山禁牧的精神，营造良好的工作氛围。

2、加大推广舍圈养殖工作步伐，快速促进全乡由放牧向舍饲养殖方式的转变。

3、加大林区管护力度，坚持已有的制度和措施，严格执行，重奖重罚，确保杜绝羊只进山毁林事件的发生。

4、坚持不懈，始终如一的抓好巡查清理，使封山禁牧工作有人抓，有人管，一抓到底。

在全市封山禁牧工作会议上的讲话 篇5

市委、政府召开这次会议，主要任务是正确认识当前封山禁牧工作形势，进一步加大工作力度，强化责任，完善措施，切实巩固封山禁牧成果。刚才，刘雁局长对全市2004年封山禁牧工作作了总结，对今年的工作进行了安排部署。下面，我就做好今年的封山禁牧工作讲几点意见。

一、当前封山禁牧工作面临的形势

禁牧封育、退牧还草，是恢复生态、统筹人与自然和谐发展的重要途径，是落实科学发展观的具体实践。我市自2002年12月31日实行封山禁牧以来，各乡镇、各有关部门认真贯彻落实市委、政府关于全面封山禁牧的一系列部署，密切配合，共同努力，真抓实干，克服了干旱缺水、饲草料不足、交通不便，经费短缺等种种困难，封山禁牧有序推进，草原保护取得了实质性的进展，草原和荒山植被明显恢复，初步实现了“绿起来”的目标，主要体现在四个方面：一是强化措施，切实保证了封山禁牧工作的顺利开展。各乡镇、有关部门坚持人员到位、认识到位、宣传到位，措施到位，千方百计帮助牧区群众解决禁牧中遇到的各种困难，从而确保了全市封山禁牧工作的顺利进行。山区36万只羊全部下山实现了舍(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)饲圈养，兴建圈舍5万平方米，年发放饲料粮225万公斤，直补退牧还草饲料粮补助款105万元，解决饲草35.9万吨，配发粉碎机、铡草机1200余台，新建氨化青贮池4万立方米。二是草原建设步伐加快。经过积极争取，去年我市草原保护与建设力度超过了历史的任何一年，完成草原围栏面积120万亩，种植优质牧草16万亩，飞播种草6万亩，建设草原无鼠害示范区50万亩。林业部门实施退耕还林2.9万亩，封育10万亩，极大地改善了山区生态环境。三是草原植被快速恢复。通过两年多的封山禁牧，天然草原和荒山植被恢复较快，出现了多年来少有的绿草如菌的景象，野生动物明显增多，流动沙丘被固定，风沙次数明显减少，草原生态环境得到明显改善。四是巡查制度日趋完善。市禁牧工作组实施定期或不定期督查、巡查制度，有力地推动了封山禁牧的巩固。

但自去年11月以来，禁牧工作出现了严重反弹。最近，市上领导下乡多次发现偷牧羊只明目张胆的在公路边放牧，个别乡镇不但本乡镇的部分羊只上了山，川区的羊只也上了山。据初步统计，去年被巡查记录在案的偷牧羊只达到129群1.6万多只，没被发现的还有多少可想而知。听说近期竟然有30多群近5000只羊重回老圈，准备长期放牧，简直是无法无天公然和政府对抗，畜牧部门(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)负责追查核实，要严肃处理。这说明目前封山禁牧的形势十分严峻，有些问题还十分突出。一是个别乡镇领导认识不到位，责任不落实，采取的措施还不得力，出现麻痹、松懈情绪，致使有的羊只不进圈、不下山或者下山又上山，还有的反迁扎圈，准备长期放牧；二是个别乡镇干部存在畏难情绪，不敢管或不想管，睁一眼闭一眼，对工作极不负责，致使部分群众存在侥幸心理，利用凌晨、夜间偷牧的现象日渐增多；三是有些村干部把自己或亲属家的羊只赶到山上放牧，致使少数人损害了大多数人的利益，对此群众意见很大，促使了偷牧现象有所抬头。由于这些人的极不负责，助长了不良风气，甚至在封山禁牧工作中出现了视而不见、管而不严、禁而不止的情况，这部分人非但没有去保护生态、建设生态，甚至成了生态环境的直接破坏者。

同志们，当前正值草原返青的关键季节，禁牧工作稍有放松，两年多的封育成果就有可能毁于一旦，这绝不是危言耸听。大家工作干的如何，心里都清楚，在这里我不想点名批评，不愿意挫伤大家的积极性。会后，立即采取措施，形成高压态势，该打击的坚决打击，该制止的立即制止，迅速扭转被动局面，坚决刹住偷牧这股歪风。

二、认识再提高，力度再加大，确保封山禁牧不反弹

保护和建设草原是整个生态环境建设的主题。我市山区草原面积达428万亩，占全市土地总面积的88%，不下大力气改善草原生态环境，人与自然和谐发展就是一句空话。过去那种超载放牧、滥挖甘草的掠夺性开发，直接导致了草原严重的沙化、退化，风沙灾害频繁发生，山区自然条件日趋恶劣，生态环境进一步恶化，这方面的教训是沉痛的。过去山区的公路被流沙阻断是常事，发生沙尘的频率非常高，严重影响了群众的生产生活。当前，国家已把草原生态建设提高到事关国家生态安全的高度来对待，自治区也下了很大的决心，率先在全国实行了封山禁牧，又专门安排项目资金实施了退牧还草工程。仅我市就围栏草原200多万亩，可以说，成效十分显著。实践证明，只有封山禁牧，才能改善生态环境，只有封山禁牧，才能使草原尽快修复，才能促进生态可持续发展。

