土地政策解读

土地政策解读（共8篇）

土地政策解读 篇1

【政策解读-城镇土地使用税】关于发布《城镇土地使用税管理指引》解读

一、出台背景

为进一步规范和加强我省城镇土地使用税征收管理工作，切实提高城镇土地使用税科学化、信息化管理水平，贯彻落实好国家税务总局《城镇土地使用税管理指引》，在广泛调查研究、征求意见的基础上，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》《国家税务总局关于发布〈税收减免管理办法〉的公告》（2015年第43号）等相关规定，制定了《安徽省地方税务局<城镇土地使用税管理指引>实施办法》（以下简称《实施办法》）。

二、适用范围

《实施办法》适用于安徽省城镇土地使用税管理中涉及的纳税申报管理、减免税管理、第三方涉税信息管理、税源管理、税收风险管理等事项。

三、主要内容

《实施办法》共7章50条，从总则、纳税申报管理、减免税管理、第三方涉税信息管理、税源管理、税收风险管理、附则七个方面，提出了管理原则、执行方法及具体的工作要求，对整个城镇土地使用税征收管理流程进行了细化规范。

（一）明确纳税申报管理的内容、方法和重点事项。城镇土地使用税明细申报主要包括税源明细信息申报、变更申报、减免税申报三部分。纳税人在首次申报、土地及相关信息发生变化或终止、享受减免税时，均应先进行税源明细信息的采集和变更，并在申报时按照系统自动生成的纳税申报表和减免税表如实申报纳税。“纳税人跨地区使用土地的，均应分别向土地所在地主管地税机关申报城镇土地使用税。”其中，“跨地区使用土地”是指跨县或跨市辖区使用的土地，不包括各地市跨区域直属管理纳税人的主管地税机关所辖纳税人使用土地。纳税人可以按照便利性原则，选择采取直接申报、邮寄申报、电子申报、代理申报等方式进行纳税申报，具备网上申报条件的，应首选网上申报方式。地税机关可以根据实际情况，按照《安徽省城镇土地使用税实施办法》第八条规定，合理简并纳税人城镇土地使用税申报缴税次数，实行按季或按半年申报。

（二）明确减免税管理定义、流程及后续管理。对核准类减免的具体情形予以明确，并确定了从申请到决定的整个减免流程。对备案类减免资料提供及审核处理相关事项予以明确。提出了加强减免税后续管理的具体要求。“证明纳税人纳税困难的相关资料”包括：因严重自然灾害或不可抗力减免的，应提供中介机构出具的受灾损失报告或县级以上人民政府相关部门出具的受灾损失证明和保险公司理赔证明及其他能够证明纳税人遭受不可抗力的证明材料；承担政府任务发生严重亏损的纳税人，应提供县级以上人民政府相关部门出具的证明其承担政府任务、从事国家鼓励和扶持产业或社会公益事业的材料和证明其发生严重亏损的相关材料；因政府建设规划、环境治理等特殊原因减免的，应提供县级以上规划、环保部门出具的证明材料；因停产、停业减免的，应提供供电、供水部门生产经营用电、用水记录原件和复印件以及其他能够证明纳税人全面停产、停业的证明材料；因关闭、撤销、破产减免的，应提供县级以上主管部门或相关市场监管部门的证明材料。

（三）明确涉税信息管理方面的五个问题。一是根据相关部门职责范围，明确土地使用税涉税信息的来源。土地地籍信息、国有土地出让（划拨）信息、国有土地转让信息为国土资源部门；集体土地流转和租赁信息为农业管理部门。二是明确数据交换和共享的内容和频率。原则上数据交换和共享频率每年不少于一次，具体由各市、县根据实际自行协商确定。三是明确数据交换方式。以采取网络专线直连、政府信息平台交换和移动存储介质传输等多种方式开展数据交换和共享。四是明确信息保密相关内容。各市（县）地税机关应建立健全信息保密制度，与国土等部门签订保密协议，确保信息安全。对于部门间传递共享的信息，除办理涉税事项外，严禁用于其他目的。五是明确土地地籍信息、国有土地出让（划拨）信息、国有土地转让信息的主要内容。

（四）提出细化税源管理的重点工作。为强化税源基础管理，提出了建立城镇土地使用税明细税源库、逐步建立税源信息库的要求。明细税源库数据来源主要是城镇土地使用税税源明细申报信息，税源信息库数据的来源主要是国土资源部门等第三方涉税信息。为提高第三方涉税信息在税源管理中的应用，提出与第三方涉税信息关联、比对、核查方面的要求，以及在争议处理方面与国土部门、测绘机构等第三方的业务委托与协作。

（五）明确了土地使用税风险管理信息来源、风险类别及比对方法等内容。对纳税人取得土地未如实登记土地面积、受让土地延迟登记取得时间两类主要风险的五个信息来源及比对方法进行列举和确定，便于基层分局对照执行。

土地政策解读 篇2

坚持家庭经营基础性地位不动摇

中央农村工作会议指出, 坚持家庭经营基础性地位, 农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包, 其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位, 不论承包经营权如何流转, 集体土地承包权都属于农民家庭。

国家发展改革委宏观院社会管理研究室主任常兴华:当前和今后一个时期, 加快构建新型农业经营体系的着力点, 是要坚持家庭经营的基础性地位, 创新和实现多种经营方式;要鼓励多种形式的规模经营, 强调承包经营权“长久不变”。建立新型农业经营体系, 前提是要把每个农民当作是农业经营体系创新的主体, 要在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这个农村最基本的经营制度下实现。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 是农村基本经营制度。坚持这一基本制度, 也必须适应现代农业的发展需要, 在“统”和“分”上都要创新、转变。在“统”的层次上, 统一经营向农户联合与合作方向转变, 形成多元化、多层次、多形式经营服务体系;在“分”的层次上, 家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变。

