耕地保护新机制

耕地保护新机制（共12篇）

耕地保护新机制 篇1

虽然我国经济得到了飞速的发展, 耕地数量也变得越来越少, 这也成为了制约我国经济长远发展的重要因素之一。因此, 加强对我国耕地的保护是十分有必要的。尤其是相关政府部门和领导者, 必须给予高度重视, 并采取一系列有效措施进行解决, 在特殊情况下, 也可以通过采取强硬式的政策手段, 促使耕地保护工作的顺利开展。但是, 就我国目前耕地保护制度来看, 其中仍旧存在着很多的问题和不足, 仍需要进一步的加强和完善。对此, 本文将重点对建立耕地保护的土地管理新机制进行了深入的探讨, 并总结出一系列的建议措施。

1 建立以城镇规划管理区外围主要对象的分级管理机制

1.1 改革开放以来土地管理工作的变化

在早期社会发展阶段中, 我国实行的土地制度采用了城乡一体化的管理模式, 当时, 我国已经建设了土地管理中心, 并由传统单一管理模式逐渐向着多元化的管理模式发生转变。并且, 国家也相继颁布了一些新的土地管理制度, 重点是对城乡中的土地资源进行统一管理, 通过采取相关有效的管理措施, 对农业耕地进行了很好的保护。然而, 在后期的管理工作中, 由于受到方方面面因素的影响和限制, 发生了许多不良情况。我们知道, 大部分的横向一体化均采取了粗放型的发展方式, 但正是因为这一点, 也给随意占用耕地提供了机会, 再加之并未对城市和乡村之间的工作限定进行明确的划分, 才会导致在城市建设过程中, 频繁出现扩张的现象爱。同时, 随着这一问题的越来越严重, 也造成了土地资源的大量浪费。

1.2 建立以城镇规划管理区为主要对象的分级管理制度

第一, 我们在对土地进行规划, 或是建设管理中时, 应该将工作重点逐步迁入到城市土地规划中去, 只有确保各级土地管理工作质量, 才能对全国耕地进行更好的保护。并且, 对于部分城市中的一些边缘耕地来说, 耕地数量在受到市场环境的影响下, 也会随之发生改变, 而在这一改变过程中, 农业结构同样也会进行适当的调整, 以此来满足现代农业市场的发展需要。因此, 我们必须保证各耕地区管理工作的顺利开展, 才能保障整体耕地质量。

第二, 加强建立完善的耕地保护管理体系, 在实际的管理过程中, 我国相关管理部门应该对所有城市的土地资源进行有针对性的管理, 而省级单位则是要对负责区域内的土地活动进行严格的监管。同时, 市级管理部门则是需要对本城市中的土地资源实施有效管理。这样一来, 当各地管理部门和领导者都带头起正确的积极作用, 才能达到理想的耕地保护效果。

第三, 当前社会日异月新的变化, 越来越多高新的科学技术不断涌现, 在现代耕地保护管理工作中, 我们也可以加大对新技术手段的应用, 这样不仅能够加快实现预期效果, 还可以有效提高耕地保护工作的质量和效率。并且, 在城市总体规划中, 通常对应的区域并不大, 因此我们应该建立起相对完整的信息管理数据库, 通过利用这些有价值的数据资料, 更好的对城市土地资源进行管理监督。另外, 还要加大对土地管理系统的建设, 确保耕地保护与土地管理工作协调进行。

2 新工作机制下几项关键性的国土资源管理工作探讨

2.1 土地变更调查及土地统计制度

土地变更调查已经连续开展十多年了, 土地变更调查为国土资源管理提供了重要的基础资料, 为土地参与宏观调控提供了基础保障, 也为政府科学决策、规划计划的制定提供了支持。然而, 土地变更调查数据的真实性和严肃性越来越受到质疑, 如何及时准确掌握数据也成为当前土地变更调查所面临的重大挑战。其原因仍然在于其工作机制完全基于普查数据的“泛”字上, 没有找准变更调查的“变根”所在, 对城市 (镇) 规划管理区的家底不清和变数不准。以城市 (镇) 规划管理区为重心的日常管理工作机制建立后, 可以有效解决上述问题, 但土地统计制度需做相应调整。笔者认为, 应改变现行的变更调查数据全部由县级逐级上报方式, 将数据来源改为两大口径, 以农业结构调整、灾害毁坏和开发复垦为主的农村土地变化情况仍然由县级上报, 而以建设占用耕地为主的土地利用变化情况则直接从城市 (镇) 规划管理区日常监管工作中获得。有两大手段保证日常监管工作中获得土地利用情况的真实性和及时性:一是建设用地审批制度, 基础资料现势性与审批结果挂钩, 这一点将在下节论述;二是购买城市 (镇) 规划管理区高分别率卫星遥感数据, 建立客观的数据变更渠道。

2.2 建设用地审批制度

现行的建设用地报批和审批方式, 用地地块资料由属地提供, 上级部门由于并不掌握一套审批底图, 主要是基于文字的书面审核, 漏洞很多, 不能真实反映耕地被占用和耕地复垦情况。以城市 (镇) 规划管理区为重心的日常土地管理工作机制建立后, 各级国土资源部门以规划管理区的调查资料为底图建立起一套自己的日常审批工作资料, 每审批一块用地都可及时落到工作底图上, 与该区域的卫星影像、土地利用现状图、土地利用规划图做套合比较, 真正做到审批有度、监管有据。为保证管理资料的现势性, 提高土地的利用率, 现行的建设用地审批制度还需作以下两方面的改进。一是建立审批与变更数据资料挂钩制度, 审批完成后应要求下级部门及时在土地管理基础图件上标注审批地块信息, 并于年底核实现状变更情况更新上报土地利用现状图件, 作为下一年度的审批底图, 超过建设动工年限未作变更的交由执法监察部门查处。二是废除或改进批次审批用地方式, 批次用地是造成用地地块漂移、囤地、土地闲置、土地利用效率低下的最直接原因。单独选址项目用地方式更利于土地的管理和耕地保护。

结束语

综上所述, 可以得知, 当前城市经济的发展, 在城市化进程脚步飞速加快的同时, 耕地数量也在逐渐减少, 而这一现象对于我国经济的长远发展是极其不利的。因此, 加强对耕地保护与管理是至关重要的, 不仅要建立耕地保护的土地管理新机制, 还要利用一切有效的新技术手段对耕地实施有效的保护, 促使我国耕地的可持续发展。

参考文献

[1]丁成日.“土地开发权转移”对中国耕地保护的启示[J].中国改革, 2007 (6) .

[2]马彦琳, 马朝群.农民参与耕地保护的激励机制探讨[J].国土资源, 2006 (8) .

[3]朱敏.探索共同责任新机制构建土地管理新格局[J].国土资源, 2013 (1) .

耕地保护新机制 篇2

建立耕地保护和利用的长效机制

吴江市土地学会诸镇康 邮编：215200

论文摘要：从我国土地资源耕地保护和利用的国情现状分析，提出建立十大长效工作机制。关键词：耕地，保护，机制。

耕地是人类赖以生存和发展的基础，耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大方针、政策，一再强调要加强土地管理，切实保护耕地。1986年，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》；1994年发布《基本农田保护条例》；1997年，中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；1998年，耕地保护写进了《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。2005土地变更调查结果显示，我国现有耕地为18.31亿亩，人均耕地为1.4亩。这意味着，要完成1.2亿公顷（18亿亩）耕地保有量的硬性指标，今后我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。这是一个艰巨的任务。2011年公布国土资源大调查结果显示，目前全国集中连片耕地后备资源７３４．３９万公顷，可开垦土地７０１．６６万公顷，可复垦土地３２．７２万公顷，且主要分布在北方和西部干旱地区。国土资源部耕地保护司司长严之尧表示，我国依赖大规模开发后备资源补充耕地的模式难以为继，仅仅保住１８亿亩耕地数量是不够的，必须从数量管护转向数量质量并重管护。“十二五”规划提出的“落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求，大力推进节约集约用地，切实保护耕地，更好地保障和改善民生”新要求，宣传党中央、国务院对资源管理工作提出“落实节约优先战略”的指导方针和战略举措，坚守耕地红线，保障粮食安全，促进全社会充分认识土地国情国策、倍加珍惜和合理利用土地资源，在全社会营造节约集约用地的良好氛围。

面对我国可耕地严重不足的严峻形势，国家采取各种措施：一是严格控制耕地转为非耕地；二是实行占用耕地补偿制度；三是实行基本农田保护制度，制定耕地质量保护措施；四是推进土地开发、复垦、整理。五是实现耕地环境保护。保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

从耕地保护操作层面来看，在保护耕地的实践中还存在的不足是：

一是保护规划过于僵化。当土地利用总体规划和基本农田保护专项规划确定后，随着时间推移，动态管理就缺乏合理的调整空间，比如通过后备资源开发新增耕地长期不能划入保护范围，而遭受自然灾害等因素的农田，短期内无法恢复的又难以调整，应有规划动态管理的相应补救措施。

二是耕地保护管理机制不完善。耕地保护指标自上而下逐级下达呈刚性，与实际情况有差异，难以在规划保护中体现，一旦规划批准，要涉及调整基本农田，就必须上报国务院批准，因此在调整中暴露的一些问题，难以及时得以解决。

三是耕地保护法规不健全。现有的耕地保护法规刚性有余，而韧性不足，尤其在操作层面上，缺乏科学的可操作的运作程序和规范化的法规。在定期检测动态管理，规划审批等环节缺乏规范化的制度，导致知法难以守法，守法挡不住违法的现象时有发生。

四是耕地保护缺乏配套的保护资金的支撑。各地在落实耕地保护资金方面，缺少必要的政策法规保障，资金投入足，资金渠道不畅，尤其是对有限的保护资金缺少监管，难以真正将保护资金落到实处。

针对耕地保护的要求和现状，首先要构建耕地保护管理体系，在国家一系列耕地保护的政策法规基础上，进一步完善各项制度，根据《基本农田保护条例》的规定，可以完善四项主要制度：一是《基本农田管理办法》；二是《基本农田调整补验收办法》；三是《基本农田保护检查办法》；四是《耕地保护责任目标考核办法》。以促进耕地保护真正进入经常化、动态化、制度化的轨道，在此基础上，建议各地建立和完善十大耕地保护机制：

1、共同责任机制。耕地保护的目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，规范各级人民政府、土地主管部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策的贯彻落实。这是省、市、县、乡镇各级政府及相关部门，乃至农村公民共同的目标责任，要建立共同责任机制，旨在层层落实责任人，落实目标管理，明确责任范围，加强责任意识，层层量化保护责任目标，强化各级政府第一责任人的职责，落实政府相关部门的共同责任，以建立耕地保护业绩绩考评、失职问责、渎职追究制度，建立健全耕地保护奖惩制度，调动各方积极参与，对于玩忽职守的应问责到位，引起警戒。以形成政府主导、各部门联动的保护耕地长效机制。

2、资金投入机制。为建立长期稳定的资金来源渠道，从土地的耕地开垦费，新增建设用地有偿使用费和土地出让金中提取一定比例，建立基本农田保护基金，在积极争取国家、省、市级投资基本农田调整项目的同时，加强农业、水利、财政等部门协作，形成基本农田建设合力，保障政府在整合农业综合开发资金，农田水利建设资金，中低产田改造资金和土地开发整理资金等方面，进行集中使用，重点投放，扩大资金投入规模效益，形成良性循环投入机制。

3、占补平衡机制。土地复垦整理既可以恢复耕地，增加耕地，缓解人地矛盾，达到节约集约用地目的，同时还可以改善农业条件和生态环境，促进农业增产农民增收，要制订激励政策，鼓励用地单位、个人、农民搞土地复垦整理。各地要进一步强化耕地占补平衡制度，增强占补平衡运作机制，作为保证耕地总量不减少的重要措施来落实。要大力推广实行建设占用耕地补充耕地的项目挂钩制度，切实落实占补耕地的责任、任务和资金。加强按项目检查补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一。要推进耕地储备制度建立，逐步做到耕地先补后占，合理确定非农建设占用耕地和补充耕地的规模、布局和时序，要强化耕地占补平衡的管理，对占补达不到平衡的地方，坚决把住建设用地审批关。

