非处理性行政行为（精选5篇）
非处理性行政行为 篇1
XXX工商行政管理局XX分局XX工商所
非行政处罚行政执法行为监督办法
第一条 为了加强非行政处罚行政执法行为监督工作，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国家工商行政管理局关于工商行政管理机关执法监督暂行规定》、《XX省工商行政管理局关于开展非行政处罚行政执法行为监督试点工作的通知》等规定，制定本办法。
第二条本办法所称的非行政处罚行政执法行为（简称非处罚类执法行为），是指除行政处罚行为外，工商行政管理机关及其工作人员在依法履行工商行政管理职责过程中，对行政相对人的权利义务产生影响的行政执法行为。主要包括：行政调解行为、行政建议行为、行政告诫行为、行政指导行为、政府信息公开等。
第三条 本办法所称的非行政处罚行政执法行为监督（简称非处罚类执法行为监督），是指XX工商行政管理局XX分局XX工商所对本所执法人员的非处罚类执法行为进行检查、评议、督促、纠正的活动。
第四条 本所可以聘请人大、政府、政协、司法机关及社会各界具有代表性的人士担任非处罚类执法行为监督员，实施非处罚类执法行为监督工作。
第五条 建立重大、疑难的非处罚类执法行为合法性审查制度，以分局名义作出的下列非处罚类行政执法行为应当报法制机构合法性审查，法制机构在七日内审查完毕：
（一）已经引起相对人、或者有利害关系的第三人强烈对抗或者群体上访的非处罚类行政执法行为；
（二）上级机关书面交办、督办的非处罚类行政执法行为；
（三）将案件移送司法机关、其他行政执法机关追究相应责任的行为；
（四）分局负责人认为需要进行合法性审查的重大、疑难的非处罚类行政执法行为。
第六条 建立重大、疑难非处罚类执法行为集体讨论制度，重大、疑难非处罚类执法行为的作出及对重大、疑难非处罚类执法行为的监督由分局案件审理委员会讨论决定。
第七条建立非处罚类执法申诉制度，相对人对非处罚类行政执法行为不服，可以向分局法制机构申诉，申请行政执法监督。
第八条 对非处罚类执法行为监督的申请由分局法制机构统一受理，其他机构收到投诉、举报、申诉时，对属于市局管辖范围的非处罚类执法行为监督事项的，转交法制机构处理。
第九条 开展非处罚类执法行为监督，可以进行调查，调查应当至少有两名行政执法监督员进行，其中至少有一名为法制工作人员。
第十条 行政执法监督中发现的问题，按照下列规定处理：
（一）对法律、法规、规章执行不到位的，限期纠正；法律、法规、规章存在问题的，及时汇总并向上级机关报告。
（二）行政执法行为违法，予以改变、撤销；
（三）不具备行政执法资格的执法主体或者不具备行政执法资格的执法人员从事行政执法活动的，予以纠正；
（四）不履行法定职责的，限期履行；
（五）对明显不合理的具体行政行为，限期纠正或者直接予以改变，也可以进行调解；
（六）需要追究行政执法人员过错责任的，由法制机构建议相关部门按有关规定处理。
第一十一条 限期纠正的，被监督人员应当在限期纠正期满之日起五日内书面报告纠正情况。
第一十二条 被监督人员违反本规定，拒不接受行政执法监督，或者拒不履行《行政执法监督答复通知书》、《行政执法监督决定书》和《行政执法监督调解书》的，给予通报批评。
第一十三条 行政执法监督人员在行政执法监督活动中，徇私舞弊、滥用职权或者有渎职、失职行为的，报上级机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第一十四条 行政处罚的执法监督按照总局和省、市局及分局的其他规定执行，总局和省、市局及分局未作规定的，按照本办法执行。
第一十五条 本办法自发布之日起施行。
XX市工商行政管理局XX分局XX工商所
XX年XX月XX日印发
非处理性行政行为 篇2
自全国人大于2011年启动对《行政诉讼法》的修改后, 关于扩大行政诉讼受案范围、将抽象行政行为纳入司法审查的呼声日益高涨。通过对现状的考察, 我们看到抽象行政行为立法规定与司法审查之间存在的冲突。
(一) 立法上的不可诉性
根据《行政诉讼法》第二条规定和第十二条规定可以清楚地看到目前我国行政诉讼的受案范围。法院只受理针对具体行政行为的司法审查, 而明确地排除了对抽象行政行为的立案受理。
(二) 司法中的现实审查
1. 从法律适用上看
一是对于行政法规。行政法规是法院审理行政案件的依据, 法院原则上必须适用, 无权拒绝。
二是对于行政规章。行政规章是法院审理行政案件的参照, 法院对其进行参酌和审查后, 对符合法律和行政法规的规章予以适用, 作为进行案件审理的参照, 并据以审查具体行政行为的合法性;对不符合或不完全符合法律和行政法规原则精神的规章, 法院有灵活处理的余地, 可以不予以适用。
三是对于其他规范性文件。在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定, 可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。这就是说, 法院在适用其他规范性文件时, 同样享有对其他规范性文件的审查权, 而且拥有比对待规章更大的取舍权力, 可以直接决定其适用与否。
可见, 法院并不是机械地简单适用抽象行政行为, 而是带有一定的区别性和独立性, 而这种区别性和独立性恰恰取决于法院不同程度的司法审查。
2. 从举证责任上看
《行政诉讼法》第三十二条规定, “被告对作出的具体行政行为负有举证责任, 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。可以理解为, 在行政诉讼案件中, 规范性文件的诉讼地位类似于相关证据, 都作为被告承担的一项举证责任。而任何证据都必须经法庭查证属实才能作为定案依据。即只有经过法院司法审查并对其效力作出判断后, 被诉具体行政行为所依据的规范性文件才能作为定案依据。
立法上的不可诉性和司法中的现实审查, 让抽象行政行为的司法审查问题陷入悖论。为了改变这种模糊不清的现状, 我们需要探讨是否有完备抽象行政行为司法审查制度之必要。
二、建立非立法性抽象行政行为司法审查制度的必要性
由于行政法规和行政规章直接被纳入《立法法》的调整范围, 因此对于这两类立法性抽象行政行为, 法院在司法审查中的作用有限。而规章以下的其他规范性文件, 不完全具有立法的法律性质, 但更需要有严格的上位法依据, 因此法院在对其进行司法审查的过程中, 具有更大的裁量权。基于此, 下文笔者仅围绕规章以下的其他规范性文件即非立法性抽象行政行为的司法审查问题展开讨论。
(一) 依法行政的需求