5年内完成农村土地承包经营权确权登记颁证

农业部部长韩长赋在农村工作会议上指出, 力争用5年时间, 基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。韩长赋说, 农村土地承包关系总体是稳定的, 但也存在承包期内随意调地、土地纠纷多发等问题, 主要是二轮延包不完善、确权不到位。稳定和完善农村土地承包关系, 需要加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证。

中国国际经济交流中心区域研究部副研究员马庆斌:开展农村土地承包经营权确权登记意义重大。第一, 在未来的土地流转过程中, 能够更好地保护农民的土地经营权、收益权, 实际上也是在制度和法律层面上给农民吃了颗定心丸;第二, 通过确权颁证使得未来土地流转更加规范化;第三, 也是十八届三中全会的精神, 要给予农民更多财产性的收入, 财产性的收入怎么来呢?我想最重要的还是农村土地收益怎么变现的问题。在未来推进工作的颁证过程中, 一定要清醒认识到我国农村各地的贫化程度以及经济发展的阶段各不相同, 所以提出用5年的时间, 而不是强硬地去要求过短的时间内完成。这也是考虑到现实工作中的一些困难, 这个事情不仅意义重大, 而且复杂程度非常高。

土地抵押新政令人瞩目

2014年中央一号文件首次提出, 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示, 农民通过农村土地的转让承包获得租金, 就是因为转让了经营权;经营权就是收益, 抵押经营权就是抵押土地的预期收益。即使抵押失败了, 也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权, 不会改变集体所有制, 这种探索是可行的。

漫谈土地政策 篇3

农业是国民经济的基础，是社会安定的基础。农业直接关系民生，农业能否稳定发展，能否提供与人民生活水平逐渐提高这一基本趋势相适应的农副产品，关系到社会的安定。农业发展的基础是土地。一个同家实行符合本国实际的土地政策，就能促进经济发展，推动历史的发展；反之，就会阻碍历史的发展。

一、封建性质的土地政策

封建性质的土地政策是调动农民生产积极性、促进经济发展、增强国力的重要手段，如中国商鞅变法和日本大化改新中的土地政策。商鞅变法前，秦国是战国七雄中实力一般的国家。商鞅变法采取了“废井田，开阡陌，允许土地买卖”的土地政策，使泰国最先确立起封建土地所有制。这调动了秦国农民的生产积极性，促进了秦同农业的发展，进而增强了秦国的国力。商鞅变法使秦国成为战国七雄中实力最强的国家，为统一中国奠定了物质基础。日本的大化改新，仿照隋唐的均田制，实行“班田收授法”，即废除贵族对土地和部民的私有，改土地、部民为国有。大化改新后，得到土地的部民提高了生产积极性，日本也从奴隶社会过渡到封建社会。

二、资本主义性质的土地政策

资本主义性质的土地政策是确立资本主义制度、巩固资本主义制度、发展资本主义经济的重要手段。

1．英国的圈地运动对农民来说无疑是一场灾难，但客观上却有利于英国资本主义制度的确立。大量失去土地的农民流入城市，为英国资本主义的发展提供了大量自由劳动力，加快了英国城镇化的进程，为英国资产阶级革命准备了阶级条件，推动了英国T业革命的发生。总之，圈地运动牺牲了农民的利益，积累了原始资本，为资本主义提供了廉价的雇佣劳动力和国内市场，为英国发展成为资本主义强国奠定了基础。

2．法国大革命时期，以罗伯斯庇尔等为首的雅各宾派，在内忧外患异常严重的形势下，采取了没收逃亡贵族的土地，以分期付款的方式卖给农民的土地政策。这得到了法国农民的拥护，农民成为法国资产阶级革命中的重要兵源，对于雅各宾派迅速击退外国干涉军、平息保王党的暴乱起了重大作用。拿破仑执政时期，保持了农民的土地所有权，农民成为拿破仑对外战争的主要兵源，对于巩固法国大革命成果、扫荡欧洲的封建势力起了重要作用。

3．亚历山大二世改革中的土地政策：农奴在法律上是“自由人”，农奴在获得“解放”时还可以得到一块份地，但必须出钱赎买。这个政策不仅使俄国摆脱了农奴制危机，还使农奴摆脱了对地主的人身依附，为俄国资本主义发展提供了大批自由劳动力，推动了资本主义工业的迅速发展。农奴获得份地时支付的巨额赎金，则成为俄国发展资本主义急需的资本，进一步促进了俄国资本主义经济的发展。

4．美国内战期间颁布的《宅地法》规定：凡是美国公民，只要交10美元的手续费，就可在美国西部得到一块土地，连续耕种5年后，这块土地就成为其私有财产。这一法令满足了人民对土地的需求，确立了小农土地所有制，从而为美国农业资本主义的发展创造了有利条件。它的实施也鼓舞了西部农民反对南部种植同奴隶主的斗争，遏制了奴隶制种植园向西扩展。在美国南北战争中，西部农民为北方军队输送了大量的士兵，并提供了充足的粮食，对北方取得战争的胜利起了重要的作用。林肯政府采取的土地政策不仅为美国维护同家统一、巩固资本主义制度做出了重大贡献，同时也有力地促进了美国资本主义的发展。

5．明治维新中的土地政策：在经济方面确认和保护土地所有权，允许土地买卖。这样的土地政策提高了土地所有者的生产积极性，促进了农业的进一步发展。土地制度的改革，使农村生产关系得到进一步调整，农业得到发展，政府收入增加。政府有充足的资本扶植资本主义工商业，为日本近代资本主义工业体系的建立提供了物质条件。明治维新后日本走上了资本主义道路，从此强大起来，摆脱了沦为半殖民地国家的命运，但很快走上了对外侵略扩张的军国主义道路。

