城管综合执法注意事项

城管综合执法注意事项（通用8篇）

城管综合执法注意事项 篇1

城管执法技巧初探

在日常执法中，我们除了要依法行政、严格执法外，还要注意执法的方式、方法、技巧，良好的执法技巧能够化解矛盾、减少阻力，提高执法效率、降低执法成本，从而取得执法目标与形象的双赢。回顾过往的每一次成功的行动和到位的案件，我们都能从其中窥探出背后所蕴涵的丰富执法技巧。

一是语言刚中带柔。执法语言是一种特殊的法定工作语言，文明规范的口头语言、谦和稳健的肢体语言对整个执法活动的顺利开展起到至关重要的作用。我们的执法对象无论在文化层次、社会背景、家庭状况、个人性格等各个方面都有所不同，有的当事人受教育程度相对较高，对相关法律法规和行政执法工作容易理解和接受；有的当事人却对执法活动不易理解和接受；更有的当事人是下岗失业工人、残疾人、家庭经济困难等各类特殊情况，对城管执法人员的执法活动有一定的逆反心理。所以，在现场执法活动中，要特别注意耐心听取当事人的陈述、分辩，并注意自己的言行举止，从而根据执法对象不同情况做出不同处理，在解释适用法律、讲明其行为的违法性时，要反复细心的说明解释，动之以情，晓之以理，既要体现法律的严肃性、权威性，又要避免过激的言语激化矛盾，给办案造成被动。

二是处罚严中讲公。在现场执法活动中，我们与当事人虽然是管理者与被管理者、执法者与被处罚者的关系，但这并不意味着我们与当事人有高人一等的关系，以平等的心态善待当事人是城管执法队员 必备的素质。执法者的态度应严肃，而切忌粗暴蛮横。“只有尊重别人的人才能得到别人的尊重”，“理解是相互的”。严肃的态度可以让当事人感到法律的威慑，而居高临下的姿态、粗暴蛮横的态度则易引起当事人的反感、抗拒心理，从而引发口角、激化矛盾，造成不明真相群众的围观起哄。不仅对执法工作带来不利，而且影响队伍形象，良好的外在形象是执法人员内在素质的体现，执法人员应当善于用高素质的人格魅力为执法活动创造条件。在执法过程的各个环节，都要尊重当事人的人格，对群众的批评和建议应予以应有的理解，通过换位思考，站在管理相对人或者第三者的立场上，开展执法工作。

一次不公正的执法对社会所产生的负面影响力要远远胜于十次文明与严格执法对社会的正面影响力。在现场执法活动中，执法人员必须尽职尽责，公平公正办案，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚。处理违法行为时，要就事论事，不要铺张蔓延；要把握适当，既要合法，又要合理；要做罚当其过，罪过相当。要客观、公正的适用法律法规规定的处罚自由裁量权，避免无人说情取上线甚至突破上线，有人说情取下线甚至全免。这样就严重损害了我们城管执法队伍的良好形象，更不利于我们以后开展执法工作。

三是行动中合字当头。一支有战斗力的队伍首先是一支团结向上的队伍，只有发挥整个执法队伍的整体合力，才能壮大城管的声威、营造城管的气势，我们的工作才能克服各种障碍，取得最大的成就。在现场执法时，我们要团结一致，不同的人在不同的场合发挥不同的作用，谈的谈、取证的取证、做笔录的做笔录，明确分工。当遭到不 法人员围攻时，一定要保持清醒的头脑，保持应有的度量和风范，过火的话不说，过激的事不做，能解释的解释，不能解释的可以不予理会，通过冷处理的方式使事态得到控制，千万不能与当事人发生冲突，使本来正确的变成错误的，甚至激化矛盾。我们应注意自身保护，注意对现场的观察，提高对事态发展的预见性。注意稳定局面的同时，及时呼叫支援，或想办法报警，能撤离的要及时撤离现场并做好全程摄像取证工作。还应注意彼此之间密切配合，有合理的角色分工，不同的人在不同的场合发挥不同的作用，针对执法对象不同的表现和心理，采取不同的方式予以应对。

四是预案中防患未然。经常总结归纳执法活动中遇到的情况，并形成各种预案，以便在实践中有所准备，减少出现不可收拾的局面。特勤中队三个小组要求每天工作结束后对当天工作做一个总结分享。对事件发展的结果要有预见，做到心中有数，能够全程控制，决不能每次碰到同类情况都像第一次碰到一样陌生。处理意外状况时，要沉着冷静，不能盲目靠感觉。对于显见的违章违法行为，执法人员只需要简单的劝导便可以；对于明显力不从心的，要及时停止执法，请求支持。领导对执法活动中碰到的问题，要有清醒的认识，该调集什么样的力量就调集什么样的力量，该请求支援的就请求支援。另外，在现场执法活动中，经常也会碰到社会上一些不法分子暴力抗法，对执法人员人身侵害的情况，执法人员要树立防侵害意识，加强自身防范。执法人员之间要注意协防，对各类情况要早发现、早控制，对情绪反应要敏感。防范主要是要加强对刀、油、火、开水、车等危险物品的 防范，采取“扣”、“贴”等措施。比如“贴”，即对有油锅、开水锅的当事人要贴近当事人身边进行调查，贴近当事人侧面进行说话，忌隔着油锅、开水锅与当事人面对面对的进行交谈。对有违法行为的车辆要用执法车把其前面及侧面堵住，执法人员要站在违章车辆的侧面，防止当事人驾车逃逸，撞伤执法人员。要善于把当事人引离危险源进行执法，防患于未然，保证执法活动的顺利开展。

城管综合执法注意事项 篇2

(一) 城市管理的概念界定

华中科技大学公共管理学院教授马彦琳认为现代城市管理是“多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动, 属于公共管理范畴。”[1]中国城市经济学创始人、东北财经大学教授饶会林在《中国城市管理新论》一书中, 将城市管理概念归纳为是“指城市政府和其他有关机构, 为达到城市资源的最优配置, 促进城市的可持续发展, 不断提高城市居民的生活质量和水平, 实现提高城市综合效益的最终目的, 而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。”[2]综合各学者观点, 可将城市管理界定如下:宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标, 以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象, 合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文是在微观层面上倾向于对人管理的分析。

(二) 城市管理综合行政执法的内涵

城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪90年代中期以前, 我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效, 但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割, 因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规, 就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员, 亦造成了相关部门之间职权交叉重复, 执法力量分散, 行政效率低下, 甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题, 1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权, 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此, 城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后, 我国开始有越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。 (1) 综上所述, 可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为:指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立, 根据有关法律规定, 将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身, 对城市情况进行监督检查, 并对违法行为进行处罚。

二、城市管理综合行政执法的多维困境

近些年来, 尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间, 野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷, 这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角, 对城管执法的多维困境作出如下探讨。

(一) 作为行政主体的资格不适格

在我国, 城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。从行政法角度上讲, 行政主体是指“依法享有一定的行政职权, 能以自己的名义代表国家行使国家行政职权, 进行行政管理活动, 并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”[3]结合此定义可以明确行政主体的构成要件:首先, 行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次, 行政主体必须是能够代表国家, 以自己的名义行使行政职权, 实施行政活动的行政机关和组织;再次, 行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后, 行政主体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式, 行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性, 但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在, 及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律, 涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定, 就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源 (素质不合格, 没有经过专业培训) 和身份 (行政编和事业编) 多源的情况, 从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此, 城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲, 城管的行政主体资格是不适格的。