建设社会主义法治国家要求政府必须依法行政。如果任何行政机关都可以通过非立法性抽象行政行为的豁免权来逃避司法审查, 那么, 依法行政将受到极大程度的破坏。而当前我国非立法性抽象行为存在诸多问题, 主要有二:
第一, 非立法性抽象行政行为的制定不规范。非立法性抽象行政行为的制定与实施因未有法律的明确规定, 极容易出现片面追求行政管理效果而偏离法制轨道的后果, 往往仅考虑现实需要, 导致违法的情况时有发生。加上目前非立法性抽象行政行为的制定主体众多、出台数量庞大, 对依法行政构成威胁。
第二, 非立法性抽象行政行为的监督效果欠佳。由于缺乏严格的程序保障和具体运行机制, 监督实际效果并不乐观。特别是在行政机关内部, 基于上下级机关之间是领导与被领导的关系, 且下级行政机关很大一部分规范性文件都是在请示上级领导同意后予以发布的。
(二) 公正司法的需求
公正司法是实现和维护社会公平正义的最重要途径。目前我国并没有关于行政规范性文件司法审查的统一路径, 法院在处理该类问题时表现出审慎姿态。当前法院的做法主要有:
1. 不予受理
当行政相对人请求法院确认某规范性文件违法并要求撤销时, 法院直接根据《行政诉讼法》的规定, 以所起诉的规范性文件属于抽象行政行为为由不予立案受理。
2. 间接裁判
即只对依据抽象行政行为作出的具体行政行为进行裁判。在诉讼实践中, 行政相对人往往提出数项诉讼请求, 除了要求撤销行政机关依据某规范性文件作出的具体行政行为外, 还要求确认该规范性文件违法等。审理法院只会对前者进行司法审查, 对后者合法与否则不予表态。这种间接裁判, 虽然对原告也有一定的救济, 但因引发纠纷的规范性文件还存在, 类似纠纷可能再次引发诉讼, 无疑是对司法资源的浪费。
3. 司法建议
一些法院在案件审理中发现某规范性文件有不妥之处时, 并不是直接作出司法评判, 而是以司法建议这种相对柔和的方式向行政机关提出。
因此, 基于依法行政和公正司法的需求, 在实践中催生、培育、规范对抽象行政行为的司法审查, 具有现实的紧迫性。
三、构建非立法性抽象行政行为司法审查的制度设计
笔者认为, 在现阶段, 构建非立法性抽象行政行为的司法审查更为适宜, 既能为法院提供统一而可行的路径和依据, 又不妨碍行政权力的正常和高速运转, 并且为将来抽象行政行为的全面司法审查奠定基础。因此建议在《行政诉讼法》修正案中, 明确将非立法性抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
(一) 司法审查的启动
1. 启动主体
从理论上说, 有权对非立法性抽象行政行为提起行政诉讼的, 应是权利受其影响或侵害的公民、法人或其他组织。但因非立法性抽象行政行为所针对的对象是不特定的, 所以单个或多个的主体并不能直接代表大多数或者全部主体来享有诉的利益, 因此也就不具备针对该非立法性抽象行政行为提起诉讼的权利。
为解决这个困境, 笔者认为可以参考新民诉法中的制度设计, 将启动司法审查的主体明确为法律规定的机关和有关组织。这里主要是指检察院和公益团体、行业协会等组织。检察院是法律监督机关, 针对侵害社会公共利益的非立法性抽象行政行为, 可依法代表国家和人民提起公诉, 具备诉权, 且检察院与行政机关同样享有国家公权力, 在诉讼地位上更加平等。此外, 非立法性抽象行政行为可能会对某些公益团体或行业协会等组织的全体成员造成侵害, 由该公益团体、行业协会通过针对非立法性抽象行政行为提起行政诉讼来保护其成员的合法权益, 是可行的。
2. 启动方式
审判权的被动性和中立性, 决定了法院对非立法性抽象行政行为的审查, 只能是事后审查模式。包括单独式和附带式两种途径, 即法院既可以受理直接针对非立法性抽象行政行为提起的诉讼, 也可以在对具体行政行为提起的诉讼中附带审查其所依据的非立法性抽象行政行为。对于附带审, 也有两种方式:一是原告在起诉时一并提起;二是法院在审判中主动审查。同时, 出于维护行政管理秩序相对稳定性的考虑, 对于非立法性抽象行政行为审查的启动, 还需要规定一定的起诉时限。这样, 既可以保证司法审查对行政权力的监督, 又体现行政诉讼制度对行政权力依法行使的保护。
(二) 司法审查的标准
出于尊重行政机关行使行政管理权力考虑, 避免司法对于行政的过度不当干预, 应该明确仅确立合法性作为非立法性抽象行政行为的司法审查标准, 而排除合宪性、合理性等其他审查标准。具体体现在以下三个方面:第一, 权限是否合法。法院首先要审查行政机关是否有权制定相应抽象行政行为, 是否存在超越职权、滥用职权的情况。具体包括, 是否越权创设行政行为种类, 如行政许可、行政处罚等;是否增设义务主体, 扩展承担义务的相对人范围;是否给相对人创设法外义务, 免除行政机关责任。第二, 程序是否合法。即抽象行政行为的制定程序是否合法, 是否遵守法定程序, 是否符合国务院规定的公文运行程序要求。第三, 实体内容是否合法。具体包括, 是否违反上位法规定, 有无与上位法相抵触;是否合乎立法目的, 有无利用行政规范形式进行部门或地方保护主义。
(三) 司法审查的结果
法院对非立法性抽象行政行为进行司法审查, 应当根据原告的不同诉讼请求, 进行相应的判断、甄别并作出裁判。
1. 认定为合法
在单独式审查中, 如果认定被诉的非立法性抽象行政行为合法, 则在判决中确认该规范性文件合法, 在本行政区域内继续有效。在附带式审查中, 如果认定所依据的非立法性抽象行政行为合法, 则在确认该规范性文件合法的基础上, 继续审查具体行政行为的其他方面。此外, 为了避免有限司法资源的浪费, 建议引入恶意滥诉侵权责任制度。
2. 认定为违法
法律责任作为法律运行的保障体制, 是法治所不可缺少的环节。当某一非立法性抽象行政行为被认定为违法时, 法院应如何处理, 能否作出撤销裁判?如果不撤销, 则该违法的抽象行政行为继续有效, 这显然违背行政诉讼的本意或初衷。如果撤销, 则该违法的抽象行政行为自始无效, 这样的结果更容易为公众所接受。但是这种废止权如由法院作出, 则意味着法院过多地干预了其他机关的最终决定权, 并不适宜。因此, 笔者认为, 法院基于对行政权的尊重, 不应作出针对抽象行政行为的撤销裁判, 而应参照《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定的有关精神, 将不予适用作为抽象行政行为的审查结果。
综合以上分析进一步总结, 当某一非立法性抽象行政行为被认定为违法时, 如果在单独式审查中, 法院可作出确认裁判, 确认该规范性文件违法;在附带式审查中, 则在不予适用的基础上, 继续审查具体行政行为, 并在最后的判决中, 同时确认该规范性文件违法。对于因适用违法的抽象行政行为给行政相对人合法权益造成损害的情形, 法院可依据《国家赔偿法》, 判决发布该规范性文件的行政机关对行政相对人承担连带责任, 保障行政相对人能够得到合理的行政赔偿。此外, 可通过其他配套机制的建立完善, 如加强与抽象行政行为的废止机关的配合、健全释疑解释制度等, 逐步消除负面影响。