全面实行封山禁牧，虽然群众的眼前利益受到了一定的损失，但从长远看必将实现草原资源永续利用和草畜产业的可持续发展，最终达到让广大群众长久受益的目的。就我市而言，由于全面实行了封山禁牧，改变了山区畜牧业的生产方式，由过去的分散、粗放经营向集约化经营转变，由传统养殖向现代养殖转变，通过招商引资和搭建草畜平台，沿山百公里草畜产业带初具雏形，先后建成了佳能、荀广生、郭有等高标准科技养羊小区，经济效益已初步显现出来。山区群众由于淘汰了大(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)量的乏弱羊只和退化品种，进行舍饲圈养后，羊只体质明显增强，产羔率提高，成活率大大增加，广大养殖户由过去单纯追求数量正在向追求质量和效益的双重提高转变，发展畜牧业的信心和决心逐步加大。当前，广大人民群众要求加快发展畜牧业的愿望比较强烈，在这种盼发展、谋发展的大好形势下，各乡镇、各有关部门一定要站在造福子孙后代的高度，进一步提高对保护和建设草原、加快生态环境、巩固封山禁牧成果重大意义的再认识，统一思想，坚定信心，持之以恒地把封山禁牧工作摆在重要位置，继续深入开展宣传教育，认真落实目标管理责任制，倍加珍惜封山禁牧成果，不断加大工作力度，把封山禁牧工作进一步引向深入。

三、加强草原管理，明确责任，抓好落实

全市实行封山禁牧以来，市上先后下了发一系列文件，对封山禁牧工作的组织领导、监督管理、责任追究和处罚办法等作出了明确要求和规定。但从检查和反馈上来的情况看，各乡镇的封山禁牧工作都出现了不同程度的反弹，这说明我们有些同志的认识和工作措施还不够到位，说严重些是对执行市委、政府的重大决策的态度还不够坚定。随着宁东能源基地的全面开工建设，我市已成为全区关注的热点、焦点，上组领导、记者经常来我市检查指导和采访工作，禁牧工作稍有放松，就会撞到枪口上，这给禁牧工作带来了一定难度，但更是一个促进。要进一步落实封山禁牧目标责任制和定期巡查通报制，坚决执行封山禁牧责任追究制。在这里我再次强调，各乡镇是实施主体，要严格按照属地管理的原则，(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)敢于碰硬，切实担负起本地区封山禁牧工作，要建立严格的考查考核制度，切实明确责任。凡是禁牧不力的乡镇，哪个乡镇出问题，就追究哪个乡镇领导的责任。畜牧部门会同禁牧工作组要坚持定期督察和深入调查，及时解决和处理一些实际问题，提出合理化建议，特别是对督查情况要及时报送四套班子主要领导，以便掌握情况。市草原站、草原公安派出所和各乡镇草原巡查队要密切配合，进一步加大执法力度，坚持定期、不定期巡查制度，对偷牧、强行放牧、毁坏围栏、滥采乱挖甘草、破坏草原等行为，要严肃处理；构成犯罪的，要及时移交司法机关追究刑事责任，绝不手软。同时，宣传、广电等部门要加大对封山禁牧长期宣传教育，不断提高广大农牧民的认识，真正做到封山禁牧家喻户晓、深入人心，从而成为广大农牧民的自觉行动。

在此强调两个问题：一是乱挖甘草、抓发菜的问题。根据往年经验，随着气温回升，牧草返青，雨水增多，挖甘草、抓发菜的苗头会有所抬头。有的群众借退耕还林补植之机偷挖甘草，还有的会跑到外县区挖甘草。特别是同心、西海固的一些群众每年都到我市临河、磁窑堡一带抓发菜，要密切掌握动态，发现一个制止劝返一个。去年，由于处理方法不当，发生打斗(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)事件，我们的乡镇吃了亏，这要引起我们足够的重视。各乡镇不仅要管好自己的人，还要看好自己门，查、挡、劝、阻并举，坚决阻止任何群众到草原挖甘草、抓发菜。公安、工商等有关部门要进行认真细致的排查摸底，坚决查处非法收购贩运甘草窝点、斩断后路，从源头上杜绝滥挖甘草、抓发菜的隐患。二是草原第二轮承包的问题。去年，由于草原承包问题引发了不少矛盾，有的乡镇搞得不彻底，造成群众上访不断。草原承包直接关系农民群众的切身利益，对待这个问题，一定要慎重、严肃，要严格按照政策执行。畜牧部门和各乡镇的工作要做实、做细，逐步解决好遗留问题。特别是对承包草原列入到国家开发建设范围内的，尽快做好善后处理，绝不能因草原承包问题影响到国家重点工程建设和社会稳定。

四、采取有效措施，切实帮助群众解决实际困难

封山禁牧是对农牧民传统的生产方式和生活方式的冲击挑战，直接关系到农牧民的切身利益，解决不好他们的实际困难和问题，收入、生活就会下降，甚至会影响到社会稳定。我们要从实践“三个代表”重要思想的高度，结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动，千方百计帮助广大群众解决好封山禁牧中的实际困难和问题，保证山区农牧民生活不降，收入不减。要重点抓好以下几个方面的工作：一要以搭建草畜平台为核心，切实加强沿山百公里草畜产业带的建设，重点扶持山区群众饲养滩羊，扩大滩羊种群，保护滩羊品牌。二要抓住有利时机，继续组织实施好退耕还林、退牧还草、草原围栏、飞播种草、人工种草、无鼠害示范区等项目建设，让农民群众从政策中得到实惠，对群众的补贴要不折不扣地及时到位。三要深入实施草业动计划，加快草产业发展，新增优质牧草6万亩，其中山区 2万亩，川区及沿山一带4万亩。四要积极开展产业开发扶贫，实施好百万贫困户养羊工程和草原鸡项目，变“输血”扶贫为“造血” 扶贫。五要努力培育和壮大后续产业，大力发展以甘草、麻黄为主的山沙区中药材产业，能围(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆查看)则围，能补则补，能种则种，逐步把中药材产业做大做强。同时，要以优惠的政策鼓励沿山农民种植长红枣，壮大灵武长枣产业。六要对缺乏生存条件和在封育治理区域内的农户，有计划地进行生态移民。七要想方设法解决好农牧民缺饲草料的问题。对严重缺草的地区，经请示畜牧部门批准，可有计划地组织缺草群众到恢复较好的封育草场打草、割草，以解燃眉之急。八要把山区劳务输出作为工作重点，常抓不懈，实现务工增收。同时，要广泛开展和对口单位帮扶活动，帮助广大农牧民解决好棚圈建设、饲草储备、饲养管理及疫病防治等方面的问题和困难。畜牧部门要经常深入农户，有针对性地对农牧民进行舍饲养殖、繁育、育肥等方面的技术培训，帮助农民提高经营管理水平，切实转变传统的畜牧业生产经营方式。