4、用途管制机制。为实施有效的耕地保护，对土地用途严格管制，强化必要的管制机制。一是严格控制城镇用地规模，充分挖潜实现土地利用方式的转变，切实保护城郊结合部的耕地资源；二是对耕地的用途同样严格管制，防止耕地变形而改变用途，特别是耕地表面耕作层的保护，国土资源管理部门，农业部门要严格把关，会同农村基层组织一起，下达耕作计划，经常检查监管，要运用政策、经济、行政、法律的手段落实耕地用途，以确保粮食生产安全稳定。

5、环境保护机制。一要坚决执行环境影响评价制度，通过执行建设项目环境影响评价制度，保护耕地，控制新环境污染和生态破坏；二要全面推广排污总量控制和排污许可制度，依法加大排污费征收力度，以确保耕地环境质量；三要严格环境执法和责任追究，要强化环境执法，对各类环境违法行为进行严厉打击，特别是对耕地环境的破坏坚决追究法律责任；四要建立科学的环境监测体系，实现耕地环境监测的科学化、网络化和现代化，在此基础上，建立环境应急体系，以提高应对耕地突发环境事件的处置能力。

6、执法检查机制。要充分利用国土资源执法动态监察体系，构建监管平台，切实加强土地批租监管和土地市场秩序的监管。一要着力构建巡防预防监管机制，以土地动态巡查，完善执法巡查网络，明确责任考核，做到违法用地早发现、早报告、早制止、早查处；二要建设批租监管机制，加强日常执法和借助卫星遥感照片进行执法检查，建立长效执法监管机制，严格落实责任追究制和奖惩制度，定期对用地情况和耕地保护开展专项检查，要加强对土地管理法律法规和节约集约用地执行情况的监督检查；三要构建案件查处机制，严肃查处土地违法违规案件，确保违法案情处理到位，尤其对重大土地违法案件公开暴光处理，确保良好用地秩序；四要加强部门联运机制，有效实施土地管理中的工作协调和相关部门的责任落实。

7、维权稳定机制。在国家建设征用土地过程中，确保征地补偿安置到位，正确处理国家，建设单位，农民集体和被征地农民的利益关系，是确保社会稳定，有效保护耕地的措施之一。建立维权稳定机制，要强化政府责任，更多考虑农民群众利益，切实解决被征地农民

长远生活生计保障问题，要通过土地换保障，解决好被征地农民的后顾之忧，要建立保护农民土地权益机制，遵循中央提出的“少取，多予和放活”的政策，严格控制征地范围，改革土地使用制度，放活土地政策，让农民获得更多土地分配收入。要建立征地补偿机制、安置机制和建立被征地农民保障机制，从而促进农民集体保护耕地的自觉性积极性。

8、社会监督机制。社会监督是指群众监督、舆论监督和民主监督，一要加强群众监督，这是一种最广泛敏锐朴实的有效监督，让群众享有知情、检举、监督的发言权，建设好群众举报体系和网络，比如举报箱、举报电话、举报接待室、举报中心等定期公诸社会，使群众保护耕地有渠道举报，安全举报，对举报准确的给予奖励，要形成群众监督的良好环境，二要加强舆论监督，马克思称新闻舆论监督是“第三种权力”，舆论具有公开性，及时性，灵活性的特点，具有时效性强、辐射面广、透明度高、震慑力大的优势，保护耕地舆论监督可以造就强大的宣传教育态势，营造保护耕地的大环境，要保障社会舆论的调查、指导和批评的权利，强化新闻工作者的义务和责任，正确发挥保护耕地的监督制的作用，三要加强民主监督，这是包括人大、政协、民主党派、群众团体的广泛监督，要发挥群体监督的作用和民主监督的实施权，以形成社会监督的合力和中国特色的监督制的机制。

9、信息公开机制。地方政府有责任定期公开耕地保护工作中的信息，确保人民群众的知情权。一要建立健全信息主动公开机制，要明确职责、程序、公开方式和时限要求，要充分运用政府网站，政府公报等各种便于公众知晓的方式，及时公开区域内耕地保护的动态信息，并不断完善网上查询功能，为公众提供优质服务；二要建立耕地保护信息采集机制，依法公开信息采集的工作规程，明确采集、审查、处理、运用等环节具体要求，使信息及时、真实、有效；三要建立耕地保护信息公开监督保障制度，加强检查监督。

10、宣传教育机制。耕地保护的宣传教育机制必须常抓不懈，这是营造良好耕地保护社会氛围的十分重要的举措，要求各级政府和有关职能部门不断加强改进宣传教育，改进方式方法，完善制度，健全行之有效的工作机制。一要建立常态机制，克服不主动、不经常、单一内容、单呆方式等问题，建立政府协调部门合力，贯穿始终，“全天候、全方位、全过程”的宣传教育网络下的常态工作新局面；二要建立责任机制，明确责任主体，党委政府负全责，明确带头职责，明确部门职责，同时落实相应责任追究；三要建立激励机制，要从人、财、物等方面给予支持，对耕地保护宣传成效好，有创新的给予激励。

浅谈耕地保护经济补偿机制研究 篇3

关键词：耕地保护；经济；补偿

前言：我国是一个农业大国，耕地是十分重要的生产资料，同时也是保障国家经济稳定持续发展的重要基础。但随着社会主义经济的发展，我国的耕地数量越来越少，质量也有所下降。虽然我国一直都有相关的耕地保护政策，但耕地减少的趋势仍然没有得到控制。只有建立起耕地保护经济补偿机制，才能更好的完善耕地保护政策。

一、耕地保护存在的主要问题

（一）耕地数量减少

我国在近年来耕地数量逐渐减少，主要表现为，人均耕地少、质量好的耕地少、后备耕地资源少。我国的人均平均耕地在当前已经不到世界平均水平的40%。并且这当中的优质土地也不足三分之一[1]。造成这样情况的原因主要是一是因为先天的自然环境限制，二是因为退耕还林导致耕地减少。

（二）耕地质量下降

耕地的质量下降主要表现在：一是水土流失或是土地污染等引起的耕地质量下降。二是因为政策的不完善导致耕地的质量下降。在一些耕地进行保护的过程中，由于政策上的不完善，虽然保护了耕地的数量，但是质量上却出现了下降的情况。

（三）地方政府不够重视耕地保护

地方政府是直接关联耕地的机构，但却没能起到保护耕地的作用。一些地方政府官员比较看重经济增长、GDP总量以及各项经济指标，而忽视了耕地保护。此外，地方正度违法批地、大面积占用土地等也造成了大量的土地浪费，这也是耕地减少的重要原因之一。

（四）农民耕地保护意识不强

由于耕地保护的成本比较高，再加上耕地的利用率比较低，使得农民耕地保护的意识不强，欠缺耕地保护积极性。农业收入本身就不高，再加上耕地保护的成本，导致了农民的人均收入偏低，这样比较低的收入驱使农村劳动力和资金外流，很难保障耕地保护上的投入，同时也影响了农民耕地保护的积极性，使得很多耕地闲置。

二、耕地保护经济补偿机制构建

（一）耕地保护补偿机制设计

我国的耕地保护区域补偿机制的设计开展的相对较早，部分学者在耕地保护区域补偿的范围界定在了省区域内，进行了区域性的补偿机制设计[2]。此外，也有一部分研究人员将补偿的范围扩大到了省际之间，进行全国范围内的研究，但在研究方式有着明显的不同。

（二）耕地保护经济补偿标准原则

首先是实现目标原则，补偿多少的基本考量并不是看补偿的数量，而是看补偿的结果是否能够达到最终的保护目标。耕地保护补偿是一种利益协调机构，需要做到耕地保护者和受益方双方都能达到收益，补偿的标准如果过低的话，就不能实现耕地保护者剩余，二标准过高的话就不能实现消费者剩余，因此补偿的标准应该控制在一定的区间内进行变动。补偿的标准应充分的考虑到保护者的补偿愿望，只有达到了这个标准，农民和地方政府才能对耕地保护更加用心，实现耕地保护经济的真正目标[3]。在采取耕地补偿是应与当前的环境条件相适应，根据社会发展的经济情况来进行适当的调整，保证耕地保护的有效性。此外，应按照年度来进行耕地补偿，因为建设用地的经济效益是不断变化的，这样耕地保护的成本也每年都会有所不同，按照年度来进行补偿能够更加符合客观规律。

（三）耕地保护经济补偿形式

我国的区域耕地补偿基金一般都由国家部门来进行统一的管理，配合国家的换门投资、现金或者实物补贴、技术培训等方式来补偿给当地的农民，用于耕地保护的建设或者耕地保护的成本补偿。

（四）配套措施建设

为了有效的保证耕地保护机制得到有效的运转，需要建立起相应的配套措施。主要有：建立起土地利用总体规划的编制以及实施管理，依照不同的区域之间不同的发展情况来制定，达到满足当地非农用地的合理要求；应不断的坚强耕地资源监测制度；完善耕地的资源价值评估制度，保证耕地的价值能够充分的体现；此外应建立起相应的耕地保护补偿资金管理体制，以此来做好资金的保障工作；建立起耕地保护经济补偿的试点，在试点中不断发现问题，找到解决问题的方法，保证耕地保护能够得到一定的推动。耕地保护需要从多方面、多角度来进行综合分析和研究，只有全面的进行努力，才能做好耕地保护工作，保障我国耕地能够得到平稳的发展。

结语：随着我国的社会不断发展，耕地逐渐的减少，我国的人均耕地面积当前已经不足世界平均水平的三分之一，这样的情况在近年来受到了广泛的关注。有关耕地的研究已经有了一定的发展，尤其是在耕地的补偿方面取得了显著的成就，只有建立起完善的耕地保护制度，采取相应的耕地保护补偿，才能逐渐的建立起保护耕地的有效机制，保证我国的耕地能够长久发展。

参考文献

[1]牛海鹏，张安录.耕地保护经济补偿机制研究[J].农业工程学报，2010，07（05）：66—69.

[2]刘降斌，周宝洁.我国耕地保护经济补偿供给模式研究[J].商业经济，2010，05（22）：55—58.

[3]郑跃中，俞评忠，程素英，殷圣平.耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路径[J].上海保险，2012，04（03）：123—126.

邮寄信息：黄涛，山东省滨州市惠民县国土资源局208室，13465097080

论建立耕地保护的土地管理新机制 篇4

1我国耕地保护制度的现状

1.1 农民耕地保护意识不足

近些年来,随着城市经济的迅速发展,许多的农村人口开始从农村流向城市,土地荒废较多。 农民在耕作上,使用化肥等化学原料,大大减弱了土地肥力,耕地中的营养成分不断流失。再加上耕作制度不合理,土地使用不科学等问题,土地酸碱化程度也大大加深,耕地利用率大大下降。 另一方面,近些年来,国家对农民土地的征用,使得许多接近城区的农民在一夜之间获得许多钱财。 这种状况使得其他农民更加轻视自己的土地,反而希望自己的土地被征用来暂缓自己的经济状况。 人们对自己土地的认识已经不同以往,如今,人们的生活空间在不断的扩大,社会的竞争也在逐渐的增强,生活压力越来越大,农民已不能仅守着自己的一亩三分地去过日子。

1.2 村集体组织对土地的保护意识虚化

农民集体所有的土地属农民集体所有,管理上是由村集体组织或者村委会来统一管理。 但是就目前看来,有些农村的土地的所有权落在乡村干部的小团体手里,这些小团体为了个人的利益,将其转让敛财,大部分村集体组织只是一种概念上的存在,已经名存实亡。

1.3 在土地管理上对耕地保护的意识薄弱

近年来,城市化水平不断提高,国家在土地的管理机制下,更加偏向绿化用地的建设,以保护生态植被,建设生态文明的新城市。 所以,对耕地的的建设与保护较为弱化,伴随着经济的不断发展,居民对于粮食的需求也逐渐增加,进而,对于建立耕地的保护制度就显得尤为迫切。 随意,无论是国家,政府还是企业,公司都需要有明确的对土地未来的发展规划,相关部门更应积极的建立健全土地管理的耕地保护机制, 加大宣传力度,提升人们的耕地保护意识。

2如何做好耕地保护的土地管理新机制

2.1 合理规划土地日常管理工作重心,由农村转向城市

由于农村的人口大量迁移,越来越多的农村耕地被荒弃废置。 而且,大多数的农村地区毗邻山区,地势较高,而城市的地势相对较为平坦宽阔,所以,在农村的耕地制度改建上,调整农业结构后,面对面积较大的山体,虽然可以有效地保护耕地,却无法扩大耕地的面积,无法从深层的源头上解决耕地的紧缺问题。 面临这样的景况,将耕地保护的重心集中于城市土地面积的管理上,以城镇为中心进行土地的有效规划管理,合理分配土地区域,科学统筹耕地面积,从根本上保护耕地。