(二) 执法权力划转不稳且过度膨胀

《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权, 而在地方上, 法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使, 这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如, 法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转后, 其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的, 各级政府应该严格遵循, 而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执法权力, 权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时, 目的性、计划性不明确, 随意划来划去, 给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合行政执法认可度比较低, 很难在社会上产生较强的公信力。此外, 城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有5项职能, 而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只要城市发展中出现了新问题, 城管管辖的范围就极有可能扩大, 到了无所不包的地步。监管方面, 法规在赋予城管广泛职责的同时, 却没有设立相应的监督机制。城管部门自己既作为球员, 又扮演裁判的角色, 极有可能导致权力异化, 执法行为变异, 执法人员为所欲为。

(三) 行政执法程序不当

长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、轻程序法的弊病, 现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》, 目前仍缺乏一部统一且行之有效的行政程序法。而在现实生活中, 社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共有三种:简易程序、一般程序和听证程序。在三种处罚程序中, 城管在行政执法工作时以使用简易程序居多, 而这种程序极易引发争议。在城管执法过程中, 尤其是在涉及公民权利和义务的具体行政行为时, 城管执法人员多数情况下并没有遵守法定的程序。因此, 由于执法程序的缺失, 当前城管所行使的权力, 基本上已经是一种不受限制的强权力。

(四) 行政相对人的特殊性

行政相对人身份的特殊性同样使城市管理综合行政执法面临困境。我国当今社会的人口数目依然日趋庞大, 加上城乡二元结构开放所引发的地区间贫富差距明显的突出问题, 从而导致了欠发达地区的人民不断涌入城市寻求发展, 而城市的就业需求不能满足外来人口的就业需要, 就业压力不断上升;企业改制、政府裁编产生了下岗人群、房屋拆迁带来了拆迁户, 这些措施所引发的城市剩余人口增多的问题影响着城市的利益群体格局。通常这些人群不具备进入一些对能力要求较高的行业打拼的实力, 只能从事一些工作技术含量低、任务繁重却又收入微薄的工作。这样一来低收入人群占有相当的比例。随着经济的迅猛发展, 物价的高速上涨, 为了维持家庭的基本生计, 子女上学、家人获得医疗救助, 这些生存在社会夹缝中的人群不得不选择冒着被城管抓捕的风险, 和执法人员进行“都市游击战”, 做着一些利润低廉的小本生意。这些小商贩的行为影响了生活环境, 损害了市容市貌, 打乱了城市规划, 欺骗了消费者 (出售不安全、不健康食品的行为屡见不鲜) , 构成了城市管理综合行政执法的行政相对人主体。出于对城市环境规划建设的考虑, 各城市都相继出台了城建城管的法规、规章, 加强了对各种影响市容环境的行为进行规范和惩处的力度。现行的城市管理执法体系将管理与执法单一的割裂, 城管执法仅仅是一个行政处罚权的执行, 在实际操作中执法的方式又较单一。不仅是作为社会弱势群体的行政相对人, 而且还给周围百姓日常生活用品购买带来便利, 他们更容易博得社会公众的同情, 由此造成了民众对城管的偏见, 对执法工作不理解和不支持, 致使城管在实际的执法工作中往往处于社会舆论的对立面和不利地位。

三、城市管理综合行政执法困境的破解

由以上分析可知, 我国目前的城市管理综合行政执法面临着多维困境, 只有针对当前城管执法领域所面临的问题提出相应的改进和完善策略, 才能真正的破解城管执法困境难题。

(一) 完善法律供给

为了解决多头执法、重复执法的问题, 在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下, 《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。现在城市管理行政执法机构行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件, 国家没有一部权威性的法律或法规确立城市管理综合执法的体制。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开, 若无国家法律或行政法规的全面规范, 就不能实现社会的公平正义。因此, 立法机关应尽快制定统一的《城市管理综合执法法》, 以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权的地方性法规和规章, 并把城市管理综合执法纳入各业务领域的法律法规中。制定本法首先要明确城市管理综合行政执法的主体资格, 各行政主管部门都要交出一部分与城市管理相关的行政处罚权给新组建的城市管理行政执法机构, 由城市管理行政执法机构独立行使若干机关的权力, 变多家执法为一家执法。这不但有利于对行政机关或组织的法律地位进行定位, 还将有利于保护行政相对人的权利。其次要明确城市管理综合执法的执法范围。在立法过程中, 为了更好地体现相对集中行政处罚权的优势, 国家应根据“权责统一”的原则, 将城市管理综合行政执法机关的职权列举出来, 并严格限定可集中的行政权的范围。综上做法, 有利于冲破各部门间利益格局束缚, 分清职责, 摆脱城市管理综合行政执法现实困境。

(二) 城管执法责任制度化

建立健全政府行政执法责任制度, 是建设服务型政府建设工程、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。[4]我国从古至今上级政府 (发包方) 与下级政府 (承包方) 的关系是一种行政发包制。就是中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府, 然后省政府再往下逐级发包, 一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的职责可以看做是对发包内容的规定和要求。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程, 中央以下每一级政府必须对上级政府负责, 而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。[5]对于城管执法部门也应当如此, 但要撇开城管执法与经济的联系, 在相关遵循相关法律法规的基础上, 明确责任主体, 规范行政执法责任, 做到与责任挂钩, 行政领导需要将责任逐一地分配到每个岗位与个人的头上, 要职责分明, 并定期考核与监督, 实现权责相统一。这里要强调监督的重要性, 原本对城管行政执法的监督只是事后监督然后追究相关责任, 在科技如此发达的现代社会, 要充分利用电子信息技术和新媒体等手段, 加大监督力度, 对事前、事中、事后都要详细监督。还要必须建立健全城管执法举报、控告、申诉受理等制度, 逐步完善和推行引咎辞职制度。[6]此外, 社会主义下的法治政治是以民主政治为本的, 这就是要呼吁大众多参与到对行政执法的监督上来, 让人民的监督在对执法人员科学的考核评议之中真正能够体现出来。

(三) 行政执法程序合法化

正当的行政执法程序体现了对人权的保障和民主精神, 有利于推进过程公开并充分保障实体公正, 是现代法治的精髓和追求的目标。现代法治不仅要求结果公正, 而且强调程序公正。因此, 在城管行使行政执法权时, 不仅要严格遵守实体性法律法规, 而且还要严格遵守程序法。我们强调依法行政, 将程序作为规范行政机关行为和和保障相对人合法权益的重要手段, 首先应当保证行政执法所遵循的程序是合法、合理、科学的程序。因此, 应该在不断地改进和完善行政执法程序基础上, 推进相关制度的配套建设。在现实生活中, 由于理论上的、技术上的、体制上的和其他诸多因素的影响, 城管所实施的行政执法程序不能适应执法实际工作、难以协调其与行政相对人之间利益的情况比较突出, 对问题的解决无甚帮助甚至从某方面而言激化了矛盾, 违反了程序的价值和法治的精神。要确定一套较为具体且操作性强的行政执法决定程序和执行程序, 城市管理行政执法机关应该结合本部门实际情况, 并且按照行政处罚法以及有关法律法规建立一系列程序性制度, 另外还需要加强行政监督, 动用各方监督力量, 保障行政执法在不违反各项制度规范的基础上运行。才能保证城市管理行政执法机关以公平、高效、廉洁的执法活动实现其为社会服务的宗旨。