三、社会主义性质的土地政策

1．苏维埃俄国的《土地法令》。《土地法令》的实行是由俄国当时的国情决定的。十月革命胜利后的苏维埃俄国，仍然是小农经济占优势的国家，在经济和政治生活中存在着严重的封建农奴制残余，农村保留有贵族地主大土地所有制和封建剥削形式。这些都严重阻碍了苏维埃俄国经济的发展，不利于巩固新生的苏维埃政权。俄国十月革命胜利后，苏维埃政府颁布了《土地法令》。该法令规定：没收地主、寺院的土地，分配给农民耕种。这满足了农民迫切要求得到土地的愿望，得到了广大农民群众的热烈拥护，农民成为红军的主要兵源，在苏维埃俄国粉碎外国武装干涉和平定国内反革命武装叛乱中起了重大作用。得到土地的农民，生产积极性大大提高，从而对巩固新生的苏维埃政权起了积极作用。

2．1950年至1952年，我国在新解放区进行了土地改革，废除封建土地私有制，实行农民的土地所有制，满足了广大农民没有土地急需无偿得到土地的强烈愿望。得到土地的农民在政治上、经济上翻了身，成为土地的主人，生产的积极性大大提高。这使人民政权更加巩固，大大解放了农村生产力，农业生产获得迅速恢复和发展，为国家的工业化建设准备了条件。

3．1953年至1956年，我国对农业进行了社会主义改造。土地改革以后，我国的农业仍然是一家一户分散经营的，影响了农业生产的进一步发展，满足不了国家工业化建设的需要。为此，国家对农业进行社会主义改造，引导农民参加农业生产合作社，走集体化和共同富裕的道路。农业社会主义改造完成后，我国农村实现了生产关系的变革，分散的个体经济被改造成为集体经济，促进了当时国民经济的发展。但是，在我国农业社会主义改造过程中，也存在要求过急、工作过粗、改变过快等缺点，以致遗留下一些问题。1958年，党中央发动了“大跃进”和人民公社化运动，农业生产合作社又被高一级的人民公社所代替，生产关系脱离了生产力水平。这使中国农业经济长期徘徊不前，严重阻碍了国民经济的发展，影响了人民生活水平的提高。

4．1978年．我国在农村实行家庭联产承包责任制。农村人民公社体制的特点是高度公有化，严重脱离了我国农业生产力的发展水平，违背了生产关系要适应生产力发展的规律。在人民公社体制下，缺乏必要的激励机制，抑制了生产者的积极性，使农业生产效率大大降低。家庭联产承包责任制的特点是分田包产到户，自负盈亏。这调动了广大农民的生产积极性，适应了不同层次的生产力发展水平，极大地推动了农村经济的发展，为农村致富和实现现代化开辟了一条新路。

土地复垦法律法规政策文件解读 篇4

第一部分

我国土地复垦基本情况

一、土地复垦概述

（一）土地复垦的历史回顾

每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。

“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。

1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。

随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的《土地管理法》第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，„„在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”

1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。

（二）土地复垦的基本概念

1、土地复垦的定义 土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。

根据《土地复垦规定》（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。

2、土地复垦的对象和范围

根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地，并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括《土地利用现状分类》（GB/T 21010 2007）中12个一级类、57个二级类。

复垦的范围: 适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。

（三）土地复垦的目标

根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。

1、复垦目标的多方向性

根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。

2、复垦目标的多用途性

土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。

1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，......；用于基本建设的，......”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。

2、复垦目标的多层次性

要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最底的社会成本，长期的经济价值，稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：

（1）完全恢复到以前的状况。

（2）保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况。（3）重新规划设计，达到更高更佳利用价值。如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场，建公园等等。

3、复垦措施的综合性

土地复垦要采取综合整治措施。包括破坏前的预防控制措施和复垦的综合整治措施。

预防和控制措施，如改进生产工艺，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，尽最大可能减少对土地的破坏面积，降低对土地破坏的程度。

整治措施包括：工程措施、生物措施和化学措施等。在土地复垦诸多措施中，其中表土剥离和保持地层稳定最为重要。

整治措施要符合以下要求：

（1）表土剥离：对表土特别是腐殖质进行剥离并进行保存；在表土较薄的地方，对表土以下的土层要予以保存，留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。

（2）地层稳定：通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳定。

（3）地形重塑：使被破坏的土地地形地貌与周边景观相协调，能最大限度的获得长远、良好的视觉效果。对坡度等有一定的要求。（4）土地平整：根据确定的用途，达到能耕、能林、能渔的标准。（5）无污染及其他有害去除：保证复垦后土地利用长期的安全性。（6）土壤覆盖；对将要利用的土地覆盖表土，对有污染源的要具有隔离层。（7）灌排和道路等配套设施：最大限度的恢复灌排水设施，配以必要的道路等；

（8）植物选择：优先选择本地物种，适当引进经实验成功的外来品种。植物选择要尽量多样化，以利于生态的多样性恢复。

（四）土地复垦的标准

1、总则

（1）制定依据。为了加强土地复垦管理，促进土地整治与保护，提高土地利用的社会、经济和生态效益，依据《土地复垦规定》和有关法律法规，1995年，原国家土地管理局下发了《关于印发〈土地复垦技术标准（实行）〉的通知》（[1995]国土[规]字第103号），中华人民共和国行业标准《土地复垦技术标准》（试行）颁布实施。