摘要：文章以非立法性抽象行政行为为视角, 对我国抽象行政行为的司法审查进行检视, 并提出了建立非立法性抽象行政行为司法审查的若干制度设计, 包括审查的启动、审查的标准和审查的结果等, 以期对《行政诉讼法》的修改与完善有所裨益。
关键词：司法审查,抽象行政行为,非立法性抽象行政行为
参考文献
[1]褚宏岩.论我国对抽象行政行为的司法审查[D].中国政法大学硕士学位论文, 2007.
[2]王林.抽象行政行为的界定及司法审查范围研究[J].许昌学院学报, 2010, (3) .
非处理性行政行为 篇3
一、知悉基本案情，理解行政目的
常熟市廉租住房行政主管部门在对群众来信反映的常熟市某廉租住宅区存在的物业管理问题核查处理时，发现五个家庭（简称甲乙丙丁戊）已另有住房，人均住房面积有变化，不再符合廉租住房保障条件，决心清退原有廉租住房，但在具体处理问题上急需顾问律师提供专项法律服务。
二、设计清退行政处理程序，起草行政文书
现行法律法规及规章对住房保障主管部门按照何种程序处理清退廉租住房户，缺乏具体规定。考虑行政清退行为涉及住房保障资格取消、腾退房屋强制义务履行，涉及相对人重大权益，确定参照行政处罚程序处理，同时考虑廉租住房户基于原有租赁合同占有房屋，先行采取民事程序处理。具体建议分步实行如下程序。
第一，由租赁合同出租方签约主体房产管理处依照租赁合同相关规定要求住户限期退房，对涉及的空调等设施拆装或留用根据合同规定处理。
第二，对拒不退出的住户，住房保障主管部门立案调查，收集家庭成员户籍信息、房产信息等相关证据，再告知拟处理意见及告知陈述申辩权利或听证权利，最后作出并送达廉租住房行政处理决定书。
第三，对在规定期限内不提出行政复议也不提起行政诉讼的住户，则向法院就生效行政处理文书确定的义务申请强制执行，法院按照非诉行政行为执行程序予以审查办理。
对上述程序涉及的退房通知书、处理告知书、行政处理决定书等相关文书均经律师起草设计，及时提交供行政部门参考。
三、全程参与清退，系列问题建议权衡抉择
第一，在清退范围上，是同类型集中整治清退还是个别清退以儆效尤？建议在一段时间对因住房面积有变化而不符合保障条件的所有住户集中清退，强化动态管理，防止单个住户抱有观望或不公平对待情绪。
第二，在清退方式上，是强势治理还是刚柔相济？建议不采取堵门、断水断电等逼迫强退措施，而是强调法律刚性的同时根据不同对象合情合理操作，尽快实现行政目的。
第三，在清退方略上，先刚后柔还是先柔后刚？建议实行先刚后柔再刚原则，上门宣传法律规定严肃性，发出书面通知，形成强势清退氛围；然后在逐户退房时有情操作，考虑缓冲、过渡宽限、家庭户内部商议等因素；对拒不腾退的，坚决依法清退；每个环节上尽可能刚中有柔、柔中有刚。
第四，在柔性劝退处理措施上，是口头说理还是多样化劝退？建议不能仅仅面对面口头宣传、说理，而是综合采取行政指导、约谈劝诫、行政合约等多种行为，使住户确立廉租房并非终身制之观念。
第五，在依法清退的特定途径上，是民事诉讼途径还是行政处理后申请法院强制执行途径？这一问题突出困扰承办人员，因为七部委联合颁发的 《廉租房保障办法》第26条规定：“城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定的处理方式的，由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理。”部门规章对如何依法处理没有具体规定。《江苏省廉租住房保障办法》第28条第3款规定，“市、县人民政府住房保障主管部门应当根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或者实物配租租金等；对不再符合规定条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。”第30条规定：“城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，市、县人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取提高租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定处理的，由市、县人民政府住房保障主管部门依法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，按照普通租赁合同处理，应进行民事诉讼，拒退户会经历一审、二审、执行等较长周期，形成不良负面影响。承办人员积极通过法律顾问律师联系法院立案庭、行政庭沟通座谈，相关方面争议较大，最后承办人员及律师坚持按照拒不履行行政处理行为需要申请法院强制执行的法理思路向法院据理力争，并提供建设部建保〔2010〕62号《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》第15条“对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，市、县住房保障部门要按照有关规定或合同约定责令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理，直至收回廉租住房，并取消该家庭再次申请廉租住房保障的资格；对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行”作为处理依据参考。
四、处理结果及若干思考
廉租住房户甲，经工作人员上门劝退后愿意考虑自行退出，常熟市房产管理处立即与其签署廉租住房退出协议书，对搬家过渡期、逾期退房后按退租前原日租金的三倍向承租方收取房屋占用费、户口迁出、结清欠费、廉租住房保障家庭成员负有连带义务等具体事宜作出明确规定，该户按照合约履行腾退义务。廉租住房户乙、丙在收到常熟市廉租住房处理决定书后退出廉租住房。住房户丁在常熟市人民法院行政庭审查行政处理决定时经法院沟通同意退出廉租住房。住房户戊在常熟市人民法院执行局发出强制执行通知后自行退出廉租住房。