2.2 国家规范土地管理模式

为使国家的耕地面积更加的合理化、合法化,国家在规范土地的管理模式上也需要有进一步的科学模式。 避免因在地方上的土地利用与开发过程中的不合法行为,从而导致破坏土地的管理制度的现象出现。 国家应该制定严格的层级管理模式,由下至上的反映土地的运行概况,由上至下的进行科学的管理规划,层级实施,层层监督管理。 由国家监管到省级监管、由省级监管到县级监管、再由县到镇、由镇到村。

2.3 对各级土地管理的详细信息进行科学监测

在层级管理的基础上,要合理分析层级的差异区别,并找出相应的解决的办法。 充分利用现代的电脑信息技术,卫星探测等多种方法建立科学合理的耕地构建图表,同时建立起数字化的耕地数据资料分析库, 对耕地保护作出数字化的科学分析。 通过有效的进行数据资料分析,对耕地保护起到直观的、科学化的作用。

3结语

总之,构建科学有效的耕地资源管理机制是国家可持续发展的重要步骤,也是保证国家粮食充足与经济持续发展的重要基础。 在我国城市化不断发展的今天,耕地保护俨然已成为可持续发展战略的焦点,我国也将其确定为一项基本国策。 所以,建立健全土地管理机制,有机调控与宏观把握相结合,达到保护耕地资源的目的。 更需要合理地规划保护耕地,科学地分析耕地性质,注重对耕地保护。 耕地管理问题的解决依赖于科学的规划,严格的实施管理机制,使国家的耕地资源得到全面有效的利用,从而建立起一个科学、有效、合理的利用保护机制。

摘要：土地资源管理体制是我国行政管理体制当中的一个重要部分,它保证了国土资源的优化配置。而在土地管理中对耕地的保护也是尤为重要的。所谓:“民以食为天”,国家对耕地的保护是解决人民温饱问题的关键。保证粮食安全的首要步骤就是要建立新的耕地保护的土地管理机制。可以说,耕地是保证国家安定和谐的重要保证。目前,面对我国耕地制度管理与利用不善的现状,政府虽加强了宣传与保护力度,但我国可利用的耕地面积仍然在不断递减,因此急需要政府作出新的加强耕地保护的相关机制,有效的遏制耕地持续减少的势头,保护耕地。

耕地保护自查报告 篇5

为贯彻落实中央纪委、中央加快转变经济发展方式监督检查工作领导小组《关于开展加快转变经济发展方式监督检查的意见》（中纪发„2011‟21号）、省委办公厅、省政府办公厅《关于开展加快转变经济发展方式监督检查工作的实施方案》和国土资源部《关于开展加快转变经济发展方式“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查工作的通知》要求和全省电视电话会议精神，切实做好各项工作，现将我市耕地保护和节约用地政策措施落实的自检自查情况报告如下：

一、耕地保护制度落实情况1、2011年，省政府与我市签订的耕地保护目标责任书中规定，到2010年末耕地保有量不得低于502.5万亩，其中基本农田保护面积不得低于431.625万亩。到2010年末，我市耕地面积为603.5037万亩，基本农田保护面积为433.5万亩，均高于省政府下达的任务。2006至2011年我市的耕地面积从501.8909万亩增加到二调后的耕地面积603.5037万亩，增加的主要原因是田坎系数变化较大影响耕地面积、退耕还林还草影响耕地面积、土地开发整理复垦增加耕地面积等。落实耕地保护目标责任制是实行最严格的耕地保护制 1

度、确保国家粮食安全的一项重要内容。我市成立了以市政府主管市长为组长、市国土资源局、市农牧局、市财政局、市统计局等单位主要领导为成员的承德市耕地保护目标责任领导小组，负责耕地保护目标责任的组织、协调及日常工作，从而为工作顺利开展提供了强有力的组织保障。

2、加强土地执法监察，建立国土资源执法监管的长效机制。一方面，采取技术手段，建立自下而上的信息反馈传输体系和耕地保护动态监测系统，及时监测耕地变化状况，进一步完善土地执法监察体系；另一方面，不断加大土地执法力度和土地违法案件查处力度，对违法占用耕地行为坚决予以打击，并引入耕地保护的社会监督机制，设立举报电话及时掌握用地情况，严格执行动态巡查责任制，坚持巡查与重点抽查相结合，及时发现和纠正乱占耕地的违法违规行为，将违法占用土地行为控制在萌芽状态，将违法占用耕地行为降低到最低水平。

二、节约集约用地制度落实情况

1、促进原有的棚户区和城中村土地的集约节约利用。棚户区改造和城中村改造，贯穿平改楼，提高土地利用效率这一思路，彻底改变原有棚户区和城中村土地利用粗放，各类用地布局不合理的现状。三年大变样期间，我市对碧峰门、会龙山、酒仙庙和迎水坝四片棚户区进行了综合改造。群众居住生活环境较差，有的房屋还是解放前后建成的，距今已有半个世纪之多，属于严重的危房，人民的生命安全完全得不到保障。城中村更是家家点火，户户冒烟，土地利用粗放，与我市建设山水园林城市的理念、与集约节约用地更不相符。因此，我市抓住城镇面貌三年大变样活动这一契机，对原有棚户区和城中村进行综合改造，对原有棚户区和城中村进行统一拆迁并进行前期开发，成为净地后纳入储备，由规划部门统一进行规划开发。首先政府划出一部分土地作为原有住户的回迁安臵房，并给予政策扶持和资金扶持，确保人民居住条件有改善，生活水平有提高，维护并实现了广大回迁居民的根本利益，得到广大群众的一致好评。其他结余出的土地公开进行出让，即弥补了拆迁费用的不足，又实现了住宅用地的有效供给，对于促进房地产业的健康发展、稳定房价都有着深远意义。按照有关部门统计，四片棚户区原来的平均容积不达不到0.7，经过统一的规划开发整改，现有平均容积达到了2.2，很好地实现了土地节约集约利用。

2、强力推进“四个集中”。为推进土地集约节约利用，我们强力推进大项目向园区集中、中小项目向标准厂房集中、城市居民向住宅小区集中、农村居民向规划新村集中。一是大项目向我市高新技术产业园区集中。我们认真落实工业用地的相关规定，加强项目用地管理，工业用地出让价格不低于项目所在地国家规定的标准，对项目的投资总额、投资强度、环境影响、科技含量等指标从严控制，重点向高科技、高投入、高产出、低能耗、低材耗、零污染的大项目倾斜，凡是投资密度、容积率达不到规定标准的项目不准进入

园区建设。项目建成后，如果投资密度、容积率达不到标准，责成其限期整改，整改不到位的，严格按照合同约定做出相应处理。二是中小项目向标准厂房集中，引导和鼓励企业建设二层或多层标准厂房。三是城市居民向住宅小区集中。通过推进旧城改造，提高土地容积率和建筑系数等办法，把城镇建设的目光投向存量土地挖潜上，尽量减少居民建私房、建矮房，特别是临街建筑。对于拆迁户的宅基地安排，在征得拆迁户同意的基础上，优先购买商品楼、优先回迁。四是农村居民向规划新村集中。针对目前我市农村土地资源浪费严重的现状，我市按照省政府和承德市政府要求自去年起，把新农村建设工作做为我市的重点工作，对实施新民居改造的村庄统一进行改建或新建工作，腾出的土地用于发展经济，满足发展需要。

三、土地矿产卫片执法和“双保工作”监督检查情况

（一）土地卫片执法检查情况

1、基本情况。今年，省厅共下发我市2010土地矿产卫片图斑2287个，监测面积30605.6亩；其中新增建设用地图斑2164个，监测面积28731亩；疑似新增建设用地图斑123个，监测面积1874.4亩。经各县区初步核查，属于实际占用的新增建设用地637宗，面积25968.2亩，其中耕地面积11520.9亩；城乡建设用地增减挂钩试点项目用地20宗，面积1009.8亩，其中耕地面积706.18亩；临时用地47宗，面积481.4亩；其他实地伪变化180宗，面积3121.57

亩。

新增建设用地当中合法用地441宗，面积22995.15亩，其中耕地面积10389.43亩；违法用地196宗，面积2973.08亩，其中耕地面积479.8亩，包括省重点工程违法用地5宗，面积192.3亩，其中耕地面积16.6亩。全市2010违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例为

4.16%，较2009的4.99%，下降了0.8%。下辖十一个县区均不超过15%问责线。

按照省厅《关于落实国土资源部<关于2010土地矿产卫片执法检查若干问题的通知>的通知》文件要求，我市各县区对增补图斑、历史违法用地和“二次调查”中国土部予以核减的“批而未用”地块进行了核查，未发现上述三类情况。

2、案件查处进展情况。全市2010196宗违法用地，目前全部下达了处罚决定,共收缴罚款1534万元，没收违法用地上的建筑物构筑物72万平方米，拆除1200平方米，复耕37.4亩；提出党政纪处分建议27人，已落实17人；移送公安机关追究刑事责任3人；申请法院强制执行31宗。

（二）矿产卫片执法检查情况

我市2010矿产疑似违法图斑共计45个，其中涉及金属矿的疑似违法图斑29个，非金属矿的疑似违法图斑16个。经实地核查，合法图斑3个，违法图斑26个，伪变化图斑16个。

违法图斑26个，共17宗案件。除1宗直接拆除设备外，其余16宗已下达行政处罚决定，共下达罚款69.6131万元，已落实67.6131万元；没收违法所得134.7262万元，已落实130.4262万元；没收违法矿产品1000吨；申请法院强制执行2宗。

四、土地调控政策用地计划执行情况

1、土地差别化供地政策

今年我市的新增建设用地指标分配采用差别化供地政策：

一是保障民生项目用地，即保障性住房用地按省下达的用地指标全额保障；二是保障公益性基础设施建设项目用地，即四个220万千伏变电站用地全额保障；三是环首都绿色经济圈的三个县除保障性住房项目外，不再安排新增用地指标；四是适当向高新技术产业开发区、省级产业集聚区和工业园区倾斜；五是适当向协调发展区倾斜，即两县两镇一乡，由于滦平县属于环首都的三县之一，因此适当向承德县、隆化县倾斜；六是适当向中心城区倾斜。在以上前提下兼顾一般项目用地。

2、重点建设项目用地计划执行情况

经省政府批准，我市共有17个项目列为省重点建设项目，安排新增建设用地计划指标1782亩，其中农用地1364亩（耕地1160亩），未利用的418亩。目前，承德西岸龙腾镁合金有限公司镁合金制品项目用地已经省政府批复，该项目用地指标70亩，全部为耕地。其他项目正在组卷，将于近日上报。

探析耕地保护的耕地管理新形势 篇6

关键词：耕地保护；耕地管理；土地管理、新机制

1引言

党的十八大报告强调，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。耕地保护指的就是利用行政、法律、技术、经济等措施和手段，保护耕地的质量和数量。近年来，我国由于非农业的建设占用而使耕地减少占耕地减少总面积的40%左右，耕地面积的大量减少将对农业的发展产生直接威胁。另外，耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，也导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面，因此协调保护耕地与经济、生态之间的关系，提高耕地保护绩效是我们面临的一个重大课题，进一步加强耕地保护也是当务之急。

2概述

2.1国家保护耕地的原则

耕地中用于非农业建设的，国家按照“占多少，垦多少”的原则来执行。我国严格控制耕地转为非耕地的数量和面积。耕地一旦被征用，都要给被征收者相应的补偿。表面看只是保护农民利益的一种方式，但实质上也是保护耕地的一种手段。

2.2保护耕地对经济发展的重要意义

①耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。

②充分利用和保护土地资源，改善生态环境，能实现经济和社会的可持续发展。

③保持一定数量的耕地，能确保粮食安全。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。

3当前在耕地的保护管理中存在的不足

3.1耕地的管理体制还不健全

①保护耕地意识淡薄，没有形成一种全民参与和保护的激励机制。

②保护耕地的积极性上就不高。我国土地受偿的主体为集体经济组织，农民只能在集体经济组织中受偿，但是有的失地农民并不是集体经济组织成员，而却丧失了土地承包经营权，享受不到生产和生活的保障。