（2）适用范围

《采挖废弃土地复垦技术标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》和《水毁土地复垦技术标准》。

（3）土地复垦技术质量控制原则

l 符合土地利用总体规划及土地复垦规划。在城镇规模范围内，符合城镇规划。强调服从国家长远利益、宏观利益。

l 依据技术经济合理的原则，兼顾自然条件与土地类型，选择复垦土地的用途，因地制宜，综合治理。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。条件允许的地方，应优先复垦为耕地。

l 复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调。

l 保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生污染。

l 坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。（4）名词术语

土地复垦率：已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。（5）复垦土地的检验

复垦为农用地（含林、牧、渔等）的，一般由复垦工程和用途恢复二部分构成。检验分两步：

第一步：工程检验。复垦工程完成后，进行复垦面积、复垦工程检验。第二步：用途检验。用途恢复的，在复垦工程完成后第三年进行。复垦后用于渔业等养殖业的，在第三养殖年进行。（6）检验内容

l 第一阶段工程检验提交的文件和测试 复垦区土地复垦方案；

本项目土地复垦可行性研究报告； 本项目土地复垦设计文件； 本项目土地复垦施工文件等。

现场测试：用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。l 第二阶段用途检验提交的文件和测试 土地复垦方案；

复垦土地利用方案：土壤培肥措施、管护措施等； 复垦土地权属调整方案等。

现场测试：农业、林业、渔业的生长情况的测试，与破坏前的比较。（7）评估：确定复垦是否符合要求。

2、采挖废弃土地复垦技术标准

适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场，以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。

（1）露天采矿场复垦工程标准。分别用于农、林、牧、渔业，以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。

（2）排土场复垦工程标准。工程包括顶部、平台和边坡整治。（3）沉陷场地复垦工程标准。分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。（4）废石（含矸石）堆场复垦工程标准（5）尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准

（6）恢复利用通则。分别用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。

3、建设破坏废弃土地复垦技术标准

适用于非农业建设废弃地（含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地）和农业建设废气地。如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。

4、工业排污破坏土地复垦技术标准

适用于工业排污过程中和结束后 造成的破坏土地的复垦技术。如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。

5、《水毁土地复垦技术标准》

用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术控制等。

二、我国土地复垦现状

（一）我国土地复垦成效

为全面贯彻十分珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策，1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，土地复垦工作逐渐得到各级政府、有关部门的广泛重视。自《土地复垦规定》实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，土地复垦取得了一定成效。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，生产建设单位复垦土地的意识也逐步提高，土地复垦率提高到12%左右。全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩)，占废弃土地总量的8%左右，其中复垦利用工矿废弃土地600万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其它废弃土地900万亩左右，约占该类废弃土地总量的6%。复垦后的土地70%为耕地，其余的多数为其它农用地。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源的可持续利用，促进了国民经济和社会的协调发展。

在各级政府和有关部门的重视、支持以及广大土地复垦工作者长期不懈的努力下，我国土地复垦的基础工作得到了加强，为今后开展大规模的土地复垦活动创造了良好的条件，主要表现在：

1、土地复垦法律法规不断健全和完善 1988年国务院颁布实施了《土地复垦规定》，标志着土地复垦工作正式纳入法制管理轨道。继《土地复垦规定》的颁布实施，在修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的相关规定。全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施办法”，许多市、县结合本地实际情况也制定了“土地复垦管理办法”。

2、土地复垦相关政策逐步配套完善

一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地复垦保证金制度。

3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区

从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。从1995年起，在全国建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到1999年中央财政和地方财政已分别投资5500多万元。

1995年，我部在国家农业综合开发办公室的支持下，组织实施了农业综合开发土地复垦项目。截止2006年，共投入资金71099.89万元，其中财政资金37547.14万元，复垦土地40.38万亩，营造防护林5.21万亩，新增耕地30.57万亩，新增灌溉面积16.2万亩。

上述项目均取得了良好的效果，得到了项目区广大群众的欢迎和支持。不仅复垦利用了大量土地，恢复改善了当地的生态环境，更重要的是为全国土地复垦工作，在政策法规、技术规范、资金筹措、规范化管理、复垦后土地利用等方面进行了探索并提供了经验。

4、提高土地复垦科技水平 在长期实践中，进一步明确了土地复垦的定位和发展方向，逐步摸索研究出了一套比较成熟的土地复垦技术，确立了不同类型废弃土地复垦利用模式，并以此为基础制定颁布了《土地复垦标准》。煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术、复垦利用模式；黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平，填补了我国土地复垦技术的空白，并在实际中得到推广应用。同时，加强教育培训工作，推进产学研相结合，组织编写了土地复垦教材，在一些高等院校开设土地复垦专业或举办土地复垦培训班，培养了一批土地复垦业务骨干。

5、积极开展土地复垦国际合作

近年来，我部建立了全球合作网络和多边、双边的合作交流机制，积极开展国际土地复垦学术交流和技术合作。目前已与美国、澳大利亚、加拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系，开展了技术合作、考察培训等交流活动。

（二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题

我国土地复垦工作虽然取得了一定的进展，但由于起步晚、历史欠账多，依然面临严峻的形势。待复垦土地资源面积大，复垦任务重，同时，土地破坏面积逐年增加，而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比，仍存在一定差距。

据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地，其中80%以上没有得到恢复利用。每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。2005年，全国原煤产量为20亿吨左右，造成破坏的土地面积达60-100万亩，其中约60%是优质耕地。

由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用，给社会、经济、生态等方面带来了一系列问题，在一些地区产生了严重后果：一是人均耕地锐减，少地或无地农民激增，农民群众的利益受到极大侵害。二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等问题上矛盾日益尖锐，引发了一些社会不稳定因素。三是生态和自然环境遭到严重破坏，导致一些地区水土流失和污染加剧，水源干枯，塌陷积涝，甚至造成大面积滑坡和泥石流，严重影响了人们的生产生活（见图3）。一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的困境。

《土地复垦规定》颁布实施二十年，土地复垦成效依然不尽人意，主要有以下原因：

1、认识不到位，复垦工作没有得到足够重视

一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏，给当地老百姓带来了灾难，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出资解决地方老百姓的生活和生存问题，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。

二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如《土地复垦规定》第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有得到落实。如广西百色水利枢纽工程，原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉，使得土地复垦缺乏资金来源。在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位，导致对复垦工作的监管不力。

