耕地保护重要性

耕地保护重要性（精选12篇）

耕地保护重要性 篇1

我国是人口多、耕地少的国家,在相当长的时期,人口增加,耕地减少的基本趋势难以改变。加强土地管理,坚守耕地红线,事关我国粮食安全和经济安全,同时也是社会稳定的根基。然而,摆在我们面前的是,我们付出了很大的努力来保护耕地,但效果却不十分乐观,因此,在已开展的新一轮土地利用总体规划修编中,保护耕地已经列为研究课题的重中之重,意在通过国土规划的实施来促进分区管制和用途管制有效结合、统筹整合各类土地利用,确保耕地保护目标的顺利实施。

据调查,某地2009年全县土地总面积48265.58公顷,其中,农用地34249.13公顷(其中耕地30258.92公顷、园地332.76公顷、林地1842.16公顷),建设用地10571.79公顷,未利用地3444.66公顷。

上轮规划确定的2010年耕地保有量为31297.5公顷。2009年耕地面积为30258.9公顷,是上轮规划期末耕地保有量的96.68%。耕地面积减少主要有以下原因:一是对经济发展中建设占用耕地量估计不足,导致建设用地占用耕地较多;二是为建设和谐社会及保持和改善生态环境的目标,在水源保护区、生态敏感区内,实施生态退耕导致。

如今,新一轮的土地利用总体规划修编又要开始了,基本指导思想确立为:坚持可持续发展原则,综合协调耕地保护、建设发展和生态环境三者的土地利用关系,为国民经济和社会发展提供全面的土地利用保障。规划编制的具体思路为:客观预测土地利用需求,理性确定规划目标,统筹制定土地利用方案。

除了利用规划来进行土地数量的保护,其实我国耕地的保护工作还包括耕地的质量。耕地的数量保护是对耕地面积的保护,目的是保持全国和一定区域内耕地面积的相对稳定性,控制耕地面积的减少。耕地的质量保护是对耕地的地力和农业生态环境的保护,目的是保持耕地地力的相对稳定性,并不断培育地力肥力,保护和维持耕地良好的生态环境,防止耕地污染、盐渍化、水土流失、掠夺性经营耕地。

经过总结,耕地保护工作的主要内容大致有:基本农田保护管理、耕地占补平衡管理、土地整理复垦管理、耕地保护执法。其中,基本农田保护管理是为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地最低需求量,包括基本农田保护区划定和基本农田保护规划等内容。而耕地占补平衡管理制度又是保障耕地总量不减少的重要制度,是落实耕地数量和质量保护的重要途径;而加强按项目检查核实补充耕地情况,确保建设占用耕地真正做到占一补一是耕地保护的重要内容。保护耕地的同时,建立土地整理复垦,也是增加耕地数量、提高耕地质量的途径之一。为了更好的进行耕地保护,还要建立严格的耕地保护执法和监督查处制度,及时发现和纠正耕地保护违反法规的行为。

近年来,国家在加强土地治理宏观调控中,采取了许多行之有效的措施,制止了不少破坏耕地的违法行为,但是,耕地保护及土地规划工作确实还存在着这样和那样的不足之处,尤其是土地规划在实践运行中不易操作的问题比较突出,为此,笔者总结了几点关于土地规划及耕地保护工作中具有普遍认同性的群众建议:

一、加大土地利用规划宣传力度。

加大土地利用规划宣传力度,让人民群众正确认识土地利用规划的作用和意义,让基层政府和职能部门对土地利用规划引起高度重视,制定出符合经济建设长远发展的土地利用规划,从源头上减少土地使用中因规划不到位而出现的耕地流失行为。

二、将耕地保护作为国土规划重要课题。

借鉴国内外成功的的国土规划范例,开展此类方面的研究课题,,深入研究在各项建设和产业发展所导致的未来国土开发格局变动中耕地保护的受影响程度,以及如何通过优化国土开发格局来促进耕地护。

三、促进分区管制和用途管制有效结合。

通过统筹考虑各种因素,如人口发展对粮食生产的需求、经济社会发展对建设用地的需求、生态环境改善对生态用地的需求等,国土规划将针对耕地保护问题而在特定区域内进行适当分区,并确定不同分区的耕地保护政策。这种分区管制是有空间尺度概念的,较低级行政区划和较高级行政区划对耕地分区保护的制定不同,但需要上下级规划的协调衔接才能切实起到保护耕地的预期效果。

开展国土规划,对于保护耕地、生态环境整治、重大基础设施布局和国土空间利用,贯彻落实中央重大战略部署,促进地方经济建设和社会可持续发展具有重大意义,国土规划中的耕地保护措施将在国家的宏观治理过程中不断的检验和完善。

耕地保护重要性 篇2

关于耕地保护和集约节约用地政策措施

落实情况的自查报告

市国土资源局:

为了依法保护和合理利用土地资源，促进土地管理工作水平进一步提升，根据《山西省耕地保护和集约节约用地政策措施落实情况监督检查实施方案》精神和市局的安排部署，我局对近年来耕地保护和集约节约用地情况进行了认真自查。现将有关情况报告如下：

一、耕地保护制度落实情况

1、是否存在撂荒耕地的情况。

经调查，全县耕地总面积65.4万亩，近年来种植面积大约在35万亩左右，占耕地总面积的53.5%。造成这种现象的原因是：宁武属于土石山区，土地相对贫瘠，总体质量不高，连续耕作粮食产出量较低，必须进行休耕。因此，我县轮荒现象较为普遍突出，基本不存在撂荒现象。

2、是否存在耕地保护目标责任不落实的情况。

多年来，我们高度重视耕地保护工作，县政府每年年初都要与各乡镇签订耕地保护目标责任书和基本农田保护责任书。2010年，根据第二次全国土地调查全县土地利用现状变化，我们重新落实划定基本农田保护面积为35941公顷（合53.9115万亩），全县共划定基本农田8715片（块），涉及图斑数量为12230个。为了提高保护耕地责任意识，延全县主干道宁白线、崞水县、忻分旅游线村庄明显位置书写保护基本农田标语100多条，在全县重点地段如坝门口、蒯屯关、中马坊、梅家庄、迭台寺、下余庄、下鸾桥、头马营、宫家庄设置基本农田保护标志10处。

3、是否存在村干部私自转让土地行为；是否存在乡镇干部占用农村集体土地私自建房问题；是否存在高污染、高耗能等禁止类建设项目在农村违法占地的情况。

近年来，为了有效防范和打击村干部私自转让土地和占用集体土地建房行为，我们一方面加大对乡村干部法律法规知识培训力度，投资30万元组织乡、村两级干部550余名在忻州顿村举办了4期的乡村干部国土资源法律法规知识培训，有效增强了基层干部的国土资源保护和管理意识；另一方面，始终保持对乱占滥用土地违法行为的高压严打态势，发现问题，既处理事又处理人，对乡村干部起到了警示教育作用。经我们自查，近两年来，未出现村干部私自转让土地和占用集体土地建房行为，同时也未出现高污染、高耗能禁止类建设项目占用农村土地的现象。