③缺乏对耕地进行专门保护的法律法规。在操作过程中因缺乏有效的监督机制，出现占用、买卖等非法转让土地和越权审批、或先征后批、或以合法形式掩盖非法占地的现象，导致农村土地流失。

3.2缺少土地利用整体规划

我国和各个地区尚未形成整体的土地利用规划以及耕地保护规划措施，对土地的使用特别是耕地征用的随意性较大。一些地方不按照实际情况，随意扩大城市规划范围，并且更改耕地位置和调整农业结构，违反规划和计划批地、用地，缺乏对征用土地用途的管控，导致土地资源的减少与浪费。

3.3耕地保护重数量轻质量

对于建设占用耕地我国往往是通过土地开发整理复垦的方式来补充耕地。但是目前不论是耕地占补平衡制度，还是土地整理措施，其补充的耕地在质量以及生态方面，与其所占用的耕地都存在一定的差异。

3.3征收导致耕地面积日益减少

随着经济水平的发展，城市化进程在不断的推进，征收工作也进行的如火如荼，虽然征收工作是为了促进地方经济的发展，但是也带来不利的影响。有些地方政府为了提高收益，提高土地的使用税费，将土地低价转让，这就导致大量的耕地被占用。这种不合理的征收工作不仅难以对耕地实现有效的保护，也制约了农业的发展。

3.4耕地后备资源贫乏，隐匿虚报耕地实有量

我国现仅有约2亿亩耕地后备资源，即使这些可开垦成的耕地得以实现，人均耕地也不足1亩。有些边远地区的乡镇以及农垦系统和军队农场之中，他们实有耕地面积大，而填报统计数量小，隐匿一部分耕地不报。

4在新形势下的耕地保护和管理对策

4.1建立统一的耕地管理机构，使耕地管理的力量进一步加强和充实

为了避免地方政府出现土地不合法转让的情况，政府有关部门必须要建立好完善的分级规划管理制度，根据国土的实际情况进行统一的规划和管理，要对耕地管理好、利用好，通过各级政府自上而下建立统一的，比较健全的管理制度、机构和体系，这对土地的科学管理和应用是非常关键的。

4.2全面提高保护耕地意识

首先，国家要制定相应的政策、法规，让保护耕地有法律依据和法律保障。国家为保护耕地颁布了《中华人民共和国土地管理法》，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，二者都明确规定保护耕地，并建立了保护耕地的奖惩制度和征收补偿制度。

其次，政府要执法必严，严格按法律和规定执行，做到有法可依，有法必依。保护耕地最终还是要提高全民保护耕地的意识，利用电视、广播、板报等各种途径向市民、村民宣传。

4.3建立健全政策法规、落实责任追究制度

为避免不按规定使用土地征用权以及不按流程办事的问题出现，应建立并落实耕地保护责任制度，制定相关法律法规和政策，根据土地的不同区域归属、规划与使用方向，建立各级耕地保护责任制，并明确责任，制定和落实责任追究制度。

4.4政府要做好宏观调控

各部门要协调配合，加大对破坏耕地的打击力度，严厉打击破坏耕地的行为。尽量减少耕地闲置现象的出现，帮助那些不能务农的农民办理转让手续，让耕地物尽其用。防止耕地违法转为非耕地现象的发生，防止挪作它用的现象发生，做到占补和平衡，实现土地资源的合理配制和利用。

4.5重视耕地表层土壤的保护和再利用

要按照严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效的原则，大力推进节约用地、集约用地，坚持不懈地加强土地管理。因此，在城市建设占用耕地时，一定要建立耕地表层土壤保护和再利用制度，保证耕地的再生产力。当耕地变为建设用地后，至少要将耕地表层土壤20厘米取出再利用，并在生态条件允许的条件下对贫瘠土地进行再造。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。

4.6生态环境措施

实行耕地环境质量评价，加强工业污染管理。各级主管部门必须严格执行有关的环境保护法律、法规，严厉打击严重污染耕地环境和破坏农业生态的违法行为。对严重污染环境的企业，必须责令其限期治理或关、停、并、转，以达到经济、社会、生态三大效益相统一的农业发展新方式。

5结语

总之，土地是我国发展的根本，保护耕地是维护我国长治久安的重要决策，必须要立足实际从根本上转变耕地的发展方式，并从生态、法律，行政制度层面做好耕地保护的工作，促进国家经济的持续发展和社会的长期稳定。

参考文献

[1] 鹿心社.论中国土地整理的总体方略[J].农业工程学报，2002，18（1）：1-5.

[2] 陈桂坤，张蕾娜，程锋等.数量质量并重管理的耕地保护政策研究[J].中国土地科学，2009，23（12）：39-43

耕地保护新机制 篇7

1.1 我国农民对耕地的保护意识薄弱:

通常我们会认为, 农民为了自己的生计会保护土地, 因为土地是农民生活收入的主要来源, 是农民的生命, 农民们辛苦耕作就是为了从土地上获得收益。但是, 现实和理论是截然不同的。随着城市化的发展, 城市里需要大量的劳动力, 所以大量农民走进城市, 农村劳动力减少。而且现在农业的生产成本逐年增加, 使得虽然产量增加了, 但是农民的收入却没有增加。所以, 很多农民认为如果继续耕种只能越来越穷。而且他们辛苦耕作却只能换的城市居民的生活安稳, 而自己的生活却依旧那么苦。尽管, 目前我国政府已经颁布了一系列的保障农民利益的政策, 而且减免了农业的税收, 但是农民的心中还有很多担心。而且还有一点, 对于政府计划的征用土地问题, 是农民始终担心自己的土地安全。即使有些农民向政府反映, 也都是要回补助, 而不是为了保护自己的耕地。所以很多人认为, 补助一旦达到了农民的要求, 一般就会没有向上反映的人了。而且为了获得这笔补助, 现在很多农民都很期望自己的土地可以被政府征用, 这样他们就可以利用这些钱来进行自主的创业做些买卖, 这样不仅生活条件改善了, 而且也没有耕作那么累。还有一些人, 可以利用这笔钱, 搬到城市中, 在城市中购房安家享受城市生活。这些调查结果虽然不能反映出所有农民的想法, 但是也从一定程度上反映出了, 现在农民对土地的保护意识十分的薄弱, 这对我国的耕地保护工作十分不利。

1.2 农村集体组织对土地的保护意识薄弱:

我国的土地所有权是归集体农民所有的, 所有对于土地的管理问题就由村里的集体组织或者是村委会来进行统一的管理。然而, 现实生活中可以看出, 现在的集体管理只不过是一种形式罢了, 根本起不到实际的作用。所以对土地的管理问题, 就出现了执行上的问题和缺陷。所以, 在很多地方, 这些土地的所有权并不是归集体所有, 而是落入了一些乡村干部的手中, 受他们控制。这些人有的为了自己的利益, 就利用职权来收取钱财。使得大量的耕地被用作其他的用途, 使得耕地得不到基本的保护, 这样就对农民的生活造成了困难, 也为我国的农业发展造成了阻碍。所以, 对于这个问题, 必须要起到足够的重视。

1.3 地方政府的征地造成耕地减少:

政府对耕地的征用也是造成耕地减少的一个重要的因素, 虽然政府实行征用土地是为了维护地方经济的发展和政府工作的政策进行, 但是还有一些是为了借此来提高自己的政绩。现在, 我国中央和地方采取的是分税制, 这种制度虽然在一定程度上激发了地方经济的发展, 刺激地方政府对经济发展的积极性, 但同时也带来了一些不利的影响, 比如一些地方政府为了获得收益而占有大量的更多, 还有的地方将土地的使用费用提的很高, 几乎占到财政收入的一半以上。这样, 土地使用权的转让, 就成为政府解决财政困难的重要方式。甚至一些地方还为此制定了相关的准则。对官员的考核上还将对土地使用权的转让工作纳入其中。这样为了政绩和考核成绩, 一些官员就将土地大量的转让, 用于开发和建设工作, 进行招商引资活动, 有些地方为了吸引外资, 甚至将土地的使用权低价甚至免费赠与。这样, 大量的耕地就被占用了, 这些不合理的土地使用使得农民的耕地得不到有效地保护, 也就使农业的发展陷入僵局, 这对人们的生活稳定造成极大的危害。所以我们必须加强对地方政府的管理, 制定统一的规划, 使耕地得到最有效的保护。

2 制定耕地保护的土地管理新办法

2.1 将土地日常管理工作重心转向城镇规划区:

在云南省有94%的山地, 6%的平地, 这些土地基本都处于城镇周围, 在进行建设方面, 基本使用土地都是在6%的平地内, 而94%的山地的耕地面积在进行农业结构调整后, 没有发生耕地面积的变化, 这样就合理的保护了耕地。所以, 针对这一现象, 应该将土地的管理工作重点转向城镇规划区, 以城镇为中心进行区域管理, 这样将各个区域所划分的土地管理好, 整体在土地保护上就会提升一个台阶。

2.2 国家统一规范土地管理模式:

为了防止地方政府对土地不合法的转让, 避免一些政府人员由于私欲而导致土地管理失效。所以, 国家应该建设金字塔式的分级规划管理。并针对我国的国土进行统一的规划划定城市规划管理区, 这样, 国家监管省级城市的规划管理区, 省级管理监管省内地级市的规划管理区, 市级管理监管管辖内的县级规划管理区, 县级管理监管乡镇管理规划区, 这样组成一个管理网络, 相互牵制, 并针对重大项目的工程建设, 做好征用土地的报告工作。

2.3 对各级土地管理的详细信息进行分级监测:

由于是进行分层式的管理, 所以各个阶层的管理面积在管理上存在在不同程度上的差别, 这样对于在土地管理信息图件数据库的建设上存在一定的难度。要根据不同的比例尺来进行数据库的建立。但是, 现如今科技发达, 这样在建立底图资料时可以通过卫星或者航测正射影像为底图, 将土地利用现状和土地规划等管理信息为一体的全数字化基础性土地管理信息资料, 为宏观调控及土地的保护, 提供准确的管理信息, 并保证资料的客观性进而直观性, 为规划管理区的数字化资料为基础分级建立土地管理信息系统。

结束语

总而言之, 耕地保护俨然已成为可持续发展战略的焦点, 我国也将其确定为一项基本国策, 针对土地流失的严重形式, 宏观调控是必要的调节手段。所以, 建立健全土地管理机制, 将土地管理工作重点转移到城镇, 这样才能将土地与宏观调控有机的结合, 达到保护耕地资源的目标, 同时, 在健全管理机制外, 还要加强监督, 通过法律、社会、行政部门的有效监督, 这样才能形成一个系统的保护工程, 才能有效的遏制土地资源的流失。

摘要：我国的人口数量是世界人口数量的四分之一, 是世界人口数量最多的国家。而人民农业对人民的生存问题至关重要, 如果我们不能保证我国粮食的安全问题, 那么就不能解决人民的生存问题, 就会造成国家的动乱。而保障粮食的重要因素就是对耕地的保护。现在, 我国政府虽然说是要对耕地进行全面的保护, 但是并没有起到显著地效果, 现在我国每年耕地仍然减少几百万亩, 而且这种现象一直持续着。所以, 针对这个现象, 我们必须要加强对耕地的管理, 建立相关的有效机制, 真正的起到制止耕地减少的作用。我国政府还要对耕地保护工作负责。接下来, 我们就根据这个问题, 对如何建立有效地耕地保护方法进行探讨。

关键词：保护耕地,土地的管理,方式

参考文献

[1]李广东, 邱道持, 王平.中国耕地保护机制建设研究进展[J].地理科学进展, 2011 (3) .

[2]张效军, 欧名豪, 高艳梅, 李景刚.我国耕地保护制度的理论命题与机制创新[J].农业现代化研究, 2008 (1) .

[3]吴晓芳, 陈美球, 周丙娟, 何维佳.我国耕地保护机制现状与对策思考[J].国土资源科技管理, 2008 (1) .

[4]齐曼华.我国耕地保护现状及对策研究[J].农业与技术, 2009 (3) .