三是生产建设单位责任不到位。一些企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作。在失去政府监管的情况下，不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。

2、现行法律法规滞后，难以解决土地复垦中出现的新问题

《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强。随着社会经济的发展，《土地复垦规定》中一些内容也已不能适应市场经济发展和土地复垦实际工作需要，亟待进一步修改完善。

（1）土地复垦机制与财税体制改革不相适应，土地复垦监督制度亟待完善 《土地复垦规定》是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体；改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。

（2）对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束

1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大。生产建设造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此土地复垦的任务主要落在生产建设中后期。一些大型矿山企业，特别是地下开采，在投产中后期塌陷土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地；一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面。如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。

（3）历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立

历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日以前破坏废弃的土地。《土地复垦规定》出台之时，这些问题尚未凸显。近二十年的经济高速发展，历史遗留废弃地成为困扰很多资源型城市转型和发展的难题。这部分土地（包括自然灾害损毁土地）的复垦缺乏稳定的投资渠道，公共财政投入微乎其微，投资规模与土地复垦任务严重不匹配。《土地复垦规定》中有关扶持和激励政策已不适应目前经济发展和管理体制要求，如《土地复垦规定》第十九条规定：“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税”，但目前农业税已经取消。土地复垦的责权利关系不清，激励机制和利益调整机制尚未建立，致使一些地方政府、企业、个人对土地复垦的积极性不高，在很大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。

（三）土地复垦的作用和地位

在人多地少的中国，搞好土地复垦工作是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，坚持节约资源和环境保护基本国策，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。目前，我国各类废弃地约2亿亩，利用潜力巨大。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，约有60%以上的废弃地可以复垦为耕地，30%可以复垦为其它农用地，10％可以复垦为建设用地。土地复垦具有以下作用：

1、开补充耕地之源，土地复垦是补充耕地的重要途径

废弃的土地优先复垦为耕地，可补充耕地1.2亿亩。以现有耕地年均亩产粮食500公斤计算，每年可新增粮食600亿公斤（图17），为保障国家粮食安全作贡献。

2、开农业结构调整用地之源，为建设社会主义新农村服务

土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草，复垦后土地用于发展林、果、水产和畜禽养殖等，可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。每亩年产值按800元计算，可新增产值480亿元。为农民增收、农业增效，建设社会主义新农村服务。

3、开生态用地之源，对改善生态环境具有重要作用

若将恢复的6000万亩农用地，全部用于植树种草，全国人均新增植被3.3平方米，对改善生态环境，防止水土流失将发挥巨大作用。

4、开建设用地之源，促进集约节约用地

土地复垦宜建则建，为建设用地开辟新途径。若10％复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地2000万亩,按每年建设占用耕地200万亩计算，可满足我国十年建设不新占用耕地，如将2000万亩建设用地进行有偿出让，每亩按10万元计算，国家财政可收取出让金2000亿元。

5、“十一五”期末，是保护十八亿亩耕地红线的重要举措

土地政策（文件） 篇5

深化农村土地制度改革

1、完善农村土地承包政策。

稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

亮点解读：对于土地承包，一号文件首次允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”。推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，可以确权确地，也可以确权确股不确地。

2、引导和规范农村集体经营性建设用地入市。

在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

亮点解读：一号文件首次提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。

3、完善农村宅基地管理制度。

改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

亮点解读：一号文件提出宅基地管理，应该选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

4、加快推进征地制度改革。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

农村土地政策分析 篇6

其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。

再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租I归集体，级差地租II归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租I，或者级差地租II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9].另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与发布组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系;妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题;同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。

又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益(包括土地承包经营权或社会保障权)，必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发;或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上

市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。

此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。

参考文献：

[1][8]王修达：《中国农村土地承包政策：相对稳定》《中国公共政策分析》中国社会科学出版社第73、97页。

[2]参见农业部农村经济与经营管理司经营体制处：《农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考》，载《农村合作经济经营管理》第11期。

[3]参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》年第1期。

[4]姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》载《中国社会科学》第2期。

[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，206月6日。

[6]据6月8日新华社报道。

[7]姜长云：《农村土地与农民的社会保障》载《经济社会体制比较》年第1期。

美国土地流转政策及其启示 篇7

土地流转是在建立社会主义市场经济体制, 在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新趋势。但是, 从全国范围来看, 土地流转仍然处于较低的水平, 即便近年来一些省区的土地使用权流转速度有所加快, 也未改变土地流转的基本状态。在此背景下研究美国的土地流转制度, 借鉴美国的成功经验, 无疑对加快我国的农地制度的流转具有重大意义。

一、美国的农地流转制度及农地流转特征

1、美国的农地流转制度。

美国农业是当今世界上最具有代表性的现代农业之一。美国的农村土地有三种所有形式:私人土地、州政府土地和联邦政府土地。其土地的流转方式主要有两种:一是出售国有土地。美国先后出台了《土地先购权法》、《宅地法》等一系列法案, 鼓励拓荒和开发, 既满足了移民的土地要求, 也为土地进一步集中提供了条件;二是市场交易。凡是要使用不属于自己土地的政府或个人, 都要通过购买或租赁方式获得。如联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其他基础设施, 需要占用州属公有土地或私人土地, 就必须通过购买、交换或捐赠来获得各种土地上的权益。美国的农地流转, 大多是农地使用权和经营权的有偿转让。农地转让的主体一般由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现。农地流转的主要目标在于扩大农场规模、优化组合生产要素以及运用先进的科技与管理经验。“土地信托”是美国土地所有权的一项保护政策。自愿性团体通过向农民购买发展权的方式保证农地农用, 它们与私有土地主们在保护土地方面作出了巨大的努力。美国信用社每天都买进各类土地, 现在已经成功地保护了500万英亩土地;同样, 自然保护基金也保护了1, 200英亩土地。美国的土地产权边界明晰, 土地所有者有土地收益分配和处分的权利, 在土地转让、租赁、抵押、继承等方面具备完全不受干扰和侵犯的权利, 他们只缴纳按国家和地方政府规定的土地税、农产品销售所得税、房产税;规定征税者必须为纳税人提供良好的服务。家庭农场不仅是美国农村土地经营制度运行的主要载体和基本单位, 而且也构成了美国农村土地经营制度的主要运行基础。美国农场的发展趋势是农场数量的减少和经营规模扩大。政府采用各种经济手段和各种政策优惠, 鼓励家庭农场扩大经营规模。1982年农业普查结果是:占全部农场3/5的小农场拥有土地8.9%, 占农场总数1/14的大农场却拥有68.8%的土地。

