宁夏农业面源污染管控中公共体系的构建

宁夏农业面源污染管控中公共体系的构建（共1篇）

宁夏农业面源污染管控中公共体系的构建 篇1

目录

引言...................................错误！未定义书签。

一、什么是面源污染..................错误！未定义书签。

二、面源污染的成因...................................3

三、宁夏面源污染的现状及存在的问题.................4

（一）农村环保法制、制度建设明显滞后..................4

（二）农业面源污染管控机构缺位........................5

（三）资金缺乏、投入不足..............................5

（四）以工程建设为主，后续管理服务不足................5

（五）农业面源污染管控科技支撑体系供给缺乏............5

（六）监管力度严重不足................................5

（七）缺乏整体规划....................................5

（八）农业面源污染公众参与力度不够....................5

四、农村环境立法与面源污染..........................6

（一）农村环境立法概况................................6

（二）农业面源污染之立法之现状...........................6

（三）面源污染公共政策之构想..........................8

五、积极推动农村环境保护立法........................9

（一）呼吁新环保法加入农业防治相关内容................9

（二）急需细化完善农村环境立法........................9

六、加强农业面源污染管控的其他建议..................9

（一）强化地方治理环境法规的作用......................9

（二）发展新技术为管控提供技术支持...................10

（三）提高公众的环境保护意识，建立公众参与制度.......10

结束语..................................................10

１

宁夏农业面源污染管控中公共管理体系的构建

引言

进入21世纪以来，在点源污染得到有效控制之后，面源污染主要是农业污染成为我国最主要的环境问题。对于我国是一个农业大国来说，农业面源污染的扩大，已经成为我国主要的水体和土壤污染源，不仅退化了农业生态系统，危害农业安全，也通过水和食品损害到居民健康。更为重要的是，我国小农户生产形态使农业面源污染管控处于困境，这对于我国经济可持续发展是个强大的阻力。近几年，伴随着中部崛起，西部开发，防治面源污染已经写入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，然而相关管控措施仍未出台，尤其是针对农村、农业立法几乎是空白，因此本文将探讨农村、农业环境立法对于面源污染管控的介入，以及如何构建一个农村环境污染管控法律制度。

一、什么是面源污染

面源污染始于70年代的美国。在综合整治水体污染的实践中,人们逐渐地在更正“工业造成了环境污染,而农业是环境污染的受害者”的传统观点。目前,面源污染已成为当今世界普遍存在的一个严重的环境问题。面源污染一般理解为没有明确的排污源,它主要借助降水和地表径流的冲击(刷)作用,将土壤颗粒、土壤有机物、化肥、农药、有机肥料或城市街面堆积物等带入水体,引起水质污染。

农业面源污染是指农业生产中使用化肥、农药,畜禽养殖造成的污染以及农膜、农作物秸秆、人粪尿,农村生活污水、生活垃圾等农业、农村废弃物对环境造成的污染。农业面源污染受降水时间及地表径流循环过程的影响和支配,由此产生的污染具有随机性,污染影响因数众多,排放的污染物及排放的途径具有不确定性;污染物种类多样及发生时间和条件具有随机性。从技术角度来说,农业面源污染起因于农业化学物质的大量投入,其后果是增加了面源污染物的流失潜能;从管理角度来说,农业面源污染起因于农业环境配套施设的不完善,其后果是造成了面源污染物的实际流失。

二、面源污染的成因

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从形成原因看，中国农业面源污染分为化肥污染、农药污染、畜禽养殖污染、污水污染、农膜污染和水土流失污染，其中前4种污染是由于农药、化肥的不合理使用以及畜禽粪便、生产生活污水无害化处理滞后所导致的水体、土壤和周边大气污染，农膜污染是指农膜残留于土地难以降解引起的土壤污染，水土流失虽然不是农业面源污染源，但农业污染物是经土壤渗透进入水体，水土流失率高，则化肥等物质被植物吸收的较少，流入水体增多，从而加重污染状况。由于中国地域辽阔，各地区均有独特的自然环境和经济社会发展环境，农业生产的地域差异悬殊，使各地农业面源污染具有不同特征，防治重点与防治手段也应有所区别。

宁夏情况看,近年来随着农业生产水平的不断提高,农业生产结构调整步伐的加快和农村人民生活水平的提高,农业生产中使用化肥、农膜、农药,畜禽养殖造成的污染以及人粪尿,农村生活污水、生活垃圾等废弃物对农业环境造成的面源污染日益突出。据黄河宁夏段主要污染物分析:水质污染主要因子为氨氮、磷、石油类,农业面源排放的氨氮占氨氮排放总量的30%~55%,2003年氨3~7月超标,农业面源污染占有较大的比重。境内水域富营养化严重,沙湖、西湖、银湖水质年均未达到功能水体要求,各排水沟污染物排入量已超过水体所能承受的环境容量,污染十分严重。全区污水灌溉面积达13000hm2,且成为环境污染防治工作的另一个重点和难点。