耕地保护新机制 篇8

1 耕地利用效益体系

耕地作为一“自然-经济-社会”复合生态系统,在其内部进行着物质循环和能量流动,耕地所具有的各项服务功能正是基于这一生态过程而产生的,如农作物通过光合作用,把二氧化碳和水转化成储存能量的有机物,从而使耕地具有粮食生产功能。耕地利用效益则是指耕地生态系统服务功能被人类社会实际利用后所产生的直接和间接效果的总称。根据效果形态和特征的不同,可以把耕地利用效益划分为耕地利用的经济效益、生态效益和社会效益[1]。

1.1 耕地利用的经济效益

耕地生态系统服务可以分为生态系统产品和生命系统支持功能。耕地生态系统产品是指耕地利用过程中,为人类带来直接利益的因子,包括粮食作物、经济作物、作物纤维原料[2]。因此,耕地利用的经济效益是指在一定投入和市场需求条件下,基于实物形态的耕地生态系统产品而产生的物质成果货币化收益。耕地利用的经济效益大小应考虑耕地利用的投入成本以及市场价格的高低。

1.2 耕地利用的生态效益

目前对生态效益内涵的界定尚没有一个统一的完整的概念,同时也存在着将生态效益扩大化的倾向,即将社会效益甚至经济效益纳入到生态效益体系之中。但通过研究,基本达成一种共识,即都承认生态效益是基于生态系统服务功能而产生的对人类有益的效用或效果。

依据以上原则,结合耕地生态系统特征,耕地利用生态效益是指在耕地利用过程中,基于耕地生态系统部分生命系统支持功能,通过物理和化学作用而产生的效益。耕地利用生态效益至少包括[3,4,5]:①涵养水源效益。涵养水源效益主要体现在增加地表有效水量、改善水质和调节径流。②水土保持效益。农作物对降水的截流、蒸散、吸持入渗,减弱了地表径流量和径流速度,增加土壤拦蓄降水量,改善了土壤理化性质,加上固土作用,从而提高了土壤抵抗侵蚀的性能。③改善小气候效益。大片农作物的生长发育能有效提高区域大气湿度,削弱温室效应。④改善大气质量效益。农作物能够吸收大量二氧化碳,同时释放大量氧气,起到净化空气的作用。⑤生物多样性效益。耕地的利用维持了耕地生态系统内部物种的生存、繁衍,保存了大量的基因、物种和生态系统多样性。⑥土壤净化效益。通过物理、化学,以及生物的作用有效降低和消除了土壤中的污染物质和毒素。

1.3 耕地利用的社会效益

耕地的社会效益具有间接性和隐藏性,因此要全面科学地阐述耕地的社会效益,就必须明确耕地社会效益的主体、客体,主客体相互关系以及耕地社会效益的性质:①耕地社会效益的主体和客体。耕地社会效益的主体包括农户(民)和市民,而客体则是在人的调控下具有能量流动和物质循环的耕地生态系统。对于我国而言,耕地利用效益主体不仅包括耕地利用主体(一般为农户和国有农场等),而且也包括非耕地利用主体人群,如市民等。②耕地社会效益的主客体关系。耕地社会效益主要是对人这个主体而言。作为主体的人具有体质基础、社会关系、精神状态等特征。所以其主客体关系表现为:以耕地资源(资产、生态系统)为客体的生产活动、存在状态和功能对主体特征的直接或间接的影响效果。③耕地社会效益的性质。耕地社会效益具有社会属性,是耕地生态系统产品和生命系统支持功能对人类个体的心理、精神和对人类社会组织(如国家)的发展所产生的宏观社会影响和效果,是耕地经济效益和生态效益的升华效益。

耕地利用社会效益主要包括[6,7]:①耕地粮食安全效益。耕地为社会提供粮食安全而有助于社会稳定。②耕地社会保障效益。在现在以及未来相当长的时期内,耕地是我国农村社会保障替代者,有助于减少国家社会保障投资。③开敞空间及景观效益。基于耕地开敞空间及生态景观而产生的休闲、娱乐、游憩效益。伴随着体验经济的兴起,城市开敞空间和景观资源的稀缺,休闲农业、观光农业的旅游效益愈加显著。④科学文化效益。耕地的存在和利用为科学文化研究提供了研究的对象和载体。

从以上耕地利用效益体系的分析可以看出,耕地利用的经济、生态和社会效益,既有区别又有联系。一方面三者产生的基础不同,表现的形态也存在差异;另一方面,经济、生态和社会效益又是相互统一的一个整体,其中生态效益是基础,经济效益是手段,而社会效益则是耕地利用的目标(表1)。

2 耕地生态社会效益外部性下的耕地非农化分析

在耕地利用效益体系中,耕地利用的生态社会效益具有消费上非排他性和非竞争性,属于一种纯粹的公共物品。因此,耕地生态社会效益具有明显的外部性。这种外部性表现为一种正的外部性(外部效益),即耕地外部性受体福利函数的自变量中包含了耕地外部性供体的利他行为,从而使耕地外部性受体获得未付报酬的效用,用公式表示如下:

式中:j和k分别表示耕地外部性受体和供体,Fj表示耕地外部性受体的福利函数;Xi(i=1,2,…,n)是指能够产生效益的耕地外部性受体某种经济行为;表示耕地外部性供体利用和保护耕地的行为。该函数表明,耕地外部性受体的福利受到他自己所控制的经济活动Xkm的影响,同时也受耕地外部性供体利用和保护耕地行为的的影响。耕地外部性受体和供体需从两个方面界定,针对区域内部而言,耕地外部性供体是指耕地的直接利用者或经营者,受体是指非耕地利用和经营者;针对区际而言,耕地外部性供体是指耕地保护目标较高的经济欠发达地区和粮食主产区(也可称为耕地保护重点区),受体是指耕地保护目标较低的经济发达地区。

由于耕地外部性供体未能得到合理的经济补偿,耕地利用经济收益低下,从而在耕地和和建设用地之间产生了基于经济利益作用下的驱动力,即:

式中:D表示耕地向建设用地转用的驱动力,即耕地和建设用地利用的经济收益差;C耕地表示耕地利用经济效益;C建经表示建设用地利用经济效益。

在耕地和建设用地利用经济收益差的存在扩大作用下,耕地非农化速度进一步加快。因此,应基于耕地的外部效益内部化原理,构建耕地保护的经济补偿机制,提高耕地利用和经营的收益,抑制耕地非农化速度,达到保护耕地的目标。

3 耕地保护的经济补偿机制重构

依据耕地保护外部效益发挥作用的范围,耕地保护的经济补偿可分为区内经济和区际经济补偿。

3.1 耕地保护区内经济补偿

(1)耕地保护区内经济补偿的系统学原理。从系统协调看,在特定区域内,耕地生态系统与社会经济系统之间关系紧密,耕地生态系统通过其自然生产属性(生态过程)及其与人类活动之间的相互作用(经济过程),不仅向人类提供各种食物和原材料,同时也向社会经济系统提供巨大生态社会效益。如果耕地生态社会效益得不到补偿,这种非循环式的系统关系必然导致农户收益低下,以及耕地生态系统服务功能退化和耕地用途的转变。因此,要保证耕地生态系统与社会经济系统的良性互动,必须建立社会经济系统对耕地生态系统的生态社会效益区内经济补偿机制,促使耕地生态系统的间接服务功能得到恢复与保持,抑制耕地用途转变,实现耕地生态系统与社会经济系统的良性互动(图1)[8]。

(2)耕地保护区内经济补偿的主体与客体。耕地保护区内补偿主体分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是指提供耕地生态社会效益的耕地直接利用者或经营者,即耕地保护区内外部性供体;“补偿给付主体”是区内获得耕地生态社会效益的非耕地利用和经营者,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是区域内产生生态社会效益的耕地和基本农田。

(3)耕地保护的区内经济补偿标准。耕地保护的区内经济补偿标准制定的依据是耕地利用生态社会效益(外部效益)的大小及其区域内社会经济发展水平的高低。可采用综合方法(替代-成本法、市场价格法的集成)和条件价值法两种方法进行补偿标准的测算。基于条件价值法测算的外部效益是在一种假想市场下所测算出来的农户和城镇居民对耕地保护的平均支付意愿在单位面积耕地上的一种体现,其值较小,可作为现实条件下耕地保护经济补偿的最低标准。基于综合方法所测算出的外部效益较大,根本原因在于在选用替代成本法及其他方法进行效益测算时,未考虑区域经济社会条件及其居民现实支付能力。因此对基于综合方法所测算的耕地外部效益,可作为耕地保护经济补偿的最高标准。

耕地保护经济补偿标准应在补偿下限和补偿上限范围内,综合考虑经济社会的发展和人民生活水平进行动态确定。

3.2 耕地保护的区际经济补偿

(1)耕地保护区际经济补偿的主体与客体。耕地保护区际补偿主体同样可分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区,该主体是耕地生态社会效益输出方,即耕地保护区际外部性供体;“补偿给付主体”是耕地保护目标较低的经济发达地区,该主体是耕地生态社会效益的输入方,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的耕地和基本农田[9]。

(2)耕地保护区际经济补偿方式。耕地保护的区际经济补偿有三种方式[9]:①资金补偿。资金补偿是最迫切、最急需的补偿方式。耕地保护目标较低的发达地区通过对耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的资金补偿,能够有效实现利用效益的公平性和科学性,同时保证了本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性。②实物补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区无偿提供化肥、农药、农业机械以及进行农田水利基本建设,减少耕地利用者和经营者农业投入成本,提高农户的经济收益。③技术和智力补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区开展技术服务,提供农业生产技术咨询和指导,输送农业管理和技术人才,以帮助粮食主产区提高粮食产量,增加农户收益。在实践中,资金补偿、实物补偿、技术和智力补偿应相互补充,构成一个有机的、多样化的区际补偿方式。

(3)耕地保护区际经济补偿网络。耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成,分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上,确定耕地保护的省际经济补偿量;其次在地(市)间确定市际经济补偿量;最后确定县(区、市)间的补偿量。在具体操作环节,可从第三层次优先实施,第一层次随之跟进,中间由第二层次进行衔接。

4 耕地保护的经济补偿实施措施

4.1 建立多渠道的融资体系

一是建立和强化耕地保护的财政转移支付制度。耕地保护的财政转移支付其实质是对耕地生态社会效益生产者这种公益劳动报酬的支付,是对耕地利用、保护行为的奖励。二是发展耕地保护经济补偿多元化融资渠道。初始阶段,政府手段是耕地保护经济补偿的主要措施。但同时应建立市场化手段完善和补充耕地保护经济补偿体系。三是建立“耕地生态社会效益使用税”制度。耕地生态社会效益是一种公益效益,属于公共产品。从长远看,为了建立和实现耕地保护的长效机制,必须增加“耕地生态社会效益使用税”,用以补偿耕地生态社会效益的生产者,维持生态社会产品的再生产,以实现效益最到化。同时,由于耕地生态社会效益属于公共产品,交易成本高,采用向受益者直接收取补偿费的实施成本较大。而采用税收的形式进行补偿,实施成本较小[9]。

4.2 颁布实施耕地保护经济补偿法律法规体系

耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障,以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走:①可先出台《国务院关于耕地和基本农田保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》;②总结《意见》实施过程中存在的问题,出台《耕地和基本农田保护的经济补偿条例》;③颁布实施《耕地和基本农田保护的经济补偿法》[9]。

4.3 增强公众的耕地保护经济补偿参与意识

耕地保护经济补偿必须得到全社会的关心和支持,应注重耕地生态社会效益的科普教育和大众宣传,使公众了解和认识耕地所产生的生态社会效益的重要性,提高公众的耕地保护经济补偿意识。

耕地保护的经济补偿机制构建是解决耕地利用和保护过程中外部性问题的政策选择和根本途径,是建立耕地保护长效机制的核心,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段。在具体实施时,应合理测算耕地保护的经济补偿标准,制定耕地保护经济补偿的实施措施和法律体系,建立区内和区际一体化的动态耕地保护经济补偿体系和补偿网络。

摘要：基于耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用,重构了耕地利用的效益体系,并在此基础上分析了耕地利用生态社会效益外部性下的耕地非农化机制。分析表明,耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径。最后提出了耕地保护的区内经济补偿和区际经济补偿运行机制、补偿体系和实施措施。

关键词：耕地利用,效益体系,耕地非农化,补偿机制

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新疆耕地保护机制现状与对策研究 篇9

新疆独特的自然生态环境, 使其具有得天独厚发展耕地的条件。在目前高速发展的城市化、工业化中, 人口持续增长, 各行业用地矛盾日益突出、粮食安全等问题十分严峻的情况下, 新疆在我国耕地保护中的作用越来越突出[9]。近年来国家对西部地区的政策倾斜, 也为新疆耕地的保护提出来严峻的考验。因此, 本文论述了新疆耕地保护机制建设现状和存在的问题, 提出建立差别化耕地保护政策和耕地保护长效机制的建议, 为新疆自治区的耕地保护战略中的问题提供理论参考依据。