2、美国农地流转的特点。

美国作为一个现代化的农业国家, 农地流转有以下特点:

第一, 适度的经营规模。在现代农地经营中, 要取得好的经济效益, 必须有一个适度的规模。土地流转的主要目的和结果都是扩大土地规模经营, 而且这种扩大都是基于经济发展、农业技术进步、农村劳动力转入非农产业的城市化推动作用。欧美国家在现代化过程中, 农民逐步减少, 但却没有出现所谓的农民工问题;农村经济比例逐步下降, 却没有出现农民贫困问题;城市化、工业化高速发展, 却基本没有出现污染和社会两极分化问题。

第二, 农地制度立法和政府的行政干预相结合。土地私有权在一定条件下可能会成为土地流转的障碍, 但土地是稀缺资源, 不能把土地交给市场。以小农户经营为主的土地私有制国家, 没有依靠市场实现土地流转, 而是通过市场与国家立法和政府行政干预相结合的方式, 保证土地合理地流动。通过立法, 科学界定农地的所有权、使用权, 确立土地流转管理监督部门的法律主体地位和职责, 明确双方的权利和义务, 规定违约的法律责任, 规范流转的程序和形式。从各级政府所扮演的角色来看, 美国农地保护主要由地方政府负责, 包括保护政策的制定和执行等。在干预土地流转方面, 更多的是采用间接的手段, 通过影响农地流转过程中各经济利益主体的收益或损失, 实现控制农地流转的方式。

第三, 发挥作为农民的代言人———农民组织的作用, 保护农民正当权益。农民组织不仅是科学技术进入农村和农民头脑的有效载体, 也是农民权益的维护者。农民的农业经营活动主要依靠农民合作社来完成, 这是美国乃至世界典型国家的重要经验。例如, 日本在土改的基础上建立的以金融合作为核心的综合农协已经成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织, 全日本有99%的农户参加了农协。农协向农民提供生产资料购买、信贷、技术经营指导, 有效地保护了农民的利益。农协组织主导发展包括金融保险在内的农村经济, 还利用联合的力量, 为农民提供及时、周到、高效的服务。美国农场的组织形式为销售合作社, 合作社完全由农民自发联办, 不依托政府, 使分散的农户联合直接与市场相联结。美国的合作社在推广农业科技、引进先进农业技术、培训农民技能、维护农民权益等方面发挥着不可替代的作用。在现代化进程中, 农民始终是一个弱势群体, 建立维护农民权益的组织, 既可以加速农业现代化的进程, 又可以帮助农民积极应对现代化的挑战。

二、我国农地流转存在的问题

农村土地流转取得了初步成效, 但由于土地流转还处于探索阶段, 由于农民的市场主体意识以及整个流转环境还不成熟, 导致土地流转行为存在一定的问题, 制约了土地顺畅流转。

第一, 总体流转规模偏低, 但不同地区流转规模有差异。由于农民对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识, 影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了, 那么种与不种, 种好种坏都是农民自己的事, 对土地流转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间, 大多以村内流转为主, 向企业和村外人员流转较少, 从而制约了土地流转规模。

由于各地区的经济发展水平、自然条件差异较大, 土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方, 土地流转的比重高于经济较落后地方, 城郊区土地流转比边远乡村多;集中连片, 具有发展农业产业化、规模化的条件, 土地流转率相对较高;而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方, 流转率则低。

第二, 传统流转形式比重偏大, 短期化特征明显。土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主, 像入股、互换等流转方式所占的比例比较低。安徽省土地入股比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达, 其土地入股所占的比重相对较高, 比重达到30.6%。究其原因, 主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响, 农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。

第三, 土地流转程序、合同不规范。目前, 农村土地流转大多是农户间自发进行的, 由于在部分农民身上有“承包地属私人所有, 流转属私人行为”思想, 因而发包方 (集体经济组织) 大都不参与农户间的土地流转, 采取口头协议进行土地流转的仍然不少, 没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务, 即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转, 但这一原则很难完全贯彻, 不规范的土地流转行为, 既导致承包关系混乱, 也容易引起土地矛盾和纠纷。

第四, 农村土地市场不完善。主要表现为:一是农村土地市场的法律法规相对滞后, 致使农村土地流转缺乏相应的法律保障;二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织, 致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行, 因而导致流转成本较高, 流转效益较差;三是各级组织干涉农民承包经营的土地, 使农村土地流转缺乏市场机制的调节, 农民的利益受到侵害, 致使农村土地流转纠纷增加。

三、我国加快土地流转应采取的对策

面对我国土地流转存在的问题, 借鉴美国土地流转的成功经验, 建议采取以下措施:

第一, 要坚持优化资源, 实行土地所有权和经营权的分离, 实现土地适度规模经营。规模化经营是农业专业化、现代化的客观需要和必然趋势, 也是提高农业生产效益和增加农民收入的重要条件。美国等世界典型国家十分普遍地采取了大农场经营方式, 就是人多地少、土地资源紧缺的国家, 也没有放弃推进农业规模经营的政策努力。通过农地制度的调整, 日本和欧美国家都保护了耕地, 完善了流转措施, 发展并继续扩大了农业的适度规模经营。