4、是否存在借用土地复垦整理、地质灾害治理等名，进行私挖滥采的情况。

2008年8月，省政府《关于立即停止以各种工程名义变相违法开采浅层煤浅层矿的紧急通知》（晋政办发电[2008]122号）下发以来，我们始终高度重视对辖区范围内土地复垦和地质灾害 治理等项目工程的监管，坚持把这些项目工程纳入国土资源日常巡查范围和执法检查重点，不阶段性地组织专项检查，对发现的违法行为及时制止、及时打击。2010年4月上旬，针对境内个别工程项目借工程名义变相开采浅层煤浅层矿现象有所反弹，由书记、县长亲自带队，对全县所有借工程名义变相开采浅层煤浅层矿的工程点进行了全面检查，共撤离大型机械152台（件），拆除工棚600间，遣散非法民工427人，给不法分子起到了极大震慑作用。到目前为止，尚未发现存在借用土地复垦整理、地质灾害治理等名，进行私挖滥采的情况。

5、是否存在违反县乡土地利用总体规划，擅自改变土地用途，占用耕地特别是基本农田进行开发建设的情况。

为了切实保护耕地，多年来，我们始终严格执行土地利用总体规划和城乡规划，认真落实土地利用计划管理制度，特别是坚决执行“六个一律不批”，严格按照土地利用总体规划审批使用土地，从严控制建设用地总量，确保用地安排不突破土地利用计划指标。经自查，未出现违反县乡土地利用总体规划，擅自改变土地用途，占用耕地特别是基本农田进行开发建设的现象。

6、是否存在土地复垦义务人未履行复垦义务的情况。近年来，我县涉及土地复垦的义务人只有省级重点工程忻堡高速公路。该工程共临时占用土地800余亩。目前，部分临时占地已经复垦并交还农民，剩余部分待工程全部结束后方可进行复 垦。

7、在卫片执法检查中，查处违法占用、破坏耕地情况及处置整改情况。

根据国土资源部“两通知、一规范”要求，我局认真组织开展土地卫片执法检查工作，对卫片图斑涉及的地块，逐宗进行实地查对核实，并进行了相应处理。经自查，2010年土地卫片执法检查我县违法占用耕地共2宗23.16亩，其中：潞宁孟家窑煤矿新井建设违法占用耕地12.35亩，省级重点工程华能宁武东马坊风电场违法占用耕地10.81亩。形成违法占地的原因是，前者为资源整合矿井新选址，后者为华能风电项目报批占地位置与实际建设位置发生了改移。对此，我们严格按照《山西省2010土地矿产卫片执法检查工作方案》要求，督促企业尽快完善用地手续，并对潞宁孟家窑煤矿进行了6.58万元罚款处理，对公司总工赵明和1名村干部给予了党内警告处分，责令华能宁武东马坊风电场写了书面检查。

8、对土地管理秩序混乱、违法用地问题严重地区的有关人员是否实施严格的责任追究。

近年来，我们严格实行土地动态巡查制度，不断加大对城乡违法占地的打击力度，有效维护了正常的土地管理秩序，全县基本没有出现大的违法用地现象。

二、节约用地制度落实情况

1、是否存在闲置土地的情况。经自查，2007年至今省市批复我县的农转征用地，全部按期开工，未存在闲置现象。

2、是否存在工业用地项目违反《工业项目建设用地控制指标情况》。

经自查，未出现此类现象。

3、是否存在向“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目工地情况。

近年来，我们严格执行土地用途管制，严格按规划办事，未出现向“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目工地情况。

4、是否存在向其他限制用地、禁止用地项目违规供地的情况。

认真贯彻国家和省市关于项目建设用地的有关规定，未向其他限制用地、禁止用地项目违规用地现象。

5、清理批而未用土地情况，2007—2010批后征地率、征后供地率及整改情况。

2007年至2010年，我县共批回建设用地245.5727公顷，实际征地245.5727公顷，供地103.0851公顷。其中：2007年批回建设用地19.0811公顷，实际征地19.0811公顷，供地19.0811公顷，批后征地率、征后供地率均达到100%；2009年批回建设用地179.3628公顷，实际征地179.3628公顷，供地48.3628公顷，批后征地率、征后供地率分别为100%、26.96%； 2010年批回建设用地47.1288公顷，实际征地47.1288公顷，供地35.6412公顷，批后征地率、征后供地率分别为100%、75.63%。

2009年尚未供应的131公顷土地，为忻保高速公路建设用地。未及时供应的原因是：该项目实际建设位置与报批位置不符，部分线路发生了改移。我们已责成项目承载单位重新进行勘测定界并组织上报用地资料。

2010年尚未供应的11.4876公顷土地，为华能东马坊风电场建设用地。未及时供应的原因是：该项目部分塔基位置与实际报批位置不符。我们已责令企业重新组织上报用地资料。

探析耕地保护的耕地管理新形势 篇3

关键词：耕地保护；耕地管理；土地管理、新机制

1引言

党的十八大报告强调，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。耕地保护指的就是利用行政、法律、技术、经济等措施和手段，保护耕地的质量和数量。近年来，我国由于非农业的建设占用而使耕地减少占耕地减少总面积的40%左右，耕地面积的大量减少将对农业的发展产生直接威胁。另外，耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，也导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面，因此协调保护耕地与经济、生态之间的关系，提高耕地保护绩效是我们面临的一个重大课题，进一步加强耕地保护也是当务之急。

2概述

2.1国家保护耕地的原则

耕地中用于非农业建设的，国家按照“占多少，垦多少”的原则来执行。我国严格控制耕地转为非耕地的数量和面积。耕地一旦被征用，都要给被征收者相应的补偿。表面看只是保护农民利益的一种方式，但实质上也是保护耕地的一种手段。

2.2保护耕地对经济发展的重要意义

①耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向。

②充分利用和保护土地资源，改善生态环境，能实现经济和社会的可持续发展。

③保持一定数量的耕地，能确保粮食安全。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。

3当前在耕地的保护管理中存在的不足

3.1耕地的管理体制还不健全

①保护耕地意识淡薄，没有形成一种全民参与和保护的激励机制。

②保护耕地的积极性上就不高。我国土地受偿的主体为集体经济组织，农民只能在集体经济组织中受偿，但是有的失地农民并不是集体经济组织成员，而却丧失了土地承包经营权，享受不到生产和生活的保障。

③缺乏对耕地进行专门保护的法律法规。在操作过程中因缺乏有效的监督机制，出现占用、买卖等非法转让土地和越权审批、或先征后批、或以合法形式掩盖非法占地的现象，导致农村土地流失。

3.2缺少土地利用整体规划

我国和各个地区尚未形成整体的土地利用规划以及耕地保护规划措施，对土地的使用特别是耕地征用的随意性较大。一些地方不按照实际情况，随意扩大城市规划范围，并且更改耕地位置和调整农业结构，违反规划和计划批地、用地，缺乏对征用土地用途的管控，导致土地资源的减少与浪费。

3.3耕地保护重数量轻质量

对于建设占用耕地我国往往是通过土地开发整理复垦的方式来补充耕地。但是目前不论是耕地占补平衡制度，还是土地整理措施，其补充的耕地在质量以及生态方面，与其所占用的耕地都存在一定的差异。

3.3征收导致耕地面积日益减少

随着经济水平的发展，城市化进程在不断的推进，征收工作也进行的如火如荼，虽然征收工作是为了促进地方经济的发展，但是也带来不利的影响。有些地方政府为了提高收益，提高土地的使用税费，将土地低价转让，这就导致大量的耕地被占用。这种不合理的征收工作不仅难以对耕地实现有效的保护，也制约了农业的发展。