1 新疆耕地保护现状

新疆维吾尔自治区 (以下简称新疆) , 位于亚欧大陆中部, 地处我国西北边陲, 总面积166.49 万km2, 占全国陆地总面积的1/6, 新疆属于典型的大陆性干旱气候, 生态环境相当脆弱。并受到水资源短缺因素的影响, 导致耕地数量的比重较小。

1.1新疆耕地资源的时间变化特征

2000 ~ 2012 年间, 我国耕地面积减少了830.41×104hm2, 净变化率为-6.39%, 而新疆的耕地面积的数量增加了98.41×104hm2, 净变化率为23.63%。人口从1876.19 万人增长到了2232.78 万人, 增长了19.06%。人均耕地数量从2000 年的0.22hm2/ 人, 增加到了2012年的0.23hm2/ 人。与全国的平均人均耕地面积的水平0.09hm2/ 人相比, 是全国水平的2.56 倍, 但人口增长速度也是全国增速的2 倍左右。新疆的国土面积占全国的1/6, 但耕地面积的数量只能排在全国的第16 位。

从图中可知, 从2000 ~ 2012 年间, 新疆耕地面积可以划分为2 个重要阶段。第2 阶段为2000 ~ 2004 年, 在这4a间为耕地数量的缓慢下滑期。这一时期的耕地面积从2000 年的顶峰416.40×104hm2, 下降为2004 年的402.55×104hm2, 减少13.85×104hm2。在这4a间耕地数量下滑的主要原因是农业结构调整和生态退耕所导致, 2者占耕地减少的92.85%。其中农业结构调整占48.71%, 生态退耕占总减少面积的44.14%。第2 个阶段为耕地的面积的复苏期, 从2004 ~ 2012 年的8a间, 耕地面积的总量呈现稳定上升的趋势。这个时期可以分为2 个子阶段来描述, 2 调之前 (2009 年之前) 的耕地面积变化趋势;2 调之后 (2009 年之后) 的耕地面积变化趋势。2004 ~ 2008 年, 耕地面积从402.55 ×104hm2增长为412.46×104hm2, 增加了9.91×104hm2。2009 ~ 2012 年, 耕地面积从512.35×104hm2增长为514.81×104hm2, 增加了2.46×104hm2。

1.2新疆耕地的空间分布状况

新疆地域辽阔, 耕地资源分布不均衡。在地州尺度上, 耕地面积最大的地区为塔城地区, 面积为799.05×103hm2, 其次为昌吉州, 面积为740.52×103hm2, 最小的地州为克州, 面积为55.49×103hm2。同时塔城地区还是人均耕地资源最为丰富的地州, 人均耕地面积为0.78 hm2/ 人, 昌吉州位列第2, 人均耕地面积为0.53 hm2/ 人。

1.3 新疆耕地质量建设状况

新疆由于干旱少雨, 沙漠和戈壁面积较大, 生态环境十分脆弱。目前, 新疆有近66.6% 的土地不同程度遭受荒漠化的威胁, 80 个县市存在荒漠化土地的现象, 约有66.67 万hm2农田受到为害。因此, 新疆耕地质量总体不高, 建设难度大。

新疆耕地质量总体水平不高, 中低产田数量比重偏大, 高产田数量比重偏小。根据2010 年我国土肥专业报表统计, 新疆高产田数量占全疆的12%;中产田数量占全疆的63%;低产田数量占全疆25%。中低产田数量中, 具有盐渍化的占27%, 干旱缺水的占20%, 沙化占11%, 瘠薄土壤数量占39%。南疆灌区, 次生盐渍化较为严重, 仅阿克苏河流域因盐渍化造成弃耕的数量就达到9.2 万hm2。

1.4新疆耕地违法现状

近几年, 新疆土地监管呈现较好状况。2012 年, 通过卫星图片的执法检查工作, 使违法占用耕地的比例由去年的10% 下降到3.05%;并加大对违法违规的处理力度, 1a间查处违法违规案件4083 件, 拆除违法建筑面积为8.46 万hm2, 收回土地面积439.06hm2, 收缴罚款金额2.65 亿元;并加强用地批后监管, 组织开展出让土地的专项清理。这些措施, 有利的遏制了耕地违法的状况, 减少了耕地违法的发生率。

2 新疆耕地保护存在问题

分析新疆耕地保护现状可知, 新疆耕地利用与保护受到水资源的限制, 同时也受到风沙作用、土壤盐碱化等因素的制约。如何准确对新疆耕地资源进行态势分析, 对合理利用耕地资源, 实现动态平衡与调控, 以及协调好耕地保护与地方经济发展之间的矛盾有着重要意义。

2.1全疆耕地数量总体增长“后劲不足”

新疆的耕地总量总体保持平衡, 虽然耕地后备资源数量较多, 但土地荒漠化非常严重, 宜耕后备资源质量差。调研结果显示, 有些地区, 耕地面积在短短的10a间增长了1 倍, 土地开发, 大量的灌溉用水, 不但对沙漠绿洲交错带的生态环境带来了严重的威胁, 甚至影响到了人们的生活用水。有些地区承担了国家重点土地开发整理项目, 存在无地可开的问题, 耕地保护占补平衡非常困难。

2.2全疆“跨越式”发展下耕地保护工作日益艰巨

新一轮援疆在加大资金投入的同时, 加快推进优势资源转化战略, 各援疆省份发挥各自资源优势, 有力地开创了“大援疆”工作格局。但是, 援疆资金、项目的落地对土地资源带来了巨大的压力, 尤其是城郊和村落周围的优质耕地的保护任务尤为艰巨。虽然国土资源厅为援疆项目的落地提供了一系列的优惠政策, 但是具体操作时仍有问题存在。

2.3新增建设用地程序繁琐与快速社会经济发展不匹配

新增建设用地审批程序繁杂, 审批时间长, 导致了土地利用总体规划的刚性要求和现实中经济发展对土地审核机制灵活性需求之间形成的矛盾。同时由于对一些重大项目的预见性不足, 规划调整频繁, 审批程序复杂, 时效性差, 缺乏弹性和灵活性。致使部分项目用地的审批成本和时间成本增高。

2.4土地利用总体规划难以准确预测社会经济发展的突变因素与不确定性因素

土地利用总体规划管理包含的内容随着时间和空间的变化而不断变化, 各种因素的不确定性明显增强。由于不确定因素作用于土地利用规划的任何一个环节都会对土地利用总体规划整体产生影响。规划实施以来, 各县市几乎都有规划规模边界调整的情况, 在允许建设区以外占用耕地的现象普遍存在。

2.5耕地保护工作牵涉面广, 各部门联动机制有待完善

近几年, 土地市场秩序不断步入正轨, 土地违法在一定程度上得到了有效的遏制, 但是“执法难”这个问题并没有从本质上得到很好的解决。现在, 土地执法监察制度、规定健全, 依常规而言, 土地违法案件的查处应该是顺畅的。但实际上, 基层土地管理工作仍是“一家管、大家用”的局面, 土地执法困难的困扰依然如故。

2.6耕地质量“全局改善, 局部恶化”

为担负起我国粮食安全的重要责任, 新疆也积极投入到耕地保护和推进农村土地整治工作中。为此, 从2000 年起, 启动土地整理复垦开发项目, 耕地质量得到了显著提高。但是由于耕地占补平衡中的占优补劣、农民在耕种过程中重用轻养, 产业结构调整或耕地数量增加造成的水资源再分配等情况, 局部区域的耕地质量存在退化和盐渍化的问题。

2.7非法开荒与无需撂荒并存加重生态脆弱

耕地流转为城市用地, 城市生态系统初级生产力 (植物) 极低, 其内部产生的废弃物造成严重的污染与生态破坏。相对地, 耕地的减少, 大量耕地被撂荒, 传统的农业环境或景观也遭到削弱;为补充减少的耕地, 缓解人地矛盾, 将可能有大量的园地、林地、草地与水面等被转为耕地, 开发后易加剧土地退化与生态问题。

2.8动态巡查执法难度大

耕地保护需要依托大量的人力财力, 对国土管理基层人员要求较高, 责任重, 任务大, 要做到对耕地的有效保护, 就要对破坏耕地的行为在第一时间就要进行有效阻止, 可往往国土管理基层人员不足, 动态巡查困难, 导致耕地破坏行为无法在其“萌芽期”内进行及时处理, 无法实现耕地保护实时监测的目的。

3 新疆耕地保护的政策建议

3.1建立差别化的耕地保护政策

3.1.1严格管控国家耕地建设项目

对于国家投资、建设的提升耕地质量、完善耕地配套设施的土地整理项目区内耕地, 原则上应划入禁建区域, 加强管控力度, 避免投资失效。针对必须在项目区内建设的特殊项目, 将其用于中低产田改造等项目。

3.1.2简化不合规划用地审批流程

针对存在发展机会的地区要适当简化不合规划用地审批流程。将未规先建的民生、公共基础设施项目, 可以采取先报备施工, 后统一调整规划的审批流程, 不错失发展机会, 以社会经济发展带动耕地保护的实现。

3.1.3放宽建设用地指标内部调整范围

新疆正处于快速发展阶段, 建设用地指标需求量较大, 但建设用地指标内各分项指标调整较为困难, 建议放宽指标内调整范围, 避免因指标浪费进而制约了社会经济的发展。

3.1.4对限建区内涉及的民生、援建项目应差别对待

对正处于跨越式发展阶段的地区, 因其发展有较强的机动性和不可预见性, 在限制建设区内需要建设的民生、援建项目上, 给予一定政策支持, 以确保项目可以正常开工建设, 尽快实现跨越式发展。

3.1.5有条件的允许新疆新农村建设项目占用少量耕地

针对新疆较贫困地区的新农村建设项目, 应有条件的允许建设在部分不连片耕地边缘, 对于侵占少量耕地部分建设项目, 应以方便农户进行农业生产为原则适当放宽对耕地红线的要求。

3.2建立耕地保护长效机制

3.2.1耕地数量和耕地质量并重

新疆地处生态脆弱带, 盲目追求耕地数量, 不仅会对当地生态造成不可恢复的破坏, 同时因为水资源的严重匮乏不能保证新开耕地持续稳定发挥生产最有用。对此, 应将耕地质量建设纳入耕地保护考核机制, 以质量保产量, 提高单位耕地生产效率。

3.2.2丰富耕地用途

新疆耕地资源质量普遍偏低, 在现实条件允许的地区, 应丰富耕地用途, 提高耕地产值, 如允许在耕地上发展设施农业, 既保护了耕作层不被破坏, 又可以降低蒸腾作用, 提高水资源利用率, 在单位耕地上获得更高的农业产值。

3.2.3在占补平衡中引入耕地占用折算指标体系

对于新一轮土地利用总体规划中耕地占补平衡的理解, 需要引入《耕地保护补偿实施办法》中的折算系数概念, 要从耕地数量的占补平衡逐步转移到耕地质量上的平衡, 严禁占优补劣现象的发生。

3.2.4建立和灵活分配耕地保护基金

建立耕地保护基金, 建立除财政直补以外的补偿机制, 提供政策性优惠信贷, 以低息贷款的形式向有利于耕地保护的行为和活动提供一定资金, 加大财政直补以平衡耕地保护区因保护耕地而牺牲经济发展的机会成本, 并有条件地倾斜于个别生态、粮食安全等公共利益地区保护地区。

3.2.5健全破坏耕地的管理办法

对于破坏耕地行为, 要引入评估机制, 对其破坏程度进行评估, 并根据评估结果责令恢复或缴纳罚款, 参考《耕地保护的目标考核办法》对相关责任人进行行政或刑事处罚。

3.2.6完善耕地保护制度

完善耕地保护制度, 使耕地保护执法过程中有法可依。建立相对公正、公平的国土资源收益分配机制, 将征地补偿费专项用于基本农田建设和保护、土地整理等耕地保护行为, 合理地调整供地者和用地者间的利益分配, 从经济上遏制用地者浪费土地的冲动, 降低了地方政府新增建设用地的收益。提高耕地占用税和新增建设用地有偿使用费标准, 通过税收手段调节占用耕地规模、加大保护耕地的力度。完善基层执法人员队伍建设, 将应届土地资源管理及相关专业毕业生纳入基层队伍扩建招收对象, 确保队伍完整性和专业性。