借此机会，我再强调一下动物防疫工作。春季是牲畜发病高峰期，加之近期周边县区陆续发生了动物疫情，形势十分严峻。我们要本着对人民群众负责和对全市畜牧业健康发展负责的态度，一手抓禁牧封育不手软，一手抓动物防疫不放松，特别是动物防疫这根弦要始终绷紧，不敢有丝毫放松。要迅速行动，全面排查，严格消毒，强制免疫，不留死角，确保畜牧安全，确保不发生重大疫情。

同志们，巩固封山禁牧成果，任务艰巨，意义重大。面对封山禁牧的严峻形势和发展机遇，我们一定要本着对党、对人民、对子孙后代高度负责的精神，正视困难，迎难而上，扎实工作。不能因为困难大而气馁，不能因为问题多而回避。越是困难大越要坚定信心，越是问题多越要真抓实干。一定要坚持不懈地把禁牧封育工作抓紧抓好抓实，努力巩固和发展已经取得的好成果。

禁牧工作方案 篇6

1 华池县封山禁牧政策实施过程中出现的主要问题

1.1 偷牧现象屡禁不止

华池县自2002年在全县实施封山禁牧政策以来, 取得了显著成效, 促进了山区草场生态恢复, 一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。但禁牧政策的实施对当地农民来说, 无疑是一种关系生计大事的外来干预, 牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍, 彻底打乱了农民的传统养殖方式。“圈养是目前的替代方式, 这种方式的运用自然有其优势, 但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异, 因此对政策的反应自然会有所不同”。禁牧当年, 由于实行圈养, 而家里缺少饲料, 全乡出现不少卖羊的情况, 羊只总数骤然下降。很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民, 经常冒着被罚款的危险违规放牧, 出现“白天入舍晚上放, 中午入舍早晚放, 紧时入舍松时放, 小群入舍大群放, 近处入舍远处放, 昼伏夜出”的情况, 使政策宣传中“山变青, 人变富”的目标变成了“明处青, 背处荒;远处青, 近地荒;夏季青, 冬季荒;整体青, 局部荒。人变富是羊多则富, 羊少则穷;胆大者富, 胆小者穷;勤者富, 惰者穷”!就这样, 农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。

1.2 农民经济收入减少, 社会问题凸显

华池县是传统的半农半牧区, 气候恶劣, 地形以山地为主, 农作物品种单一且产量低下, 农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮, 加之连年少雨, 使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源, 对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。长期以来, 农业为他们生产粮食, 而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力, 是家庭生活水平和生活质量的生命线和晴雨表, 在农民的年收入中占据着无可替代的地位。封山禁牧政策的全面实施, 虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处, 有其合理性和必然性, 但从实施的实际状况来看, 由于该政策的整体推进, 造成了许多“大群变小群, 小群变没有”的现象, 不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只, 要么卖掉全部。这使得全县近年来羊只数量不断减少, 从而严重影响了农民的经济收入。被斩断了主要经济收入来源的农民不得不加入了周期性流动于家乡与城市的农民工大军中, 造成农村土地因贫瘠无收益而荒废的景象。常住人口以老人和儿童为主, “老无所养, 少无所教”成为普遍的现象。留守人群尤其是留守儿童与少年因家庭教育缺位和贫困导致心理发展趋于失范, 人生观、价值观畸形发展甚至扭曲, 许多人走上了违法犯罪的道路。

1.3 封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点

面对愈演愈烈的偷牧现象, 政府采取了种种处罚措施, 如林业局规定, 对于违犯“八条禁令”, 执意出山放牧, 肆意破坏林草植被的, 除按出山放牧的羊只 (牲畜) 数量从严从重进行经济处罚外, 对于所损坏的林草植被, 都按照《中华人民共和国森林法》第39~46条和《中华人民共和国草原法》第17~20条之规定, 据实加倍赔偿;对构成犯罪的, 均移交司法机关依法追究刑事责任。县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门, 加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作, 加大执法力度, 跟踪检查, 坚决做到一次性封死禁绝, 不留死角, 实现“八个严禁”, 但是偷牧现象仍然屡禁不止。取消农业税等一系列惠民政策深得民心, 对照之下, 农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满, 在农民与政府之间的“游击战”中, 矛盾和冲突时有发生, 暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜, 甚至引发多起人身伤害事件, 封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。

2 华池县封山禁牧政策事实问题的成因

2.1 封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制, 实施本身难度大

华池县位于陕、甘两省交界处, 属子午岭边缘区, 耕地面积5.72万hm2, 全县黄土梁峁多, 沟壑纵横, 有些村庄四面被高山所环抱, 气候干燥寒冷, 年降水量低于400mm, 无霜期约120天左右, 是典型的旱作农业区, 历来都是半农半牧区。在目前的产业结构条件下, 畜牧业是农村的一项重要经济来源。禁牧后要求实行圈养, 而圈养 (舍饲) 要求以种草养畜为基础, 加之连年干旱, 农民的收入没有保证, 这种情况下, 仅有的水浇地必然以种植粮食为主, 且多数耕地种植粮食作物已经成为习惯, 让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。