当前, 无论是经济发达地区还是经济不发达地区都不同程度地选择了土地使用权流转制度, 进行农村土地流转的探索和实践, 促进了农村经济的健康发展。今后, 我们要有步骤地促进农地的适当集中和农业经营规模的有效扩大。从这几年各地的实践情况来看, 创新农业生产用地经营权制度, 开展合理有效的农地流转, 是进一步稳定和完善农村家庭承包经营制、优化农地资源配置、完善农业生产要素市场、促进农业和农村经济发展的根本举措。

第二, 要制定法律规范, 正确引导农村土地使用权流转行为。美国等典型国家的农民土地权利保障主要得益于其健全的土地法规和制度。我国实行的家庭联产承包制, 使农民获得了从集体土地所有权中分离的使用权, 其权益相当于欧美等国家农场主对私有土地的使用权, 因此我国农地制度改革方向是赋予农民长期有保障的土地使用权。为了保护农民的土地权益, 我国应借鉴美国等发达国家的经验。目前, 我国缺乏农地使用权流转方面的法律法规, 土地流转各方的权利义务、土地股权的确定等, 都存在较大的随意性。因此, 建议全国人大尽快制定《农村土地使用权流转法》, 通过立法规范农村土地使用权的流转, 切实做到“以法治农”。

第三, 创新流转机制, 允许土地入股组建合作社, 优化农地资源配置。按照《土地承包法》第四十二条关于“承包方之间为发展农业经济, 可以自愿联合将土地承包经营权入股, 从事农业合作生产”的规定, 在坚持农户家庭承包经营制度、稳定农村土地承包关系、并不得将土地作为清偿资产的前提下, 应允许农民以土地承包经营权入股组建合作社, 由合作社整合生产要素, 组织生产经营。要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上, 在现有的土地制度框架内, 大胆创新土地流转机制。借鉴成都“股田制”, 鼓励农民以土地入股, 直接参与投资企业的利润分红, 变土地资源为土地资本。

第四, 要大力培育流转中介, 建立土地使用权流转市场, 建立土地流转服务中心、托田所和土地银行等。各地应以县乡土地服务部门为依托, 以农村专业协会为主体, 普遍成立土地流转中介组织。普查流转土地资源, 收集发布供求信息, 进行供求登记建档;开展政策咨询, 提供合同范本, 调解流转纠纷;邀请土地评估机构进行土地等级评估定价, 进行大面积流转农地的租赁招标;代办土地流转手续, 组织供需双方谈判, 为供需双方搭建流转桥梁。培育农地市场, 引导农地要素合理流动, 优化农地资源配置。建立以市场为导向, 自负盈亏、自主服务的运行模式, 形成以政府部门服务为主、社会中介服务组织参与的土地流转体系, 以适应农民土地流转的强烈愿望。总之, 要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置, 增加农民收入。

参考文献

[1]孔德懿.关于农村土地流转制度创新的思考[J].经济论坛, 2008.8.

[2]张红宇.中国农村土地产权政策:持续创新——对农地使用制度变革的重新评判[J].管理世界, 1998.6.

[3]钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界, 2002.6.

我国农村土地政策变迁启示 篇8

【关键词】 农村土地政策土地改革农业集体化家庭联产承包责任制

我国是一个农业大国，而土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。一直以来，农村土地政策都是我国一项极其重要的政策，关系到中国革命和建设的成败。因此，研究我国土地政策的变迁对今后我国实现农村经济的繁荣，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

从总体上考察，我国农村土地政策大致经过土地改革阶段、农业集体化阶段、家庭联产承包责任制等三个阶段的历史变迁。

一、土地改革阶段（1921—1950年）

中国共产党自成立以来，就明确提出解决农民土地问题的政纲。早在1922年6月中共“第一次对于时局的主张”中，就提出要没收军阀、官僚的田地分给贫苦农民。1927年7月发出的第9号中央通知中，最早提出中国革命已进入“土地革命的阶段”，任务是“没收豪绅大地主反革命及一切祠堂、庙宇的土地，以开展土地革命”。1928年至1930年，我国相继制定、通过了《井冈山土地法》、《兴国县土地法》和《土地问题决议案》，肯定了农民获得土地的神圣权利，并对土地革命的一些具体政策作出规定。但在土地所有权问题上，当时主张实行“土地国有”政策。在一个农业生产落后、农村的主要经济形式是小农个体经济的国家里，用强制的办法实行土地所有权归苏维埃政府的土地政策，既违背了当时的生产力发展水平，又脱离了中国传统的土地私有观念，从而直接影响了农民的生产积极性。因此，在土地革命实践中，一些革命根据地逐步认识到这一政策的危害性并开始纠正。到1931年春，苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，指出农民对土地可以租借、买卖，别人不得侵犯，从根本上解决了农民的土地所有权问题，基本上形成了一套比较完备而符合农村实际情况的土地改革方案。

抗日战争时期，我国根据中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾这一特殊情况，将没收地主土地政策改为减租减息政策，既调动了广大农民的生产热忱，又保证了抗日民主统一战线的扩大。解放战争时期，国内阶级矛盾上升为主要矛盾，全面内战即将爆发，为进一步满足农民的土地要求，制定了一个彻底反封建的土地革命纲领《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，党领导下的一亿人口的解放区消灭了封建的生产关系，发展了生产力，巩固了解放区革命政权，有力地保障了人民解放战争迅速取得胜利。

新中国成立后，1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确宣布了土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，极大地解放了农村的生产力，调动了农民的积极性，促进了农业生产的发展。农业的快速发展，不但巩固了工农联盟和人民民主专政，而且为实现工业化和集体化开辟了道路。

二、农业集体化阶段（1950—1978年）

全国土改后，一方面为了克服由个体农民私有制分散经营带来的问题，以便在生产力水平低下的条件下有效地组织农业生产；另一方面也为了避免两极分化，我国决定建立合作经济即互助组和初级农业合作社，并于1951年9月出台了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》。