应该说，相关住房保障部门通过顾问律师提供法律服务，在保证法律刚性的前提下根据住户不同情形运用行政引导、上门服务、全过程说理、约谈劝退、合约劝退等不同的柔性处理手段，增进了行政机关与行政相对人的理解与沟通，减少了摩擦与矛盾，并选择先行政处理后申请法院强制执行方式，是对务实善治廉租住房清退路径的积极探索。但当前在廉租住房退出管理上，也存在亟待完善的若干问题。譬如，相关文件层级低，使退出机制执行力遇到法律障碍。七部委联合颁发的《廉租房保障办法》对城市低收入住房困难家庭拒绝接受调整租金等方式处理的，仅笼统规定由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理，但是我国目前并无专门住房保障法律和行政法规，与廉租房相关的法律文件多为规章、通知、办法等，效力层级较低，执行起来权威性不足，让法院作为行政案件法律适用依据更是困难，何况相关文件还规定通过诉讼处理，致使具体实施机构无所适从。建设部建保〔2010〕62号《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》虽然规定“对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行”，但是该通知文件不具有法源性，难以作为法院非诉执行适用依据，且仅对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为处理，并未明确对住房保障条件变化后退出机制处理。再如，目前住房保障文件对对拒不退出的住户仅仅规定“取消保障资格”、“责令退出”，缺乏其他惩罚性措施规定，同时对主动腾退廉租住房户缺乏奖励激励规定，使得廉租住户违规不退的成本小，对违规行为及其相互仿效起不到警戒作用，使主动退出没有内在动力，不退出也没有外在压力，导致廉租房“退出难”。今后亟需通过立法完善廉租住房退出机制，健全廉租住房保障制度。
非处理性行政行为 篇4
【颁布机构】 最高人民法院
【发 文 号】 [2005]行立他字第4号
【颁布时间】 2005-12-12
【实施时间】 2005-12-12
【效力属性】 有效
【正文】
最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》 处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函
湖北省高级人民法院：
你院鄂高法[2005]210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
2005年12月12日
附：关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的请示与答复
一、湖北高院请示的问题
湖北高院认为，随着《信访条例》(以下简称《条例》)的颁布实施，人民法院立案机构在审判工作中遇到一项新的问题，即：当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院是否受理。湖北高院审判委员会讨论后形成两种意见。
第一种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当不予受理。理由是：(一)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关的主体资格比较特殊，难于分辨其行为是行政行为还是非行政行为。(二)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定，不具有行政诉讼的可诉性。(三)人民法院对此类案件进行实体审理时难度大。
第二种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：(一)《条例》是一部行政法规，已明确人民政府所属职能部门和部分人民政府行使信访管理的职权和分工。(二)县级以上人民政府信访行政管理机构或者代表本级人民政府专门从事信访工作的机构或人员，依照《条例》有关规定作出的处理意见或者不再受理决定为行政行为。信访机构是国家行政管理部门，通过处理信访活动，与行政相对人——信访人之间发生行政法律关系。(三)人民政府信访行政管理机构或者从事信访工作的机构或人员实施的行为是可诉行政行为。(四)《条例》中“不再受理”的规定不能视为最终处理决定，人民法院可以依法进行审查。
二、最高人民法院答复意见
最高人民法院研究后认为，从《信访条例》赋予信访机构的性质、地位，信访与诉讼的关系，以及国家关于信访的政策考虑，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院也不予受理。但是信访工作机构、对信访事项有权处理的行政机关违反《信访条例》规定的权限、程序，作出新的实质性的行政处理决定，符合受案范围的，人民法院应当受理。
三、评析意见
(一)信访工作机构的行政法律地位和处理信访事项行为的性质分析，信访工作机构不能成为适格的被告，其行为不具有可诉性
理由是：
1．信访工作机构的法律地位。《条例》第五条将负责信访工作的行政机关称为信访工作机构。“机构”与“机关”虽仅一字之差，性质却截然不同。信访工作机构是代表其所在的本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项的活动后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门。从这个意义上讲，信访工作机构不能作为行政诉讼的被告。即使是处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构，而是其所在的政府或者政府工作部门。比如对建设部信访机构的处理信访的行为不服，本质上应当是对建设部的行为不服。对国家信访局的处理信访行为不服，本质上是对国务院的行为不服。湖北高院的请示中将信访工作机构称为信访行政管理部门，显然是不当的。
2．信访工作机构的权限。根据《条例》第六条的规定，信访工作机构履行的职责包括受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等。这个职责定位表明：信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关做出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，而是运用《条例》赋予的权限，中转、协调、督导有关行政机关依法处理信访事项。从这个意义上讲，信访工作机构处理信访事项的行为不是具体行政行为。《条例》并未规定对这些行为不服，可以提起行政诉讼。