三、宁夏面源污染的现状及存在的问题

在我国，在农业面源污染的诸多成因中，化学肥料、化学农药、畜禽粪便及养殖废弃物、没有得到综合利用的农作物秸秆、农膜地膜、生产和生活用污水等都是造成污染的重要因素宁夏的各项指标分别为：化肥投入的密度为272 kg/hm2，农药投入密度为1.45kg/hm2，畜禽粪尿排泄密度3518kg/hm2，单位面积秸秆产出量为5796kg/hm2，水土流失率为0.7093%（第一）。整体而言，由于受气候和自然条件影响，农业资源环境非常脆弱，水土流失污染严重，属于水土流失型污染区域。宁夏对面源污染立法、政策及管控的现状

（一）农村环保法制、制度建设明显滞后

目前，农村环境保护的法律法规相当缺乏。虽然全国一些省份出台了地方性的农村环保法规，但是国家级的农村环保法律法规尚属空白。３

农村基层环保无法可依，执法更无从谈起，环境管理基本没有。

（二）农业面源污染管控机构缺位

我国最基层的环保系统是县一级环保机构，少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等。环保部门偏重于环境执法的职能，在农村环境保护方面缺乏有效的工作手段；农业部门主要关注农业与农村经济发展，往往存在生产发展与环境保护的角色冲突；地方政府对经济利益更为重视，没有激励进行农业环境管理，甚至为了保证地方经济发展，时有保护污染行为发生。

（三）资金缺乏、投入不足

当前，农村环境保护公共投入极少。一是缺乏直接公共开支渠道。尽管近年来在农业和环保两方面都不断加大投入，但是由于农村环保的交叉性以及对这一问题认识不足，直接用于农村环境保护的公共投入明显不足，甚至在排污收费用于环境建设的支出科目中，都没有农村环境保护项目。二是缺乏基础建设公共投资。以三个试点区域之一的吴忠市金积镇为例，其对于预防治理农村面源污染资金共需292万元，而自治区专项资金全区仅有120万元。致使新建推广节能沼气池、农村改厕项目、新建生物高效有机肥料等项目无法实施。

（四）以工程建设为主，后续管理服务不足

政府或机构在投资和建设完这些项目后，项目管理和运行维护就移交到村级层面，但是由于村级财政不足，导致其中有近一半处于半停滞或者停滞状态。政府或者机构投资建设了一些处理设施，但是没有责任主体负责进行后续的运营和维护。因此建设之后的管理和服务不到位也是污染治理不到位的一个重要原因。

（五）农业面源污染管控科技支撑体系供给缺乏

目前一方面环境农业技术的研发供需不足;另一方面我国，农业技术广机构是“网破、线断、人散”的状况，农业新技术推广无法有效进行。

（六）监管力度严重不足

全国尚没有建立完善的农村环境监测网络，农村环境状况底数不清、情况不明。有1/3的县级环保局没有监测站，环境监测仪器装备陈旧落后，甚至不如中学的实验室；大多数乡镇没有环保员，乡镇环保基本处于“三无”（无人、无经费、无装备）境地。

（七）缺乏整体规划

政府尚未建立起完整的农村环境保护工作体系和总体规划，部门分割严重，地方疏于管理。缺乏全局性、战略性、长期性、整体性的考虑。

（八）农业面源污染公众参与力度不够

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主要问题包括:公众参与的发展对政府依赖性过强，自我参与意识不够;非政府组织和民间环境保护活动发展缓慢，组织程度不够;公众参与的法律保障体制不全;公众参与环境管理程度不高等等方面。

四、农村环境立法与面源污染

（一）农村环境立法概况

目前农村的环境保护法制建设滞后。虽然国家目前已经颁布了一系列有关环境保护的法律法规，其中一些也涉及到解决农村环境问题，但针对性和可操作性不强：一是针对农村环境问题的法律法规严重不足，一些重要的农村环境保护领域还存在着立法空白，农村环境保护的法规和标准体系很不健全，如畜禽养殖污染防治、面源污染防治、物种遗传资源保护、外来物种入侵防治、土壤污染防治、区域性农村污水排放标准和垃圾分类收集与无害化填埋标准等。二是涉及农村环境保护的法规与改善农村环境的现实需要不配套或滞后，对破坏农村环境违法行为的处罚力度远低于城镇，对损害农村环境的民事赔偿尚无法律依据，对农村环境损害的社会保险法规缺失。三是基层环保机构执法存在着监测能力弱、人员不足、机构不健全的问题。基本处于无人、无经费、无装备的“三无”状况，因而对农村环境难以实施有效的监测与评价。