2.2 前期准备不充分

2.2.1 忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题, 宣传不到位。

由于封山禁牧改变了农民的生产习惯, 对于世代以野外放牧为主, 习惯于放牧散养的普通农民来说, 他们对柴草有很强的依赖性, 对有草不能放, 有羊不能放, 耗费人力物力财力舍饲养畜的做法, 思想上难以接受, 很多养殖户对封山禁牧很不理解, 甚至有抵触情绪。此外, 政府和有关禁牧单位没有广泛的宣传政府的禁牧精神和生态农业发展思路的重大意义, 也没有彻底宣传封山禁牧的重要性和必要性、艰巨性和长期性。相当数量的农民的思想认识水平很难达到从生态效益、经济效益和社会效益“三效合一”的高度去认识封育禁牧问题, 只是认为禁牧会打破自己原有的生活习惯, 断了财路, 思想上顾虑重重, 这些自身放牧观念的根深蒂固, 一定程度上导致了偷牧现象的出现, 而且这些观念在短期内很难消除。

2.2.2 封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。

受经济条件的制约, 绝大多数农民养畜基础设施十分落后, 棚舍简陋, 缺少饲料加工机械, 饲喂设施也不配套等, 现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金, 但落实情况不容乐观。这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展, 也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。以舍饲圈养为例, 农民需要一次性投入较多的资金用于基础设施建设和饲草料的储备, 才能真正实现羊只圈养。以舍饲15只羊计算, 仅基础设施建设就需要投入资金6000元左右, 就目前华池县农民的收入状况来看, 绝大多数农牧民难以承担, 何况建设只能容15只羊的圈棚很难保证羊数增加后还能继续使用。

2.3 封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位

2.3.1 农民科技意识不强, 各级政府服务不到位。

由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足, 对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视, 牲畜病死的现象时有发生, 养殖户之间的饲养效果很不平衡。政府没有积极帮助实行圈养的牧民引进适应当地自然条件的适宜圈养的良种羊, 及时淘汰对草场造成危害的劣质羊以改变传统的养殖方式, 也没有引导农民瞄准市场搞养殖。对于怎样缩短羊只生产周期, 降低生产成本, 提高羊只的出栏率和商品率, 农民缺乏明确的思路和科学的认识。另外, 在畜产品市场需求导向方面, 政府的各级服务网点和农户之间的沟通存在缺陷, 很多由放牧转为舍饲的养殖户都存在结构调整盲目性的问题。禁牧政策使得当地农民的畜牧业生产理念和经营方式发生了转变, 对于大多数农民来说, 他们要改变经营模式, 如由粗放向集约模式转变, 但如何转变, 政府没有给予更多的帮助。

2.3.2 畜草矛盾十分突出, 饲草供应不足, 秸秆利用率不高。

通过几年的封山禁牧, 反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策, 大量的禁牧草场造成浪费, 政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。像华池县这样的禁牧区, 年产秸秆资源非常丰富, 这是实施禁牧舍饲物资保障之一, 但秸秆利用率极低, 大部分秸秆依然用于烧火取暖之用。一方面舍饲无草可喂, 另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用, 这也是舍饲难以开展的重要原因之一。另外, 7年来, 华池县引导农民大量种植苜蓿饲草, 品种单一, 即使有充足的饲草, 圈养的牲畜肉质远远不及野外放牧时的肉质, 在一定程度上影响了本地养殖业的经济效益。

2.4 华池县封山禁牧机制不健全, 导致禁牧效果不佳

目前, 禁牧工作机制是以乡镇为主, 林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作中存在着以下几方面问题:第一, 乡镇封山禁牧人员素质较低, 禁牧手段简单粗放, 没有严格的工作程序, 容易在工作中与农民发生冲突。封山禁牧的大量工作由乡村干部完成, 但大多数乡镇工作人员因没有执法资格而无法展开工作, 许多环节衔接不上, 导致执法断链与真空, 抗法事件时有发生。第二, 没有建立起一整套监督制约机制, 在工作中存在大量的以情代法现象。执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部, 因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。第三, “没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序, 使禁牧工作透明度不高, 影响禁牧的工作效果”。各执法单位在执法过程中工作作风不正, 徇私舞弊, 吃拿卡要甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们, 都有可能使农民继续在林区放牧, 使禁牧政策很难落到实处。

3 华池县有效实施封山禁牧政策的建议

3.1 加强宣传, 提高农牧民对“封山禁牧”的认识, 重视农户参与

农牧民是实施封山禁牧的主体, 也是生态建设的主体, 积极引导群众, 取得群众的理解与支持是做好工作的关键, 因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。通过培训班、现场会、电视、广播、报纸等形式对有关法律法规和封山禁牧政策进行宣传, 使各级干部群众统一思想, 充分认识生态建设的重要意义。通过调查走访发现, 尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见, 但多数还是理解和愿意接受的。在政策制定和执行过程中, 基于农户是无知的传统观念, 人们往往习惯于自上而下, 但是, 专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。实践证明:“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性, 取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。”因此, 林业发展要考虑当地农户的要求和想法, 引导他们积极主动参与。在封山禁牧方面, 专家需要和当地农户一起对放牧需求进行评估, 寻求解决办法, 以便通过制定放牧条例、发展其他替代饲料来源或其它增加收入机会以避免林牧矛盾。

3.2 政府应加大投入和支持力度, 完善基础设施建设, 强化服务, 为禁牧提供技术支持

禁牧工作需要大量的资金作保障, 因此政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外, 还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农民饲草料建设, 给予农民一定的政策性补贴;要积极协调信贷部门, 改变贷款方式, 适当延长贷款偿还期, 加大信贷规模。围绕禁牧舍饲这一中心工作, 建议县政府在社会化服务上应重点抓好以下几个方面:一是要加强禁牧舍饲的技术服务。在服务内容上, 应重点加强基础设施建设、饲草料种植加工配制、品种改良、疫病防治、科学管理等方面的实用技术引进、开发、推广和应用;在服务的发展方向上, 根据农村牧区信息闭塞、人员素质相对较低、市场开发能力较差的特点, 应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变, 专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展;二是加强畜产品流通服务体系建设。要通过各类畜产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设, 开辟较为广阔的畜产品销售市场, 切实解决畜产品的供需矛盾, 加速周转, 提高效益;三是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用, 为农民提供及时、准确、有效的信息服务, 以切实解决禁牧舍饲后可能出现的结构调整盲目性和畜产品的卖难甚至增产不增收问题。