农业合作化运动逐步将农民土地私有制变为土地的集体所有制。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。

为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，产品平均分配。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。从当时农村生产力发展水平看，大多数农民并未提出实行纯粹的集体经济的要求，这种脱离农村生产力发展状况的做法，既违反了生产关系的变革一定要适应生产力发展这一马克思主义基本原理；又违背了农民的意愿，引起了广大农民的不满，抑制了农民的生产积极性，使得农业和农村经济长期处于缓慢发展甚至停滞状态。

三、家庭联产承包责任制阶段（1978年至今）

人民公社化运动严重束缚了农村生产力的发展，到了70年代后期，全国农村有1/3的人不能解决温饱问题。为了摆脱食不果腹的困境，1978年11月，安徽省鳳阳县小岗村的18户农民，以“敢为天下先”的创新精神，自发订立了“大包干”合同，创造了家庭联产承包责任制。1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户。”这个文件是肯定包产到户的第一个中央文件，由此农村土地政策家庭联产承包责任制阶段的改革正式拉开序幕。家庭联产承包责任制即土地的所有权属于集体，集体将土地等公有的基本生产资料承包给农民家庭自主经营，通过土地所有权和经营权的分离，使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得到发挥，从而有力地促进了我国农业的发展。

1982—1986年中央连续五年相继发出了五个1号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上。1993年4月，八届全国人大将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。1993年11月，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，“允许土地使用权依法有偿转让”。1998年，“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律，稳定承包关系具有了法律的保障。在中央文件的指引下，农民以及农村土地制度在各地也出现了局部创新，如山东省平度市出现了“两田制”，在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖，一些经济发达地区出现了“股份合作制”等多种形式。

2000年以后，我国农村土地政策重点在于坚持家庭承包经营制不动摇和规范土地使用权流转。2001年12月，中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，指出“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”，“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”。2008年10月，十七届三中全会召开，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始了新一轮的农村土地改革。过去规定的土地承包关系是“长期不变”，这次会议提出了要稳定现有土地承包关系“长久不变”，提出要赋予农民更加充分而有保障的土地经营权。“要按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”为了保障农民权益，《决定》还明确了农村土地流转中“三个不得”：即不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民权益。

四、我国农地政策变迁启示

通过以上关于中国农村土地政策变迁的历史回顾，总结90年来农地制度改革经验，我们可以得出以下启示。

1、农村土地政策的制定，必须从实际出发适时创新

我国农村土地政策九十年的变迁表明，农村土地政策的制定，必须坚持一切从实际出发，根据变化了的形式，适时创新。在土地革命阶段，我国最初主张实行“土地国有”政策，但在后来的实践中发现，在一个农业生产落后、农村的主要经济形式是小农个体经济的国家里，用强制的办法实行土地国有，会直接影响农民的生产积极性。因此根据当时的农村生产力水平及农民的意愿，提出农民土地所有制，极大地激发了广大农民参与革命的热情。但是在农业集体化阶段，我们背离国情，对土地加以集中，实行公社集体所有，产品平均分配，严重脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。改革开放后家庭联产承包责任制的实施，重新焕发了农民的生产热情，农业生产快速发展，但这也绝不是一劳永逸的政策。当前在农村土地征用、农地流转等方面都出现了不少问题，需要我们不断根据新的形势，不断进行制度创新，完善和深化家庭联产承包责任制。

2、农村土地政策的制定，必须尊重农民的利益

党的农村土地政策九十年的变迁告诉我们，农村土地政策只有以满足和保障农民的利益为出发点才能获得农民的支持和拥护，农民的利益得到满足和保障，不仅能提高其生产积极性，而且能有力地保证农村社会的稳定，为农村的稳健发展创建良好的社会环境。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此农村土地政策是否代表农民利益，是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展关系极大，影响深远。什么时候农民的利益维护的好，我们的革命和建设就能顺利进行，什么时候农民的利益受到损害，农村的发展就受到影响。家庭联产责任制政策改革正是顺应了广大农民的利益要求，在农村获得了成功，并作为农村的一项基本土地政策坚持下来。但家庭联产承包责任制在运行中也存在一些必须解决的问题，例如，土地产权不清晰，土地承包期限短和土地的频繁调整，土地流转制度的不健全，以及对农地的非法占用，这都直接触犯了农民的权益，但现行的法律却还不能对农民的使用权实施有效的保护，因而，这就对新的土地政策的制定提出了挑战。历史的经验教训启示我们：无论什么时候，促进农村经济增长，发展生产力，使农民受益并保障农民利益，都是农村土地政策制定的首要目标。

3、農村土地政策的制定，必须尊重农民的创造性选择

农民是农村改革发展的主体，蕴含着巨大的创造能力。农村土地政策只要尊重他们的创新精神，维护他们的广大权益，满足他们的各种需求，并为他们提供必要的条件和支持，才能激活和调动他们的积极性，以使我国农村的改革和发展能形成一个创新的长效机制。农村土地政策变迁的历程表明，改革与广大农民的利益息息相关，农民因而具有改革的内在利益要求，他们最富有改革的勇气和活力，能够喷涌出无穷无尽的智慧。为此，农村土地政策要始终坚持群众路线，尊重农民的创造，倾听农民的呼声，反映农民的意愿，集中农民的智慧和力量去发展我国农村的生产力和各项事业。只有这样，农村经济才能发展，农村社会才能稳定。

综上所述，我国农地政策的曲折历程表明：农地制度与政策的改革和建设是关系我国经济发展的基本问题，在新的世纪中，仍应予以高度重视，绝不能听之任之、漠然视之。

【参考文献】

[1] 廖乐焕：我国农村土地政策考察[J].经济研究导刊，2008（1）.