（二）农业面源污染之立法之现状

我国没有对面源污染单行立法,有关预防和控制面源污染的条文散见于现行法律、法规和政策之中,而且这样的条文并不多见。法律方面主要有：

1、《环境保护法》。该法第二十条规定:“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素”。该条作为环保法的总则性质的条文，不具有操作性。

2、《水法》。《水法》第三十条、第三十一条规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报”，“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当 ５

划定饮用水水源保护区，并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全”。上述条文客观上有利于面源污染的防治，但是对于产生或预防、治理面源污染的各种社会行为没有明显的约束力。

3、《水土保持法》。该法没有防治面源污染的明确规定，但第二章预防的相关规定对防治面源污染有一定的积极作用。如第十八条的规定就是要求一些地方和部门履行水土保持法律义务，承担水土保持的法律责任，不要人为地造成新的水土流失，避免大量污染物进入江河、湖泊、水库等水体,加重面源污染。

4、《农业法》。该法第五十七条对合理利用和保护土地、水等自然资源进行了规定，第五十八条对保护耕地、合理施用化肥、农药进行了规定,第五十九条对加强小流域防和治理水土流失也进行了规定。

5、《水污染防治法》。最近施行的《水污染防治法》第三条虽然提及了农业面源污染，但仍然主要是针对来自点源污染的排放进行控制，现行水污染防治法体系对企业建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、对城市生活用水的处置都只体现了“末端控制”、“点源控制”的指导思想。虽然《水污染防治法》第四十七条和第五十一条对农业和农村水污染防治进行了限制性规定，第五十二条对船舶污染进行了规定，第四十四条至第四十六条对防治城镇污水作出了规定，但这些规定仅仅倡导的是“预防为主，防治结合”原则，实际上仍局限于对污染物排放的控制和治理上，根本无法体现“源头控制”，对面源污染的控制只是点到为止。

6、行政法规及其规章。如关于农药化肥施用的规定，虽然涉及了面源污染问题，但其主要目标是保障农产品安全；20世纪90年代末先后在巢湖、太湖、滇池流域全面禁磷的规定，虽然也涉及了面源污染,但不够细化、针对性不强、且缺乏法律强制效力，所以收效甚微。

7、国家环保行政部门制定的技术规范和标准。近年来,农村大规模畜禽养殖造成的污染已引起政府的关注,国家环保部已分别于2002年和2003年正式发布了《畜禽养殖污染防治技术规范》和《畜禽养殖污染物排放标准》，这是我国在面源污染管理方面的重要举措，但对于日益严峻的面源污染形势来说还是远远不够的。

8、省、直辖市和一些计划单列市也制定了一些加强面源污染管理方面的地方行政法规。如2006年12月26日深圳市政府四届四十九次常务会议审议通过并以深府〔2006〕264号文件公布了《深圳生态市建设 ６

规划》。该规划第三十九条明确规定：大力控制面源污染。加强城市径流设计，收集处理城市初期雨水；限制果园化肥、农药使用，控制面源污染。

（三）面源污染公共政策之构想

构建农业面源污染公共管理制度：

1、设立统一的管理机构

从我国最基层的环保机构来说，环保部门偏重于环境执法的职能，在农村环境保护方面缺乏有效的工作手段；而农业部门主要关注农业与农村经济发展，往往存在生产发展与环境保护的角色冲突；地方政府对经济利益更为重视，为了保证地方经济发展，时有保护污染行为发生。所以应该设立一个专门的管理机构统一行使其面源防控的职能。这样既能使面源防控工作高效运转，同时对于地方也是十分有力的监督。

2、资金制度的保障

针对目前农村环境保护公共投入极少，缺乏基础建设。我们应该认识到在全球环境保护已成为发展的最强音时，农村环保投入的苍白无力，会对我们的未来产生很大影响。所以应对目前这种状况，一项专门针对农村环保的资金制度的设立，将会给我们的农村环保注入一剂强心剂。当然面对中国广阔的农村来说，完全的财政负担是不现实的，应该是一种多元的解决方式，我们认为应该通过一种“共同负担为主，污染者负担为辅”的财政负担规则，这样会使整个制度更加合理和科学。

3、建立完善农村环境规划制度

1989年12月颁布的《环保法》总结了“三同时”制度的经验，在第26条规定：“建设项目中防止污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。针对现有污染防治设施运行率不高、不能正常发挥效益的问题，该条还规定，“防治污染的设施不得擅自拆除或闲置，确有必要拆除或闲置的，必须征得所在地环保行政主管部门同意”。第36条还对违反“三同时”的法律责任作了规定。

