留用地政策

留用地政策（精选6篇）

留用地政策 篇1

留用地政策浅析——多地政策对比

随着经济建设和城市建设速度的加快，以及征地用途和就业市场的变化，新征地项目往往不具备安臵就业的条件，而现行的被征地农民养老保险额度较低，保障力度有限。为保障被征地农民长远生计问题，国土资源部要求各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。

从全国范围看，已经有广东、江苏、浙江、福建、湖南、上海、河北等多个省（直辖市）实行留用地制度，但由于在国家层面至今没有统一明确的规定，各地的留用地政策有所不同。现由小集带领大家一起对不同城市留用地政策进行亮点解读，以期探索创新广州留用地管理制度。

广州市留用地政策解读 政策溯源

广州市是留用地实践开始较早的地区，自上世纪八十年代初期，就开始尝试在个别征地项目中计留一定比例的留用地用于征地安臵。

广州市的留用地安臵政策从1992年开始在不断地探索和完善过程中，经历了由局部地区推广到全市，由政府文件上升为地方法规的一个过程。目前指导广州市留用地管理工作的政策性文件为2012年出台的《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）>的通知》（穗府办„2012‟7号，下文简称《通知》）。

但即将期满失效，亟需进行修订。制度解析

★完善留用地报批方式

《通知》规定，留用地必须在申请用地时一并上报审批或通过折算货币补偿形式同步兑现；征收土地时需安排的留用地面积少于3亩，且被征收土地农村集体经济组织同意延后与其他留用地累计合并安排的，可延后单独办理留用地报批手续，但最迟不得超过1年。★规范留用地使用权流转管理

《通知》规定，留用地使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有，农村集体经济组织依法出让、转让、出租集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）实施，并通过农村产权流转管理服务平台公开交易。★鼓励实行留用地臵换物业

《通知》规定，有条件的地级以上市、县（市、区）人民政府要结合本地区实际制订留用地臵换物业标准，探索将农村集体经济组织的留用地臵换为经营性物业。

地级以上市、县（市、区）土地行政主管部门可与被征收土地农村集体经济组织签订留用地臵换物业协议，约定拟臵换物业的位臵、用途、面积、交付时间和交付标准等内容。

地级以上市、县（市、区）土地行政主管部门与农村集体经济组织签订协议约定在拟安臵的留用地上实施物业臵换的，可由当地土地行政主管部门依法对留用地使用权进行公开出让，出让时将臵换物业作为土地出让的条件，并在土地出让后抓紧落实留用地臵换物业协议。各区政策

此外，广州市内不同片区根据区域留用地特点，出台了相关政策。增城区

增城开发区遵循统一规划、相对集中、连片使用的原则，将各村留用地跨村社异地集中安臵，以提高土地使用效率，实现集中管理。实行“保底收益+奖励”的制度

各村与开发区管委会签订委托经营保底收益合同，保底收益原则上由受委托招商经营单位与农村集体经济组织参照同期同地段市场平均租金水平协商确定。

当宗地本级税收收益的50％不足以支付租金总价时，租金总价差额部分由“市统筹城乡科学发展基金”和各经营主体补足。

当宗地本级税收收益的50％超过租金总价时，奖励总额按宗地本级税收收入的50％计算，超出租金总价部分奖励扶持宗地权属人。南沙区

南沙区2012年出台《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》（穗国房南开【2012】127号），鼓励南沙区域国有性质的住宅和商业用地性质的村留用地积极通过货币加物业形式完成兑换，补偿款原则上按10%的比例支付现金到村集体账户，90%支付到村集体物业建设资金专户。

村集体可根据本村实际，申请提高支付现金的比例，但最高比例不得超过30%，经所在镇政府（街道办事处）审核同意后报管委会批准。该方法现已落实500多亩留用地，很大程度刺激了区域内村留用地的开发利用。萝岗区 原萝岗区（现归并为黄埔区）在《广州开发区规划国土局2014年工作回顾及2015年工作思路》中提出采取“政府收储、公开出让、收益共享、物业保障”的留用地开发新模式，“租赁留用地指标”方式先行兑现留用地，即在暂时无法安排留用地的情况下，由政府租赁村的留用地指标，待将来有地可安排时再兑现实地。

同时，发挥开发区统一征地、整体规划和招商引资的优势，结合园区建设，指导协助村集体利用留用地建设员工楼、标准厂房，为开发区产业布局提供服务和保障。其他地区留用地政策解读 杭州市、宁波市

留用地管理体系较为完善，主要采用折算货币、物业、实物留地等方式解决，政府统筹管理力度较大，近年来实物留地逐渐减少，主要以其他方式兑现。留用地开发建设开发的项目分布广泛，业态丰富。

与广州市留用地制度对比，主要特点在于：

●中心区留用地以货币补偿为主

按市场价评估，由各区政府与被收购指标村协商确定。

●专项规划预留留用地空间

通过编制留用地专项规划，在村域范围预先划留留用地空间，待实际发生征地时再按比例选址落地。该模式与广州市南沙区留用地管理模式一致。

●留用地优先选址

与政府储备用地同步报批的，由村集体优先在储备用地范围内选址作留用地。

●以出让方式供地

由村集体自主开发的留用地，完善用地手续后以协议方式出让给村集体，并将95%的出让收益返还村集体；由村集体与企业合作开发的留用地，以招拍挂方式公开出让。

●未落地留用地指标享受土地出让收入核拨政策

2007年出台的《杭州市人民政府关于区属企业用地土地出让收益核拨政策的通知》（杭政函„2007‟64号）规定，土地出让收益，在扣除市财政应收费用后全额核拨给土地所在区政府，专项用于市委、市政府决定实施或应由市本级财政投资的重大建设项目（建设项目须经市政府审批），不得挪作他用。东莞市

2012年出台《东莞市征收农村集体土地留用地管理实施意见》对留用地使用管理进行规范，与广州市留用地管理制度对比，主要特点在于：

●村集体工业项目用地不与留用地指标挂钩，即村集体可根据发展需要在村域范围内选址符合条件的用地兴办工业企业用地；

●明确留用地折算货币补偿标准，以被征地村所在片区征收耕地保护标准+新增有偿使用费标准+耕地开垦费标准+耕地占用税标准之和作为留用地折算成货币补偿的最低保护标准（约为工业基准地价的70%，我市规定的补偿标准为工业基准地价的150%）；

●征收留用地基本以折算货币补偿方式兑现，少数以商业用地形式落地。佛山南海区

积极推进农村集体建设用地开发利用，其中政府高度统筹是亮点。《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》（佛府„2004‟103号）中规定：

●允许集体建设用地使用权流转

在区政府的统一部署下，镇级政府积极将包产到户时分到农户经营的土地集中到村经济联社（即村民小组）或管理区（即行政村），经联社或管理区再将集体土地集中化成3个区即农业保护区、工业开发区和行政住宅区，作统一规划利用。

●试行政府返租模式，即“政府征用和租赁土地、统一规划开发”

这种经营模式由政府先组建土地开发公司，与村委会或村民小组（即土地权属单位或集体经济组织）签订协议，由集体经济组织将土地交由政府进行统一开发经营。厦门西板村

提前规划留用地预留发展区域。政府在征用农村土地、规划设计工业集中区时，在项目所在村庄的外围按人均15㎡的标准（不含拆迁安臵和其他既定集体用地）预留土地，作为该失地村庄的预留发展用地，一并申请土地征收和农转用手续，同工业集中区（或新城开发区）用地一起规划建设，利用该预留发展用地建设“底层店面+上盖公寓”的出租用房，既给工业集中区提供了配套生活服务设施，又分配给村民作为长期经营性收入的来源。广州市留用地政策创新方向

结合其他各地区留用地政策亮点，未来广州市留用地政策可以有以下几个方面的创新：

1、适当提高货币补偿标准

为尽量缩小直接货币补偿与留用地落地开发收益的差距，鼓励村集体采用货币补偿方式兑现留用地。建议可以适当提高货币补偿标准，根据实际案例测算可以提高到3-4.5倍工业用地级别价补偿，或是按照0.5倍办公用地级别价补偿。

2.建议扩展等价臵换房屋的条件

参考借鉴“重庆地票”模式，尽量从村集体风险最小化与收益最大化的角度出发，根据项目实际情况，与其他区域、单位协商，除了厂房、保障性住房等物业资产外，提供更多优质区域（中心城区、繁荣商圈等）中如公寓、商场等商业类的优质物业资产；

或者建议参与物业臵换的物业可以是可由政府统一配建的，例如在出让国有土地时规定，由竞得人无偿为政府配建5%或10%的物业，然后政府再将这些优质资产提供给村集体进行物业臵换，多方面保障臵换的范围、类型。

3.建议在“鼓励统筹集中留地”中加强政府规划引导

实现留用地集中选址需要政府的规划引导和统筹，建议政府做好三方面：

一是做好规划统筹，适当让利，提前规划预留区位、配套条件适宜快速开发建设，对于产业发展有一定吸引力的集中留用地区域，并结合区域产业基础和需求做好产业谋划。

二是成立镇街与区统筹的留用地专责小组，组织召开合作交流会议，加大集中留用地宣传力度，引导村集体按照自愿、有偿、公开、公正的原则，把留用地指标统筹安排到集中发展预留地范围内。

三是结合招商引资安排商业、工业项目集中使用这些集中发展预留地，积极帮助调剂取得指标的村集体办理选址和农用地转用等审批手续。

4.建议在“鼓励统筹集中留地”中强调集中开发、集中运营、集中收益

关于集中统筹开发、集中运营、集中受益方面，建议在条件合适的前提下，政府从以下三方面积极协调，加强推动集中留地。

一是统筹权利主体。

二是强调政府的统筹监管职能。

三是强调政府对利益分配的监督管理职能。

5.建议加强留用地的产业引入，注重第三方参与。

建议现行政策中补充留用地产业引入思路，可以考虑由政府牵头组织编制留用地产业规划指引。

一是各区政府根据本区域城市规划和产业发展规划编制留用地产业规划指引，优化留用地产业发展的空间结构。

二是充分利用市场机制，引进专业的第三方对村留产业用地选址、产业选择、开发模式选择、企业选择等各项内容提供咨询服务，提高留用地的落地效率。

三是鼓励以三资交易平台为基础，建立产业综合信息服务平台，同时设定信息更新责任主体，在一定周期内将相关变动信息汇总。利用网络资源，帮助村加快留用地落地及发展产业。6.将南沙和萝岗的留用地政策推广到全市范围