3.4耕地后备资源贫乏，隐匿虚报耕地实有量

我国现仅有约2亿亩耕地后备资源，即使这些可开垦成的耕地得以实现，人均耕地也不足1亩。有些边远地区的乡镇以及农垦系统和军队农场之中，他们实有耕地面积大，而填报统计数量小，隐匿一部分耕地不报。

4在新形势下的耕地保护和管理对策

4.1建立统一的耕地管理机构，使耕地管理的力量进一步加强和充实

为了避免地方政府出现土地不合法转让的情况，政府有关部门必须要建立好完善的分级规划管理制度，根据国土的实际情况进行统一的规划和管理，要对耕地管理好、利用好，通过各级政府自上而下建立统一的，比较健全的管理制度、机构和体系，这对土地的科学管理和应用是非常关键的。

4.2全面提高保护耕地意识

首先，国家要制定相应的政策、法规，让保护耕地有法律依据和法律保障。国家为保护耕地颁布了《中华人民共和国土地管理法》，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，二者都明确规定保护耕地，并建立了保护耕地的奖惩制度和征收补偿制度。

其次，政府要执法必严，严格按法律和规定执行，做到有法可依，有法必依。保护耕地最终还是要提高全民保护耕地的意识，利用电视、广播、板报等各种途径向市民、村民宣传。

4.3建立健全政策法规、落实责任追究制度

为避免不按规定使用土地征用权以及不按流程办事的问题出现，应建立并落实耕地保护责任制度，制定相关法律法规和政策，根据土地的不同区域归属、规划与使用方向，建立各级耕地保护责任制，并明确责任，制定和落实责任追究制度。

4.4政府要做好宏观调控

各部门要协调配合，加大对破坏耕地的打击力度，严厉打击破坏耕地的行为。尽量减少耕地闲置现象的出现，帮助那些不能务农的农民办理转让手续，让耕地物尽其用。防止耕地违法转为非耕地现象的发生，防止挪作它用的现象发生，做到占补和平衡，实现土地资源的合理配制和利用。

4.5重视耕地表层土壤的保护和再利用

要按照严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效的原则，大力推进节约用地、集约用地，坚持不懈地加强土地管理。因此，在城市建设占用耕地时，一定要建立耕地表层土壤保护和再利用制度，保证耕地的再生产力。当耕地变为建设用地后，至少要将耕地表层土壤20厘米取出再利用，并在生态条件允许的条件下对贫瘠土地进行再造。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。

4.6生态环境措施

实行耕地环境质量评价，加强工业污染管理。各级主管部门必须严格执行有关的环境保护法律、法规，严厉打击严重污染耕地环境和破坏农业生态的违法行为。对严重污染环境的企业，必须责令其限期治理或关、停、并、转，以达到经济、社会、生态三大效益相统一的农业发展新方式。

5结语

总之，土地是我国发展的根本，保护耕地是维护我国长治久安的重要决策，必须要立足实际从根本上转变耕地的发展方式，并从生态、法律，行政制度层面做好耕地保护的工作，促进国家经济的持续发展和社会的长期稳定。

参考文献

[1] 鹿心社.论中国土地整理的总体方略[J].农业工程学报，2002，18（1）：1-5.

[2] 陈桂坤，张蕾娜，程锋等.数量质量并重管理的耕地保护政策研究[J].中国土地科学，2009，23（12）：39-43

耕地保护重要性 篇4

新型农业经营主体在耕地保护中发挥重要作用

1.加快培育新型农业经营主体, 可以减少水土流失, 培肥地力。新型农业经营主体农业生产的专业化程度高, 对土地肥力更为重视, 如西部地区气候干旱, 土地贫瘠, 风沙较大, 种植大户、农业公司等在秋天收割后, 会播撒小麦种子防止水土流失, 春天通过深耕将麦苗翻到地里作为绿肥, 从而减少化肥的使用。农户的小规模分散经营效益低, 认为这种培肥地力的方式成本太高, 一般不采用绿肥, 冬天收割后将土地裸露在田野里, 水土流失较快;春天播种时通过加大化肥使用量提高产量, 容易造成土壤板结。

2.培育新型农业经营主体, 可以长期保护耕地, 解决耕地无人种的现象。根据调查样本分析, 在农村从事农业劳动的农民年龄超过45岁的约占50%以上, 也即再过10年, 耕地老龄化趋势更加明显, 将出现耕地无人种的现象。培育新型农业经营主体, 通过租入土地, 提高农业生产的组织化程度, 实行规模化、集约化、机械化、信息化经营, 既可以解决外出务工人员的土地撂荒和粗放经营问题, 提高土地利用率, 保护耕地;也可以提高农村老无所依的老年人的生活水平, 减少劳动强度。

3.培育新型农业经营主体, 可以提高土地利用率。新型农业经营主体中既有家庭农场、种养殖大户、合作组织, 也有农牧业公司、农机服务队等。对适宜耕种的土地, 会增加科技投入, 选择最优的种养殖气候、土壤、温湿度、生态环境等, 休耕、轮作、套种农作物或拓展林下高效生态种养殖, 发展循环经济。采用和培育优良品种, 实现高产、机械作业等, 实施精准农业。对于不适宜耕种的土地, 会通过测土配肥, 提高地力, 改良土壤, 实现耕地保护的长期可持续发展。

4.培育新型农业经营主体, 可提升土地质量, 增加土地数量。新型农业经营主体中很多都是具有丰富经验的种植大户, 或具有较高种养殖技术的科技人才。将种植业的果实或秸秆作为饲料, 增加畜牧业的养殖数量;同时将养殖业的粪便做成有机肥, 提高地力, 增加产量, 实现循环经济。这样既有利于高产农田的有效利用, 又能改善中低产田地力, 有效利用废弃荒地, 达到土地资源利用最大化。

新型农业经营主体发展的路径选择

1.加快农村集体土地确权进程

农村土地承包经营权确权登记颁证, 是依据《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律规定, 由县 (区、市) 农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及变动情况记载于登记簿, 由县级以上人民政府确权颁发土地承包经营权证书, 明确农民对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。农民的土地承包经营权作为财产权, 具有排他性, 可以流转, 也可以抵押贷款。加快农村集体土地确权, 不仅可以满足农民的土地财产权收益需要, 还可以通过土地流转有效配置土地资源, 充分发挥土地的功能。

2.制定促进土地流转的优惠政策

土地确权初期, 农民认为地是自己的, 害怕失去土地, 不愿意出租, 但是土地收益少的事实使得农民不得不粗放经营土地, 因此首先要整合土地资源, 量化农民的土地财产权, 制定《农村产权管理交易办法》, 完善土地监管机制。其次, 通过加大土地流转宣传力度, 制定土地流转的优惠政策, 对流转土地经营权的农民实施财政奖补, 与新型农业经营主体签订正规的土地流转合同, 可以解除农民后顾之忧。第三, 安排专项资金, 对土地规模流转村集体和规模经营主体分别给予资金奖励, 调动土地规模流转的积极性。第四, 对引进的新型农业经营主体实施评估和监督机制, 避免破坏耕地和拖欠农民土地租金, 出现新一轮的“圈地运动”。