4 总结

我国耕地不断流失的现象之所以得不到有效的遏制, 是因为目前我国现行耕地保护机制还存在不足, 农民和村集体都未能成为耕地保护的保护主体, 耕地保护的积极性也不高。而作为耕地直接管理者的地方政府, 在地方经济和政府政绩考核的驱动下, 也未能承担起保护耕地的责任, 反而也成为了破坏耕地的一份子。因此, 针对耕地保护机制的系统改革势在必行。本文通过调研, 得出了新疆地区耕地资源的禀赋和变化, 总结了现行耕地保护机制所存在的问题和挑战, 并对此提出了培育出差别化的耕地保护政策、建立起耕地保护长效机制的建议, 以期将耕地保护政策更好地落到实处。

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粮食主产区耕地保护补偿机制研究 篇10

耕地是维护国家粮食安全和生态安全的重要保障,改革开放以来,通过改革耕地产权制度、建立基本农田保护制度、实施耕地总量动态平衡制度和用途管制制度,中国逐步建立起了世界上最为严格的耕地保护制度体系,一定程度保障了耕地规模[1]。但由于粮食生产比较效益较低,工业化和城镇化的不断发展,耕地非粮化和非农化趋势明显,耕地资源正遭受多方威胁[2]。在此背景下,耕地保护补偿机制的构建实质上就是通过外部性手段,通过制度化方式对较低的耕地比较效益提供补充,从而提高耕地保护主体的保护积极性。然而,当前的耕地保护补偿机制还处于试验阶段,很多方法和措施都缺乏针对性和系统性[2]。河南省作为传统农业区和粮食主产区,耕地的数量和质量情况将会影响到全国层面的粮食安全与经济稳定。因此,开展粮食主产区的耕地保护补偿机制研究具有重要的理论和实践意义。

2耕地保护现状

作为我国重要的粮食主产区,河南省粮食总产量2006—2014年连续9 a超千亿斤,粮食总产量占全国的1/10。为实现国家粮食核心区建设目标,河南省按照中央提出的“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”的要求,建立并实施了一系列耕地保护措施:一是通过权、责、利相结合的手段逐步建立了基本农田保护的共同责任机制;二是通过贯彻中央的粮食直补、农机补贴、农业信贷支持的方针,初步探索了耕地保护利益补偿机制[3];三是实施严格的占补平衡制度,建立建设用地使用费与农用地整治资金和耕地保护资金的多重挂钩机制,有效保障了区域内耕地的保有量。上述措施的贯彻落实,使得河南省整体上实现了耕地的占补平衡,耕地总面积稳定在790万hm2左右,一定程度履行了粮食主产区经济发展和保障粮食安全的双向责任,为国家粮食生产核心区建设目标的实现奠定了基础。

3问题的产生及原因

总体上讲,城镇化和工业化的速度在不断加快,区域经济的发展需要占用大量的耕地资源,耕地与建设用地的比较效益差异巨大,耕地保护规模维持面临着巨大的刚性压力。特别是近年来河南省正处于社会经济发展的关键时期,“中原经济区”“郑州航空港综合经济试验区”和“一路一带”建设都在如火如荼的进行,高铁、城铁和高速公路建设也在不断推进,这些建设一方面为河南省的社会经济发展带来了巨大的机遇,同时也为河南省粮食生产核心区建设带来了巨大的挑战。要维持粮食主产区内的耕地数量和质量不降低,必须实行最为有效的耕地保护补偿机制。从严格意义上说,2004年以来区域内实施的粮食直补、农机补贴、农业贷款等一系列措施都属于耕地保护补偿机制的一部分,但实施效果却差强人意,耕地保护主体的积极性没有显著增强,政策设计并没有完全达到预期目标[4]。笔者通过总结浙江省、四川省和广东省的实践经验,认为粮食主产区只有建立起符合自己实际情况的耕地保护长效机制,通过市场、政府、村民集体和农户的多方合作,才能有效地实现粮食生产核心区建设目标。此外,笔者注意到当前粮食主产区耕地保护面临着一些新的情况,一是城市定居和常年外出务工的农民不断增多,农村实际耕作的农民在不断减少;二是区域内耕地流转规模不断扩大,耕地规模化经营趋势不断增强。面对这种新情况,仍然执行之前直接给予农户(耕地承包者)补贴的手段是否妥当,他们是会继续从事粮食生产还是把耕地流转他人,这个问题需要继续关注。

4政策建议

基于耕地保护补偿激励机制构建的重要意义和现阶段面临的主要问题,笔者结合河南省粮食主产区实际,提出以下政策建议。

4.1建立耕地保护补偿机制,确定耕地保护经济补偿标准

耕地具有多功能性和价值外部性,耕地的社会价值、生态价值、人文价值等长期被忽略,这是导致耕地比较效益低下的一个重要原因。面对当前粮食安全压力增加和生态环境恶化的大趋势,加强耕地资源价值的测算和评估工作,将耕地应有的价值进行显化和释放,确定合理的耕地保护补偿标准,建立起耕地保护补偿机制。结合粮食主产区的社会经济发展实际,考虑区域间补偿标准的承受能力,经测算,河南省耕地保护补偿标准每年867.1元/667 m2较为合理。笔者建议,通过整合现有的各类农业补贴和农业支持,加大财政转移支付力度,科学合理确定补偿标准,建立完善的补偿体系。总体上说,可以实施纵向和横向双向补偿的方式:中央政府通过安排专项资金给予粮食主产区补偿,省级人民政府安排专项资金对于种粮农户给予直接补偿;粮食调入省份和经济发达地区向粮食主产区实施横向补偿[2],补偿方式可以是专项资金,也可以是产业、技术和人才方面的支持;对于给予农户的补偿要具有针对性,补偿方式要多元化,对于有继续从事农业生产的农户给予资金和农资支持,对于有到城市定居意愿的农户要多给予政策上的优惠,鼓励他们把耕地流转给种粮大户,支持和引导种粮大户进行规模化经营,推进农业生产的规模化和产业化。

4.2从区域发展角度出发,构建区内耕地保护补偿机制

河南省当前面临着“粮食生产核心区”“中原经济区”“郑州航空港经济综合试验区”三大国家战略的实施,耕地保护面临诸多矛盾和压力。但是,仔细分析发现,河南省粮食主产区内部存在着区域发展不平衡和地区间发展诉求不一致的现象。有的地区主要依靠工业和城镇化的发展,上述国家战略也主要集中在这些地区,它们的建设用地需求较大;还有些地区经济发展相对落后,区域发展主要依靠农业生产,尽管也有城镇化和工业化对建设用地诉求较强,但相比于其他地区需求仍然较弱。鉴于此,通过测算和分析,河南省耕地保护补偿区域可以分为两类:一是经济发达地区即补偿区域,主要包括郑州、洛阳、平顶山、济源等地市;二是经济欠发达区即受尝区域,主要包括周口、驻马店、商丘、濮阳、信阳和安阳等地市[2,4]。

4.3建立起省市县多级补偿机制

从全国层面讲,应逐渐建立起省市县耕地保护多级联动补偿机制,具体包括3个层面:第一,省际间补偿机制,通过测算全国范围内各省份之间的耕地盈余与赤字水平,确定它们之间的补偿标准;第二,以同样的方法测算出区域内各个地市之间的补偿水平;第三,根据省际和市际间的测算标准,结合各个县区的发展水平,确定县际间的补偿标准。通过由上至下层层监督推进的方式进行稳步构建。

4.4建立耕地保护融资、协商、法律支撑架构

笔者通过分析国内外先进经验,结合粮食主产区实际情况,提出构建保障耕地补偿机制有效运行的支撑架构。一是建立起全方位多元化的融资渠道。政府方面,强化中央和省级政府的财政支付力度,通过设立专项财政资金和引入第三方监督机制,保障纵向和横向财政补偿的顺利实施。建立多元化融资渠道解决财政资金不足的问题,激活耕地的资产价值,引入社会资金进入耕地保护领域,建立多元化融资体系[2]。二是建立横向和纵向的耕地保护补偿协商机制。建立相关联席会议、协商机构和第三方协商平台,各地区之间按照耕地的市场价值,公开、公平协商制定相关补偿标准,补偿的方式和手段也可以多元化。三是根据各地区的实际,逐渐建立起保障耕地补偿机制有效运行的法律体系,通过立法的手段明确耕地保护补偿的标准、范围、对象、方式等。通过在融资、协商和法律三方面的支撑,笔者相信可以有效保障粮食主产区耕地补偿机制的有效运行。

摘要：作为传统的农业大省和粮食主产区,开展河南省耕地保护补偿研究具有重要的理论和实践意义。通过构建耕地保护补偿机制可以有效促进河南省三大国家战略的顺利实施,保障河南省在全国率先走出一条不以牺牲粮食生产和区域生态安全的“三化协调”之路。

关键词：粮食主产区,补偿机制,粮食安全,河南省

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中国的耕地保护制度 篇11

人多地少的国情，使耕地成为我国最宝贵的资源，必须实施最严格的耕地保护制度。耕地保护是运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行保护。耕地保护的目标是实现耕地总量动态平衡，即在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量、供给与需求的动态平衡。就是采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地物质生产能力，预防和治理耕地环境污染，保证土地得以永续和合理使用。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是一项基本国策。耕地保护，涉及政治、经济、国家安全、生态等很多方面，事关中国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事，是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。保障粮食安全是中国农业现代化的首要任务，人口与耕地、粮食的矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠，是从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田。保护耕地最重要的是严格划定、特殊保护永久基本农田，保护耕地就是保护我们的生命线。耕地作为一种十分重要又稀缺，且很难再生的资源，其数量有限、位置固定，具有明显的地域性和整体性特点，人类对它的依赖和永续利用程度的增加不可逆转，是我国可持续发展的重要资源保障。耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障，能吸纳数以亿计的劳动者就业。耕地成为一些失去工作岗位的农民工维持生计的重要“心理底线”。严格保护耕地，有利于社会稳定和谐。耕地作为稀缺、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能和相应价值，更具有生活和生态功能。保护耕地，有助于保护和改善生态环境。

中国已建立完善的耕地保护制度。一是土地用途管制制度，加强规划管控，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。二是耕地总量动态平衡制度，省级人民政府应确保本行政区域内耕地不减少。三是耕地占补平衡制度，非农业建设经批准占用耕地，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。四是耕地保护目标责任制度，各级政府建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。五是基本农田保护制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。六是农用地转用审批制度，农用地转为建设用地，应办理农用地转用审批手续。七是土地开发整理复垦制度，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。八是土地税费制度，建设占用耕地，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；对于闲置、荒芜耕地应缴纳闲置费；征用城市郊区菜地，应缴纳新菜地开发建设基金；以出让方式取得国有土地使用权，应缴纳新增建设用地土地有偿使用费；非农业建设占用耕地，应缴纳耕地占用税。九是耕地保护法律责任制度，非法占用耕地改作他用，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，都要追究法律责任。

耕地保护新机制 篇12

一、激励相容理论

激励相容是信息经济学研究的问题之一, 由于社会中普遍存在的委托—代理关系, 代理人掌握全面信息, 而委托人信息不足, 委托人与代理人之间的这种信息不对称便产生了激励问题。因此, 激励问题就是要设计出一个激励合同, 诱使代理人在既定自然状态下选择对委托人最有利的行动。而能够诱使代理人在既定自然状况下选择对委托人最有利行动的情况, 就称之为激励相容。哈维茨 (Hurwiez) 创立的机制设计理论中“激励相容”是指:在这一机制中, 每个人 (经济理性人) 在主观上追求自身利益的同时, 客观上也能使机制设计者的既定目标得以实现。

二、耕地保护中委托与代理的关系

我国中央政府、地方政府之间实际上存在着委托代理关系。“当委托人赋予某个代理人一定的权利, 那么代理关系就建立起来了 (思拉恩·埃格特森, 1996) 。”耕地保护中, 由于代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致, 加上信息不对称, 作为主要决策者的中央政府与作为主要执行者的地方政府相比, 地方政府拥有辖区内更多的信息。由于地方政府更接近信息源, 中央政府所需的信息大多数是由地方政府提供的, 处于信息源地位的地方政府便能够控制信息的流量和真实程度。然而, 代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数, 而委托人又难以观察到这种偏离, 无法进行有效监督和约束, 从而出现代理人损害委托人利益的现象。[1]事实上, 在耕地保护问题上是存在着“诸侯经济”问题的。对于此类问题的解决, 最好的方法就是引入“激励相容”机制, 斯蒂芬·P·罗宾斯对于激励理论的认识是满足激励客体的动机需求, 从而达到激励的目的。但是, 如果激励契约失当, 不但达不到管理者预期的目标, 相反会出现激励扭曲 (Distor-tion of Incentives) 现象, [2]难以改变被动保护耕地的现状。