3．信访机构处理信访事项的行为性质分析。《条例》是规定信访渠道的程序性法规，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不对信访人的实体权利产生实际影响，因而不具有可诉性。这如同法院根据诉讼法、仲裁机构根据仲裁规定、行政复议机关根据复议程序进行的程序性操作，不允许当事人为此以诉讼方式起诉法院、仲裁机构和复议机关一样。《条例》虽为一项行政法规，但并非所有的行政法规规定的事项都是可诉的。例如国务院就行政公文的处理有个规定，显然是不可诉的。一个基本的法理念是，纠纷解决机构对纠纷所作的调解、仲裁、诉讼后形成的结论，当事人纵有不服，也不能以纠纷解决机构为诉争对象。
尽管如此，如果信访工作机构超越《条例》规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，改变了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。人民法院受理后，应当以信访工作机构超越《条例》规定的职权为由，依法判决予以撤销。
(二)对信访事项有权处理的行政机关依据《条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，是否具有可诉性?一般而言不具有可诉性
理由是：
1．对信访事项有权处理的行政机关依据《条例》作出的处理意见、复查意见和复核意见，其法律效力如何，由于《条例》未作规定，因此值得研判。从《条例》：的系统性解释看，这些“意见”一般不具有可诉性。理由是：其一，从字面解释看。通常所谓“意见”只是表明一种倾向和将要照此作出的行为，尚未产生拘束力，对信访人的实体权利义务尚未产生实际影响，因此人民法院不宜受理。其二，从行政决定的形式要件看。一般而言，这些“意见”形式上不表现为行政处理决定所要求的程序性、规范性，不能对抗原行政处理决定。这些“意见”需要经过法定的行政程序转换，上升为行政处理决定，才能撤销或者变更原来的行政行为。这和人民法院的再审立案通知书或者驳回申诉通知书，不能改变原生效裁判的效力，是一个道理。其三，必须引入“信访程序系属”的概念，正确认识信访途径与法定途径的关系问题。信访“受理”产生的系属关系，表明排除了其他方式的适用。信访程序与诉讼程序，是两个相互独立的程序，对信访程序中的行为，人民法院不宜介入，不宜进行司法审查。《条例》的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并在其第十四条和十五条得到充分体现。《条例》规定了信访三级终结机制：对处理意见不服的，只能根据条例规定走复查程序，不能转而寻求司法途径，不能请求法院对处理意见进行司法审查；对复查结论不服的，只能根据条例规定走复核程序，同样不能寻求司法救济。
《条例》已列入修改计划之中，修改稿应当进行立法上的漏洞补充，对这些“意见”的效力予以明确。但是，如果对信访事项有权处理的行政机关没有严格依照《条例》规定的程序，其作出的“意见”实质上表现为新的行政处理决定，影响信访人实体权利义务的，为保护信访人的合法权益，监督行政机关依法行政，人民法院应当依法受理。
2．对不再受理决定，能不能进行司法审查的问题。复核程序是终结程序，信访人仍然不服复核意见，提出投诉请求的，信访工作机构和其他行政机关不再受理。湖北高院审委会的第二种意见认为：对不再受理的决定不服提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：根据《行政诉讼法》第十二条第四项的规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不受理。此处的“法律”仅指全国人大及其常委会颁布的法律，不包括行政法规。《条例》属于行政法规，无权自行确定终局行政行为，故人民法院有权对其进行司法审查，信访人对不再受理的决定不服提起行政诉讼的，人民法院可以判决被告限期履行法定职责。但是这种观点不能成立。理由是：(1)复核意见才是信访程序的终局意见，不再受理决定并非终局性行政决定。一个基本的法理是：在一定条件下，对实体正义的追求最终要让位于程序的安定。即使复核意见真的有错或者不公，信访人惟有忍耐，这如同对生效裁判，即令确有错误或者不公，如果再审途径走不通，当事人惟有忍耐一样。通过信访程序解决纠纷与通过法定程序解决纠纷的法理是一样的：通过正当程序作出的决定应当认为是公正的；程序不能没完没了、无休无止，必须要有终结机制。(2)不再受理决定是一种纯程序性决定，不涉及当事人实体权利义务关系，如同法院裁定终结诉讼、终止执行一样，没有必要再给予救济途径。(3)如果允许法院进行司法审查，判决被告履行法定职责，责令被告再次受理信访事项，那么被告受理后，还是得走处理、复查、复核程序，再走一个循环。如果信访人再不服，再起诉，法院还得受理，还得判决被告受理信访事项，被告就得走第三个循环。这种无限循环处理信访事项的做法是没有意义的，既无效率可言，也不利于社会关系的稳定，同时导致信访渠道与法定渠道出现交叉和反复。
3．有关行政机关根据处理意见、复查意见或者复核意见作出新的行政处理决定，或者这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的性质分析。此时，这些“意见”已经付诸实施，转化为具体行政行为。这种转换具有实体和程序上的双重法律意义：从实体上看，新的行政处理决定改变了原具体行政行为，对信访人的权利义务产生了实际影响，产生强制力，因而信访人具有诉的利益；程序上看，表明其已经脱离了信访渠道，进入法定渠道，因而可以寻求法定途径。例如，县公安机关根据市公安机关的复查意见或者省公安机关的复核意见，改变其原作出的治安管理处罚行为，重新作出处罚决定，信访人对不服对县公安机关的新处罚决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。如果市公安机关根据其复查意见，直接作出改变县公安机关原处罚行为的行政处理决定，信访人对市公安机关的处理决定不服提起行政诉讼的，人民法院也应当受理。但不是说根据这些“意见”做出的行政处理决定都可诉，信访事项的综合性、复杂性、多样性决定了人民法院在立案时必须依法审查。
当然，如果有权处理信访事项的行政机关没有严格按照《条例》规定的程序运作，其作出的这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
(三)信访机构不作为是否可诉的分析
信访机构不履行《条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责，信访人起诉信访机构不作为的，人民法院是否应当受理?