3.提升农业科技创新服务水平

长期以来小农户的分散经营使得我国农业科技推广缓慢, 制约了现代农业的发展进程。培育新型农业经营主体, 可以与高校和科研院所合作进行农业生产的共性技术和关键技术集成研发, 采用现代化农业生产设施从事科学种养殖, 吸纳先进的科学技术防治病虫害、治理土壤污染, 以农牧业生产的提质、增效、升级为核心, 通过政策引导和金融支持, 建立标准化、规范化、专业化的现代农牧业生产基地, 并辐射带动周边农民共同参与农业科技创新, 保护耕地, 实现农业的产业化经营和科学技术协同发展, 推动农业生产方式转变, 推进农业转型升级, 提高农业的科技含量。

4.加大培育新型农业经营主体力度

在调查中, 农民根据自己的信用评级确定出租土地意愿, 农民信用评级的衡量标准是保护耕地和增加收入。首先对政府和科研院所的信用评级最高, 最愿意将土地长期出租给政府做绿化林带, 或者出租给科研院所做试验田, 这样不用担心改变承包地用途, 还能获得稳定租金, 降低交易成本。然而, 这种情况毕竟是少数。其次, 农民愿意将土地出租给资金雄厚的农业公司或龙头企业, 如果出租给农业公司, 土地租金大约在1200元/亩, 也有些距离城市较近地区的农民向龙头企业索要2000-2500元/亩的土地租金, 相当于工业用地价格, 但是土地流转合同规定不能改变土地用途。除了上述两项外, 农民出租土地的选择依次为:土地合作社、家庭农场、专业种植大户。因此, 加大培育新型农业经营主体力度可以有效保护耕地。

培育新型农业经营主体的对策建议

1.做大做强农业公司和龙头企业等新型经营主体, 整合市场资源, 以基地为依托, 市场为导向, 延长产业链条, 发展一批“农业公司 (龙头企业) +农民合作社+农产品生产基地+农户”为主要形式的产加销一体化综合体, 发挥农业公司和龙头企业的带动示范作用, 发展链条经济。

2.规范土地股份合作社, 给予相应的资金、技术和信息支持。农户将承包地的经营权委托入股到土地合作社, 合作社对分散土地统一整理、集中连片后, 流转给新型农业经营主体经营;也可以由自己经营, 发展科技含量高、市场竞争力强的标准化规模种养殖, 生产优质安全的特色农产品。

3.根据农民的特长和技术, 培育以家庭经营为基础的家庭农场或专业种养植大户, 以扩量、提质、增效为重点, 实行财政奖励、土地经营权抵押贷款贴息等办法解决资金问题, 通过和科研院所、大中院校联合解决种养殖的技术问题, 通过政府部门提供信息服务, 发展适度规模种养殖。

保护耕地措施 篇5

1、严格控制耕地转为非耕地;

2、国家实行占用耕地补偿制度;

3、国家实行基本农田保护制度;

4、推进土地开发、复垦、整理。

质量保护

耕地的质量保护包括以下几方面：

1、国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等;

2、实现耕地环境保护。

耕地保护目标责任制

耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策贯彻落实的制度。自1990年以来，耕地保护目标责任制建设在全国范围由点到面、由部门到政府得到逐步推进。除耕地保护目标责任制外，还有基本农田保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制等形式。

目前，全国近2/3的省份建立了地方政府耕地目标责任制，在根据土地利用总体规划确定省级政府耕地保护目标和任务后，根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府、上级国土部门与下级国土部门分两条线逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。

中国的耕地保护制度 篇6

人多地少的国情，使耕地成为我国最宝贵的资源，必须实施最严格的耕地保护制度。耕地保护是运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行保护。耕地保护的目标是实现耕地总量动态平衡，即在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量、供给与需求的动态平衡。就是采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地物质生产能力，预防和治理耕地环境污染，保证土地得以永续和合理使用。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是一项基本国策。耕地保护，涉及政治、经济、国家安全、生态等很多方面，事关中国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事，是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。保障粮食安全是中国农业现代化的首要任务，人口与耕地、粮食的矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠，是从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田。保护耕地最重要的是严格划定、特殊保护永久基本农田，保护耕地就是保护我们的生命线。耕地作为一种十分重要又稀缺，且很难再生的资源，其数量有限、位置固定，具有明显的地域性和整体性特点，人类对它的依赖和永续利用程度的增加不可逆转，是我国可持续发展的重要资源保障。耕地是农民最重要的生产资料和最基本的生活保障，能吸纳数以亿计的劳动者就业。耕地成为一些失去工作岗位的农民工维持生计的重要“心理底线”。严格保护耕地，有利于社会稳定和谐。耕地作为稀缺、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能和相应价值，更具有生活和生态功能。保护耕地，有助于保护和改善生态环境。

中国已建立完善的耕地保护制度。一是土地用途管制制度，加强规划管控，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。二是耕地总量动态平衡制度，省级人民政府应确保本行政区域内耕地不减少。三是耕地占补平衡制度，非农业建设经批准占用耕地，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。四是耕地保护目标责任制度，各级政府建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。五是基本农田保护制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。六是农用地转用审批制度，农用地转为建设用地，应办理农用地转用审批手续。七是土地开发整理复垦制度，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。八是土地税费制度，建设占用耕地，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；对于闲置、荒芜耕地应缴纳闲置费；征用城市郊区菜地，应缴纳新菜地开发建设基金；以出让方式取得国有土地使用权，应缴纳新增建设用地土地有偿使用费；非农业建设占用耕地，应缴纳耕地占用税。九是耕地保护法律责任制度，非法占用耕地改作他用，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，都要追究法律责任。

耕地保护重要性 篇7

习近平指出, 耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施, 是国家法律和政策允许的, 但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作, 严格依法依规进行。要采取更有力的措施, 加强对耕地占补平衡的监管, 坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题, 坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关, 不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题, 要加强调查研究, 提出有效的应对之策。

习近平强调, 土地流转和多种形式规模经营, 是发展现代农业的必由之路, 也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中, 必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策, 既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制, 又要因地制宜、循序渐进, 不搞大跃进, 不搞强迫命令, 不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设, 推动土地流转规范有序进行, 激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示强调, 要按照最严格的耕地保护制度要求, 依法加强耕地占补平衡规范管理, 抓紧整治存在的突出问题, 把握好经济发展与耕地保护的关系, 大力挖掘用地潜力, 提高土地使用效率;要加强对地方的指导, 规范有序探索和推进土地流转, 发展多种形式适度规模经营。

耕地保护重要性 篇8

1. 耕地资源的低效占用和浪费严重

耕地占用现象严重, 在全国范围内, 我们可以在各个地方看到严重的浪费耕地现象, 各地都在搞城市的建设, 各地的党政机关新建办公楼、高科技园区、产业园区、大学城等用地一般都非常大气, 动不动就几千上万亩。我们从一些数据中就可以看出, 以1996年为基期的第二轮全国土地利用总体规划中曾确定, 到2000年的耕地保有量是19.4亿亩, 到2010年耕地保有量必须控制在19.2亿亩。实际情况却是, 才到2000年, 全国耕地保有量就减少到了19.2365亿亩, 比当时设置的19.4亿亩少了1635万亩。