(四) 树立以人为本的城市管理理念

中国十大传世名画之一的清明上河图, 其背景便取材于商贩攒动的繁荣景象。马克思指出:“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上, 它是一切社会关系的总和。”。美国社会学家波普诺说:“确定一个地方是否为城市的最重要的因素, 不在乎其规模, 而在于其居民的谋生方式”。小商小贩古今中外均有, 说明它有存在的充分理由和现实必然性。城市管理的理念要变, 小商小贩已经全面深入的融入公众的生活, 因而不能简单的使用“堵”和“禁”的方法, 科学管理应该变换思路, 将公民满意度作为价值取向。在对无证商贩的管理时要充分利用行政伦理, 做到人性化管理。例如可以学习德国, 在闹市区或居民生活繁华的街道设置一米线, 规定在线内可以摆摊设点, 并且对物料的摆放要整洁, 不能阻碍交通的正常通行, 另外要保证出售的食品不会有害健康, 对所在区域卫生做好保洁, 如果发现不符合规范的摊贩要则其改正, 如屡教不改, 则做出行政处罚。客观地说, “摆摊设点”不仅仅是一种市场行为, 对于中小城市的经济状况来说更是一种市场需求。摆摊设点小买小卖既能增加就业、消除贫困, 又能繁荣市场、方便群众生活, 进而成为城市经济中不可或缺的部分。因此, 市场导向下产生的摆摊设点现象就只能借助“市场之手”来疏导, 城市管理首先还是要考虑民生问题, 这既是以人为本的理念, 也是构建和谐社会的要求, 更是破解城市管理综合行政执法困境的必由之路。

摘要：自上世纪90年代中期我国城市管理综合行政执法产生以来, 已经历经了十余年的发展。然而近些年来, 城管执法机构与作为行政相对人的商贩尖锐对立的现象频出, 野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件屡见不鲜, 使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文从行政法视角出发, 阐释了城市管理综合行政执法的内涵, 并进一步对我国城市管理综合行政执法的多维困境做了细致分析, 并在此基础上提出了破解城管综合行政执法的策略, 以期为我国的城市管理法治建设献上一份绵薄之力。

关键词：城市管理,行政执法,行政主体,行政相对人

参考文献

[1]马彦琳, 刘建平.现代城市管理学[M].北京:科学出版社, 2006.

[2]饶会林.中国城市管理新论[M].北京:经济科学出版社, 2003.

[3]杨临宏.行政法:原理与制度[M].昆明:云南大学出版社, 2010.

[4]郑传坤.建设服务型政府与行政执法改革[J].行政法学研究, 2004 (1) .

[5]周黎安.转型中的地方政府——官员激励与整理[M].上海:人民出版社, 2008.

城管综合执法注意事项 篇3

关键词：城管执法；综合执法；行政执法；城市管理；广州市

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００４２－０４

收稿日期：２０１０－１２－３０

作者简介：吴凯（１９７２—），男，江西宁都人，广州市委党校荔湾分校高级讲师，教研科科长，《荔湾学刊》主编，硕士，研究方向为法理学及行政法学。

基金项目：本文系２０１０年度广州市荔湾区重点调研课题“城市管理综合执法规范研究——以广州市为例”的阶段性成果。

近年来，广州市政府不断加大城管综合执法体制改革力度，努力提升执法效果和执法质量。２００９年７月，广州市开始推进城管综合执法中队下放属地街道管理的改革试点工作；２０１０年８月，又开始在荔湾区南源街和逢源街设立集中摆卖试点。但是，城管人员与被管理者之间的情绪对立甚至暴力冲突并未消除。归因于城管体制问题还是城管职能问题？属于城管人员管理水平问题还是被管理者的素质问题抑或社会问题，还是兼而有之？笔者对此进行了分析和探讨。

一、广州市城市管理综合执法范围及措施评析

⒈广州市城市管理综合执法范围评析。根据广州市人大常委会第十一次会议于２００８年８月１日通过、２００９年９月１日正式施行的《广州市城市管理综合执法条例》（以下简称《条例》），广州市城市管理综合执法范围包括授权行政处罚权和受委托行政处罚权两个部分，共计２０３项。其中，授权执法范围涉及“市容环境卫生、城市规划、绿化、环境保护、工商、市政、建筑施工、燃气、供水、城市房屋强制拆迁、救助、市白云山风景名胜区、养犬管理”等１３个方面共１６０项；委托执法范围涉及“建筑施工、路灯照明、房地产、燃气、供水、人民防空、社会医疗机构管理”等７个方面共４３项。正是这些繁琐的执法事项导致城管综合执法机构自成立以来一直处于尴尬的境地。一方面，它始终担当“出力不讨好”的黑脸角色——在解决“让市长满意”还是“让市民满意”、让城市主流居民“活得好”还是让弱势群体“活下去”的两难选择中，每时每刻都要直面那些社会中最现实又最尖锐的社会矛盾；另一方面，它又要把原已拥有行政执法权的部门无力执行甚至不愿执行的行政处罚权集中起来独立行使。［１］

⒉广州市城市管理综合执法措施评析。《条例》单列第２章共计１９条详细规定了广州市城市管理综合执法措施，具体包括日常巡查、受理举报、询问当事人和证人、收集和调取物证、勘验和拍摄现场照片、录音录像、先行登记保存证据、责令停止建设、限期拆除、查封和扣押、强制拆除、书面通知供电供水或者通讯企业中止供电供水及通讯服务、拍卖查封和扣押物品抵缴罚款等措施。由此可见，广州市城市管理综合执法机关除了行使行政处罚权外，还行使了行政检查、即时强制、强制执行等权力。但是，由于该《条例》属于市级人大常委会制定的地方性法规，法律位阶较低，设定的处罚措施不能与宪法、法律、行政法规以及广东省的地方性法规和地方规章等上位法相抵触，否则无效。因此，其处罚权限较小，导致城管综合执法强制力不够、违法成本低廉。

二、城管综合执法的多视角分析

⒈城管综合执法是一个由行政机关、行政相对人以及其他利益主体共同构成的多元博弈过程。以乱摆卖为例，在城管综合执法过程中，利益主体除了行政机关和行政相对人之外，还包括消费者、合法经营者和居民。城管综合执法机关代表政府履行城市管理综合执法职能，行使相关的综合执法权，以实现城市综合整治为主要目标。行政相对人通过摆卖方式可以省却店铺租金并逃避税收以实现利润最大化。因此，即使摆卖者以低于同类商品合法经营者的价格销售，也能保证其相对利润的最大化。消费者通过购买摆卖商品也可以实现自身利益的最大化：一是商品买卖的相对便捷性，二是商品价格的相对低廉性。合法经营者需要交纳店铺租金和税收，其经营成本通常高于摆卖者，因而商品价格一般也高于摆卖者。因此，如果摆卖者在合法经营者周边摆卖同类商品，消费者通常优先购买摆卖者商品，这样势必影响合法经营者的正当经营。为此，合法经营者组织过多次罢市活动，共同抵制乱摆卖现象。乱摆卖周边居民往往站在政府和合法经营者一边：一是乱摆卖影响了市容和环境卫生，二是乱摆卖影响了居民出行。笔者认为，城市大量乱摆卖现象的存在，主要应归因于广阔的消费市场。也就是说，消费市场成为乱摆卖现象中多方主体利益博弈的原动力。

⒉城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本之间严重失衡。随着城管执法范围的不断扩大，执法投入的人、财、物越来越多，执法成本也越来越高。例如：早在１９８５年，广州市荔湾区只有一支隶属于广州市市政建设局的城市管理监察中队，该中队属于科级单位，工作人员只有１０人左右；目前，荔湾区城市管理综合执法分局有工作人员（包括执法人员、协管员、后勤人员）９１６人，２００９年区财政拨付公共经费４９７１万元。以整治乱摆卖“黑点”为例，由于无证商贩具有流动性，甚至形成以广西、河北、河南、安徽、湖南、四川、东北、潮汕、电白等籍贯为纽带的年轻化、专业化、集团化经营，并且装备对讲机等现代通讯手段，甚至出现划定摆卖区域、收取保护费的黑恶势力。因此，城管执法机关必须动用十几位甚至几十位执法人员和协管员采用围追堵截方式或“铁桶阵”方式执法。但是，执法人员一旦撤离现场，无证商贩即刻打道回府，乱摆卖现象依旧存在。面对执法人员，无证商贩有两种选择：一是打包走人，逃避执法，无需支付任何对价。多数情况下，这是无证商贩的理性选择。二是当天的物品和工具被执法人员暂扣或者没收。即使被没收，无证商贩也只有一天的损失，第二天依然可以重操旧业。正是因为只需支付低额的违法成本对价，无证商贩对城管执法表现出漠视甚至对抗的态度。这就是城管综合执法高额执法成本与行政相对人低额违法成本严重失衡的必然结果。