此种情形亦不应当受理。理由是：信访途径是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾和问题的一种方式，不是正常的、规范的、法定的纠纷解决程序，不是法治社会的主流途径。信访权的性质毕竟是一种宽泛意义上的民主性权利，终究不是不是一种可以由当事人单方行使的申请仲裁权、申请行政复议权或者诉权，不具有可以等同法定纠纷解决机构权力的效力和地位。在任何一个现代社会，通过诉讼等法定途径解决纠纷、实现正义，应当成为现代人的理性选择。即使是倡导ADR的一些西方国家，也没有把信访途径作为一种ADR方式的。在社会作用中，信访途径与调解、仲裁、行政复议和诉讼等法定途径是一种此消彼长的关系：法定途径兴，则信访途径衰；法定途径不畅，则信访途径兴盛。显然，如果允许法院对信访行为实施司法审查，则必然将信访途径转化为法定途径，改变了信访的法律性质和地位。
我国香港的申诉专员所提建议是不受司法审查的。我国香港申诉专员对于所受理的案件，并无直接的处理、撤销或变更的权力，其所提出的建议之所以能够被普遍接受，在于建议的内容符合客观情况且合情合理。由独立于行政机关的一个社会公认为能够主持公平与正义的机构，在双方非对抗的情况下进行调查和主持调解，提出合情合理的建议，则其建议易为各方接受。(参见亚洲监协第七次会议国外论文《香港申诉专员制度评介》，林莉红著。)我国香港的情况可以作为解决本案问题的参考。
(四)信访本身是否是一项权利，有无给予司法救济的必要
从《条例》第二条规定看，信访是指“公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。可以看出，信访的表现形式是“书信、电子邮件、传真、走访等形式”；信访的实质内容是“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”；信访的本质，对信访人而言是一种行为，对有关行政机关来说是一项“活动”。尽管现行宪法规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，批评和建议权，提出申诉、控告或者检举的权利，三大诉讼法规定了当事人的起诉、上诉和申诉等各项诉讼权利，但没有一部法律、法规明确规定信访是一项权利。从社会主体来讲，信访是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，负载着一定的政治民主权利或者诉讼权利，但其本身不是一项权利，没有独立的权利外观；从国家来讲，加强和改进信访工作，根本目的是使得现有的各种纠错、救济机制(即信访渠道)更加畅通、有效地运转，不是要另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制。社会主体要表达政治主张，通常要采取或信或访的形式；纠纷主体要确认权利、解决纷争，也要到法院通过或信或访的形式表达，但人们往往不把社会主体的起诉、上诉称为信访或者涉诉信访。如果信访本身就是一项法定权利，则由于其内容的高度涵盖性，诸如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，批评和建议权，提出申诉、控告或者检举的权利，起诉、上诉和申诉等诉讼权利，就没有必要重复存在了。
基于“有权利必有救济”的理念，既然信访不是一项法定权利，就没有给予单独司法救济的必要。从信访的内容看，大体可分为政治参与类、民主监督类和权利救济类。如果是政治类权利受到侵犯，可以通过人大、政协等既有的政治途径获得救济；如果是民主监督类权利受到侵犯，可以通过纪检、监察、检察等监督机关获得救济；如果是私权利受到侵犯，可以通过人民法院和其他纠纷解决机关解决纠纷。从保持司法的功能自治考虑，人民法院对政治参与类、民主监督类信访请求，应当保持克制、消极的态度，不宜过度介入。反之，将这类纠纷都纳入司法审查范围，如果无法有效、圆满解决，反而进一步损害了司法权威和司法公信力，使本来就脆弱的司法公信力雪上加霜。
(五)信访功能的理性定位：需要但不能依赖
信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈益突出。香港的申诉专员制度是在普通法传统的救济方式无法对行政失当行为实施救济的情况下，借鉴其他国家的成功经验，结合香港实际而建立的一项卓有成效的制度。美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。那么，在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区，为什么还需要“信访”制度?作为一种补充性的救济制度和监督制度，无论各国法治程度如何，信访有它存在的意义。我国香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面：首先，根据我国香港的司法制度，法官担当裁判的角色，法庭不会就案情进行调查，投诉方需要证据和法律支持，而且诉讼费用高昂，程序繁杂。经验表明，很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。其次，有些事件透过政治渠道提出投诉，也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充分资源，详细调查政府的决策过程。由于上述情况，便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道，处理一般市民的申诉。(参见亚洲监协第七次会议国外论文“申诉专员制度与公民监察权”，香港申诉专员戴婉莹著。)事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。信访和法治应该不矛盾，相对与司法救济和立法救济，信访承担的是一种拾遗补漏式的补充救济角色，即使法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。