三、基于激励相容理论, 调动耕地保护积极性的改革设想

我国对耕地保护在政治层面上一直很关注, 但在执行层面上却不尽如人意。“我们曾一次次地设定耕地总量红线, 却又一次次地失守”就是例证。有关学者和管理者已逐渐认识到, 问题的原因之一在于:忽视了耕地保护积极性的调动, 忽视了“人们会对激励做出反应”, 使耕地保护一直处于被动保护之中。显然, 耕地减少不是由于缺少管制造成的, 因为管制事实上无处不在, 问题是管制措施和管制程序是否符合“激励相容”原则。目前, 大部分管制事实上存在两种失误:一是目标不相容, 政府所代表的公共利益很少同农民的个人利益相吻合, 特别是在短期利益上。二是激励不相容, 能否设计出将地方政府的市场寻租行为发生的可能性降至最低的制度, 是决定耕地能否保护的一大关键。永远也不应低估激励相容制度安排的重要性, 因为人类往往具有原则上服从、而实际上违反行政指令以及篡改信息等超常的能力。[3]因此, 能否解决好激励相容, 是决定耕地红线能否守得住的关键因素。

1.改善耕地保护的大环境

(1) 进行土地市场改革。

我国经济能够在过去的近30年中获得持续的高速增长, 一个核心的原因就是逐渐抛弃了错误的计划机制而选择了正确的市场机制, 但市场化改革还远没有结束。因而我国经济运行的基本问题是:在很多最适合采用市场机制的领域, 计划机制的残余却相当严重, 如资本、土地等最基本的生产要素的价格并没有充分市场化, 长此以往, 以上机制将会产生典型的激励不相容的结局, 后果也将非常严重。由于稀缺生产要素 (土地) 的价格没能充分市场化 (即价格偏低) , 企业成本自然就会全面低估, 从而导致企业竞争力超级强大之假相, 企业利润水平必然超速增长。这实际上就是在变相地鼓励企业浪费性地使用我国高度稀缺的资本、土地。因此, 如果不加快改革, 耕地保护的难度只会越来越大。

当前, 我国土地隐性市场及产生隐性市场的双重土地供应机制还仍然存在, 使其在经济活动中, 表现出不同经济单位之间的不公平竞争和农民保护耕地收益的不平等, 而这种情况的存在是与激励措施的公平性背道而驰的。但按照组织公平理论, 个人追求的是其投入 (或贡献) 与他所取得的报酬 (所得到的结果) 之间应该平衡。在组织机构中, 个人最关心的是奖励措施的公平和公开, 即希望自己所付出的代价得到应有的报偿。如果他认为自己的报偿代价比等同于别人的报偿代价比, 那么就会产生公平感, 原来的工作热情和行为水平就能得到维持。

(2) 完善耕地价值的核算体系。

目前, 耕地主要有三大功能:经济功能, 环境生态功能, 社会保障功能, 并有相应的价值。所以, 应完善耕地占有的价值核算体系, 体现耕地占用的实际成本, 提高征地补偿标准, 巩固国家粮食安全。至于耕地的“自然增值”如何分配, 笔者这里暂不研究。就目前而言, 我国农民的耕地收益来自于耕地资源的经济产出价值, 但农民并未得到耕地资源经济产出价值的全部。在耕地用途可自由转变的前提下, 耕地资源必然在其各用途的边际报酬相等时达到动态均衡。由于耕地资源关系国家粮食安全, 因此, 世界各国对耕地向非农用途转移都做出了严格规定, 以确保粮食安全, 但也使得耕地农业利用的边际报酬长期处于低水平状态。为了使耕地农业利用达到理想的边际报酬水平, 发达国家一般都采用农业补贴的方式对农民进行补贴。而我国的农业补贴水平较低, 因而当前的现状是农民在为国家的食物安全而“埋单”。[4]基于激励相容理论, 笔者认为, 应重建耕地资源的估算价值体系, 提高农民的收入、提高经济建设占有耕地的成本, 从而遏制经济建设单位占有耕地的冲动。

2.调动地方政府耕地保护积极性的改革设想

耕地保护是具有机会成本的, 在建设用地需求没有到达的地方, 农用地的机会成本只表现在各种不同的农业使用用途上, 农民可以选择收益最高的用途来使用。一旦有了对农用地转为建设用地的需求, 就有了一个新的机会成本, 即转为建设用地能带来的收益, 而且这一收益是远高于各种农业用途的。由于耕地被保护, 耕地所有者和地方政府就要承担这一收益损失, 这就是耕地保护的成本。此外, 耕地保护收益还具有外溢性, 这是由于粮食是可以在空间上流动的, 所以。这个收益会从耕地保护区外溢到国内的其他地区。这种成本和收益承担主体的错位, 使得农民和地方政府都缺乏保护的积极性。中央政府作为一个整体, 成本和收益的承担主体是一致的, 出于全国粮食安全与农民稳定的角度出发, 其目标函数是保护耕地。由此可知, 代理人与委托人的目标函数是不一致的。再者, 地方政府已经是一个相对独立的利益主体, 它会理性地选择符合自己利益的有关制度, 会理性地利用政策漏洞谋取自身的利益, 并尽可能地使目标函数一致。

(1) 改善干部考核制度。

目前, 我国的干部政绩考核制度偏重于经济效率和经济增长速度, 经济指标具有短期性、可量化性、显性等特征, 操作起来客观、简单、便利;而耕地保护等非经济指标则具有长期性、滞后性、外部性等特征。因此, 经济建设成为各级政府的中心任务, 是各级政府的绝对工作重点。此外, 耕地对于某届地方政府来说, 绝对是公共物品, [5]因而往往为了追求政绩的最大化, 最终使社会成员的长期利益遭到损害, 形成“公有地的悲剧”。因此, 现行的政府考核机制与耕地可持续发展的代际公平是不相容的。另外, 考核标准还应该切合实际, 不断完善, 与时俱进。在承前启后的基础上, 党的十七大已对我国经济发展的指标之一作了科学性的调整, 由过去的国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番, 调整为实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。[6]

(2) 改变土地管理体制。

目前, 我国各级政府土地管理部门担负着地方城市、农村土地管理、土地所有权和使用权管理、土地登记、土地利用规划、土地资源保护等职能以及耕地保护的任务。然而, 我国的土地管理机构是条块结合的管理体制, 有着双重管理的属性:即地方各级土地管理部门属地方各级政府管辖, 同时又属于国家土地资源部管辖。各级土地管理部门都没有独立的财政预算和财政拨款, 其人、财、物都是由各级政府提供, 事权属上级土地管理部门, 这样, 各级土地管理实际上受到各级政府的块状管理和上级土地管理部门的条状管理, 然而, 条块管理的目标在现实中很少一致, 致使各级土地管理部门在执行职能时常常出现无所适从的现象。这种形式的存在, 使得土地管理部门在实际管理中不可能很好地发挥其应有的职能, 更不要想在此管理体制下, 试着推行实行耕地保护 (环境保护) 目标责任的“一票否决制”的干部考核制度。许多学者都认为, 耕地能不能保护的关键在于地方政府。并提出, 解决这一问题的思路主要有两种:一是调整利益关系, 使严格监管也符合代理人的利益;二是放弃委托——代理制, 实行上级政府的直接监管。同时还认为, 解决问题的第一途径仍具有重要意义, 即协调委托人和代理人之间的利益关系, [7]也就是本文所说的激励相容范畴。

3.调动农户耕地保护积极性的改革设想

现有对农户保护耕地的激励政策, 是逐步取消原有农业税, 对种粮农户直接按照实际种粮面积进行货币补贴, 并进一步明确30年土地承包期限不变。笔者认为, 还可以从以下几个方面调动农民的积极性。

(1) 树立农民、村干部的法制观念, 保障产权安全。

综观世界经济不难发现, 高产出和高生产力水平的实现往往都与明确界定和安全有效实施的产权制度紧密相关。我国《物权法》的实施就为我国土地产权制度改革提供了法律保证, 该法第十一章对我国土地承包经营权的各项权利作了明确表达, 其中, 第一百二十六条、第一百三十条分别对承包期和承包地调整作了规定:“耕地的承包期为三十年。……承包期满, 由土地承包经营人按照国家有关规定继续承包。”“承包期内发包人不得调整承包地。……”。在传统观念里, 集体成员应该天然地无差别地享有集体所有的土地, 而且这种观念已转化为一种制度安排, 即土地随着人口的变化进行周期性的调整。而任意缩短承包期限, 这种现实势必造成农地承包经营权缺乏安全性, 使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期, 这就很不利于激发农民土地投资的积极性。[8]当然, 也还存在另外一种情况, 如学者何得桂在2007年进行农村文化调查时, 意外发现有些个体企业比较发达的乡, 其大量的耕地被无情地蚕食, 而使人惊诧的是, 多数村民并不为之痛心, 而是表现出无所谓的态度, [9]因此, 笔者建议:应该借助全面推进新农村建设的进程对农民进行《物权法》等普法教育, 提高他们维权的意识能力, 做一个懂法守法的新型农民。

同时, 还可以尝试建立土地法庭, 专门受理集体土地违法案件。迫使农村集体组织严格按照《物权法》的规定, 保障农民承包权的有效安全, 普遍提高农民保护耕地的积极性, 拓展耕地保护的内涵。

(2) 建立农户土地政策制定的参与制度。

目前, 我国有关耕地的制度很多, 如:耕地产权制度 (土地承包制度等) 、土地利用规划制度、耕地总量动态平衡制度、征地制度。但农户参与程度过低, 参与就是法律实行前的有效沟通, 是依法执法的基础。陈美球教授在对农户的调查中还发现, 农民对耕地有关政策的模糊认识, [10]就是参与程度不够的表现。因此, 提高农民的参与程度也是建立法治社会的需要。作为耕地资源的直接使用者, 农户在农业生产、耕地保护中的参与权、自主权应该得到保障。这是因为农民的耕地承包权不是孤立的权利, 而是“一束权利”, 其中“耕地保护的参与权”应是核心权利, 因而不能只给他们保护耕地的义务, 而不给他们相应的权利, 从而导致他们消极的保护耕地。事实上, 征地过程的实现就是权利与义务的统一, 就是与耕地保护的博弈过程。有关部门千方百计地提高征地补偿标准, 把这条“鱼”交到农民手上, 还不如还他们以“征地制度的参与权”这种“渔”, 从而实实在在地提高耕地征用补偿标准, 以达到保护耕地的目的。

摘要：耕地保护参与者的积极性在耕地保护中起着关键性作用。历史上, 我国耕地红线一次次失守, 主要是由于参与者的积极性不高, 耕地保护主要还处在行政、被动保护阶段。本文认为, 要改变这种局面, 主要应构建调动耕地保护者积极性的激励相容体制, 并就此从土地市场机制、耕地价值估算机制、干部考核机制、土地管理机制等方面作了进一步的探讨。

关键词：耕地保护,激励相容理论,制度改革

参考文献

〔1〕申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷[J].经济经纬, 2007, (03) .

〔2〕斯蒂芬.P.罗宾斯.管理学[M].大连:东北财经大学出版社, 1997.

〔3〕张红智, 朱玉贵.激励相容与渔业管理[J].中国渔业经济, 2006, (05) .

〔4〕俞奉庆, 蔡运龙.耕地资源价值重建与农业补贴——一种解决“三农”问题的政策取向[J].中国土地科学, 2004, (01) .

〔5〕张鸣明, 朱道林.我国土地出让收益分配的代际关系分析[J].农村经济, 2005, (04) .

〔6〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[J].党的建设, 2007, (11) .

〔7〕孟晓晨, 赵星烁.中国土地利用总体规划实施中主要问题及成因分析[J].中国土地科学, 2007, (03) .

〔8〕钱忠好.中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建[J].江苏社会科学, 2002, (02) .

〔9〕何得桂.从耕地被大量蚕食看乡村治理[J].中国发展观察, 2007, (11) .