⒊国家立法缺失、责权利不统一、执法程序失范、暴力抗法频发等加剧了城管综合执法的风险。首先，在国家立法层面，尚无一部规范城市管理綜合执法行为的法律。实践中城管 “借法执法”，即履行职能主要依赖其他部门如建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门的法律法规，导致城管综合执法的合法性备受质疑。由于缺乏统一规范，导致城管到底应该履行哪些职责、行使哪些权力、承担哪些责任，实践中各地各自为政。其次，城管综合执法的职能主要是从原来的建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门的处罚权全部或者部分划转过来，这些职能绝大部分也是原来部门管不好、管不了的事，如工商移交的“无证商贩占道经营”，但是权力却没有随责任相应移交，导致城管综合执法责权利不统一。再次，尽管各地城管综合执法设置了基本程序，但是不少程序没有可操作性，导致实践中城管综合执法程序失范。例如：《条例》第１８、２０、２４条有关笔录和清单制作程序均规定了当事人的签名或者盖章义务。但在实践中，绝大多数当事人拒绝签名和盖章。根据《条例》第２６条规定，如果当事人拒绝签名、盖章或者不在现场的，应当由无利害关系的见证人签名、盖章见证或者由公证机构进行现场公证。同样，绝大多数见证人会拒绝签名和盖章见证，而且大多数情况下公证机构无法进行现场公证。因此，《条例》第２６条补充规定：见证人拒绝签名、盖章或者无见证人的，城市管理综合执法人员应当注明情况。但是，这样制作的笔录和清单在法庭上是难以作为证据被采信的。另外，城管执法人员经常遭遇行政相对人的暴力抗法，严重威胁到人身安全。据统计，２００９年度，荔湾区发生暴力抗法事件５６宗，其中２３宗性质恶劣；３０多位执法人员负伤，其中７人伤势严重。可见，国家立法缺失、责权利不统一、执法程序失范、暴力抗法频发正在加剧城管综合执法的风险。

⒋运动式执法难以形成城管综合执法的长效机制。运动式执法是我国行政执法的一大特色，往往是因为某项重大行政管理事务引起上级领导的高度重视，上级领导作出重要批示，然后有关部门紧急动员，执法人员集中治理。这种具有临时性、反复性和不确定性的运动式执法，对社会违法行为坚持“从重、从严、从速”的处理，在一定时间范围内社会效果明显，但从长期看，严重破坏了法治的公平、统一和稳定，助长了违法者对违法行为的投机心理，致使违法行为屡禁不止。［２］每当重要迎检工作来临，街道两边的乱摆卖现象就会消失，但迎检工作一结束，乱摆卖现象又恢复原貌。例如：某城管执法中队辖区内有一个以连锁经营哈密瓜为主的无证商贩集团，在一次重要迎检工作来临之际，执法人员晓之以理、动之以情，希望无证商贩在迎检期间不要出来乱摆卖。无证商贩便利用了执法人员急需迎检的心理，提出如果执法人员将哈密瓜全部买下来，他们当天就不再摆卖，万般无奈之际，执法人员只好包销了哈密瓜。但第二天，无证商贩集团又运来了更多的哈密瓜，再次要求执法人员包销，否则他们将继续摆卖。这就是运动式执法所支付的对价。由此可见，运动式执法难以形成城管综合执法的长效机制。

⒌城管综合执法中队下放街道管理体制削弱了综合执法功能。２００９年７月，广州市开始推进城管综合执法中队下放属地街道管理体制的改革试点工作，即将城管综合执法中队的人、财、物全部移交给属地街道办事处，由属地街道办事处统一调配城管综合执法中队，区城管综合执法分局仅对其进行业务领导。从试点一年情况看，一方面，这一改革有利于街道办事处属地管理、统一指挥、直接调配执法中队，提高了执法效率；另一方面，有利于增强执法中队对街道办事处的认同感和归属感，提高了福利待遇。但是，其弊端也显而易见：第一，街道办事处是区级人民政府的派出机构，并非一级政府，基本职责是完成区政府委托的、以服务社区为主的行政管理事务；城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，基本职责是行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。由此可见，街道办事处与城管综合执法中队的基本职责完全不同。执法中队移交街道办事处，意味着街道办事处可以根据需要安排其工作，包括并不属于城管综合执法职责范围的其他行政管理事务，如果这样，街道办事处就会以其强势的行政管理职能削弱执法中队的综合执法职能。第二，执法中队的执法人员必须经过专业培训、持证上岗，如果街道办事处随意调配执法人员的工作岗位，不利于建设一支稳定的、专业的、高素质的综合执法队伍。第三，执法中队的实际领导权掌握在街道办事处，区城市管理综合执法分局只是业务领导，难以在全区范围内采取统一的综合执法行为，导致各个执法中队条块分割、各自为政。第四，责任主体不清晰。如果执法中队因违法行政需要承担法律责任，谁来承担呢？执法中队属于内设机构，不是适格的责任主体，应当首先被排除。那么，究竟是由区城市管理综合执法分局还是由属地街道办事处承担责任？如果由区城市管理综合执法分局承担责任，确实有失公平，因为执法中队的人、财、物已经全部移交到街道办事处；如果由属地街道办事处承担责任，但其自身仅仅是区级人民政府的派出机构，并非一级政府，难以独立承担责任。

⒍部门联动不力影响了城管综合执法效果。由于城管综合执法处罚权限的有限性，其部分执法事项需要建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门协助，但在实践中，部门联动不力，各自为政，资源缺乏共享，导致城管综合执法效率不高。例如：公安部门在一些重点路段安装了视频监控录象，但是目前城管综合执法部门并没有共享全部资源。又如根据《治安管理处罚法》第５０条第１款第２项规定：“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者２００元以下罚款；情节严重的，处５日以上１０日以下拘留，可以并处５００元以下罚款”；《刑法》第２７７条第１款也规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。但是，当城管综合执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法诉诸公安部门时，公安机关为了降低发案率或者犯罪率，并没有按照相关法律和情节给予暴力抗法者治安处罚或者刑事拘留，大多数情况是作为民事纠纷来处理。这种处理结果必将对城管综合执法工作造成极大的负面影响。

⒎媒体不当宣传形成了城管综合执法的不良氛围。媒体是一把双刃剑，宣传得当有利于营造良好的社会氛围；宣传不当必将误导受众。为了迎合受众的心理、吸引受众的眼球，有的媒体往往站在被受众视为弱势群体的乱摆卖者角度，不当渲染城管综合执法氛围。例如：在乱摆卖者进行暴力抗法时，城管综合执法人员与乱摆卖者产生肢体接触，媒体往往不是全面、客观地报道事件的整个过程，而是截取某一个对城管综合执法机关不利的片段，然后加以放大，给受众造成一种城管综合执法人员不让弱势群体活下去的错觉。

⒏公民守法的主客观条件对城管综合执法产生了潜移默化的影响。守法的主观条件是守法主体的主观心理状态和法律意识水平。通常人们的政治意识、法律意识、道德意识、文化教育程度等都对其守法行为产生了潜移默化的影响。守法的客观条件是守法主体所处的客观社会环境，如法制状况、政治状况、经济状况、民族传统、国际形势、科学技术的发展等都会对守法行为产生不同程度的影响。［３］（ｐ２４４－２４５）这一现象在城管综合执法领域体现得尤其明显。例如：乱摆卖者文化程度比较低，绝大多数为初中以下或半文盲，在他们看来，不管是否违规，是否影响他人，赚钱才是硬道理。正是乱摆卖者这样的主观心理状态和法律意识水平对城管综合执法产生的潜移默化的影响，加大了城管综合执法的难度。