3.3 禁牧也应因时制宜, 因地制宜, 推广林牧复合经营

华池县所有村实行的都是全年全禁, 虽然效果非常显著, 但也要考虑实际情况, 有的年景雨水好, 冬季枯草繁茂, 放牧并不影响明年返青, 就可以适当放牧, 不然造成了浪费, 还极易引起火灾, 增加了防火的难度。因此, 封山禁牧不应一刀切, 根据每个乡村的实际情况, 本着合理利用草场的原则, 科学规划禁牧, 可以适当实行季节性休牧。有资料表明, 每年4~7月季节禁牧, 草地植物最高生物量可提高2~3倍, 在此之外其余季节牲畜正常采食对草地产量不仅没负面影响, 而且牲畜粪便还可以均匀地给草地增加肥力, 促进草地产草量, 因为牧草生长的关键是只要不破坏其生长点, 生长即可不受影响。另外, 许多国外专家研究证明, 在林牧复合生态系统中, 刈割牧草或直接放对林分、土壤都有较大的影响;适度放牧和保护性放牧可促进苗木的生长, 有利于树冠扩展, 同时还有助于控制杂草竞争, 防止森林灾害, 而对林木直径、树高的生长没有明显影响。在幼林地或疏林地种植牧草 (特别是豆科牧草) , 能显著地提高林分的生长, 提高郁闭度, 缩短郁闭时间, 增加乔木的总根量和根系总长度, 提高林地的生产力。所以, 林牧复合经营是解决山区林木矛盾的很好途径之一。

3.4 大兴引草入田, 加快建设农田草地

世界农业发展规律表明, 传统农业以生产粮食为主, 现代农业以畜牧养殖为主。随着畜牧业发展的深入推进, 发展农田草地, 草当粮种、种草养畜势在必行。实践证明, 种0.067hm2青贮饲料或0.067hm2水浇地苜蓿, 配合农作物秸秆能养10只羊或3头牛, 能保护7hm2多天然草场。因而, 应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求, 加大农业种植结构调整力度, 积极引导农民根据饲草市场需求, “变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构, 扩大苜蓿等饲料作物种植面积, 改变单一饲草种植结构, 逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”。

3.5 进一步完善封山禁牧督查机制, 促进干群关系的和谐发展

首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制, 明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。在工作中也应建立便于操作的科学的禁牧工作程序, 增加禁牧工作的透明度, 做到有章可循, 按章办事。其次是提高禁牧工作人员的素质, 讲究工作方法, 提高工作效率。禁牧的根本目的是保护生态平衡, 达到人与自然的和谐统一, 使人们更好的生活, 所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中, 不应以罚款和扣羊为目的, 而应加强对农民的思想教育, 使其从根源上理解禁牧工作者的初衷, 从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施, 都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。禁牧不是不要发展畜牧业, 而是要更好地发展畜牧业, 禁牧虽然在短期内会使农民的利益受损, 影响农村畜牧业发展, 但从长远和大局来看, 它不仅仅是巩固生态成果, 更是要引导农户发展高效益的现代化畜牧业。这样, 不仅有利于禁牧工作的展开, 也有利于干群关系的解决, 使农牧民们从心底里信任干部、信任政府。另外, 要鼓励全社会人民共同参与, 树立“保护环境, 人人有责”的观点, 形成一个良好的社会氛围, 以促进禁牧工作的顺利进行。

3.6 科学统筹规划, 实现林业与畜牧业的双赢

畜牧业是山区农民特别是山羊养殖专业村和养殖大户现金收入的主要来源之一, 封山禁牧对他们提高收入、实现脱贫致富是有一定影响的;另一方面, 封山禁牧是山区林业发展的必然选择, 这也是个不争的事实。只有科学封山禁牧, 才能真正推动山区林业的发展。

用综合的观点来看, 粮食、薪材、原材料生产和环境保护等都与林业发展有关。我们必须跳出“就林论林”和“就木材论林”的传统观念, “在国土综合整治、土地利用长期规划、环境保护、山区系统开发、农林牧综合发展中把林业放到应有的位置”。林业的发展一定要与区域发展规划结合起来, 在生态优先的前提下, 实行山水田林路综合治理, 农林牧副渔全面发展。用综合的观点来指导封山禁牧, 就是要从山区社会经济发展的高度, 科学规划, 因地制宜选择全封、半封、轮封等多种方式, 把林业建设与畜牧发展结合起来, 有效地解决林牧矛盾, 以实现林业与畜牧业的双赢。

参考文献

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[2]王欲鸣.禁牧令遭遇“夜袭”[J].嚷望新闻周刊, 2007, (17) .

[3]武金栋, 王桂林.实施舍饲禁牧, 恢复草原生态[J].现代农业, 2004, (6) .

[4]徐爱国, 禁牧舍饲——草食畜牧业发展的理性选择[J].黑龙江畜牧兽医, 2005, (8) .

[5]张久海, 安树青, 等.林牧复合生态系统研究评述[J].中国草地, 1999, (4) .

[6]徐国祯, 乡村林业与农村持续发展[A].全国社会林业研讨会论文集[C].1994.