建议政策可以尝试鼓励通过政府收储，变为国有土地，同时可以参考南沙和萝岗留用地实行“物业加货币”的政策。

目前的政策中指出可以用“收储反拨”的方式，由政府对集中安臵区用地进行储备，可在政府储备用地中安排留地选址，区或镇（街）人民政府统一办理用地手续，然后以划拨方式供地给农村集体经济组织。

7.探索分类实施征收土地与留用地报批同步

对于经营性用地征地项目，留用地同步规划、同步报批、同步供地、同步开发建设，并优先在征地项目范围内安排；

对于地铁、高速公路等占地面积大、无法在项目用地内落实留用地的公益性征地项目，或者留用地面积较小、无法选址但村集体不同意以货币方式兑现的，可采取区政府以经营性储备用地质押（留用地落实前不得出让）、留用地先行返租等形式保障被征地农民收益。

留用地政策 篇2

我国实行土地国家所有和集体所有的土地管理制度, 从名义上看两种所有权相互对等, 但实际上集体土地所有权其实是一种被虚置和弱化的土地所有权, 国家通过征地制度和规划调控公权力, 将用途变更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是, 在征地制度框架下, 国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用, 其土地性质为集体所有, 用途为工商发展用地 (基本为工业和商业办公) , 年期为无限期, 入市流转无需缴纳地价, 集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权。留用地的数量以及其产权权利内涵直接决定了在高度城市化地区, 快速城市化、工业化背景下, 农村集体可以获得的权益以及权益相对应实现的经济利益, 是一项最基本的涉及集体土地的产权制度安排。

二、基本概念及内涵扩展

(一) 基本概念。

征地返还制度是国家早有政策要求、但基本上只在广东省得到重视并普遍执行的制度。早在1993年, 在广东省政府出台的《广东省征地管理规定》 (粤府[1993]94号) 文就明确规定, 国土部门在实施征地时, 应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排, 一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后, 征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》 (粤国土资发[2005]51号) 将征地返还用地的比例提高到10%~15%;2007年3月, 省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》 (粤府办[2007]29号) 再次强调, 应按不少于征地面积的10%的标准安排留用地。可见, 留用地是指国家征收农村集体土地后, 按实际征收土地面积的一定比例, 作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地;从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。

(二) 内涵扩展。

在快速城市化过程中, 深圳分别在1993年和2004年市政府通过特区内统征和宝安龙岗两区城市化转地工作, 实现了全市域土地的全部国有, 成为了全国第一个没有农村建制的城市, 但农村集体土地的利用现状、方式和形态都将在很长一段时间内存在, 也就是说, 土地的二元化特征并没有根本消除, 反而因为城市化的不彻底, 遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。基于深圳高度城市化的背景, 留用地的内涵因部分土地管理政策设计而有所扩展, 但与广东省所规定的留用地的政策初衷一致。首先, 深圳市作为广东省政府的管辖城市, 执行广东省征地返还地制度, 构成留用地的来源之一, 但由于受项目征地数量的多少以及土地安置和经济补偿的相互替代作用, 征地返还地的比例在深圳各社区的数量分布不均衡;其次, 深圳在实现土地所有权转换的过程中, 分别出台了《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》 (深府[1993]283号) 和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》 (深府[2004]102号) , 规定按照一定标准划定非农建设用地给原农村集体经济组织继受单位。具体标准为, 截至城市化村建制转变之日的户籍数和人口数, 按照100平方米/人划定工商用地;户均100平方米划定居住用地, 建筑面积不超过480平方米;户均200平方米划定道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地。居住用地、工商用地和公共设施用地的综合构成留用地的来源之二。但值得注意的是, 由于国家对宅基地和农村公共基础设施用地流转的限制, 对于原农村集体土地权益的实现基本体现在征地返还地和非农建设用地工商用地两方面。此外, 深圳市政府并没有对留用地的土地用途做特殊限制, 土地用途从工业和商业用地扩展为工业、商业以及商品房开发。可见, 基于深圳快速城市化和全市域土地国有化的背景, 深圳的留用地概念内涵被扩展为征地返还用地和非农建设用地, 是特定使用权人使用的建设用地。

三、产权经济学分析

(一) 产权设定。

产权经济学认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权, 完整的产权有利于交易费用的降低以及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解, 产权包含所有权、使用权、收益权、转让权等四个方面, 其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。从经济功能的角度看, 产权并不是一般的物质实体, 也不完全是法律意义上的权利界定, 而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系。它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损, 以及他们之间如何进行补偿的规则 (科斯等, 1994) 。

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法 (试行) 的通知》 (粤府办[2009]41号) 第二条规定:“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。根据产权经济学的理念以及留用地相关政策规定, 留用地作为原农村集体的安置用地, 有排他的使用权和收益的独享权, 以及自由的转让权, 并且随着国家对集体建设用地流转的日益松绑, 实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”, 留用地产权的完整性更加得以稳定。因此, 对于原农村集体经济组织而言, 留用地是一种完整的产权。

(二) 产权保障。

产权能否有效保障, 主要在于产权对应的收益是否归产权主体所有, 而权益包含现在的权益和未来的权益。在这里, 我们不得不重点探讨土地发展权这一概念。土地发展权是指改变土地现状用途和强度等利用方式, 进行建设开发的权利, 该权利直接关系到城市化土地开发过程中动态的权利归属和利益分配;发展权是一个定量可转让的财产权, 是一项目的性、功利性非常强的制度安排。物质形态改变的同时是土地经济价值的变化 (一般为增值) , 土地发展权既可以用土地利用物质形态变化的具体内容来表示, 也可以用土地经济价值的变化量 (增值量) 来表示, 这是土地发展权量的规定性。

留用地的制度安排充分体现了政府原农村集体土地权益的保障。首先, 在城市化过程中, 政府通过留用地安置、货币补偿以及将原村民纳入城市社会保险范围 (包括医疗、养老保险等) , 全面解决原农村集体接受单位及原村民的长远发展问题。其中, 非农建设用地的划定保障了原集体和原村民的生产、生活及发展需求, 原农村集体获得了非农建设用地工商用地的使用权、收益权和开发权。由于非农建设用地制度设计的合理性, 各社区人均非农建设用地指标分布较为平衡, 是一项公平、公正的制度安排, 切实保障原农村集体的产权权益。其次, 从法律意义上而言, 政府完全可以通过经济补偿的方式, 依托于征地制度, 由政府对一级市场垄断, 但政府通过留用地的方式让集体合法合理参与土地一级市场的供给, 获得利益, 这是对土地产权权益现状的保障。再次, 为了保证原农村集体经济组织的长远发展, 政府要求必须保留30%的留用地自用后, 剩余70%的留用地方可进入土地一级市场, 并遵循政府的城市规划、土地利用总体规划和年度土地利用计划 (农转用实施计划) , 在这个过程中, 集体作为留用地的所有者, 实际上和国家土地所有权处于同等地位。需要特别说明的是, 30%的自用留用地使用年期为无限期, 集体可以根据政府法定规划编制和实施, 改变土地用途、容积率和开发强度, 收益归集体所有, 事实上, 政府为有效保障原农村产权权益, 对其留用地的规划也会充分照顾, 可见, 这种做法充分体现了政府对集体留用地未来权益的保障。

(三) 产权实现

1、制度构想。

产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来, 加强农村集体建设用地流转, 实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出, 要加强农村集体建设用地流转管理, 规范集体建设用地入市行为, 逐步建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》, 进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权, 构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度, 建立城乡统一的土地市场。虽然从法律层面, 集体建设流转并没有被认可, 但实际上, 中央不仅默认了集体建设用地流转的合理性, 而且也在一些成熟的地区进行了有益探索, 从2002年开始, 国土资源部先后在安徽、江苏和广东等地开展农村建设用地流转试点, 为制度的顶层设计打基础。此外, 重庆城乡统筹土地制度改革、海南土地制度改革以及深圳等重点城市的土地制度改革内容均涉及到对农村土地权利设置和产权权益内涵的完善, 以及集体可以通过招标、拍卖、挂牌以及入股等公开合作的方式流转集体建设用地。

2、地方探索。

2005年6月, 广东省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》, 明确集体建设用地使用权作价入股 (出资) , 以与他人合作、联营等形式共同兴办企业, 视同集体建设用地使用权出让。这意味着, 农村集体非农建设用地将视同国有土地, 可以合法入市流转。这便打破了“非经政府征地, 任何农地不得合法转为非农用途”的传统, 代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期, 被专家学者们誉为“一项探索性立法, 开创了全国的先河”。从广东省出台的关于集体建设用地入市流转的政策来看, 实际都是肯定了集体建设用地入市流转的合法性, 并鼓励在符合条件的情况下予以流转。

深圳所执行的非农建设用地指标划定从数量和产权定性的角度进一步规范了集体建设用地流转, 可以说是快速城市化或者全部国有化地区, 对原农村土地产权制度有益的积极探索。留用地土地利用规则是产权得以实现的主要途径。早在2001年《深圳市土地交易市场管理规定》 (100号令) 就规定原农村集体征地返还地可以采取协议方式出让, 为原集体留用地的合作开发和转让奠定了基础;紧接着《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》 (深府[2000]94号) 第六条第四款规定:“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的, 按照建筑面积收取市场地价的10%”。值得注意的是, 非农建设用地工商发展用地进入市场的地价标准并没有明确规定, 但实际征地返还地和非农建设用地中的工商发展用地, 同为原农村集体经济组织的安置用地, 其土地权属性质和产权权益基本相同, 在实际的执行中, 非农工商发展用地合作建房地价收取标准参照征地返还地的地价返还标准执行。