三、城管综合执法的路径选择

⒈全国人大及其常委会应当尽快制定一部关于城管综合执法的基本法律。我国城市管理队伍从１９９７年开始行使相对集中行政处罚权以来，城管到底应该管什么、不应该管什么，履行哪些职责、行使哪些权力、承担哪些责任，应該由法律来界定，这既是行业规范，也是执法保障。但是，在国家立法层面，尚无一部规范城管综合执法的基本法律，立法缺失导致各地城管各自为政。因此，当下，全国人大及其常委会应当在总结全国城管综合执法经验的基础上尽快制定一部关于城市管理综合执法的基本法律；如果条件还不成熟，全国人大及其常委会可以授权国务院先行制定一部关于城市管理综合执法的行政法规。只有这样，才能统一全国城市管理综合执法的执法范围、职权范围、执法措施、执法程序、执法监督、执法保障以及法律责任等，真正实现城管执法“有法可依”。

⒉规范城管综合执法程序，降低执法风险。由于大多数行政相对人的不配合，取证难已成为城管执法的一大瓶颈，导致城管综合执法失范与执法困难的两难选择。因此，立法机构可以参照《行政处罚法》的规定，根据违法事实设置简易、一般和听证三种不同的执法程序：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以５０元以下、对法人或者其他组织处以１０００元以下罚款或者警告的行政处罚。例如：对于大多数乱摆卖行为，可以由两位城管综合执法人员直接适用简易程序，当场作出行政处罚；城管综合执法机关需要作出责令限期拆除或者强制拆除重大违章建筑等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证；其他适用一般程序，城管综合执法人员必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据，必要时依照法律、法规的规定进行检查。只有根据违法事实设置不同的执法程序，才能增强执法程序的操作性，化解执法程序风险；同时，也能够降低执法成本，提高执法效率。

⒊城管综合执法应当刚柔相济，体现行政执法的比例原则。所谓柔性执法，就是指城管执法不是通过扣押、处罚等强制性方式实施，而是通过劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制手段实施。［４］反之，则为刚性执法。由于柔性执法可以减少执法强制力、扩大教育量、缩小对立面，因此，城管综合执法应当刚柔相济，体现行政执法的比例原则。对于大多数违反城市管理规定、对抗性不强的行政相对人，执法人员应当以柔性执法为主、刚性执法为辅；相反，对于暴力抗法等对抗性较强的行政相对人，执法人员应当加大对违法者的处罚力度，提高违法成本，增强执法的刚性。只有这样，才能真正体现行政执法的比例原则，实现法律效果与社会效果的统一。

⒋加强城管综合执法部门联动，提高执法效果。由于城管综合执法处罚权限较小，因而部分执法事项需要多个部门联动。一是横向部门联动。也就是需要建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保等部门配合执法。例如：在不到５００米的荔湾区宝华路段，曾经是广州市城管综合执法的“难点”，有１０００多个乱摆卖无证商贩，每天动用的城管执法人员、协管员以及其他工作人員１００多人，但是执法效果一直不好，而且经常发生暴力抗法现象。从２０１０年４月开始，宝华路段的城管综合执法工作由所在街道派出所全面接管，每天分三班由１－２位巡警、６－７位辅警以及２－３位城管综合执法人员共同组成联合执法队，联合执法队形式上仍然由城管综合执法人员履行其城市管理综合执法职责，派出所只是辅助执法，实质上派出所充分发挥了其可以限制公民人身自由的震慑作用，结果执法效果特别好。二是纵向部门联动。即需要市、区、街等城管综合执法部门的联动。但是，目前城管综合执法仍处于一种市与区、区与区、街与街之间各自为政的执法状态。例如视频监控录像不能形成覆盖全市网络的情况。

⒌结合城区特点，实行分区经营、准入管理。从城区特点分析，城管综合执法没有必要做到各地完全一致、整齐划一。因此，管理者应当摒弃“一刀切”、“简单化”的管理理念，可以实行分区经营、准入管理。如上海、重庆两市，先后提出了“不再一律封杀马路摊点”和“有序开放马路摊点”的政策。目前，重庆市已经规划了４００多个马路摊区，设置摊位１万多个，主要出售一些日常小商品，解决弱势群体的就业问题。［５］笔者认为，广州市可以借鉴上海、重庆两市流动商贩管理的成功做法，设定禁止区、限制经营区和开放区。在核心、重点区域，禁止无证摊贩的经营活动；在非重点、非核心区域则可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营；而在其他区域，则可以完全放开允许商贩自由经营。［６］２０１０年８月，广州市荔湾区开始在南源街和逢源街设立集中摆卖试点，每个摊点每天收取５－１０元管理费以确保卫生保洁和治安联防的基本运作费用，同时设置三个准入条件：一是持有本市户口或居住证，二是持有本市失业证，三是户口所在地街道或居委会出具的低收入证明。［７］从两街试点工作看，设立集中摆卖点收编了辖区内３７０多档流动商贩，在一定程度上解决了本地困难群体的生计问题，促进了城管综合执法机关由控制者、管理者向服务者角色的转变。

⒍拓宽就业渠道，加大社会保障力度。笔者多次与一位流动商贩交谈：他一家三口住在一间不足３０平方米的平房里，妻子瘫痪卧床，女儿读初二；２００８年２月，自己也因病被一家私营企业辞退，从此主要依靠最低生活保障艰难维持生存，于是做起了流动商贩，以补贴家用。他经营的商品非常简单：两个搭在肩上的编织袋，里面装了一些生姜、蒜头、土豆、芋头、地瓜等干货以及少量时鲜水果，随身携带馒头、饭团等干粮，外加一杆秤；每天净利润４０－５０元左右。不可否认，不少流动商贩确实属于社会最底层的弱势群体，他们也要生存。对于这些就业困难的弱势群体，一方面，政府应当给他们创造更多的就业机会；另一方面，政府应当加大社会保障力度，提高全民的最低生活保障标准。只有这样，才能将这部分流动商贩劝离乱摆卖岗位。

⒎提高应对媒体的能力，化解突发事件危机。城管综合执法机关应当努力培养全体执法人员应对媒体的技巧，特别需要培养自己的新闻发言人，提高应对媒体的能力；一旦在城管综合执法过程中引发突发事件，应当迅速召开新闻发布会，积极、主动、全面、客观地将突发事件向媒体发布。只有这样，才能变被动为主动，及时化解突发事件危机。

⒏加大普法宣传力度，提升公民的法律意识。现在正值“六五”普法推广之际，政府应当充分利用这一契机，大力推动普法“进社区、进家庭、进公民”，提高普法工作的实效性和针对性，提升公民的法律意识。只有这样，才能增强公民抵制违法行为的自觉性。

【参考文献】

［１］辛俊强．城管执法不可越位、缺位、错位［Ｎ］．人民日报，２０１０－０６－２３．

［２］喻兴龙．深化城市管理综合执法改革，构建和谐城管—兰州市城市管理综合执法问题研究［Ｊ］．西北民族大学学报（哲学社会科学版），２００８，（０５）：８０－８１．

［３］张文显．法理学［Ｍ］．高等教育出版社，２００７．

［４］［５］马怀德，王柱国．城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告［Ｊ］．河南省政法管理干部学院学报，２００７，（０６）：５６，６６．