2012年封山禁牧督查通知 篇7

发电单位：合水县人民政府办公室签批盖章：李振昱

等级紧急合政办电发〔2012 〕14号

合水县人民政府办公室

关于认真做好全市封山禁牧督查准备工作的紧急通知

各乡镇人民政府，县直有关部门：

根据庆阳市督查考核局、庆阳市林业局《关于对全市封山

禁牧工作进行督查的通知》（庆林办字〔2012〕13号），市督查考核局、市林业局组成联合工作组，对我县封山禁牧工作进行督查，为了确保督查工作顺利进行，现将有关事宜紧急通知如下：

一、督查时间

初步定于6月中下旬，具体时间另行通知。

二、督查内容

1、组织机构建设：成立封山禁牧管理机构、落实护林人员、签订管护责任书等。

2、舆论宣传：召开各种会议、广播电视宣传、悬挂横幅、刷写标语、散发宣传资料等。

3、制度建设：包括出台封山禁牧管理办法或政策，县、乡、村、户逐级建立的责任制度、监督检查和考核、奖惩办法等。

4、封山禁牧措施落实：在依法禁牧方面所做的主要工作，包括发展设施圈养情况，定期研究和解决存在的问题等。

5、实地抽查：对抽取乡镇的封禁区域进行全面检查。检查是否有零星散放和群放羊畜现象，是否有明显羊啃咬林木，林地内是否有明显羊畜践踏痕迹等。

三、督查方式

采取随机抽查、现场查看、翻阅资料、走访群众、听取汇报等形式，对抽查乡镇实施封山禁牧的情况进行全面检查。

四、工作要求

一要加强组织领导。封山禁牧是保护林木林地资源，恢复林草植被的重大举措。各乡镇主要领导和分管领导作为本区域封山禁牧工作第一责任人和直接责任人，要把封山禁牧工作作为农村工作的一项重要任务，切实负起责任，认真研究，精心部署，扎实做好本辖区的封山禁牧工作。

二要加大执法力度。各乡镇要严格按照《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律法规和规章制度，加大封山禁牧工作查处力度，严厉打击各类破坏森林资源、生态环境的违法放牧行为。对随意进山放牧、屡禁不止的钉子户，要采取行政、法律等手段予以有力处置，确保封山禁牧成果不反弹。

三要完善内业资料。各乡镇要认真完善整理封山禁牧工作中形成的各种资料，包括文件、会议记录等文字资料或影像资料，并于6月3日前将封山禁牧工作安排意见和自查报告上报县林业局。

四要强化督查考核。各乡镇要高度重视，按照督查内容和方式，切实做好督查的各项准备工作。从6月5日开始，县上抽调县督查考核办、县林业局人员组成督查组对各乡镇封山禁牧工作进行全面督查考核，对督查中发现的问题，及时反馈各乡镇进行限期整改，确保市上督查不出任何问题。

附：封山禁牧督查考核评分表

浅谈退耕还林与禁牧范文 篇8

齐鑫

【摘要】：地处黄土高原的陕西省吴起县从1998年开始就实施封山禁牧，退耕还林还草。截至目前，吴起县累计完成退耕还林还草230多万亩，成为全国退耕还林第一县。全县的林草覆盖率由1997年的19.2%提高到62.9%。十多年前，地处黄土高原的陕西省吴起县“山像和尚头，干沟水不流”。如今的吴起依靠本地不断好转的生态环境，建立起生态旅游景区，吸引无数游客前来旅游。封山禁牧政策的实施在风沙治理、生态环境改善方面成效显著，但在实施过程中出现的问题也不容忽视。通过对陕西省延安市吴起县封山禁牧政策的落实情况进行了调研，分析了偷牧、农民经济收入减少、社会问题凸显、干群关系紧张等问题产生的原因，并对该地区封山禁牧政策的有效实施提出了针对性建议，使封山禁牧与畜牧业协调发展，农民稳步增收，最终实现生态效益、经济效益和社会效益三效合一。【关键字】：封山禁牧 问题 原因 建议

党的封山禁牧是指各级政府从本地实际出发，制定各种政策法规严格禁止农牧民进入规定区域放牧从而保护山区生态环境的政府行为。截至目前，北京、河北、陕西、青海、宁夏、山西6个省区市发布了实施封山禁牧的决定，全国27个省区市的136个地、市和近1200个县实施了封山禁牧。封山禁牧是维护生态平衡、保护自然环境和巩固林业工程建设成果的重要保证，是实现社会经济与环境可持续发展的客观需要，是建设环境友好型社会的必然战略选择。陕西省延安市吴起县从1998年起在全省率先实施了整体封山禁牧，现在，全县的退耕面积还林面积已达200多万亩，各级政府坚持把封山禁牧工作作为推动县域经济社会发展的基础性工程，已取得了显著成效，成为全国退耕还林第一县，水土流失也得到了明显的缓解。与此同时，封山禁牧政策在实施过程中也出现了一些突出问题，及时分析并解决这些问题，对于禁牧工作的顺利推进和农村经济社会的协调发展具有重要的现实意义。

—、吴起县封山禁牧政策实施过程中出现的主要问题

（一）偷牧现象屡禁不止。

吴起县自全县实施封山禁牧政策以来，取得了显著成效，促进了山区草场生态恢复，一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。但禁牧政策的实施对当地农民来说，无疑是一种关系生计大事的外来干预，牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍，彻底打乱了农民的传统养殖方式。“圈养是目前的替代方式，这种方式的运用自然有其优势，但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异，因此对政策的反应自然会有所不同”[1]。禁牧当年，由于实行圈养，而家里缺少饲料，全乡出现不少卖羊的情况，羊只总数骤然下降。很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民，经常冒着被罚款的危险违规放牧，出现“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，紧时入舍松时放，小群入舍大群放，近处入舍远处放，昼伏夜出”的情况，使政策宣传中“山变青，人变富”的目标变成了“明处青，背处荒；远处青，近地荒；夏季青，冬季荒；整体青，局部荒。人变富是羊多则富，羊少则穷；胆大者富，胆小者穷；勤者富，惰者穷”！就这样，农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。

（二）农民经济收入减少，社会问题凸显。

吴起县是传统的半农半牧区，气候恶劣，地形以山地为主，农作物品种单一且产量低下，农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮，加之连年少雨，使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源，对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。长期以来，农业为他们生产粮食，而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力，是家庭生活水平和生活质量的生命线和晴雨表，在农民的年收入中占据着无可替代的地位。封山禁牧政策的全面实施，虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处，有其合理性和必然性，但从实施的实际状况来看，由于该政策的整体推进，造成了许多“大群变小群，小群变没有”的现象，不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只，要么卖掉全部。这使得全县近年来羊只数量不断减少，从而严重影响了农民的经济收入。被斩断了主要经济收入来源的农民不得不加入了周期性流动于家乡与城市的农民工大军中，造成农村土地因贫瘠无收益而荒废的景象。常住人口以老人和儿童为主，“老无所养，少无所教”成为普遍的现象。留守人群尤其是留守儿童与少年因家庭教育缺位和贫困导致心理发展趋于失范，人生观、价值观畸形发展甚至扭曲，许多人走上了违法犯罪的道路。