2009年广东省国土厅41号文第十条第二款规定:“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与其他人合作、联营等形式用于经营型项目和工业用地的, 应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法, 通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”也就是说, 留用地可以通过公开出让的方式实现产权权益。

值得说明的是, 深圳在留用地入市流转缴纳10%的基准地价标准, 主要是用于市政基础设施建设费用。此外, 根据国家、省市关于建设用地使用的相关规定, 农用地、未利用地转为建设用地的, 应当缴纳新增建设用地有偿使用费, 占用耕地的, 应当缴纳耕地开垦费, 即农村集体所有土地转为国有建设用地需要支付一定的成本, 而这部分成本在城市化的过程中均由市政府进行了支付。同时, 考虑到对城市化后土地增值收益的调节, 对深圳所采取的留用地入市流转时缴纳10%的基准地价, 政府认为是合理的。

四、存在的问题

(一) 留用地与违法建筑相互交织。

尽管政府要求在城市化的过程中, 尽快落实非农建设用地指标的划定工作, 但实际上, 仍然存在政府应予安排但尚未安排的留用地, 也构成了城市化历史遗留的主要问题之一。究其原因, 并非政府历年不予落实, 而是社区实际使用土地的数量要远远大于政府合法安排的留用地数量, 在土地用途、空间分布上, 很难将合法与违法用地进行区分, 如何将政府尚未落实的留用地与社区的违法建筑的处理结合起来, 是政府面临的难题之一。

(二) 留用地土地利用效益低下。

“出租经济”是原农村集体经济组织土地利用地的主要方式, 是社区经济发展的原生状态。由于缺乏政府的产业政策引导和政策扶持, 社区自建工业厂房的容积率普遍小于1, 空置率在50%左右, 受区位影响租金单价保持在6元~10元/平方米, 长期处于政府产权和管理的真空状态。“出租经济”的弊端决定了留用地的利用方式在空间上呈现出无序扩张、低效开发等特征, 收益空间极为有限, 对原农村集体经济组织资本的原始积累极为不利, 也不利于社区的长远发展。

(三) 指标分级分配导致收益的不完全获取。

根据留用地管理政策, 非农建设用地指标按照一定的比例在行政社区和自然村之间进行分配, 一般一个行政社区包括若干个自然村, 行政村有自己的经济发展公司, 自然村有自己的经济合作社, 虽然有隶属关系, 但经济相对独立。行政社区不拥有集体人口, 非农建设用地的收益也不作为股民的分红基金, 而是用于社区计划生育、道路建设、绿化环卫、社会治安、幼托养老等社会公益事务等在城市化过程中本该由政府支付的社会公共物品提供。自然村股份合作公司也规定留用地收益的70%用于集体成员的分红。两级利益格局的分化, 使得股民 (原村民) 也没有完全享受到本该完全享受的留用地收益。

(四) 公开交易规则的不完善导致寻租空间的产生。

留用地通过公开方式入市时, 政府将开发商和原农村集体经济组织通过捆绑受让方实现土地的出让, 由于没有将受让方从程序上加以规范, 因此, 可能会隐含政府将土地协议出让给开发商的风险。根据土地市场动态监测数据显示, 2010年近1/3的居住用地为原农村留用地合作建房入市流转, 10%的基准地价的成本, 与深圳日益高涨的居住用地楼面地价形成了较大的差异, 为开发商营造了利益寻租空间。

五、规范化管理政策建议

(一) 产权界定, 明晰权益。

对社区合法用地的产权权益进行明细和细化是农村土地产权制度演进的方向, 产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确, 才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。

(二) 公开交易, 规范市场。

在公开的土地交易上进行出让, 是广东省对留用地使用的明确规定。在公开交易市场上的招拍挂, 可以有效地避免在合作开发过程中因捆绑受让方 (集体和开发商) 而导致对开发商产生的寻租空间。在公开交易前, 要求原农村集体经济组织就留用地必须进行初始登记, 将原农村集体经济组织作为受让方, 签订土地使用权出让合同, 确认产权后再入市交易。

(三) 明确地价, 明晰收益。

留用地的入市流转过程涉及两个受让方和两种地价。首先, 政府和原农村集体经济组织签订土地使用权出入合同后, 要求原农村集体经济组织缴纳10%的基准地价, 即政府首先将留用地协议出让给原农村集体经济组织;其次, 通过招拍挂选择开发商后, 招拍挂收益归原农村集体经济组织所有, 通过分离受让方, 分别明晰政府、原农村集体经济组织和开发商的权益。

(四) 规范管理, 深化产权。

签订土地使用权出让合同后, 按照国有建设用地的管理对留用地进行管理规范, 包括合同监管、闲置土地的查处、建筑设计要点以及土地的收回、收购等二级市场交易以及存量土地的二次开发等, 严格遵守政府的其他规定, 不再享有特殊权益。鼓励原农村集体经济组织在政府的政策引导和扶持下, 积极进行实业公司投资, 将现代企业管理制度运用到原农村集体经济组织股份合作公司的体制上, 通过政策扶持, 帮助社区经济发展的转型, 从而真正实现与城市融为一体。

六、结论

深圳市执行的原农村集体留用地制度是一项体现了集体土地发展权权益的公平合理的制度安排, 虽然在土地利用方式和管理上存在数量多少、空间分布不平衡、利用效益低下以及指标分级分配不公平等问题, 但并不影响原农村集体经济组织和原村民享有和发展留用地的权益。近年来, 政府积极地对原农村集体留用地的各项权益进行明晰、规范市场建设和深化土地产权权益, 更加保障了在城市化过程中原农村集体经济组织的产权权益。

参考文献

[1]万举.转型中的土地产权冲突与融合.经济科学出版社, 2010.

[2]深圳市规划国土委.深圳市土地管理政策汇编.2006.

留用地政策 篇3

关键词：福清市，征地，保障

中图分类号：F293.3文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2014）09-0074-80收稿日期：2014-07-18

留用地安置是指政府统一征收农民集体土地时，对已交地的建设项目用地，按被征收农用地面积（或征地面积）的一定比例（一般为7%-15%）确定留给被征地村集体进行安置或发展生产，保障被征地农民长远生计。作为征地制度改革的一种有益探索，留用地政策在一定程度上既维护了被征收农民的合法利益，又推动了征地工作的开展。自上世纪90年代以来，广东、浙江等东南沿海地区结合自身经济发展状况，积极对留用地安置方式进行探索，取得了一定成效。作为沿海经济较为发达的县级市，福清市较早实施留用地安置方式，经过十年的摸索，在实践中取得了一些成效，但也遇到了一些新的问题。

1 福清市留用地政策

2007年12月19日，福清市出台了《福清市征收农村集体土地留用地使用管理暂行办法》，该办法规定：2004年10月21日之后，城区7个街道征收农村集体土地时，按被征收农用地面积的10%的比例确定留用地。集体留用地主要用于兴建农民公寓、农村住宅小区，或委托政府公开出让。通过留用地政策，解决被征地农民的基本生活保障，实现就业安置、发展生产和公益事业。

2012年4月28日，福清市对留用地使用管理办法进行修订完善，出台了《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》，把留用地政策适用对象从城区7个街道扩大到全市24个镇（街），推行留用地货币补偿政策，提出了留用地五种兑现方式供被征地村和农民选择，并规范留用地货币补偿款的使用办法。

目前，福清市留用地政策兑现模式主要有三种：一是划定留用地，二是实行货币补偿，三是推行实物安置。截至2013年12月底，共有6个被征地村选择划定留用地，项目12宗、面积20.53公顷，如音西街道洋埔村、瑶峰村等；共有9个被征地村选择留用地货币补偿（包括委托政府出让），留用地面积为15.08公顷，货币补偿款达67255万元，如宏路街道溪下村、音西街道珠山村、音西村等；共有2个被征地村选择实物安置，留用地面积为17.59公顷，如音西街道音西村（原建材市场用地）、龙江街道观音埔村等。部分被征地村在不同征地时期选择不同兑现模式，如音西街道音西村既选择货币补偿，又选择实物安置。

2 福清市留用地安置现状

2.1 划地安置模式

城区内的音西街道洋埔村和瑶峰村较早实行留用地安置，两个村使用留用地兴建农村村民住宅小区。该项目以农村村民住宅小区名义报批，无需使用城乡建设用地增减挂钩指标，用地成本较低。由于受供地政策限制，村集体只能将留用地作为农村村民住宅小区，而不能自行开发建设成商品房对外出售。在划地安置模式中，出现以下两种情况。

第一，产生“小产权房”现象。

音西街道洋埔村留用地面积约4.09公顷，由该村作为项目业主办理农村村民住宅小区农用地转用报批手续，之后办理供地审批。为推动征地工作，该村规定每征一亩地，被征地村民可获得55平方米的住宅安置指标。由于大部分被征地村民已有住房，该部分村民将所得的住宅安置指标以每平方米800-2000元出售变现。

存在问题：由于项目用地仅办理了农用地转用手续，未办理土地征收手续，土地性质仍为村集体所有。村民将安置指标出售给外村人或城市居民，按国家相关政策规定，非本村村民购得的住宅产权无法办理土地使用权变更手续，产生了“小产权房”问题。

第二，开发建设实力不足。

音西街道瑶峰村留用地面积约1.82公顷，该村也以农村村民住宅小区名义办理用地审批，并进行开发建设。村集体先举债600多万元进行开发建设，但因后续资金不足，影响住宅小区的工程建设。经村集体研究，拟出售安置后剩余的套房以回收资金继续开发，但因土地仍系村集体所有，非本村人购得后无法办理土地变更手续，以致套房销售困难、资金无法回笼，造成工程停滞。

存在问题：村委会系村民自治组织，非专业的房地产开发机构，其开发实力较弱，对项目开发建设总体规划把握能力不足。同时，村民住宅小区建设无法进行正常的融资贷款，缺乏充足的开发建设资金。