由于信访行为通常对社会秩序造成一定的破坏性，中国历代专制王朝对百姓上访是持否定有时甚至打压态度的。在国家治理实践上，对民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通过设置专门的监察机构、专职的谏官甚至微服私访等方式来完成的。早在尧舜时代就有所谓讽鼓谏钟的做法。我国建设社会主义法治国家，实现依法治国，必须要有所褒抑，加强引导，不能等同发展。所谓“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，要实现法治国家，必须设法消除老百姓“信访不信法”的错误心理，坚决扭转一些群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的博弈心态。信访途径只是解决社会矛盾比较突出时的治标之策、权宜之计，终非治本之策、长久之计。中央关于，畅通信访渠道的政策要求，不能解读为排挤或者取代法定途径。《条例》将信访工作纳入制度化、规范化治理，并不表明信访途径变成了法定途径。相反，旧《条例》的16条、新《条例》的第14条，都充分体现了党中央和国务院一贯主张和支持法定途径解决纠纷的态度和立场。因此《条例》明确将仲裁、行政复议和诉讼列为法定途径，将信访途径排除在外。***同志曾指出：“由于历史和现实的原因，一些群众不知道、不善于或者不愿意运用法律武器，维护自身权益，习惯于通过信访渠道解决问题，遇到困难就上访，把上访作为解决一切问题的途径。由此造成大量矛盾纠纷在法定途径之外寻求解决的不正常现象，在一定程度上影响到法制的权威和尊严。因此，要教育和引导群众善于通过诉讼、仲裁、行政复议、调解等多种途径解决问题。”如果允许信访人起诉信访部门不作为，将信访职责纳入司法审查范围，必然导致信访途径最终变成了正常的、法定的途径，改变了信访途径的性质，混淆了非法定途径与法定途径的关系。在信访无须缴纳诉讼费的约束，无繁琐的程式，办结期限比审限更短，执行起来更有保障，且有较之法院的二审终审更高级别的三级终结制的审级优势下，信访或会成为社会纠纷解决的主流途径，因而最终是人治兴、法治衰，逆人类社会发展进步之潮流。但在信访量居高不下的情况下，无论信访官员权力有多大，人员有多少，无论有多么高的执政能力和执政水平，也只能解决巨量的信访中的极少数问题。所以，信访永远不可能成为解决问题的主渠道，依赖信访解决问题本身就是一个充满矛盾的悖论。
意见综述如下：
1．信访工作机构是各级人民政府和政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼法所规定的具体行政行为。信访人对信访工作机构处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。信访机构不履行《条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责，信访人起诉信访机构不作为的，人民法院不予受理。信访工作机构超越《信访条例》规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，变更或者撤销了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。
非处理性行政行为 篇5
关键词：溺水,认知,危险行为,学生,农村人口
WHO估计,1999年全球约有45万人死于意外溺水,其中约57%发生在0~14岁的儿童,80%发生在中低收入国家,尤其是东南亚[1]。溺水是我国0~14岁儿童的首位死亡原因。卫生部报告数据表明,农村地区的溺水发生率是城市地区的4~10倍。溺水发生与对溺水认知及溺水相关高危行为存在一定的关系。为了解农村地区中小学生溺水认知和行为情况,于2006年6月对连平县中小学生进行了溺水认知和行为调查,结果报道如下。
1 对象与方法
1.1 对象
采用整群抽样法,抽取连平县元善镇4所中学的初一、初二、高一和高二及16所小学三~六年级的所有在校学生为调查对象,共9 732名,其中男生4 954名,女生4 742名,性别不详者36名;小学生4 504名,初中生2 295名,高中生2 933名。
1.2 方法
回顾性调查2005年7月-2006年6月中小学生溺水伤害发生情况。调查问卷经专家审阅并进行预试验,主要内容包括基本人口学特征、认知和行为情况、溺水发生情况等。调查前对全部调查员进行统一培训,调查对象在调查员指导下自行填写,及时核对每份上交问卷,若发现问题及时更正。溺水认知问题有5题:(1)溺水是青少年伤害的最主要死亡原因吗?(2)只要游泳水平高,单独去游泳就不会发生溺水吗?(3)假如你乘坐的汽车掉入水中,如何逃生?(4)当同学发生溺水时应该如何做?(5)溺水者救上来后,如何进行紧急抢救?溺水高危行为有4题:(1)过去1 a中,在无大人陪护下,你曾到非游泳区游泳吗?(2)过去1 a中,你曾单独去野外开放性水域捕鱼(或捉鱼)吗?(3)过去1 a中,你曾在池塘(或其他野外水域、游泳池)里/周围跟同伴打闹吗?(4)过去1 a中,你在不知深浅的开放性水域跳水或潜水吗?