（三）、封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点。

面对愈演愈烈的偷牧现象，政府采取了种种处罚措施，如林业局规定，对于违犯“八条禁令”，执意出山放牧，肆意破坏林草植被的，除按出山放牧的羊只（牲畜）数量从严从重进行经济处罚外，对于所损坏的林草植被，都按照《中华人民共和国森林法》第39～46条和《中华人民共和国草原法》第17～20条之规定，据实加倍赔偿；对构成犯罪的，均移交司法机关依法追究刑事责任。县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门，加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作，加大执法力度，跟踪检查，坚决做到一次性封死禁绝，不留死角，实现“八个严禁”，但是偷牧现象仍然屡禁不止。取消农业税等一系列惠民政策深得民心，对照之下，农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满，在农民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜，甚至引发多起人身伤害事件，封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。

二、吴起县封山禁牧政策事实问题的成因

（一）封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制，实施本身难度大。吴起县位于陕西省延安市的西北部，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，全县总面积3791.5万平方公里，全县黄土梁峁多，沟壑纵横，有些村庄四面被高山所环抱，气候干燥寒冷，年降水量478.3mm，无霜期约130天左右，是典型的旱作农业区，历来都是半农半牧区。在目前的产业结构条件下，畜牧业是农村的一项重要经济来源。禁牧后要求实行圈养，而圈养（舍饲）要求以种草养畜为基础，加之连年干旱，农民的收入没有保证，这种情况下，仅有的水浇地必然以种植粮食为主，且多数耕地种植粮食作物已经成为习惯，让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。

（二）前期准备不充分

1、忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题，宣传不到位。由于封山禁牧改变了农民的生产习惯，对于世代以野外放牧为主，习惯于放牧散养的普通农民来说，他们对柴草有很强的依赖性，对有草不能放，有羊不能放，耗费人力物力财力舍饲养畜的做法，思想上难以接受，很多养殖户对封山禁牧很不理解，甚至有抵触情绪。此外，政府和有关禁牧单位没有广泛的宣传政府的禁牧精神和生态农业发展思路的重大意义，也没有彻底宣传封山禁牧的重要性和必要性、艰巨性和长期性。相当数量的农民的思想认识水平很难达到从生态效益、经济效益和社会效益“三效合一”的高度去认识封育禁牧问题，只是认为禁牧会打破自己原有的生活习惯，断了财路，思想上顾虑重重，这些自身放牧观念的根深蒂固，一定程度上导致了偷牧现象的出现，而且这些观念在短期内很难消除。

2、封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。受经济条件的制约，绝大多数农民养畜基础设施十分落后，棚舍简陋，缺少饲料加工机械，饲喂设施也不配套等，现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金，但落实情况不容乐观。这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展，也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。以舍饲圈养为例，农民需要一次性投入较多的资金用于基础设施建设和饲草料的储备，才能真正实现羊只圈养。以舍饲15只羊计算，仅基础设施建设就需要投入资金6000元左右，就目前吴起县农民的收入状况来看，绝大多数农牧民难以承担，何况建设只能容15只羊的圈棚很难保证羊数增加后还能继续使用。

（三）封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位

1、农民科技意识不强，各级政府服务不到位。由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足，对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视，牲畜病死的现象时有发生，养殖户之间的饲养效果很不平衡。政府没有积极帮助实行圈养的牧民引进适应当地自然条件的适宜圈养的良种羊，及时淘汰对草场造成危害的劣质羊以改变传统的养殖方式，也没有引导农民瞄准市场搞养殖。对于怎样缩短羊只生产周期，降低生产成本，提高羊只的出栏率和商品率，农民缺乏明确的思路和科学的认识。另外，在畜产品市场需求导向方面，政府的各级服务网点和农户之间的沟通存在缺陷，很多由放牧转为舍饲的养殖户都存在结构调整盲目性的问题。禁牧政策使得当地农民的畜牧业生产理念和经营方式发生了转变，对于大多数农民来说，他们要改变经营模式，如由粗放向集约模式转变，但如何转变，政府没有给予更多的帮助。

2、畜草矛盾十分突出，饲草供应不足，秸秆利用率不高。通过几年的封山禁牧，反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策，大量的禁牧草场造成浪费，政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。像华池县这样的禁牧区，年产秸秆资源非常丰富，这是实施禁牧舍饲物资保障之一，但秸秆利用率极低，大部分秸秆依然用于烧火取暖之用[2]。一方面舍饲无草可喂，另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用，这也是舍饲难以开展的重要原因之一。另外，7年来，华池县引导农民大量种植苜蓿饲草，品种单一，即使有充足的饲草，圈养的牲畜肉质远远不及野外放牧时的肉质，在一定程度上影响了本地养殖业的经济效益。

（四）吴起县封山禁牧机制不健全，导致禁牧效果不佳

目前，禁牧工作机制是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作中存在着以下几方面问题：第一，乡镇封山禁牧人员素质较低，禁牧手段简单粗放，没有严格的工作程序，容易在工作中与农民发生冲突。封山禁牧的大量工作由乡村干部完成，但大多数乡镇工作人员因没有执法资格而无法展开工作，许多环节衔接不上，导致执法断链与真空，抗法事件时有发生。第二，没有建立起一整套监督制约机制，在工作中存在大量的以情代法现象。执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部，因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。第三，“没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果”[3]。各执法单位在执法过程中工作作风不正，徇私舞弊，吃拿卡要甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们，都有可能使农民继续在林区放牧，使禁牧政策很难落到实处。