［６］马怀德．完善城管综合执法需更多智慧［Ｎ］．法制日报，２００６－０９－０５．

［７］林洪浩．荔湾区本月起在南源街逢源街设立流动摊贩集中摆卖点［Ｎ］．广州日报，２０１０－０８－１９．

（责任编辑：高静）

Ｔｈｅ Ａｎａｌｙｓｅｓ ａｎｄ Ｗａｙｓ ｏｆ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ Ｕｒｂａｎ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ

——ｔｈｅ Ｃａｓｅ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｃｉｔｙ

Ｗｕ Ｋａｉ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ａｇｅｎｃｙ ｏｆ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｕｒｂａｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｗｉｔｈ ｉｔｓ ｑｕｅｒｉｅｄ ｌｅｇａｌｉｔｙ，ｃｒｕｄｅ ｍｅａｎｓ， ｄａｍａｇｅｄ ｉｍａｇｅｓ，ｅｘｐｅｎｓｉｖｅ ｃｏｓｔ，ｉｎｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｅｖｅｎ ｖｉｏｌｅｎｃｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｌａｗ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｏｆｆｉｃｉａｌ ａｎｄ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｃｏｕｒｓｅ ｏｆ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ．Ｔａｋｉｎｇ ｔｈｅ ｃａｓｅ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ｃｉｔｙ，ｏｂｓｅｒｖｉｎｇ ａｎｄ ｌｅａｒｎｉｎｇ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ，ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ａｎａｌｙｓｅｓ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｐｒｅｄｉｃａｍｅｎｔｓ ｏｆ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｕｒｂａｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｗａｙｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ａｎｇｌｅｓ ｏｆ ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｙ，ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ ａｎｄ ｊｕｒｉｓｐｒｕｄｅｎｃｅ ａｎｄ ｓｏ ｏｎ．

城管综合执法注意事项 篇4

1号签发人：黄中赟

百里杜鹃城镇管理综合执法大队关于城管

执法制服订做的请示

管委会：

为了加强百里杜鹃城镇容貌管理，进一步规范城镇管理行为和更好的开展城镇管理工作，展示良好的百里杜鹃城管工作形象，我大队现有18人急需订做城管执法制服。就制服订做人均套数和价格问题，我大队询问了七星关区城管局

制服订做情况和百里杜鹃城乡建设规划局制服订做情况，参照他们的订做方式和标准，在七星关区城管局的介绍下，我大队对项城市北极星服装有限公司制服订做布料和价格进行了了解，并决定向该公司订做价值为肆万肆仟陆佰肆拾圆（44640.00元）的制服。希予批准为谢！

附件：

1、项城市北极星服装有限公司报价单

2、七星关区订做制服所需经费明细

3、百里杜鹃城乡建设规划局制服购买清单

二〇一二年五月二日

主题词：制服订做请示城镇管理综合执法大队办公室2012年5月2日

城管综合执法注意事项 篇5

“一票否决”试行办法》修改建议的报告

市局纪检组：

我分局收到《关于征求＜市城管综合执法局综合考评党风廉政建设‚一票否决‛试行办法＞意见的通知》后，分别召开党总支部会议、中层以上干部会议和全体队员会议，及时传达通知精神，并以各支部、中队为单位组织讨论，结合工作实际提出修改建议。现将我分局对《市城管综合执法局综合考评党风廉政建设‚一票否决‛试行办法》（以下简称《试行办法》有关修改建议综合并报告如下：

一、《试行办法》第五条‚‘一票否决’的对象分是城管执法系统的单位和个人‛建议修改为‚‘一票否决’的对象分为城管执法系统的单位和个人‛；‚个人是指市城管执法系统全体党员干部和执法人员‛建议修改为‚个人是指市城管执法系统全体党员干部职工和执法人员‛。

二、《试行办法》第七条第（三）款‚单位‘一票否决’的党政领导班子主要负责人‛建议修改为‚被‘一票否决’单位的党政领导班子主要负责人‛。

三、《试行办法》中所提的‚局党风廉政建设办公室‛是否应为‚局党风廉政建设责任制领导小组办公室‛？

四、《试行办法》明确把‚一票否决‛情况纳入综合考评范畴，除了单位和个人评先外，是否还包括单位各种综合性荣誉称号、单项表彰奖励和文明单位评定，个人评优、评模？

特此报告。

直属二分局党总支部

城管执法局2014执法人员学习 篇6

为加强城市管理行政执法队伍建设，提高行政执法人员的综合素质，提升依法行政的能力和水平，适应城市管理执法不断发展的新形势，结合我局实际，特制定本学习培训计划。

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、落实科学发展观以及依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略为指导，全面贯彻国务院《全面推行依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，围绕县政府政府加快推进依法行政的部署，加强城管执法的法律法规知识学习，进一步增强执法人员的综合素质，进一步提升城管执法形象，努力建设一支公正、廉洁、高效、文明的城管执法队伍。

二、学习目标

（一）城管法制教育深入开展，实现普法教育的规范化、制度化，行政执法人员的法律意识和法律素质显著提高，形成尊重法律、遵守法律、维护法律权威的良好氛围。

（二）行政执法人员全年法律法规学习培训不少于15天（包括日常工作中的自学、讲座、案件研讨和集中培训时间），全体执法人员受训覆盖面达100%。

（三）各级领导干部法律素质、业务能力、执法效能进一步提高，法治理念、服务意识、履责能力进一步增强，使城市管理、行政执法做到公正、规范、文明。

三、工作任务

（一）认真抓好普法依法治理教育。以《全面推进依法行政实施纲要》和“六五”普法读本、新颁布的法律、法规为主要内容，安排好学习和辅导。

（二）举办执法队员集中培训班。根据工作需要并结合新的形势要求，全年组织举办针对性的集中法律法规培训班2次，并组织相关知识考试。

（三）抓好在职自学。规定执法人员、法制工作人员的自学时间和内容，定期检查学习笔记；积极鼓励行政执法人员积极参加法律专业学历教育，不断提高自身的法律素养。

（四）积极组织参加有关培训班。根据工作需要和上级有关要求，积极组织参加组织选调及本系统举办的相关培训班、进修班。

四、组织实施

（一）普法依法治理教育

1、时 间：自2014年3月至2014年12月。

2、内 容：城管执法方面的法律、法规、政策和环境卫生管理方面的法规、政策规定等。

3、参加人员：局属各单位执法人员、机关各科室工作人员

4、组织形式：由局法制督查科牵头组织局属各单位、有针对性地组织实施，并要求认真做好学习笔记以备检查。

（二）举办法律文书制作讲座

1、时 间：2014年上半年

2、内 容：规范行政处罚自由裁量权、规范法律文书制作

3、参加人员：局属各单位、城管执法业务骨干

4、组织形式：由局法制督查科牵头，局分管领导组织实施

（三）举办执法队员集中培训班

1、时 间：2014年下半年

2、内 容：城管执法方面的法律、法规、规定、政策等

3、参加人员：局属各单位（科）室、行政执法人员

4、组织形式：由局法制督查科牵头，局分管领导组织实施

（四）在职自学

1、时间要求：执法队员及机关工作人员每月自学法律法规知识时间不少于6学时；

2、学习内容：以与本职岗位相关的法律法规、业务知识及其他新知识为主；

（五）组织参加有关培训班

根据有关城管执法方面的培训信息，组织选派执法人员、法制工作人员参加有关培训班。同时适时组织执法人员、法制工作人员赴外考察学习，进一步提升城管行政执法能力和水平。

（六）组织法律法规知识考试

举办执法队员集中培训班，组织参训人员以考察依法行政基本理论、法律法规知识（包括本市发布实施的城管执法方面规范性文件）、局机关各项管理制度为内容的闭卷考试，考试结果存入个人档案并与行政执法证年检挂钩。