2. 耕地区域分布不平衡且质量悬殊

我国是个多山国家, 山地就占65%, 仅有35%是平原。而且我国人均耕地空间分布不平衡, 在东北、西北、黄土高原和青藏高原这些省份, 人均耕地面积高于全国平均水平, 而在华北、华南、长江中下和西南这些自然条件较好, 生产水平较高的省份, 人均耕地面积又低于全国平均水平。而且在我国现有的耕地中, 旱地所占的比重较大, 占耕地总面积的76.89%, 而水田只占耕地总面积的17.11%, 所占比重小。坡耕地面积占耕地总面积的35.1%, 坡耕地的水土不稳定, 会造成土壤耕层浅薄, 地力贫瘠, 最终导致产量低下。

3. 耕地占补不平衡

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的, 按照“占多少, 垦多少”的原则, 由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。”我国从1997年开始实施耕地总量动态平衡制度, 不过这一制度的实施情况却不尽人意, 虽然在实施情况方面, 这一制度在数量上得到了较好落实, 但是据黄小虎等人的研究表明, 开垦3亩以上的耕地才能补偿占用1亩现有耕地的生产能力, 这就表明我国仅仅是在实施耕地数量上的占补平衡。

二、加强耕地保护对策建议

1. 转变土地利用的方式

我国的存量建设用地普遍存在低效利用的现象, 我国的现实状况是人多地少, 这就要求我们必须转变土地利用的方式, 提高用地效率, 实行节约集约用地。在耕地保护政策中设立集约节约用地的激励机制, 以增加人们节约集约用地的积极性;在领导干部的现行考核制度中增加资源保护和土地利用方面的考核指标, 这样会使领导干部改变以过度开发建设用地来换取政绩的做法, 并在耕地保护的过程中积极探索集约节约用地的模式;将集约节约用地这一土地利用方式作为一种制度规章写进相应的土地利用方面的法律法规中, 使节约集约利用土地这一模式确实落实到位, 同时各地方政府需根据各地实际情况具体制定其适用的集约节约用地模式。

2. 中央与地方土地政策相协调 (1) 限制地方政府的土地权利

我国地方政府的土地代理权限较大, 第一, 中国的土地市场是政府所垄断的, 地方政府是土地一级市场的唯一供给者;第二, 地方政府又是土地的管理者, 行使所有土地管理的权利。这就容易造成地方政府行政权利的滥用, 为地方政府经营土地提供了一定的制度保障, 经营土地必然会使耕地减少, 进一步增加了耕地保护的难度。必须严格界定地方政府土地管理的行为空间和耕地保护的职能范围, 明确各级政府和土地管理部门的权力分工, 各自做到不越位也不缺位。

(2) 建立公开透明的土地市场

土地市场的透明化可以避免寻租行为的发生, 同时可以使中央政府在耕地保护方面拥有更多的信息而不是一直处于被动地位。严格推行土地“招拍挂”制度。在推行这一制度时, 政府必须及时公布土地供应信息, 使开发者可以充分了解土地供应的计划, 避免开发者一定程度的冲动盲目;目前我国的土地招拍挂的标准主要是价格因素, 但是土地的评价标准并不是“价格”这一个因素就可以全面反应的, 相关部门可以根据土地用途的不同实施不同的评价标准。

(3) 改革土地征收制度

进一步规范地方政府的征地行为, 完善土地补偿机制, 提高土地征用补偿标准, 减少地方政府“经营土地”过程中的暴利潜能。减少经营土地也就相应地减少了耕地的流失, 让地方政府不再有充当土地经营者的动机, 并放弃低价征收耕地然后高价提供土地的行为方式, 使地方政府耕地保护的目标与中央政府耕地保护的目标相一致。

3. 耕地管理制度的完善

(1) 转变耕地管理的模式

耕地保护不能只靠“政府自我克制”这一“消极”模式, 为了使土地资源得到最佳利用, 必须使中央政府、地方政府、公民之间形成相互的制约机制。目前, 我国所颁布的土地法规中几乎全部都是针对政府的, 我们应转换思维方式, 深化土地管理制度的进一步改革, 形成“中央—地方—公民”三位一体的土地管理新模式。

(2) 耕地保护必须质量与数量并重

在耕地保护过程中我们一直都重视耕地总量的问题, 实际上耕地被大量占用主要是因为城市建设, 城市建设需要大量建设用地这必然占用大量耕地, 我们不能过分强调耕地保护而阻碍城市化, 应该与社会经济发展相协调。

在重视耕地数量的同时也要重视耕地的质量, 现今的耕地保护不分“土”与“地”, 只是对“地”进行单纯的保护, 黄小虎等人的研究表明, 开垦3亩以上的耕地才能补偿占用1亩现有耕地的生产能力, 我国现行的耕地保护政策, 缺少对“土”资源的保护, 我们可以设立这样的制度:在异地造一亩, 再改造低产田一亩, 就可以批一亩城市用地。这样就可以缓解一定的耕地质量下降问题。实施“沃土”工程, 增加土壤中的有机质, 改变土壤理化性状, 改善农业生产条件。

(3) 加大土地违法的处罚力度

目前对于土地违法处罚多是行政处罚, 很少有领导干部被刑事处罚, 这样他们的犯错成本明显与之前所得的利用不成比例, 这就造成很大的违规违法用地动机。对于土地违法现象应该及时发现、及时制止、及时处罚, 对于违法者应该进行相应的法律制裁而不是用党纪政纪处罚抵消。进一步加大土地违法的处罚力度。

参考文献

[1]张效军, 欧名豪, 李景刚.我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会科学, 2007 (8) .

耕地保护重要性 篇9

1) 坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理已经办理审批手续的非农业建设占用耕地, 1年内不用而又可以耕种并收获的, 应恢复耕种, 1年以上未动工建设的, 应当按规定缴纳闲置费, 连续2年未使用的应报原批准机关批准无偿收回土地使用权恢复耕种。对常年和季节性抛荒的承包地, 可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任, 并把此项工作列入干部目标管理考核责任制;

2) 严格执行土地用途管制制度。土地用途管制是国家为了保证土地资源的合理利用, 促进经济社会和环境协调发展, 通过编制土地利用总体规划规定土地用途, 明确土地使用条件, 土地所有制和使用者必须严格按照规定确定的用途和条件使用土地。加强规划实施管理, 促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。同时, 各级地方政府要坚持依法用地, 决不能擅自用地、越权用地、违法用地, 决不能以牺牲资源和农民利益为代价, 换取经济的一时发展;

3) 严格巡查, 加大执法力度。建立土地动态巡查制度, 成立土地巡查小组, 坚持定期巡查, 巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理, 将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度, 对重大违法案件要公开查处, 一抓到底, 既要处理事, 更要处理人, 构成刑事犯罪的, 要移交司法部门追究刑事责任;

4) 认真落实基本农田保护制度。我国现有基本农田15.89亿亩, 占耕地的86.8%, 几乎承担着我国全部的粮食生产任务。按我国人口高峰时对粮食的需求和单位面积粮食生产能力预测, 中央提出的一人一亩口粮田的目标, 到2030年要保16亿亩基本农田。切实加强耕地保护, 根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地, 这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求, 采取有效措施, 切实抓好基本农田保护工作。要建立健全基本农田管理制度, 严格执行基本农田保护制度;

5) 积极推进土地开发整理复垦, 增加有效耕地面积。要切实加大农业投入, 提高农民种粮的积极性。提高农民收入是稳定耕地面积的重要途径。各级政府应加大农业投入, 扶植农业发展, 千方百计调动农民从事农业生产的积极性, 避免丢荒弃耕行为的出现。