2.2 货币补偿模式

2.2.1 委托政府公开出让

城区阳下街道某村将该村划定的6.66公顷留用地委托福清市政府公开出让，土地出让金收入56300万元。扣除该宗地征迁成本、报批规费、应缴纳的基金税费和周边配套设施投入分摊等共15438万元，返还给该村土地出让金（即留用地货币补偿款）40862万元。经村民代表大会同意，该村将所得的留用地货币补偿70%分给被征地农民，30%作为村集体资产。村民一次性可领取留用地货币补偿款达420万元/公顷。

优点：第一，由于该村地处城区中心地段，所划定的留用地区位好，土地出让价格高，留用地货币补偿款较高。第二，留用地货币补偿款发放给村民，村民得到的补偿大幅增加，被征地农民较为满意。缺点：第一，变相提高了征地补偿标准，造成区域征地补偿标准不平衡，给周边村的征地工作带来不良影响。第二，村集体将大部分的留用地资金以货币形式发放，容易寅吃卯粮，不利于保障被征地农民的长远生计。第三，村集体对于其所有的巨额留用地资金缺乏管理能力，如何加强监管，确保村集体资产不流失、让村民放心是个难题；同时，如何确保集体资产的保值增值也是个相当棘手的问题。第四，返还给该村留用地货币补偿款所扣除的土地出让成本未全面包括政府投入的区域公共设施建设、基础设施配套费用，以及公共建设项目的报批费用、征迁费用，故返还的留用地货币补偿标准偏高。第五，涉及征地的被征地农民领取了较高的留用地货币补偿款，而未领取留用地货币补偿款的原被征地农民出现心理落差，引发新的信访上访问题。endprint

2.2.2 按区位统一价实行留用地货币补偿

根据2012年4月福清市出台的留用地政策，城区7个街道城市规划区内可按被征收农用地面积300万元/公顷实行留用地货币补偿，城市规划区外可按150万元/公顷实行留用地货币补偿；城区外17个镇分两个级别：规划区范围内按被征收农用地面积90-120万元/公顷实行留用地货币补偿，规划区范围外按45-75万元/公顷实行留用地货币补偿。

优点：第一，能获得更高补偿。作为被征地村，从追求利益最大化出发，如果被征地村区位不好，所划定的留用地委托出让后返还的货币补偿款低于上述统一价，该部分被征地村将选择按统一价兑现留用地方式。如宏路街道溪下村等选择此类货币补偿方式。第二，简便易行。因留用地规划选址、用地报批、公开出让、留用地货币补偿结算等程序复杂，被征地村兑现留用地货币补偿约需2-3年，甚至更长时间，部分被征地村集体和村民从眼前利益出发，选择较为简便的按统一价实行货币补偿方式。缺点：增加用地成本。留用地货币补偿款列入用地成本，用地单位投资成本增加，招商引资难度加大；若由政府出资，财政负担较重。

2.3 实物安置模式

2.3.1 合作开发和土地作价出资入股模式

目前，城区有两个被征地村正在探索合作开发模式，具体情况为：

（1）音西街道某村开发模式

由于村集体不具备房地产开发能力，只能与有资质的开发企业进行合作开发建设，实现利益最大化。如音西街道某村将位于城区黄金地段的建材市场和村留用地改建为城市综合体项目用地，总面积为12.79公顷。该宗地规划用途为商服用地和住宅用地。根据合作开发条件，竞得人竞得该地块，按照规划条件进行开发建设，建成后按议定的优惠价回购建筑面积155000平方米作为村集体资产，回购建筑面积包括一层商业面积40000平方米，二层商业面积40000平方米，三层商业面积40000平方米，地下停车场面积35000平方米，其余部分归竞得人所有。该合作开发条件经过该村村民代表大会同意。

优点：第一，实现利益最大化。村集体在与开发企业前期谈判中，最大程度回购实物进行安置，取得利益最大化。第二，壮大村集体资产。通过实物安置，使村集体拥有一定数量的固定资产（如商业店面、住宅、办公用房），通过出租收入，有利于保障村民长远生计。缺点：第一，政府工作被动。由于村集体自行与意向开发商进行沟通，自拟合作开发方案，政府在前期阶段未能介入，造成后期土地出让工作被动，甚至被村集体或开发企业“绑架”，不得不同意其过高的要求（如在规划技术指标方面给予照顾等）。第二，增加开发风险，降低开发品质。由于政府未能有效引导村集体，致使村集体要价太高，要求回购的不动产过多，给开发商增加开发建设风险，以至开发品质不高（容积率过高）。第三，政府投入的公共配套设施费用未能在土地出让金中予以扣减或分摊。

（2）龙江街道某村开发模式

城区龙江街道某村选择划定留用地4.8公顷委托政府公开出让，土地用途为商品房开发，村集体要求土地出让所得款项扣除政府应缴纳的各项规费外全部返还村集体所有；同时，竞得人在项目开发建成后，住宅及地下室建筑面积的70%返还给被征地村和村民用于安置，安置回购价为3000元/平方米。被征地村与意向开发商进行协商后，由政府采取带回购方案和设计方案挂牌方式出让留用地项目。

优点：第一，通过留用地安置方式能有效推动该村下一阶段征地工作开展。第二，按商品房模式进行开发，能保证开发建设品质。第三，确保村集体有一定的固定资产，维持长远收益。第四，通过回购房产，村内无房户、紧房户能得到实物安置。缺点：第一，若被征地村民将安置房进行转让或出售，不利于保障其长远生计。第二，村集体固定资产管理还有待加强与完善。

2.3.2 政府主导进行实物安置

拟由国有全资企业市城投公司作为项目业主，在城区选择若干地块先行启动商品房开发建设（含安置区建设）。采取征地置换住宅（或店面）方式，每征一亩地，根据不同区位返还不同面积的住宅（或店面）给被征地村集体和农民，返还住宅（或店面）的价值与留用地货币化补偿基本相当。被征地村通过取得的店面和住宅的收益来保障被征地农民生活，村民通过取得的住宅来维持今后的生计。为了确保村民长久稳定的收益和不对房地产市场造成冲击，村民取得的房产在若干年后方可转让。

优点：既能让村集体获得一定数量的固定资产，又能解决被征地农民的居住问题。缺点：若由政府主导进行开发建设安置房，需预先投入大量资金，增加财政负担。

3 现行留用地政策面临的问题

留用地政策给被征地村和村民带来的巨大效益弥补了征地补偿费低、社会保障制度不健全之不足，因此受到被征地村集体和农民的普遍关注，但在具体实施过程中也出现了一些亟待解决的问题。

3.1 留用规划难度较大

随着城区用地规模的不断扩大，可建设用地日益减少，大部分被征地村无可供规划选址的留用地。若被征地村选择划定留用地方式，将无法满足其要求。同时，被征地村和村民一般要求选择区位较好的地块作为留用地，若与城市总体规划不一致，增加协调难度。

3.2 货币补偿资金不足

若被征地村无可规划的留用地或留用地货币补偿标准高于该村留用地委托出让后返还的价格，被征地村将选择按统一价实行留用地货币补偿方式。留用地货币补偿需要政府有充足的资金作为保障，一旦政府资金紧张难以及时兑现，征地工作将出现被动。

3.3 政策实施难度较大

因留用地政策涉及到地块的安排、货币补偿资金的统筹规划和留用地项目的开发建设等方方面面的工作，协调难度较大。若留用地政策不能兑现，包括留用地无法划定、留用地货币补偿款不能及时兑现、留用地未能及时报批并出让等，都将影响后续项目征地工作。endprint

部分留用地项目以政府储备地形式报批，已经农转用和土地征收审批，但因挂牌条件、设计方案未确定等原因，造成留用地项目土地未能及时出让，政府前期垫付的报批、征地等成本费用无法及时收回，增加财政负担。

3.4 集体资产管理较难

实行留用地货币补偿后，部分村集体资产急剧增加。由于村集体缺乏管理巨额留用地资金的能力，难以有效保障资金安全，确保村集体资产保值增值。对于留用地安置所取得的住宅及店面，村集体缺乏经营管理能力，难以保证长久稳定的收益。

3.5 留用地管理较为混乱

因受征地难影响，若无法按时完成征交地任务，镇（街）、村只好迁就被征收人，向上级要政策。由镇（街）、村拟定留用地处置方案直接上报市政府，由市政府研究确定。部分未批已征项目或预征地项目也列入留用地兑现范围，未经相关职能部门核定而直接由市政府研定，给留用地管理增加难度。部分街、村在执行留用地政策时屡屡突破原有政策界限，有的是提高留用地货币补偿价格、有的是突破留用地面积认定范围，造成区域间新的不平衡，加大征地难度。

3.6 基础性档案尚未建立

由于留用地管理涉及多个部门，如财政局、国土局、规划局、农业局、土地发展中心以及被征地所在街（镇），相互之间未建立必要的沟通协调机制，造成留用地兑现情况不明，或出现重复兑现。

3.7 政策效应差异显著

尽管福清市将留用地政策适用范围扩大到全市，但目前仅有城区7个街道实际实施留用地政策，包括留地安置、货币补偿和实物安置。城区7个街道的被征地村和农民对留用地政策关注程度较高，兑现意愿强烈，通过留用地政策能有效推动征地工作开展。受区位因素的影响，城区外17个镇的被征地村和农民对留用地政策关注度明显较低，目前尚未真正实施。

4 建议与对策

党的十八届三中全会提出了“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，因此，借鉴台湾较为成熟的市地重划和区段征收作法，以及兄弟省、市先进的留用地安置模式，立足于福清实际，探索符合本地实际的留用地安置政策显得尤为重要。

4.1 完善留用地安置政策

留用地政策制定的目的是保障被征地农民长远生计。在对全国各地留用地安置政策调研总结的基础上，由国家及省级政府出台统一规范的留用地政策，能减少社会矛盾，便于各地执行；同时，发挥留用地政策效益，通过留用地政策获得的实物安置，既能让村集体获得一定数量的固定资产，又能解决被征地农民的居住问题。通过留用地政策，让被征地村实现就地城镇化，实现城乡统筹发展。