人性化的城管执法 篇7

一、我国城市管理的基本现状

1. 城管素质有待提高, 暴力执法、滥用职权现象较严重。

现在中国整体情况是:城管人员很多, 但是城管总体的素质确实不高, 这就使得在执法中会出现很多问题, 执法的质量就会大打折扣。基本上表现为两类:一类是在执法中运用粗暴、野蛮的手段以达到严格执法的目的;第二类是很多城管执法人员没有进行过专业的培训, 在执法中不按规定执法、徇私枉法的现象比较多。尤其是在影响公民权利和利益的具体行政行为时, 很多情况下并没有遵守法定的程序。

2. 摊贩反复违规、抵法抗法、城管执法困难重重。

城市现代化和城市化要求市民必须具备好的卫生意识、环境意识、社会公德意识。由于当代社会人口流动速度加快, 城市人口动态性强, 人口构成日益复杂, 经济利益是这部分人群所追逐的根本出发点。所涉及到管理人群文化水平和素质不高、成分较为复杂, 尤其是流动的小商小贩。有些流动小商小贩采取各种措施, 逃避和抗拒管理的现象时有发生。

在街头摆摊的人员大多是下岗职工、无业市民和农民等为基本生计而从事经营的摊点商贩, 这些人一般受教育程度较低, 并且他们无法保证所经营产品及服务质量。食品中毒、污染环境、阻碍交通、打架斗殴等事件屡屡发生, 给市民生活、工作产生极大的威胁和危害。并且在城管执法过程中, 总是出现“即赶即走、即走即来”反复违规的怪象。

3. 部门执法混乱、市政缺失、保障措施严重不足。

影响城市管理和发展的因素很多, 其中尤为严重的是, 城市管理部门中不同等级的行政机关或同级行政机关的不同部门之间责任与权利划分不明确, 以致于遇事不能及时找到相关责任人, 致使事情无法快速得到解决, 导致执法效率低、执法质量不高。在积极推进城市现代化和城市化进程中, 大幅度增长的经济总量、加快增大城市规模与逐步完善城市现代化功能一直处于矛盾之中, 这使得城市化进程中难以顾及规划的合理性、建设质量的保证率, 以致于城市绿化、道路、市政基础设施的匹配严重滞后, 最终增加了城市管理的难度, 也影响城市管理的质量。同时, 也极度缺乏对管理人群的救济途径, 在这些被管理者中绝大多数是生活均无保障的低收入者, 当他们所做的行当被禁止时就意味着他们可能失去唯一的谋生手段, 而没收商品、罚款等行为势必会导致直接经济危机乃至整个家庭的生存, 当人的最基本的生存权受到威胁时, 不管何等高素质的人都会采取冲动不理性的行为, 这才有可能出现集体暴力抗法的恶劣现象。

二、人性化城管执法

1. 建立城管综合服务站, 相关部门配合现场办公。

城管综合服务站可以设置在城市市区各繁华路段、小摊聚集处和交通要道, 能够发挥管理城市、服务群众的重要作用, 可以改变以往城管执法人员工作方式, 实现屯兵街头、主动为路边摊贩解决困难的新型合成服务模式, 责任到人, 分街区到人, 充分调动城管执法人员的能动性和积极性。

在保证服务水平、食品安全、不妨碍交通、不扰民的情况下, 工商、民政、卫生、食品安检等相关部门可以定期在城管综合服务站, 现场为路边摊贩提供合法的经营手续, 路边摊贩可以免费到城管综合服务站登记营业。市政部门增大路边简单基础设施的建设, 保证路边摊点的美观和安全, 将小摊做成一种“道路文化”。综合警务服务站增加巡逻盘查力度, 整个市区、街道形成了一张流动着的网, 尽可能把食品安全、妨碍交通、严重扰民的苗头消灭在萌芽状态, 从而提高了城管人员对市容市貌的管控力, 也为弱势群体提供了生存的机会, 帮助他们找到合法、适合的谋生方式, 增加城市的和谐度。

2. 树立城管执法新风, 加强对城管队伍自身的素质培训与教育。

城市管理行政执法部门, 必须对自身队伍建设予以高度重视, 提高城市管理执法人员自身素质和业务水平。在录用城市管理行政执行人员时的标准要严格, 并且本着公开竞争、择优录用的原则进行招募, 让城市管理者队伍真正成为素质高、技术过硬的集体。与此同时, 要推行“人性化”“亲民型”的管理执法模式。必须坚持以人为本, 坚决维护行政相对人的合法权益, 不盲目执法, 要充分尊重当事人, 给予其人文关怀, 并切实维护其合法利益, 使被管理者自愿自觉参与城市管理。将以人民群众利益作为一切行为出发点, 将一切依靠人民群众、充分发动人民群众的主观能动性作为工作方法。在争取大多数群众认同和支持的基础上, 执法要做到严格、规范、秉公、文明。

浅析城管执法法理分析 篇8

关键词：城管；暴力执法；职务行为；个人行为

一、城管行政主体资格辨析

依据我国《行政处罚法》第十六条：“国务院及國务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关决定有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是“城管”即“城市管理综合执法部门”产生的法律依据。然而严格地说，《行政处罚法》并未明确授权给城管，而且宪法和法律依据相关的法规也未明确授权城管为行政机关，进一步说“城管”甚至只是一个代表性的称谓而非法定的名称，甚至各地对于“城管”的称呼都不统一，由此看来“城管”远非法律意义上的行政机关。但是，城管却事实上行使着行政权力，管理行政事务，成为了一种行政执法实践在全国各地实行，这就使城管虽然缺乏法律授予的明确的行政主体资格，但成为了事实上的行政主体，并在司法活动中得到认可，成为行政诉讼之被告。[1]

城管作为“先天不足”而实践出来的行政机关，其作出的执法行为也理应纳入行政法及其相关法律进行规范和限制，明确其权限和责任，以分清哪些是职务行为，哪些不属于职务行为，然而城管本身主体资格就存疑的前提下，其法律上的权责规定更是缺乏、城管执法方式的“暧昧不清”，造成了如今城管执法之乱象和困境，因而有城管“打人”属于职务行为还是个人行为之争论。总的来说，笔者认为城管执法过程中“打人”属于职务行为还是个人行为不能一概而论，依据“法不授权即越权”来说“打人”不是法律授权给城管的执法方式，一般来说应属个人行为，但是不排除有执行职务过程中伤人的现象发生，下文将详细展开，此处不赘述。

二、城管暴力执法的法理分析

有论指出城管暴力执法从法理上看是人性的冲突导致的不法，城管以管理者自居，认为自己具有法律授予之权力，对行政相对人的违法乃至抗法的行为理所应当享有施行“强制措施”的权力，乃至侵犯相对人的人身权利也在所不惜，于是就出现了“暴力”现象。笔者认为，城管暴力行为是人性的冲突或者利益的冲突，实质上是也并非“城管”这一群体和摊贩的冲突，本质是民众不同利益需求的冲突，城管恰好处于冲突交汇点上，加之有“暴力”现象这样激化矛盾的现象发生，使“城管”被推上了这一矛盾的风口浪尖，真正问题的根源被公众所忽略。

宏观上来说，从法的价值看，城管打人实际上是自由价值与秩序价值之间的矛盾，进一步说是个人追求基本生存保障和发展的自由与维持社会正常秩序之间的矛盾，这是从个人与国家之间的关系来看。另外，例如摊贩乱摆摊档或者影响沿街卫生、堵塞交通的行为，本质上也侵害了他人的自由（通行自由、沿街住户出行或者良好住宿卫生环境的自由），这里也涉及了同一位阶价值的冲突。一般来说自由大于秩序，同时行政执法过程中还应遵循比例原则[2]，因此城管维护正常交通秩序和市容市貌本无可厚非，虽然执法没有严格意义上的法律依据，但是事实上如果能正当合理履行了职责，是职务行为，而“暴力”无疑超出了维护秩序之必要，违反了比例原则，过度侵害了自由甚至侵害了公民生命和健康权利。恰恰是自由与秩序价值之保护的平衡点难以把握，再加上各地实际情况乃至个人情况均不相同，城管执法的尺度及方式一直难以形成统一的规范，更难见诸法律条文之上，然而，笔者认为行政执法过程中应当适用或者遵循价值位阶原则，同时具体行为时应当考量是否超过了必要性，是否遵循了比例原则。