近年来, 随着敦化市经济的快速发展, 敦化至延吉高等级公路、201国道、500kV输变电等建设项目先后开工建设, 使耕地总量不断减少, 人地矛盾日益突出, 保护耕地的任务十分艰巨。如何合理安排各项建设用地, 促进经济发展的同时, 实现耕地总量动态平衡, 是摆在我们面前的重要课题。

2 严格土地用途管制, 保护现有耕地

2.1 抓好土地利用总体规划修编工作, 完善基本农田保护制度

敦化市于2004年着手土地利用总体规划修编工作。在本次规划修编工作中, 我们把控制耕地总量和非农建设用地规模、实现耕地总量动态平衡作为重点, 充分发挥土地利用总体规划的龙头作用。共划定基本农田保护区面积为85 636.11公顷, 保护率为85.5%。在全市新设置了140块基本农田保护区标志牌。同时, 市政府与各乡镇政府, 各乡镇政府和各村, 各村和村里的农民逐级签订了《基本农田保护责任书》, 是责任落实到具体人头上。

2.2 严格实行土地用途管制制度, 严格控制非农建设占用耕地

严格实行土地用途管制制度和土地利用年度计划, 制定和修改了建设用地审批程序, 坚持对建设用地实行预审制度, 确定建设项目是否符合土地利用年度计划, 凡未通过预审的建设项目, 一律不予批准。同时, 要严格控制农用地转成建设用地, 从而实现保障建设用地供应为主到以保护耕地为主的转变, 从根本上扭转了过去建设项目需求决定土地供给的局面。

3 大力推进土地开发整理, 有效增加耕地面积

在严格控制新增建设用地规模的同时, 针对我市还有大面积的荒草地和滩涂等可以开发利用的实际情况, 我们认真贯彻落实“在保护中开发, 在开发中保护”的方针, 按照土地利用总体规划和我市后备资源情况, 不断加大土地开发整理工作力度。一方面按照土地利用总体规划科学、合理地制定全市土地开发整理规划, 另一方面重点抓好黑石土地开发整理项目, 争取在黄泥河土地开发整理项目区和大桥土地开发整理项目区后能进入国家级土地开发整理后备库, 争取国家投资, 完成黑石项目区的土地开发整理工作。另外, 通过对废弃砖瓦场进行复垦, 结合中低产田改造和水利建设, 对田间零星未利用地和迁并后废弃的农村居民点进行整理, 建设适应现代化农业生产的标准农田。通过以上这些措施, 有效的增加耕地面积, 为耕地总量的动态平衡打好坚实的基础。

4 内涵挖潜集约用地, 充分盘活存量土地

挖掘城镇存量建设用地潜力, 提高土地利用集约化水平, 也是敦化市实现耕地总量动态平衡的关键措施。

4.1 加快旧城改造步伐, 提高土地利用率

由于历史原因, 我市土地利用率低下, 为了满足商业及居民住房对土地的需求, 我们要将这些村庄作为旧城改造的重点, 按照城市建设发展规划的总体要求, 制定切实可行的开发规划, 提高土地的利用率, 为集约用地。这样既解决了城区农民住房问题, 又可以促进商业和房地产业的健康发展。实现了保护耕地与促进经济发展的高度统一。

4.2 盘活企业用地, 充分发挥土地效益

针对一些倒闭企业的闲置或低效利用土地的现状, 要采取相应措施, 盘活存量土地。一是对倒闭或关停企业, 采取租赁、出让的方式, 对其土地资产进行合理调节, 以盘活土地资产入手, 收回其土地使用权, 租赁或出让与又能力开发或利用的企事业单位, 使这些存量土地得到合理利用, 不仅可以为政府增加土地受益, 又可以利用这些资金解决原厂职工的拖欠工资和劳动保障金。更重要的是, 通过内部挖潜, 利用了存量土地可以减少建设项目对耕地的需求, 起到了保护耕地的目的。

4.3 深化土地使用制度改革, 实行国有土地有偿使用

在对新增建设用地实行有偿使用的基础上, 要大力加强土地受益的增收工作。今年, 我们重新调整了地价和土地租金标准, 按照敦化城区的新地价征收土地租金, 出让商业用地等多项举措, (上接第91页)

这样通过国有土地的有偿使用, 建立起土地集约利用约束机制, 促进企业在节约用地、合理用地上下功夫这样既可以减轻企业的负担, 同时又节约了大量的土地。

4.4 限制村庄外延, 大力改造“空心村”

针对东北农村历史遗留的农村宅基地过大, 闲院子, 菜园子比较普遍的问题, 我们要采取“限制外延, 增补内存”的办法积极治理“空心村”, 引导农民利用旧宅基地和村内空闲地建房。同时, 对联营联建建设项目利用农村集体土地的, 我们积极引导尽量使用村内空闲地和荒地, 减少这些企业建设和农民建房占用耕地。

总之, 耕地是人类赖以生存和发展的基础, 面对耕地严重不足的严峻形势, 采取各种措施, 预防和消除危害耕地及环境的因素, 稳定和扩大耕地面积, 加大土地开发整理工作力度, 实现耕地总量动态平衡, 维持和提高耕地的物质生产能力, 是保证土地得以永续和合理使用, 稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。

摘要：土地是我们人类生存与发展的基础, 是十分宝贵的资源和资产。我国人口多、耕地少, 后备资源不足、土地利用率低等现实问题日益显著, 如何合理利用有限的土地资源成为各级政府和土地管理者重要的研究课题。当前, 我国的耕地保护形势依然非常严峻, 全国耕地总面积仅剩18.27亿亩, 人均占有耕地面积只有1.39亩, 远远低于世界平均水平, 同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉, 有近1/3的耕地受到水土流失的侵害。坚持世界最严耕地制度, 严守18亿亩耕地粮食安全警戒线, 成为中国发展过程中的不二选择。

耕地保护政策博弈分析 篇10

1 博弈主体的界定

1.1 中央政府

目标:确保粮食安全;保证耕地总量动态平衡。也就是保护耕地资源的可持续利用, 以满足我国社会经济发展和人民基本生活需要。另外, 国家还可从耕地保护中获取耕地的正的外部性, 如生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部效益。

行为:制定一系列耕地保护政策, 要求地方政府执行并对其进行监督。具体而言, 在维护这一政策上, 国家采用了财政补贴、增加农业投资、降低农业税、对农产品价格进行政府补贴、建设农业工程设施或农地保护设施等方法;并用税收政策、土地规划政策与法律手段等进行政策监督, 抑制农业用地向非农业用地大量转移的政策法规以及相配套的管理体制, 以及耕地保护制度在国家、地方政府和农民三者之间的利益分配中形成的社会摩擦。

1.2 地方政府

目标:完成中央政府委托给各级地方政府耕地保护的任务;保证区域粮食安全和生态安全;追求地区经济增长。前二者与中央政府目标一致, 后者存在冲突。

行为:积极落实耕地保护政策;怠于落实耕地保护政策。作为具有独立“经济人”的地方政府, 在GDP作为主要政绩考核指标的体制下, 面对耕地非农化所能带来的巨大的比较经济利益, 各级地方政府必然会站在自己的立场追求自身利益 (经济利益和政治利益) 的最大化。