4.2 及时兑现留用地政策

政府应及时兑现留用地政策，做到取信于民，让被征地农民享受到改革开放的成果。之前未兑现留用地政策的被征地村，均可按福清市政府出台文件中的留用地五种兑现方式选择兑现。对已划定留用地但未进行开发建设的，若被征地村愿意选择货币补偿方式，则由被征地村出具退回留用地承诺书，交由相关部门存档为证。加快已批未出让留用地项目的清理，拟定处置方案，待条件成熟后及时进行出让。

4.3 合理规划留用地项目

在规划新用地项目时，同时划定留用地项目用地红线。新用地项目与留用地项目同时规划、同时报批、同时征收（交地）、同时供地。

在符合城镇规划的前提下，由各镇（街）、村规划若干宗留用地，也可以几个村共同划定若干宗留用地。留用地要集中连片，面积至少50亩以上，避免零星划定，便于规划管理。今后兑现的留用地统一在已规划的留用地项目中划出，选择货币补偿的也从已规划的留用地项目中划出相应面积的土地交由市土地发展中心管理。

4.4 加强货币补偿管理

一是科学制定留用地货币补偿标准。留用地货币补偿标准的制定应结合区域条件，与已公布的基准地价相挂钩，使之更具科学性、合理性。

二是通过留用地政策壮大村集体资产。选择留用地货币补偿方式，其补偿款只能返还给村集体，原则上不能发放给被征地农民。若需要发放给被征地农民，应明确发放比例，并确保村集体留足货币补偿款用于统筹生产发展。村集体可将获得的留用地货币补偿款，投资购买安全可靠的、并可获得预期收益的不动产（如购买商业店面、住宅、办公用房），壮大村集体资产，强化村干部的话语权，提高农民生活水平。

三是加强留用地货币补偿款监管。由于目前福清实行村财镇管，相关镇（街）农业经管部门应对村集体所有的留用地货币补偿款进行监管，确保资金安全。同时，引导被征地村对留用地货币补偿款进行盘活，确保资金保值增值（如用于投资不动产）。加强被征地村村务公开、民主管理制度建设，按规定程序履行村财管理，定期公布留用地货币补偿款使用情况，让群众有个明白账、放心账。

4.5 加强留用地台账管理

一要全面清理留用地。由福清市政府办公室牵头，财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心、相关镇（街）建立留用地使用和管理台账制度。由相关街道和被征地村汇总已批已征用地项目，分别报财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心进行核定。各部门按照职责理清各个已批用地项目留用地兑现情况，明确各项目是否已兑现货币，是否已划定留用地，做到心中有数，避免重复划定或重复兑现。

二要规范留用地兑现程序。对于未兑现留用地政策的被征地村，相关村要拟定留用地处置方案。留用地处置方案应经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，由所在镇（街）、相关部门审核后，报市政府批准执行。

4.6 改革现行留用地政策

总体来看，留用地政策既保障政府征地工作的顺利进行，又保障被征地村集体和农民的合法权益，是征地制度改革的一种有益探索。但由于实行划定留用地或实行留用地货币补偿，均系地方性出台的政策，若处理不善，将产生新的历史遗留问题。特别是划定留用地后，处置周期长，涉及面广，处置工作复杂，易产生新的问题。建议参照福州市做法不再划定留用地，实行单一的留用地货币化补偿方式（150万元/公顷）；或参照莆田市、晋江市做法，改留用地货币补偿为交地奖励金，按时交地的，每公顷交地奖励金一般约在60万-225万元之间，直接发放给被征地农民，推动征交地工作开展。endprint

参考文献：

1.唐健 李珍贵 王庆宾等.留地安置：征地补偿方式的探索之路.中国土地.2014.3

2.林依标.由思集——土地管理研究与实践.福建人民出版社.2013

3.林胜.保护农民利益 推进征地工作研究——以福建省福清市为例.中国房地产（学术版）.2013.2

作者简介：

林胜，高级工程师，主要研究方向为土地规划利用、土地资源管理、土地房屋征收。

An Empirical Study on Settlement Policy of Expropriating

the Retained Land of Collective Land

——take Fuqing Fujian as example

Lin Sheng

Abstract：Purpose of study：settlement policy of expropriating the retained land of collective is a kind of exploration of carrying out the reformation of land system and improving the mechanism of multiple security.When we aim at the defects that exist in the implementation process of the policy of the retained land，its very necessary for us to build up and perfect system of retained land in order to ensure farmerslong-term live-hood whose lands are expropriated. Methods of study：document research method，experience summary method and inductive analysis method.Content of study：by investigating several patterns of policy cashing of the retained land in Fuqing and analyzing the problem existed and the reason caused，suggestions and measures of perfecting the policy of retained land should be put forward， and the beneficial attempt should also be done in order to make the policy of retained land put into force healthily.Conclusion of study：to carry out the policy of retained land and to explore the diverse guarantee modes can help improve the interests of the village collective and farmers and better the social security system of farmers whose lands are expropriated.

Keywords：Fuqing city，Expropriate lands，Security

留用地政策 篇4

第一章 总则

第一条 为进一步加强农村集体经济组织留用地的使用管理，规范村企合作行为，切实维护被征地农民合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法 》、《中华人民共和国城乡规范法》、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府〔2009〕41号）、《广东省集体资产管理条例》、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）和《惠州市留用地管理实施办法》（惠府办〔2015〕13号）和《惠州市历史留用地问题处理意见》（惠市国土资〔2016〕428号）等有关规定，结合我区实际，制定本规定。

第二条 本规定所称农村集体经济组织留用地，是指国家征收农村集体土地后，为解决被征地农村集体经济组织及其村（居）民的生产生活需要，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给农村集体经济组织用于解决生产、生活的建设用地。

第三条 留用地在城市规划区范围外的，原则上保留集体土地性质；留用地在城市规划区范围内以及涉及占用其他农村集体经济组织的集体土地的，依法征收为国有土地，由区管委会无偿返拨给被征收土地的农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地。

商服、住宅用途的国有留用地基准容积率统一为2.0。

第四条 任何单位和个人不得侵占、买卖、私分或以其他形式非法转让农村集体经济组织留用地。未经依法批准，不得擅自改变其使用功能

第五条 农村集体经济组织依法出让、转让、出租集体留用地使用权的，必须按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）实施，并通过公共资源交易中心或农村产权流转管理服务平台公开交易，不得用于房地产开发；依法处置国有留用地使用权的须以公开方式进行，但本农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业使用留用地的除外。禁止农村集体经济组织全（独）资注册成立的公司、企业通过股权转让等形式规避公开处置国有留用地的规定。

第六条 明确工作职责。园区、镇（街道）负责对辖区内农村集体经济组织留用地的日常监管、村企合作开发项目申请资料初审把关和监督指导、项目建设和资金监管等工作。区国土资源分局负责留用地管理和使用的业务指导、登记办证、入市批准、出让金收取等工作。区城市更新发展中心负责村企合作审批流程指导、方案审核、组织材料上会、协调有关部门推进合作项目建设等工作。区住建局负责留用地村企合作开发建设项目规划建设和竣工验收环节业务的管理和监督指导。区税务部门负责收取有关税费。其他有关部门依照各自职责做好相关工作。

第二章 开发使用原则

第七条 农村集体经济组织留用地在符合城乡规划要求和集约节约利用土地的前提下，由农村集体经济组织统一组织开发，集约集中建设，用于兴建经济实体项目，保障农村集体经济组织的持续经济收入和村（居）民的生产生活需要，促进村（居）集体经济持续发展，推进城镇化建设。

第八条 鼓励农村集体经济组织通过自主开发、招商引资、合资合作等方式将留用地建设为经营性物业，并通过经营不动产产权租赁，形成运营成本低、经营风险小、经济收益长期稳定的农村集体资产。

第九条 农村集体经济组织应当根据本村民委员会（或组民小组）留用地的面积和地段分布情况进行统筹考虑，统一安排。按照居者有其屋的原则，原则上确保村（居）民每户能够在本村民委员会（或组民小组）的其中之一个村企合作项目中分配到一套人均建筑面积不少于25平方米的住宅。

第十条 留归本村（组）集体所有的物业资产，农村集体经济组织不得擅自出售、买卖或转让、抵押等。需要进行资产处置的，必须严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》等有关规定，方可依法进行处置。

第三章

村企合作条件

第十一条 农村集体经济组织因缺乏建设资金和技术力量等客观原因，拟引进有实力的企业合作开发使用集体经济组织留用地的，允许进行村企合作，开发建设成工业或商住等项目。

第十二条 村民委员会（或村民小组）在村企合作开发建设项目中享有的物业分配权益，必须满足如下条件：

（一）确保本村民委员会（或村民小组）在该项目总建筑面积中能够分配到相应比例的建筑物业。具体分配比例为：工业物业30％以上、商铺物业15％以上、住宅物业20％以上（上述比例均包括本数）。

建筑物业的面积分配比例，须按照经规划部门批准最终实施的该项目工业、商业及住宅的计容总建筑面积计算。

本款所述的工业或商铺物业，是指规划报建和产权登记为工业或者商业用途，可以获得长期永久性收益的工业或者商业经营用房，包括工业厂房及其办公等配套用房、商铺或者其它具有商业用途功能的非住宅房屋。住宅物业是指符合居住使用功能条件、规划报建和产权登记为住宅的房屋。

（二）项目建成后，确保本村民委员会（或村民小组）能够按照该项目的规划设计方案要求及村（组）可分得的住宅和商业建筑面积比例，分配享有相应比例数量的停车位。

（三）经规划部门批准，合作开发企业在原合同（协议）约定的可建计容积率的建筑面积基础上另行提高容积率，增加可建总建筑面积、计容积率建筑面积的，对增加的面积部分，仍应当按本条第（一）款规定的相应比例对村民委员会（或村民小组）进行再分配。