三、吴起县有效实施封山禁牧政策的建议

（一）加强宣传，提高农牧民对“封山禁牧”的认识，重视农户参与。农牧民是实施封山禁牧的主体，也是生态建设的主体，积极引导群众，取得群众的理解与支持是做好工作的关键，因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。通过培训班、现场会、电视、广播、报纸等形式对有关法律法规和封山禁牧政策进行宣传，使各级干部群众统一思想，充分认识生态建设的重要意义。通过调查走访发现，尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见，但多数还是理解和愿意接受的。在政策制定和执行过程中，基于农户是无知的传统观念，人们往往习惯于自上而下，但是，专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。实践证明：“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性，取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。”[4]因此，林业发展要考虑当地农户的要求和想法，引导他们积极主动参与。在封山禁牧方面，专家需要和当地农户一起对放牧需求进行评估，寻求解决办法，以便通过制定放牧条例、发展其他替代饲料来源或其它增加收入机会以避免林牧矛盾。

（二）政府应加大投入和支持力度，完善基础设施建设，强化服务，为禁牧提供技术支持。

禁牧工作需要大量的资金作保障，因此政府除每年拿出一部分资金进行舍饲设施建设外，还应从生态治理、生态修复等项目中抽出一定数量的资金用于农民饲草料建设，给予农民一定的政策性补贴；要积极协调信贷部门，改变贷款方式，适当延长贷款偿还期，加大信贷规模。围绕禁牧舍饲这一中心工作，建议县政府在社会化服务上应重点抓好以下几个方面：一是要加强禁牧舍饲的技术服务。在服务内容上，应重点加强基础设施建设、饲草料种植加工配制、品种改良、疫病防治、科学管理等方面的实用技术引进、开发、推广和应用；在服务的发展方向上，根据农村牧区信息闭塞、人员素质相对较低、市场开发能力较差的特点，应注重从单纯的技术服务向技术和市场开发的综合性服务方面转变，专业技术人员也要向懂技术会经营的综合性人才发展；二是加强畜产品流通服务体系建设。要通过各类畜产品交易市场和相关的经济联合体以及经纪人队伍建设，开辟较为广阔的畜产品销售市场，切实解决畜产品的供需矛盾，加速周转，提高效益；三是加强信息服务体系建设。充分发挥政府部门、乡镇企业、新闻媒体以及各种中介组织的作用，为农民提供及时、准确、有效的信息服务，以切实解决禁牧舍饲后可能出现的结构调整盲目性和畜产品的卖难甚至增产不增收问题。

（三）禁牧也应因时制宜，因地制宜，推广林牧复合经营。吴起县所有村实行的都是全年全禁，虽然效果非常显著，但也要考虑实际情况，有的年景雨水好，冬季枯草繁茂，放牧并不影响明年返青，就可以适当放牧，不然造成了浪费，还极易引起火灾，增加了防火的难度。因此，封山禁牧不应一刀切，根据每个乡村的实际情况，本着合理利用草场的原则，科学规划禁牧，可以适当实行季节性休牧。有资料表明[5]，每年4～7月季节禁牧，草地植物最高生物量可提高2～3倍，在此之外其余季节牲畜正常采食对草地产量不仅没负面影响，而且牲畜粪便还可以均匀地给草地增加肥力，促进草地产草量，因为牧草生长的关键是只要不破坏其生长点，生长即可不受影响。另外，许多国外专家研究证明，在林牧复合生态系统中，刈割牧草或直接放对林分、土壤都有较大的影响；适度放牧和保护性放牧可促进苗木的生长，有利于树冠扩展，同时还有助于控制杂草竞争，防止森林灾害，而对林木直径、树高的生长没有明显影响。在幼林地或疏林地种植牧草（特别是豆科牧草），能显著地提高林分的生长，提高郁闭度，缩短郁闭时间，增加乔木的总根量和根系总长度，提高林地的生产力。所以，林牧复合经营是解决山区林木矛盾的很好途径之一。

（四）大兴引草入田，加快建设农田草地。

世界农业发展规律表明，传统农业以生产粮食为主，现代农业以畜牧养殖为主。随着畜牧业发展的深入推进，发展农田草地，草当粮种、种草养畜势在必行。实践证明，种0.067hm2青贮饲料或0.067hm2水浇地苜蓿，配合农作物秸秆能养10只羊或3头牛，能保护7hm2多天然草场。因而，应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求，加大农业种植结构调整力度，积极引导农民根据饲草市场需求，“变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构，扩大苜蓿等饲料作物种植面积，改变单一饲草种植结构，逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”[5]。

（五）进一步完善封山禁牧督查机制，促进干群关系的和谐发展

首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制，明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。在工作中也应建立便于操作的科学的禁牧工作程序，增加禁牧工作的透明度，做到有章可循，按章办事。其次是提高禁牧工作人员的素质，讲究工作方法，提高工作效率。禁牧的根本目的是保护生态平衡，达到人与自然的和谐统一，使人们更好的生活，所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中，不应以罚款和扣羊为目的，而应加强对农民的思想教育，使其从根源上理解禁牧工作者的初衷，从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施，都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。禁牧不是不要发展畜牧业，而是要更好地发展畜牧业，禁牧虽然在短期内会使农民的利益受损，影响农村畜牧业发展，但从长远和大局来看，它不仅仅是巩固生态成果，更是要引导农户发展高效益的现代化畜牧业。这样，不仅有利于禁牧工作的展开，也有利于干群关系的解决，使农牧民们从心底里信任干部、信任政府。另外，要鼓励全社会人民共同参与，树立“保护环境，人人有责”的观点，形成一个良好的社会氛围，以促进禁牧工作的顺利进行。

（六）科学统筹规划，实现林业与畜牧业的双赢。

畜牧业是山区农民特别是山羊养殖专业村和养殖大户现金收入的主要来源之一，封山禁牧对他们提高收入、实现脱贫致富是有一定影响的；另一方面，封山禁牧是山区林业发展的必然选择，这也是个不争的事实。只有科学封山禁牧，才能真正推动山区林业的发展。