2 中央和地方政府的博弈模型

2.1 模型的建立

中央监督地方保护耕地的行为可构造成“监督博弈”模型。把按中央规定进行耕地保护的地方政府称为守规地方政府, a表示守规地方政府的成本 (不考虑地方政府的收益) , 地方政府守规完成耕地保护时, 中央获益为A。实行耕地保护, 中央对地方的检查成本为J。因此, 地方守规进行耕地保护, 中央执行检查的收益为A-J。

如果地方出现违法行为, 不能达到中央的要求, 对社会的损害为S。如果中央监管机构查出地方存在违规行为, 将责令其改正并对地方处以数额为C的罚款。因此, 若地方违规被检查出来并改正后, 地方的支付是a+C, 否则为0 (不考虑违规所花费的直接成本) 。对中央而言, 检查出违规并责令其改正后, 同样获得收益A及罚款C, 其总收益为A+C-J;若违规时监管机构没有进行有效监管, 其损失为S, 即社会损害。其支付矩阵如表1所示:

从该模型中可以看出, 中央与地方的博弈不存在纯策略纳什均衡, 任何一种策略组合都有一个博弈方可以通过单独改变策略而得到更好的收益。

设p代表中央监督机构检查的概率, q为地方守规出让土地的概率, 求解该博弈的混合战略纳什均衡如下:

(1) 给定q, 对中央监察机构而言, 其预期收益有:

q[A-J]+ (1-q) [A+C-J]=qA+ (1-q) (-S) , 解得undefined。

(2) 给定p, 对地方而言, 其预期收益有:

p (-a) + (1-p) (-a) =p (-a-c) , 解得undefined。

因此, 混合战略纳什均衡为:undefined。即中央监察机构检查的概率以及地方守规的概率取决于保护耕地给中央带来的收益A、社会损害S、监管成本J和地方违规的处罚力度C。

2.2 模型的分析

在均衡状态下, 对模型进一步分析如下:

(1) 地方守规的概率q对J偏导, 得:

undefined

J越大, 则q越小, 亦即中央进行监管的成本越高, 地方守规的概率就越小。目前, 国家实行耕地保护政策的监督成本主要在发现、衡量违约和惩罚违约者上。在我国现有的耕地保护政策下, 耕地产权不明晰, 不能给农民提供有效保护的激励, 在经济利益的驱动下, 农民、地方政府和开发商存在将耕地非农化的倾向。

(2) 地方守规的概率q分别对A和C求偏导, 有:

undefined

如果中央在耕地保护中收益越大, 即A越大, 或者地方违规造成的社会损害越大, 即S越大, 则q越大, 即地方守规的概率越大。当中央实行耕地保护的收益增大时, 就会更有动力去监督。另外, 地方必须实行耕地保护政策, 才能减少耕地减少对社会的危害, 尤其是大面积的耕地, 如果出现违规农转非, 则会给社会带来较大的负面影响, 影响国家粮食安全, 带来较大的负外部效应。所以大面积的耕地保护检查的概率大, 违规的概率小。

(3) 由混合策略纳什均衡 (q, p) 分别对C求偏导, 可得:

undefined

上式中, 如果C减小, q将减小, p就增大。表示中央的处罚力度降低, 对地方的威慑力就越小, 地方违规的可能性越大, 此时中央的检查概率必须大大提高。

当C增大, q将增大, p就减小, 即可以降低检查的必要性, 同时提高地方的守规概率。可理解为:如果C增大, 可以节约中央用于检查的人力、物力, 提高社会的福利。但是如果C过大, 会打压地方耕地保护的积极性, 影响地方的经济建设。

(4) 根据混合策略纳什均衡, 中央检查的概率对地方的守规成本a求导, 得:

undefined

上式中, 如果a越大, p也就越大, 即地方的守规成本越高, 越需要中央的检查。由于耕地资源的有限性以及耕地非农化后的巨大收益 (据调查, 在一般情况下, 耕地非农化以后用于工业其小姨为农业耕作的10倍以上, 用于商业其效益为农业耕作的20倍以上) , 地方从中谋利的动力越来越大, 即守规成本变大, 所以需要中央加大检查的概率。

3 结论和建议

3.1 结论

根据以上分析, 我们可以看出, 中央政府从耕地保护中得到的收益越大, 地方政府把耕地转成非农用地给地方造成的社会损害越大、中央的处罚力度越大, 则地方政府选择有效保护耕地的概率就越高;而当地方政府遵守耕地保护政策的成本越高, 地方政府会更倾向于选择违规, 即把耕地转成工业用地或商业用地, 此时, 中央政府选择监督的可能性就越高, 监管成本也越高。

3.2 建议

第一, 中央政府应该加大对地方政府消极或抵制执行耕地保护政策的惩罚, 即加大“确定性的威胁”, 当对于违规行为的惩罚大于其行为的收益时, 不执行中央政府的政策已经无利可图了, 地方政府选择的博弈策略只能是“执行”。第二, 进行干部考核制度改革, 逐步减弱GDP和招商引资指标在考核体系中的权重, 落实耕地保护责任制和追究制, 尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容, 树立科学的发展观和正确的政绩观。第三, 进行财政税制改革, 逐步转变土地收入成为地方政府重要收入来源的局面, 建立财权与事权相匹配的财政体制。通过国家的财税体制改革, 地方政府的财权与事权相符, 地方政府才不会再打土地的主意, 不会再依靠“卖地”收入作为财政资金不足的补充。

摘要：应用博弈论的方法, 建立中央政府和地方政府对耕地保护的博弈模型, 分析得出中央监管力度与地方政府是否有效实行耕地保护政策的关系, 并提出可行性建议, 推动耕地保护政策切实有效实行。

关键词：中央政府,地方政府,耕地保护,博弈

参考文献

[1]张效军, 欧名豪, 李景刚.我国耕地保护制度变迁及其绩效分析[J].社会科学, 2007, (8) :13-20.

[2]郭春华.我国耕地保护的主体行为及其对策建议[J].现代经济探讨, 2005, (3) :29-32.

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[4]黄小虎.新时期中国土地管理研究[M].北京:当代中国出版社, 2006.

[5]朱新华, 梁亚荣.耕地保护制度中的利益冲突与公共政策选择[J].海南大学学报 (人文社会科学版) , 2008, (10) :529-533.

构建耕地保护的长效机制 篇11

构建长效机制是耕地和基本农田保护的核心问题。当前，耕地保护亟需面向保障粮食安全、促进农民增收、满足发展用地需求、优化区域生态环境等多重目标。在耕地资源总量有限条件下，部分目标之间在某种程度上是相互冲突、相互矛盾的，如保障粮食安全与促进农民增收、保障经济发展用地需求与保障粮食安全。但是，只要机制到位，这些矛盾完全可以规避、破解。

体系：各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下

理论上，耕地和基本农田保护长效机制需要解决“谁保护”、“谁负责”、“怎介入”、“怎样保”这一系列问题。参考空间、时间、主体等多维视角的耕地保护途径探索，以及国内外耕地保护典型经验，我国的耕地保护应着力构建“各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下”的耕地和基本农田保护机制（图1）。

耕地资源具有经济产出、社会承载、生态服务等众多功能，其公共属性决定了耕地保护责任的共同性。应着力改变当前 “中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极、其他部门消极”、“农民被动承担、其他主体无关”的耕地保护格局，由“一家管、大家用”转向“大家管、大家用”，使耕地保护成为国家、地方政府、企业及耕地承包者共同的理念和目标。为此，需要明确耕地保护责任主体既包括各级政府、农村居民，也包括各类企业、城市居民；需要协调各级职能部门，将建设、农业、林业、财政等相关职能部门纳入耕地保护目标管理制度；需要按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，厘清各方主体责任与义务。