第十三条 拟参与合作开发的企业必须具有相应资质条件、资金实力且近3年内无发生违法经营行为和无不良信用记录，并通过公共资源交易平台或农村产权流转管理服务平台公开方式选取。

第四章 国有留用地村企合作开发程序 第十四条 允许村（组）引入前期合作单位，配合完成村企合作项目开发前相关工作。村（组）拟引入前期合作单位的，须在镇街道指导下，组织召开村民会议或者户代表会议（留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议）表决同意后，通过镇街道农村产权流转管理服务平台或公共资源交易中心公开选取。

引入前期合作单位的应当签订《留用地村企合作开发前期合作协议》。《留用地村企合作开发前期合作协议》应当明确约定前期工作的服务项目、工作要求、完成时限、权利义务、服务费用、违约责任以及不能按期完成前期工作的退出机制等内容。协议签订前，协议文本、招标文件和公告须经本村（组）法制副主任或法律顾问审查把关并报镇街道审核同意。协议签订后10日内须报镇街道备案。

前期合作单位可参与后期村企合作开发但不具备优先权。

第十五条 具备开发条件的国有留用地公开转让（含村企合作开发建设）按如下程序进行：

（一）村（组）申请。农村集体经济组织向属地园区、镇（街道）提出留用地公开转让申请，属地园区、镇（街道）初审后报区城市更新发展中心。如符合条件，由区城市更新发展中心发函区规划部门出具《规划设计条件告知书》。

（二）拟定初步合作开发方案并征求意见。取得《规划设计条件告知书》后，由农村集体经济组织向区国土资源分局申请委托有评估资质的第三方作土地价值评估，并出具《评估报告》。拟定《村企合作开发方案（征求意见稿）》和《村企合作合同（征求意见稿）》，在本村（或村民小组）村务公开栏公示7天（含本数）以上，公开征求和广泛听取村民的意见建议。征求意见期满后，农村集体经济组织根据回收的村民意见或建议对方案进行修改完善，形成《村企合作开发方案》（讨论表决稿）、《村企合作合同（讨论表决稿）》提交村民集体表决。

方案的主要内容应当包括：项目名称，留用地基本情况（包括地域位置、面积、四至范围、国土证号及相关技术经济指标、规划设计条件等情况），用地面积及位置、建筑物总面积、建设期限，物业分配比例等。

（三）合作开发方案表决和公示。农村集体经济组织须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》及村民议事规则的规定，组织召开村民会议或户代表会议达到2/3以上或者召开村民代表会议达到90%以上（含本数，留用地权属人为村民委员会的可召开村民代表会议）表决同意并签名确认后，形成正式《村企合作开发方案》、《村企合作合同》。

农村集体经济组织应当将表决通过的《村企合作开发方案》、《村企合作合同》及表决结果情况，在本集体经济组织村务公开栏公示5个工作日以上（含本数），并将公示过程、公示结果记录（拍照）存档。农村集体经济组织应对表决程序的合法性及结果的真实性负责。

村民或相关权利人对公示内容有异议的，应当在公示期内书面向农村集体经济组织或者属地园区、镇（街道）提出，并签署姓名和留下联系方式。无异议或者经属地园区、镇（街道）调查核实异议不成立的，属地园区、镇（街道）应当对公示结果进行核实确认。

（四）提交正式申请。公示结束后，农村集体经济组织须先向属地园区、镇（街道）提交村企合作开发正式申请和留用地入市申请，同时提交如下申请材料：

1.农村集体经济组织负责人签名并加盖单位公章的村企合作开发申请书和入市申请书；

2.不动产权证（国有土地使用权证）； 3.建设用地红线界限图和总平面规划方案； 4.规划部门出具的《规划设计条件告知书》； 5.《留用地村企合作开发方案》；

6.村民会议或者户代表会议的签到表、会议记录（或会议决议）及其签名确认结果；

7.土地资产《评估报告》；

8.公示记录（照片）及其公示结果说明； 9.需要提交的其他材料。

（五）园区、镇街核查和材料报送。属地园区、镇（街道）收到农村集体经济组织提交的申请材料后，须进行审核，同时对方案征求意见情况、组织召开村民会议情况、表决签名确认结果及公示情况等程序进行核实把关。符合规定程序和条件的，出具初审核实意见；不符合要求或材料不齐的，及时退回给农村集体经济组织或者通知其补充提交。属地园区、镇（街道）应当在收齐材料后20个工作日内完成初审核实工作。

属地园区、镇（街道）初审核实通过后，应当拟定《关于上报xxxxx项目村企合作开发方案的请示》（下称《请示》），连同村（组）的《申请表》及其相关材料，报区城市更新发展中心审查。入市申请报区国土资源分局。

《请示》必须包括以下方面的内容：

1.村企合作开发地块的权属情况，具体位置、附坐标的四至范围、使用面积、是否存在土地争议等概况；

2.村企合作开发的主要形式、按规划设计条件计算的建筑物总面积、村（组）享有的物业分配比例等情况；

3.村企合作开发方案征求意见、组织召开村民会议或户代表会议、讨论表决及签名确认结果的核查情况；

4.村企合作开发方案及签名确认公示结果核查情况； 5.属地园区、镇（街道）组织进行调查核实的情况说明及该项目的《社会稳定风险评估报告》。

（六）会议联审。收到属地园区、镇（街道）提交的村企合作开发项目相关申请材料后，由城市更新发展中心组织审查工作。审查后，符合要求的，由区城市更新发展中心会同区国土资源分局，将合作开发方案申请材料及入市申请材料一并报区城市更新工作领导小组暨区建设用地领导小组会议联审。通过后，由区城市更新发展中心、区国土资源分局分别出具会议纪要，并批复。

（七）采取公开方式依法选定合作开发企业。接到入市批复后30个工作日内，属地园区、镇（街道）指导农村集体经济组织委托公共资源交易中心或农村产权流转管理服务平台公开转让，在公开转让公告中须明确：留用地开发建设容积率超过基准容积率部分，中标竞得人须向政府申请补交地价。

（八）公开转让成交后，公共资源交易中心或农村产权流转管理服务平台出具《成交确认书》或《中标通知书》。

（九）《成交确认书》或《中标通知书》签订之日起10个工作日内，中标竞得人须付清成交转让价款，并与农村集体经济组织签订《村企合作合同》，在《村企合作合同》明确农村集体经济组织应分得物业的比例、方位、建设时间、交付时间和交付标准、违约责任等，并按公告规定的金额向农村集体经济组织开设的银行监管账户缴存履约保证金。

（十）农村集体经济组织在与中标竞得人签订《村企合作合同》后5个工作日向区国土分局申请补办土地出让手续，农村集体经济组织与区国土分局签订《国有土地使用权出让合同》。《国有土地使用权出让合同》价款按转让成交价确定，出让年限按该用途土地的法定最高出让年期确定。

（十一）公共资源交易中心或农村产权流转管理服务平台将公开转让成交价款转入区财政账户，视为补交出让金价款。

（十二）区财政出具农村集体经济组织名下的出让金票据，并将成交价款按相关政策拨到以农村集体经济组织名义在托管银行设立的由属地园区、镇（街道）、农村集体经济组织、中标竞得人三方共同监管的资金监管账户。

（十三）中标竞得人到区税务部门缴纳税费，完税后区税务部门出具《完税证明书》。

（十四）中标竞得人凭《完税证明书》向区国土资源部门申请办理不动产权证，区国土资源部门按规定核发不动产权证。涉及留用地开发建设容积率超过基准容积率的，开发建设单位须自取得不动产权证书之日起60日内按规定向政府提出补交地价申请。

（十五）中标竞得人按合同约定可凭《成交确认书》或《中标通知书》《村企合作合同》向三方共管的监管账户申请拨付除履约保证金外的资金，具体金额以双方合同约定为准。

第五章 合同履行与保障措施

第十六条 中标竞得人逾期未与农村集体经济组织签订《村企合作合同》或者《国有留用地转让合同》的，已交纳的竞买定金（投标保证金）不予退还。

第十七条 项目属地园区、镇（街道）负责监管合作开发履约保证金，以保障村企合作合同能够全面、顺利地履行和农村集体经济组织的合同权益能够如约得到实现。

合同履行过程中，项目属地园区、镇（街道）应当按照村企合作合同中约定归农村集体经济组织享有分配权的物业的建筑工程实际完成时间、进度和村企双方的共同申请，经现场查看核实后，按如下方式分期分批退回合作开发履约保证金给合作企业。

1.分配给农村集体经济组织的物业主体工程完成封顶后30日内，退回总额的30%；

2.分配给农村集体经济组织所对应的建设项目经综合验收合格，办妥村民委员会（或村民小组）可分配建筑物业的整体移交手续实际交付使用后30日内，退回总额的30%； 3.分配给农村集体经济组织所对应的建设项目办妥竣工验收备案手续，并办妥农村集体经济组织可分配建筑物业的分户不动产权证手续后30日内，退回总额的35%； 4.余款5%作为工程质量保证金，待村企合作合同约定保修期满无质量问题后30日内，一次性退回。

第六章 责任追究

第十八条 农村集体经济组织在集体经济组织留用地使用和合作开发过程中有下列行为之一的，由区国土分局、区住建局、区城市更新发展中心会同属地园区、镇政府（街道办事处）责令限期整改或者纠正。拒不整改或者纠正，情节严重的，由纪检监察部门依法追究单位主要负责人和直接责任人的责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：