三、城管“暴力”执法行为之性质辨析

对于城管的“暴力”行为属于何种性质有不同的说法：有人认为城管“暴力执法”的行为属于职务行为，因其是在行政执法过程中行使职务发生的行为；有人认为是属于城管队员个人行为，因为“法无授权即违法”，“暴力”手段显然不是法律授权城管执法的方式，承认其是职务行为无疑将暴力执法合法化，相似的还有论提出执法者既已被赋予“城管”这一角色，应该作为“法律工具”并指出法律已为其划定了一个“圈”，“工具”在“圈外”的行为显然应归为个人行为[3]；还有论指出城管“暴力执法”是一种行政事实行为[4]。

笔者认为以上说法各有道理也存在各自缺陷：

（1）认为城管“暴力执法”均属职务行为，除“打人”不是法律授权的执法方式而不能归入职务行为这一理由外，笔者参看相关案例后发现，不少案例是小贩见城管到来之后撤离后，甚至是小贩并未被城管队员“抓现行”的情况下遭到围殴，这里不存在抗法甚至在配合执法的情况下遭到殴打，难说是城管在执行职务行为，并不在城管执行城市综合管理之职务的范畴。

（2）认为城管“暴力执法”一概属于个人行为而非职务行为存在国家或者政府机关推脱责任之嫌，执法机关在履行职务过程中出现违法行为是无法回避的现象，即职务行为也存在非法行为，这里并不是将暴力行为合法化，而恰恰是确认违法之后，接受司法制裁，以此达到法律规制权力的目的，实现依法行政，这与公权力的法定性并不矛盾；而且城管执法过程中遇暴力抗法之时，双方发生激烈的肢体冲突乃至互殴行为的情形亦不少见，这种情况下过失导致行政相对人受伤甚至死亡的，归于个人行为显然不合理。

（3）认为城管“暴力执法”是行政事实行为割裂了城管执法过程的主观与客观方面的因果联系。如城管主观上是意图使行政相对人撤离区域，维护治安和秩序，但是意外情况下可能与相对人发生类似推搡等相对过激的肢体冲突行为，这里显然是在行使职务行为，此行为具有法律上之目的性。

笔者认为，对于城管“暴力执法”行为应该区别对待以认定其属于职务行为或个人行为，以明确责任承担方式，对于“暴力执法”界定也应当广义理解：不仅包括单方面殴打，还包括围殴；不仅包括故意殴打行政相对人，还包括双方发生肢体冲突情况下过失致伤或致死行为；不仅包括在执法现场过程中与行政相对人冲突的行为，也包括执法相邻阶段，如小贩撤离以及小贩未经营（有案例小贩甚至在家中遭到恐吓或者被城管队员侵入住宅“执法”）的阶段；除此之外还应参照刑法上的主观形态认定行为之故意或者过失的要件引入分析“暴力执法”性质。具体而言可以分为以下情况讨论：

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（1）对于城管在执法过程中，对行政相对人实施暴力行为即以“执法”为目的的暴力执法，过程中出现殴打行政相对人或者在遇到暴力抗法或者双方互有交锋、互殴的情况下，致使行政相对人伤亡的，属于城管在执行公务过程中造成的失职后果，应当认定为职务行为，并且构成了行政違法，国家应当承担赔偿责任。需要特别指出的是这里的暴力执法应当是以“执法”为目的，主观上并非直接追求造成相对人伤亡（包括过失和间接故意的情形），而是为了执行职务“暴力”。在承担责任上也应当区分过失和间接故意的情形，前者只有在重大过失并且造成严重后果（致相对人重伤或者死亡）的情况下，国家承担赔偿责任的同时考虑追究单位负责人的行政责任以及具体城管队员或者直接责任人的刑事责任；而后者则应该一律考虑国家赔偿责任和对直接责任人的刑事责任。

（2）对于暴力执法不是以“执法”为目的，如城管队员故意“找茬”（或者以执法为由收取保护费）等不是以正当城市管理执法为出发点或者假借执法掩盖其报复伤害相对人的情况下，即直接故意并且就是为了伤害行政相对人的，这与纯属施行暴力无异，应当认定其为个人行为，承担相应的民事赔偿责任和追究其刑事责任。

需要指出的是：其一，以上两种分类“暴力”均出现在执法过程中，区别在于城管“打人”是目的还是手段，不能因为一概认为职务行为就是合法行为，两者并不等同，例如法官在履行裁判职责的时候枉法裁判，法官确实在履行其职务，但由于不依法办事违反法律而认定为违法行为，类似的城管实行职务行为中为了强制执行而出现过当，“暴力”即是违法行为，具备行政主体资格的机关承担赔偿责任。其二，有论认为国家赔偿在司法实践中诟病甚多，如耗时长、认定程序复杂及赔偿数目不理想等，导致救济效果不佳[5]。客观上我国国家赔偿制度建立时间不长，相关制度有待完善，但是这不能成为回避适用国家赔偿制度的理由，解决的途径应是简化司法认定程序，同时完善国家赔偿制度，设置一些倾向保护行政相对人的程序，如参照民事诉讼法的先予执行、一定条件下免费律师援护制度等，加强外部监督，维护相对人的合法权益。

（3）对于城管在执法之相邻接的阶段实施的“暴力”行为，如小贩撤离或者配合执法包括执法结束之后（如带回单位处理过程中殴打相对人），不应认定为执法行为，更非职务行为，而是纯属暴力伤害相对人的个人行为，应当承担相应的民事赔偿责任和追究其刑事责任。

四、结语

城管“暴力”行为是客观存在于我国社会转型时期之社会现象，其根源在于若是群体的生存保障，如果对于该弱势群体民生问题解决不了，城管将有执不完的法，生存自由和秩序价值的矛盾也难以缓和解决，城管执法终将难以承受这样的重责，甚至可能异化为腐败和暴力的温床，使城市管理问题解决进程南辕北辙。同时这也是我国推进依法行政、依法治国进程中课题之一，从法治角度来说，城管本身作为行政主体资格瑕疵，行使行政权力方式乱象丛生，容易滋生侵犯公民权利的土壤，也是源于立法规范的“暧昧不明”。因此，笔者认为，长期目标应是探索建立规范城市执法的法律或者行政法规，短期内城管执法应当借鉴刑法上所说的谦抑性原则，加强外部监督，对于一些强制性措施或者对于行政相对人人身或者财产影响较大的限制措施进行严格的事前审核方可执行，可以考虑由公安机关介入监督或者执行。“打人”也应当在规章中或者城管内部规范中严格排除，执法过程公开透明并规定制裁措施，让城管在“阳光”下执法。

参考文献：

[1]范雪.城管打人的性质辨析.经济与法，2011年第9期.

[2]卓泽渊.《法理学》.律出版社，2009年7月第一版.

[3]陈芳.城管打人行为的法理分析，青年文学家，2011年第20期。

[4]唐梅玲.城管打人是一种行政事实行为.法制博览，2012年11期第258页.

[5]范雪.城管打人的性质辨析.经济与法，2011年第9期.

作者简介：

朱力克（1990～），男，汉，籍贯：广西玉林人，四川大学法学院，学位：硕士，研究方向：诉讼法学。