4、建立完善农村环境评价制度

针对目前全国缺乏完善的农村环境监测，农村环境状况底数不清、情况不明。基层农村环保监测基本处于“三无”（无人、无经费、无装备）状态。在确立了相关的职能部门，首先应该完善完善的农村环境监测，层层落实解决三无状态，其次我们认为应该引进我国环保法中的环境影响评价制度。所谓环境影响评价制度是指在进行对环境有影响的建设和开发活动时，对该活动可能给周围环境带来的影响进行科学的预测和评估，制定防止或减少环境损害的措施，编写环境影响报告书或填写 ７

环境影响报告表，报经环境保护部门审批后再进行设计和建设的一种规定，它是防止产生环境污染和生态破坏的重要法律措施。

五、积极推动农村环境保护立法

（一）呼吁新环保法加入农业防治相关内容

我国1989年12月颁布的《环保法》中并没有对农村环保设置单独章节进行规定，而面对当前日益严重的农村环境污染，化肥、农药、农膜等农用化学品的施用量不断增加，随着它们在农业生态环境中的不断积累，导致土壤板结、地力下降、水体污染，破坏自然生态系统的结构和功能，降低了我国农产品的质量和竞争力，最终危害人体健康。在这种情况下，作为一个农业大国我们应该重视农村环境保护，对于将要修改的《环保法》，应该单独章节将农村环保重点归结，统一归入《环保法》中，进行指导型的立法。

（二）急需细化完善农村环境立法

目前各省都出台了《农业环境保护条例》，对农村环境进行保护，但是规定的都比较粗，大多为基础性的总则式的规定。对于当前日益恶化的农村环境，急需要尽快完善《农业环境保护条例》，制定和出台以《农业环境保护条例实施细则》、《无公害农产品管理办法》为重点的法律法规，做到有法可依，依法管理，进一步完善农业生态环境和农产品中农药、肥料和农膜污染的标准体系，包括农产品生产基地环境质量、农药、肥料、农膜质量、灌溉水质量、产品质量、生产技术规范等标准及相关监测规程，实现标准化管理。建立健全农业生态环境监测体系和农产品质量监测检验体系，对农药、肥料、农膜及灌溉用水使用情况实施全程监控，确保农业生态环境和农产品不受污染。

六、加强农业面源污染管控的其他建议

（一）强化地方治理环境法规的作用

中国是一个农业大国，农村面积广阔，各地方南北差异，东西差异巨大，自然地貌也是差异巨大，各地农业发展水平也不近相同。如何平衡治理地方农业面源污染与农业地方经济发展，是地方环境法规需要考虑的问题。我们认为地方法规的制定要比全国的要求更加严格，要更适于地方的长期发展。

综合以上，目前各地方法规的制定都没有具体化操作，没有相应的 ８

实施细则对于目前渴望改变面源污染现状，地方要寻求改变，必须出台更细化的规则来，这样才能顺应目前的发展趋势。

（二）发展新技术为管控提供技术支持

当前我国环境农业技术的研发供需不足;农业技术广机构是“网破、线断、人散”的状况，农业新技术推广无法有效进行。要遏制面源污染技术力量不可或缺，对于面源污染的关键是绿色生产和加工为核心的工程技术尤其是绿色农业技术支撑。

为此国家应该大力发展和支持把优质高效技术和绿色农业技术作为农业技术推广作为未来重点发展。

（三）提高公众的环境保护意识，建立公众参与制度

环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。要加强保护的宣传教育工作，广泛普及环境科学知识，切实提高全民的环境保护意识、环境公德和法制观念。

建议我国目前应该注意两个方面的问题：1．要改变占绝对优势的村镇居民在环境保护方面的自身参与意识，建立公众参与制度，提高村镇居民的环保自救经济能力和维权意识，尽量避免污染。2．牢固树立保护生态环境同发展经济同等重要的意识，彻底清除“先污染后治理”等的错误观念，运用经济手段进行生态环境保护。具体内容主要包括：计算环境价值，包括有形的资源价值和无形的生态价值。根据“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁受益谁补偿”的原则，对在农村城镇化建设种开发利用自然资源，都应该征收生态环境补偿费，用于生态环境的恢复、保护和改善。严格征收排污费，大力加强排污处罚力度。

结束语，通过本课题一系列的探讨研究，最终形成一份符合宁夏面源污染预防和治理的实际的可行性的、综合性的建议稿。本课题在写作过程中得到了我院同学的大力支持并提出了许多宝贵意见，同时也要特别感谢张强老师在本课题申请和写作中给予的大力支持和指导。

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