（一）未经审批同意，擅自进行建设或者少批多建的；

（二）未按规定程序组织召开村民会议或者户代表会议讨论表决并签名确认和公示，擅自制定留用地村企合作开发建设方案，与企业签订合作开发合同（或协议）的；

（三）未经委托公共资源交易中心或农村产权流转管理服务平台进行公开转让，私自决定合作企业或者先行与企业签订合同（或协议）的；

（四）无正当理由拒绝与中标竞得人签订《村企合作合同》的；

（五）其他严重违反有关法律、法规、规章、政策和本规定的行为。

第十九条 参与合作开发及工程建设的企业，有下列行为之一的，不得参加投标报名仲恺区的政府财政性资金工程项目、公益性工程项目和其它村企合作项目：

1.与农村集体经济组织恶意串通，损害国家、集体或者群众利益的；

2.严重违约，致使合作开发合同或工程施工合同无法履行或者导致农村集体经济组织的合同权益不能实现的；

3.无发生不可抗力的法定事由而中途停止工程建设，致使农村集体经济组织的合同权益不能按期实现且超过合同履行期六个月以上的；

4.私自转让、转包、抵押、抵偿或者出售项目权益，致使农村集体经济组织的合同权益可能受损的；

5.法律、法规、规章和区级以上政府及其有关部门规定的其它失信行为。

第二十条 政府有关部门及其工作人员违反本规定的，责令限期纠正，由纪检监察部门根据其情节轻重，依法追究其主管负责人和直接责任人的纪律或行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第七章

附则

第二十一条 各园区、镇（街道）应当依照法律政策和本规定的要求，加强对村民委员会（或村民小组）合作开发建设事项的指导、监督和管理。

第二十二条 农村集体经济组织留用地的清场责任，由该留用地的农村集体经济组织及其属地园区、镇（街道）负责。

第二十三条 本规定由惠州市国土资源局仲恺高新技术开发区分局负责解释。

铁路留用土地办法 篇5

【颁布单位】 国务院/政务院 【颁布日期】 19500624 【实施日期】 19500624

第一条 铁路路基高度在三公尺以内者，双轨线自线路中心起，两旁各留地三十公尺，单轨线自轨道中心起，两旁各留地二十公尺，铁路大桥头两旁各留地六十公尺。

特殊地形之桥头及路基，与路基高度超过三公尺者，按实际需要增加用地。

第二条 原有铁路路基地产未经破毁有案可稽者，仍照原旧地界留除，不适用前条之规定。

第三条 土改时误将沿线铁路有案有图可考之土地分配者，由地方政府以公地或其它土地交换，将铁路土地交还。

第四条 被毁线路在未修复前，及已测定尚未敷轨之线路在敷线前，其土地均应照原界保留，但在不损害原有工程范围内，可由地方政府利用生产，铁路使用时，再行收回，铁路决定使用该地时，应尽可能于播种前通知收回。如已播种，因使用急迫收回时，视耕种者之生活状况，有补助必要者，得酌予补助之。

第五条 铁路原有之站、段、场（包括农场、林场、牧场等）、厂、所等用地，仍然照原界予以保留。

第六条 铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。

第七条 本办法发布后，前华北人民政府规定之公路铁路留用土地办法内关于铁路用地部分，应即作废。

铁路用地管理办法

【颁布单位】 国家土地管理局／铁道部 【颁布日期】 19921027 【实施日期】 19921201

第一章 总 则

第一条 为加强铁路用地管理，适应铁路运输安全生产和建设发展需要，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国铁路法》及有关法律、法规，制定本办法。

第二条 铁路部门要认真贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，在土地统一管理的原则下切实做好本部门用地的利用管理，制止乱占、滥用土地的违法行为。

第三条 铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。

第四条 铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括留用的和征（拨）用的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。

铁路临时用地是指根据铁路建设的需要，短期内（３年）使用的施工用地，材料、机械堆场用地，简易道路和便线用地，取弃土场用地等。

第五条 铁路用地的规划、建设、利用、保护和管理，按本办法执行。

第二章 铁路用地管理机构的职责

第六条 铁道部、铁路局、铁路分局以及铁道部其它单位的所有铁路用地管理机构均应在国务院和县级以上人民政府土地管理部门统一指导下，进行铁路用地管理工作。

第七条 铁路用地管理机构的职责：

一、宣传、贯彻、执行国家有关土地管理的法律、法规和政策，在土地管理

部门的指导下制定铁路用地的规章制度。

二、按照国家统一规定，负责铁路用地的调查、申报登记、统计和计划工作。

三、承办国家批准的铁路建设征（拨）用地的申报工作。

四、负责对铁路用地的利用状况进行指导、检查和监督；受县级以上人民政府土地管理部门委托，开展铁路用地的监察工作。

五、依据国家、地方有关法规，配合县级以上人民政府土地管理部门处理土地纠纷。

六、负责国家和省级土地管理部门委托的有关事宜。

第三章 铁路建设用地

第八条 铁路建设需要征用集体所有土地或划拨国有土地，应严格按照《土地管理法》和《铁路法》有关条款规定的审批程序和审批权限办理征（拨）土地手续。依法批准的铁路建设用地，在领取建设用地批准书后，方可正式使用。

第九条 铁路用地管理机构负责办理铁路建设征（拨）用地的申报工作。

第十条 铁路建设用地应按总体设计一次申请批准，也可根据需要，以设计段办理用地手续。凡工期较长、工程复杂、不能同步竣工的建设项目（桥梁、隧道等），按批准权限，经国家或省级土地管理部门同意，可以先期使用土地，然后在正式办理建设项目用地手续时一并申请报批。

建设过程中，因设计变更或施工条件等客观原因引起用地数量变化和位置移动，应先办理用地手续后，再使用土地。

第十一条 铁路建设项目用地需支付的征（拨）土地费用应根据《土地管理法》的有关规定，经过实地调查和科学测算后，合理确定。

征（拨）土地费用要兼顾国家、地方、集体的利益。

第十二条 报国家和省级政府批准的铁路建设用地，国家和省级土地管理部门的咨询评估机构参与项目用地的前期工作。

第十三条 铁路建设项目竣工时，县级以上人民政府土地管理部门和铁路用地管理机构参与项目用地竣工验收，经核实无误，由当地县级以上人民政府土地管理部门收回建设用地批准书，换发国有土地使用证。

铁路建设项目经验收合格，在建设单位移交给接管单位时，应将用地有关的全部资料同时移交给接管单位的铁路用地管理机构。

第十四条 铁路建设项目在征（拨）用地范围外需要增加临时用地，应向当地县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经批准后方可使用。需延长临时用地期限，应办理延期手续。临时用地不得建设地上、地下永久性建（构）筑物。

需要复垦的土地应按照国务院《土地复垦规定》，制定土地复垦规划，如期进行土地复垦。

第十五条 铁路建设用地应按批准的用途使用，如改变土地用途，需经原批准用地的机关同意，并办理变更登记手续。

第四章 铁路用地利用规划

第十六条 铁路部门要按照国家有关规定，依据铁路发展规划编制铁路用地的利用规划和中长期计划。

第十七条 铁路用地利用规划与当地县级以上人民政府土地利用总体规划相协调，并纳入当地土地利用总体规划。远期扩建、新建铁路所需要的土地，由县级以上人民政府在土地利用总体规划中安排。

铁路用地利用规划要依据铁路运输发展的长远规划，全面考虑生产和生活、铁路与地方衔接的关系。

第十八条 在城市规划区范围内，铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划，应当纳入所在城市的总体规划。

第十九条 铁路用地利用规划，经上级土地管理部门同意和铁路主管部门批准，报送所在地省级人民政府土地管理部门备案。

第二十条 铁路部门要按批准的铁路用地利用规划，在铁路用地范围内进行各项建设，由铁路用地管理机构检查、核实土地。

第二十一条 铁路用地的中长期计划，由铁路用地管理机构根据铁路发展规划组织编写，经铁路主管部门审查，报送国家和所在地省级人民政府土地管理部门备案。

铁路用地的年度计划，应由铁路用地管理机构提出，报送县以上人民政府土地管理部门，纳入年度土地利用计划后执行。

第五章 铁路用地的保护

第二十二条 铁路用地按国家有关规定，向当地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。

铁路运输系统用地由铁路局、铁路分局按宗地向所在地县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。

铁路其他用地，由用地单位直接向所在地的县级以上人民政府土地管理部门申请土地登记。

第二十三条 为明确铁路用地的界限、范围，铁路用地管理机构根据国家有关规定可按依法确定的地界埋设界标。

第二十四条 对铁路用地要实行重点保护，任何单位和个人不得占用。因特殊情况，确需占用铁路用地时，须征得铁路用地管理机构同意后，依法向县级以上人民政府土地管理部门申请办理权属变更手续。

第二十五条 严禁在铁路线路用地范围内开垦种植、挖渠修塘、采石采砂、取土弃碴、埋坟等破坏路基稳定的活动。

第二十六条 铁路沿线两侧用地范围内的土地，除按规定留出修建排水系统、造林绿化等用地外，已由承种人耕种的，在铁路未使用前可继续耕种，但必须与铁路用地管理机构签订承种协议，并送当地县级土地管理部门备案。不准在承种的土地上兴建临时或永久性建筑物、种植多年生作物。

暂交由承种人承种的铁路用地，当铁路建设需要时，铁路部门有权收回，并按下列规定办理。

一、收回承种的铁路用地。铁路用地管理机构需提前３个月，书面通知当地县、乡人民政府转告承种人。

二、所收回的铁路用地如已播种，由铁路部门支付给承种人当季青苗补偿费。

三、被收回铁路用地的承种人确有实际困难的，由铁路部门发给不超过实际种植作物１年产量总值的补助费。

第二十七条 铁路用地管理机构受当地政府土地管理部门委托，可建立监察队伍，负责铁路用地的保护，依法对铁路用地的利用状况实施监督检查，对违章用地、滥用土地等行为进行制止。

第二十八条 铁路用地单位与其他部门、单位发生土地权属争议，铁路用地管理机构应协助当地县级以上土地管理部门进行调处，对调处不服者，争议双方均可按法律程序向人民法院起诉。

第六章 奖励与惩罚

第二十九条 对在保护和合理利用铁路用地方面成绩显著的单位和个人，由

人民政府土地管理部门或者铁路部门给予表扬或者奖励。

第三十条 侵占铁路用地的，依照《铁路法》第三十七条第二款规定处理。

买卖或者以其他形式非法转让铁路用地的，依照《土地管理法》第四十七条和《土地管理法实施条例》第三十一条规定处理。

第三十一条 铁路用地单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，依照《土地管理法》第四十三条第一款和《土地管理法实施条例》第三十条的规定处理。