1.3 定义
溺水使用世界卫生组织的定义:当人的呼吸道淹没或沉浸在液体中时,人体经历呼吸系统损害的过程。溺水后果可以分为死亡、病态和非病态[2]。溺水高危行为:凡具有4种溺水高危行为中任何一种,都为有高危行为。溺水认知回答及格指5道题中有3道题回答正确。
1.4 数据处理
调查表经审核合格后,采用EpiInfo 2002版建立数据库,双人2次录入,统计分析采用SPSS 13.0软件包。使用百分率和构成比作为主要指标,χ2检验进行统计学分析。
2 结果
2.1 溺水认知情况
2.1.1 总体认知水平
只有32.0%的学生认为溺水是青少年伤害的最主要原因;“只要游泳水平高,单独去游泳不会发生溺水”认知水平较高,为91.1%;只有49.6%的学生知道乘坐的汽车掉入水中后该如何逃生;75.7%的学生知道当同学发生溺水时该如何做; 51.5%的学生不知道当溺水者救上来后,如何进行紧急抢救。
2.1.2 性别分布
对“只要游泳水平高,单独去游泳不会发生溺水” 和“坐汽车掉入水中的处理措施”,女生认知水平明显高于男生(χ2=25.5,349.8,P值均<0.01)。对“同学发生溺水该如何做”和“溺水者救上来后的紧急抢救”,男生的认知水平明显高于女生(χ2=75.0,51.2,P值均<0.01)。5道认知题回答及格率男女生分别为98.7%和98.9%,差异无统计学意义。
2.1.3 不同学习阶段学生认知水平
对“溺水是青少年伤害的最主要死亡原因”,从小学到高中呈逐渐下降趋势;第2~5题从小学到高中认知水平呈逐渐上升的趋势(P值均<0.05)(表1)。5道认知题回答及格率小学生、初中生、高中生分别为98.2%,99.3%,99.1%,差异有统计学意义(χ2=19.3,P<0.01)。
注:3个学段比较,P<0.05。
2.2 溺水高危行为
2.2.1 总体情况 溺水高危行为报告率为41.8%,男生为68.6%,女生为31.4%,男生高于女生(χ2=850.8,P<0.01);小学生、初中生、高中生分别为46.8%,27.8%,25.4%,差异有统计学意义(χ2=104.3,P<0.01)。
2.2.2 性别分布 男生溺水高危行为明显高于女生。过去1 a中,在无大人陪同下,曾到非游泳区游泳的比例男生(40.7%)明显高于女生(10.7%)(χ2=1 154.1,P<0.01);单独去野外开放性水域捕鱼/捉鱼的比例男生(25.1%)高于女生(10.7%)(χ2=367.9,P<0.01);在池塘(其他野外水域、游泳池)里/周围跟同伴打闹比例男、女分别为21.7%和12.9%(χ2=160.9,P<0.01);在不知深浅的开放性水域跳水/潜水的比例男、女生分别为19.1%和3.6%,差异有统计学意义(χ2=573.8,P<0.01)。
2.2.3 不同学习阶段分布 过去1 a中,到非游泳区游泳的比例,不同学习阶段学生溺水高危行为差异有统计学意义(χ2=119.7,P<0.01);单独去野外开放性水域捕鱼/捉鱼,从小学到高中呈下降趋势(χundefined=82.8,P<0.01);曾在池塘(其他野外水域、游泳池)里/周围跟同伴打闹比例初中生最高,为23.5%,明显高于小学生(14.2%)和高中生(17.3%)(χ2=119.6,P<0.01);曾在不知深浅的开放性水域跳水/潜水小学生、初中生和高中生差异有统计学意义(χ2=115.6,P<0.01)。
注:3个学段比较,P<0.05。
3 讨论
溺水在我国儿童和青少年伤害死亡构成比中占40%左右,是儿童和青少年伤害死亡中最主要的原因之一。在广东省溺水是0~10岁儿童第1位死因,10~20岁人群第2位死因[3]。笔者针对农村中小学生对溺水认知和行为调查发现,广东省农村学生溺水认知水平和高危行为尚有待进一步改善。
3.1 溺水认知水平较低
只有32.0%的学生认为溺水是青少年伤害的最主要原因, 50.4%的学生不知道乘坐的汽车掉入水中后该如何逃生,24.3%的学生不知道当同学发生溺水时该如何做, 48.5%的学生不知道当溺水者救上来后如何进行紧急抢救。调查表明,不同学习阶段对溺水认知水平存在显著性差异,随着文化程度升高,溺水认知水平呈上升趋势。小学生是溺水健康教育的重点人群。这与国内报道0~14岁溺水率明显高于其他年龄组[4,5,6]一致。进一步说明溺水发生与对溺水的认知水平存在一定的关系,认知水平越低,溺水发生率越高。
3.2 男生是溺水高危人群
调查发现,男生溺水高危行为总体高于女生。在无大人陪同下男生到非游泳区游泳比例(40.7%)高于女生(10.7%),去开放性水域捕鱼、在水域里/周围打闹、在不知深浅水域跳水/潜水的比例(25.1%,21.7%和19.1%)均明显高于女生(10.7%,12.9%和3.6%)。这一方面与男生性格较外向存在一定的关系,男生多喜欢户外活动,尤其喜欢游泳、捕鱼等,而在一些比较传统的地方,女性很少在外面游泳,尤其在比较封建的农村,这一传统反而保护了女性免受溺水的伤害。同时这一研究结果与国内外报道男性的溺水率明显高于女性[7,8]一致。
3.3 亟待开展中小学生溺水健康教育
世界溺水协会认为80%溺水是可以预防的[9]。张佩斌等[10]比较健康教育干预前后家长对溺水认知和行为改变的变化发现,家长在认知和行为方面发生了显著变化,认为开展健康教育是预防儿童溺水的有效干预措施。日本通过健康教育和改变水体环境,1~4岁儿童溺水死亡从1955年的45.4/10万下降到2000年的1.6/10万[11]。因此,健康教育对预防溺水具有非常重要的意义。首先,应利用课间休息时间,通过校园广播播放预防溺水的知识,寓教于乐之中。其次,在学校发放预防溺水宣传小折页、游泳安全知识小册子,在教室张贴预防溺水海报,播放预防溺水动漫,提高学生预防溺水的知识和技能。再次,在学校开展预防溺水的知识竞赛,鼓励学生多参与到预防溺水活动中来。最后,利用体育课,通过现场演练模拟,教会溺水心肺复苏术(CPR)。
参考文献
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[10]张佩斌,陈荣华,邓静云,等.健康教育对农村0～4岁儿童意外窒息与溺水干预效果评价.中华儿科杂志,2003,41(7):497-500.