铁路用地单位超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地，依照《土地管理法》第四十三条第二款处理。

第三十二条 单位或者个人擅自在铁路两侧依法确定的铁路用地范围内进行挖坑取土、开垦种植、挖渠修塘、采石采砂、埋坟等影响铁路路基稳定活动的，或者擅自移动、损毁铁路用地界标的，铁路用地管理机构有权制止，并可提请当地人民政府或者政府有关主管部门依法处理。

第三十三条 凡因征（拨）用地，无理阻碍铁路建设影响铁路生产的单位或个人，土地管理部门和铁路用地管理机构可提请县级以上人民政府予以制止，制止无效的，由有关部门依法处理。

第三十四条 铁路用地管理机构工作人员玩忽职守，利用职权徇私舞弊，造成土地浪费和重大经济损失的，由有关部门依法处理。

第七章 附 则

第三十五条 本办法由国家土地管理局商铁道部解释。

第三十六条 地方铁路、专用铁路、铁路专用线用地可参照本办法执行。

第三十七条 铁路用地的有偿使用按国家有关规定执行。

第三十八条 本办法自１９９２年１２月１日起施行。

关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知

【颁布单位】 国家土地管理局 【颁布日期】 19950311 【实施日期】 19950501

各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：

国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔１９８９〕国土〔籍〕字第７３号，以下简称《意见》）印发五年多来，对于贯彻《土地管理法》，解决土地权属争议，促进土地登记工作起到了重要作用。随着土地使用制度改革的深化和发展，需要对《意见》加以充实和完善。为此，我局在研究、总结了各地确权实践及各方面意见和建议的基础上，根据有关法律、法规和政策，将《意见》修订为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。现印发给你们，请遵照执行，原《意见》同时废止。

附件：确定土地所有权和使用权的若干规定

第一章 总则

第一条 为了确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记，根据有关的法律、法规和政策，制订本规定。

第二条 土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。

土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。

第二章 国家土地所有权

第三条 城市市区范围内的土地属于国家所有。

第四条 依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

第五条 国家建设征用的土地，属于国家所有。

第六条 开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

第七条 国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属于农民集体所有。

第八条 县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

第九条 国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征用手续的，土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确定为他项权利。

第十条 军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。

第十一条 河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

第十二条 县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

第十三条 国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。

第十四条 因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

第十五条 全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。

第十六条 一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。

《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：

１、签订过土地转移等有关协议的；

２、经县级以上人民政府批准使用的；

３、进行过一定补偿或安置劳动力的；

４、接受农民集体馈赠的；

５、已购买原集体所有的建筑物的；

６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

第十七条 一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

第十八条 土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

第三章 集体土地所有权

第十九条 土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

第二十条 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。

（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；

（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第二十一条 农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

第二十二条 乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

第二十三条 乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：

１、签订过用地协议的（不含租借）；

２、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整

或者经过一定补偿的；

３、通过购买房屋取得的；

４、原集体企事业单位体制经批准变更的。

一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

第二十四条 乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

第二十五条 农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

第四章 国有土地使用权

第二十六条 土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。

第二十七条 土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

第二十八条 土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

第二十九条 因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。

第三十条 原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。

第三十一条 军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。

国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使用的，可依照有关规定确定为他项权利。

经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。

第三十二条 依法接收、征用、划拨的铁路线路用地及其他铁路设施用地，现仍由铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位。

第三十三条 国家水利、公路设施用地依照征用、划拨文件和有关法律、法

规划定用地界线。

第三十四条 驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，可以由土地管理部门商被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后分别确定实际土地使用者的土地使用权。但租用房屋的除外。

第三十五条 原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

第三十六条 农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

第三十七条 未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权。

第三十八条 一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。

第三十九条 以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，根据批准文件、合建协议或者投资数额确定土地使用权，但一九八二年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权。

第四十条 以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家以土地使用权作价入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业。企业以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，土地使用权不变。

第四十一条 企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据有关规定进行处置。

第四十二条 法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的，原土地使用权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权；依法可以以划拨形式取得土地使用权的，可以办理划拨土地权属变更登记，取得土地使用权。

第五章 集体土地建设用地使用权

第四十三条 乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

第四十四条 依照本规定第二十五条规定的农民集体土地，集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业。

第四十五条 一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十六条 一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八

七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十七条 符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十八条 非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

第四十九条 接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。

第五十条 农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权。

第五十一条 按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

第五十二条 空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

第六章 附则

第五十三条 一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。

第五十四条 地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。

平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。

上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。

第五十五条 依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途，可以根据有关的规定增加适当的限制条件。

第五十六条 土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。

第五十七条 他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可以与土地所有权或使用权同时确定，也可在土地所有权或使用权确定之后增设。

第五十八条 各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。

第五十九条 本规定由国家土地管理局负责解释。

多地开始执行公积金政策调整 篇6

“国五条”无疑是3月份以来楼市最热门的话题。《每日经济新闻》记者了解到进入3月以来，已有武汉、长沙等二级城市相继开始执行公积金政策调整。克尔瑞发布报告称，楼市的持续回暖，使新一轮调控不期而至，只要大环境未变，房价没有得到有效控制，类似于公积金贷款、限购、提高贷款利率等政策就不会停止。

上海易居房地产研究院研究员严跃进认为，此次调控力度之大，超出市场预期。但实际上，该政策仍是沿袭过去的思路，即最大限度地保护刚需购房者利益。随着市场回暖迹象越来越明显，各种组合政策陆续出台，将继续形成新一轮的楼市调控。

多地执行新公积金政策

3月1日，武汉市住房公积金中心发布信息称，将从3月10日起对武汉市公积金贷款和提取政策作出调整。新规主要涉及在原公积金贷款额度计算方法基础上，增加职工住房公积金缴存时间及缴存账户余额等系数标准；分别对新参缴住房公积金的职工、已参缴住房公积金6个月及以上的职工以及异地调入武汉市的职工实施不同的公积金贷款额度审核方式。

此外，规定购买首套住房且为一手房（含商品房、集资房、经济适用房），套型建筑面积在90平方米（含）以下的，住房公积金贷款最高比例不得超过所购房屋总价的80%；套型建筑面积在90平方米以上的，贷款最高比例不得超过所购房屋总价的70%.购买二手房，所购房屋建成时间在10年（含10年）、11年~20年、21年~30年以内的，贷款最高比例分别不超过房屋总价的70%、60%和50%.购买第二套住房且符合武汉市职工家庭现有住房建筑面积在140平方米及以下规定的，贷款最高比例不得超过房屋总价的40%.无独有偶，长沙市住房公积金管理委员会也在2013年2月8日发布了相关公积金调整政策。相关文件显示，长沙此次住房公积金提取和个人住房贷款政策变化主要表现在以下方面，即：职工申请使用住房公积金贷款，须正常缴存住房公积金12个月（含）以上，此前是6个月以上；职工购买、建造、翻建、大修同一套普通自住房已申请提取住房公积金的，不予发放住房公积金个人住房贷款；首套房面积超120平方米，买第二套房不得再申请住房公积金贷款；停止向购买第三套及以上住房的缴存职工发放住房公积金贷款；借款人的工资收入根据该职工住房公积金缴存基数推算确定（月缴存额低于320元的按最低缴存比例5%测算）；职工住房公积金贷款期限，不得超过借款人办理贷款时至法定退休年龄的工作年限。

长沙上述规定于2013年3月1日起执行，即“国五条”发布前一天。

另据媒体报道，从3月1日起，吉林长春市住房公积金管理中心也陆续推出5项个人贷款新政策，包括调整时限要求、调整贷款首付比例、规定贷款限额、申办提前还款、给予利息补贴等。

未来存互相仿效可能

业内人士分析，提前调控加码，收紧公积金的城市，或因房价上涨幅度较快。

据2013年2月中国房地产指数系统百城价格指数统计，武汉市新建住宅环比上涨0.74%，同比增长1.66%.而其主城区的二手住宅价格环比增长0.58%，同比增长8.83%.长沙市新建住宅的环比上涨幅度与武汉相同，增幅也为0.74%.根据克尔瑞发布的2013年2月的长春市场信息集成报告显示，长春市2月份商品住宅供求比为0.84，表明长春楼市买方热情高于卖方。随着商品住宅库存的逐渐减少，房企可推盘量的下降，以及购房者出现“按捺不住”的心态，因此，房价易出现上升的趋势。事实上，长春的成交均价为5965元平方米，环比涨4%，同比涨8%.克尔瑞发布报告称，类似公积金贷款、限购、提高贷款利率等楼市配套调控政策可能会继续。而各地的公积金贷款调整，在一定程度上，也是向外界表示响应中央控制房价的举措。另一方面看，公积金贷款的松紧也直接与当地公积金管理中心资金富余情况挂钩，近期楼市成交活跃，必然会出现公积金贷款申请量过大、供不应求的现象。不过，《每日经济新闻》记者发现，此轮公积金政策调整虽然集中在3月份执行，但政策出台均在“国五条”之前。

“房价短期再上涨的可能性不大。”北京中原地产市场研究总监张大伟表示，这次调控目前来看才是开端，虽然各地细则还未出台，但可以预测的是，起码对上半年房价会有明显的抑制作用。

同策咨询研究中心总监张宏伟则认为，公积金政策个别城市提前收紧，多数是由于贷款额度不足，阶段性地进行调整，如果后期缴纳额度足够，还会进行相应调整。总体上公积金贷款支持刚需、自住需求的政策，并不会因为个别城市的暂时调整而发生变化。此次大范围公积金政策调整集中在二线城市，背后究竟是何原因？

中国指数研究院的市场总监何田认为，一线城市的调控政策本身比较严厉，且北京等城市公积金的使用率并不高。打个比方，以公积金最高贷款80万元为基准，和北京目前房价比较，并不能起到很大作用。