耕地资源保护强调各方参与，主要指各方都有耕地保护的责任与义务。由于耕地资源利用与保护具有显著的公共产品特征，加之耕地保护的个体理性容易造成集体的非理性，客观上需要政府在耕地和基本农田保护领域上发挥更为重要的作用。为此，需要政府建立责任体系完善、保护责任明确、调控措施到位的耕地保护体系，完善耕地保护领域的公共服务；需要明确规范政府调控其他市场主体的方式与途径，切实当好耕地保护代理人角色。

社会经济发展具有内在的运行规律，需要找准适宜的调控路径，以有效保护并优化利用耕地和基本农田。本质上，耕地和基本农田都是一种生产要素，耕地保护与优化利用是耕地资源在部门之间、产业之间、主体之间、区域之间优化配置与利用的过程，遵循生产要素配置原理。那么，如何优化配置耕地资源？公共对策有两个：一是市场机制，由“看不见的手”实现耕地资源的最佳配置，其有效性依赖于明细的产权、健全的市场等严格条件；二是政府机制，由政府计划决定耕地资源的利用方向、利用程度等内容，其合理性依赖于政策自身的科学性。鉴于耕地保护领域同时存在市场失灵、政府失灵，需要市场配置与政府调控有效结合，实现耕地资源的优化配置。

内容：开源节流、利益激励、政策管理、多方投入

我国人多地少，且水土资源匹配严重错位。面对工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力，迫切需要开展开源节流工作，减少耕地占补平衡压力。

加强城市建设用地节约集约利用，减少耕地资源占用——现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范，对保护耕地起到了促进作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。如征地和供地的不衔接、低补偿的征用土地制度，现行建设用地控制指标类型少且不易操作，土地有偿使用制度、招标拍卖制度仍难以全面铺开等等。因此，建议加强建设用地节约集约利用机制研究，通过财政税收杠杆、供地审批等可行措施，促使建设用地节约集约利用，避免滥占农用地、粗放利用建设用地等不良现象，从源头上减少耕地占用。

面对经济发展合理的用地需求，寻求和挖掘耕地后备资源潜力成为耕地保护当务之急。通常思路是依托农地整理与复垦增加耕地资源，和依托改造中低产田、保障耕地的粮食生产用途等措施提高耕地的利用效率。根据中科院课题组在山东、河南等地典型调查，农村空心化与村庄土地粗放利用现象严重，且具有全国普遍性。近些年农村“建新不拆旧”带来耕地占用问题呈现上升趋势，通过加强农村建房管理和推行“一整三还”（即依托村庄整治增地，实现还田、还林、还园）的村庄用地整治增地机制，实施整治增地工程、区域补占工程、社会保障工程与典型示范工程，可望大幅度增加耕地面积，为缓解耕地保护与经济发展用地矛盾开辟新途径。

土地作为稀缺资源，在粮食用途与非粮食用途、农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益。无论是地方政府还是当地农民，都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素，片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护，都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。这就要求通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民与地方政府进行补偿，通过开发权转移、税收等方式，使为耕地保护做出贡献的区域与主体得到同步发展，引导各方主体积极保护耕地资源。

地方政府通常以政绩最大化为其行为目标，在农业弱质性条件下，耕地投入粮食或农业生产的比较利益明显低于城市建设占用所能获取的收益。尤其是，在当前分税制体制下，“土地财政”是地方财政收入的重要甚至主要的来源，地方政府具有圈占耕地的天然动机。由此，需要采取GDP提成、机会成本税、城乡土地利益合理分配等多种途径，创新耕地保护的区域补偿机制；同时，也应逐步改革现行的财政税收体制、政绩考核体制，确保地方政府真正当好耕地保护的代理人与监管人角色。

农民通常以效用最大化为其行为目标，且效用与收入水平显著正相关。由于耕地利用效益低下，当前农地撂荒、粗放利用现象正日益普遍，农户利益激励因而成为决定耕地保护政策效果的关键所在。可从农地产权明晰、耕地资源价值重构、转移支付、财政补贴等方面构建农户利益激励机制，通过提供农户粮食生产的边际收益，进而保障耕地的粮食生产用途。

粮食生产经济收益低于非农生产用途是经济发展的客观规律。在中国现有国情下，完全显化耕地的非市场价值尚待时日，无法依托市场主体实现耕地保护这一社会公共目标，耕地保护领域的市场失灵迫切需要强化政府的宏观管理。事实上，当前我国经济体制改革远未完成，政府在很多领域依然是资源配置的关键主体，并在土地资源领域表现得尤为明显——土地归国家所有，土地流转、土地用途等都受到政府的强烈干预，因此，政策管理机制将是继利益激励机制之后，实现耕地保护的又一重要保障。

具体而言，应从土地政策、税收和规划角度，重新审视目前的耕地保护法规、法律体系，建立以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系。主要包括土地利用规划、土地用途管制、农地征用范围界定、农地发展权购置、政绩考核体制、农业科技投入等方面：严格控制耕地转为非农建设用地，坚决实行土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，控制建设用地占用规模；合理界定国家为公共利益需要而征用土地的范围，进一步明晰集体土地产权关系，赋予农民直接参与征地过程谈判的权利，规范农地征用流转过程；严格农用地占用审核程序，提高农用地占用补偿标准，加大占用税税率，使建设用地占用农用地的个人成本与社会成本相一致；贯彻实施耕地占补平衡制度，尝试构建农地占用指标交易市场，通过供求规律、竞争规律共同作用，使农地占用指标达成最优配置，充分发挥市内各区域比较优势，有效避免个别区域因发展客观需要突破农地占用指标而出现的“占一补一”政策未能实现的现象，实现区域经济效益最大化；充分发挥行政执法监察、群众监督、社会监督和行业联合监督途径，构建全方位、多渠道、多路径、网络体系化的耕地和基本农田保护专门监督体系。

耕地保护是一项系统的工程，有助于实现区域持续健康发展。但是，一方面，利用经济杠杆激励各方主体保护耕地资源，本身需要大量的资金投入，且其社会经济效益更具长期性、非独占性；另一方面，农村土地整治、中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的条件下，耕地保护的实际投入力度将远小于理想的耕地保护投入需求，也即资金落实情况成为决定耕地保护工作能否顺利开展的关键性因素。

各级政府是耕地保护的主要投资主体。耕地保护具有涉及区域广、投资规模大、外部效益高等客观特征，需要政府作为耕地资源保护的关键投资主体，以体现国家财政的公共性。各级政府应充分利用当前我国已迈入以城带乡、以工促农新阶段的政策机遇，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加包括耕地保护在内的财政支农力度，并完善农业补贴、土地资金投入、财政税收政策等相关投入政策。

社会主体逐渐成为耕地保护的重要投资主体。按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”原则，采用投资单位或个人优先使用新增用地、减免赋税等优惠政策，吸纳金融机构、企事业单位、集体经济组织、个人投资以及其他社会闲散资金投入到耕地保护相关领域。通过多渠道筹集资金，有效保护耕地特别基本农田，提高耕地综合生产能力。

《全国土地整治规划(2011-2015)》已正式颁布，稳步推进农村土地整治，创新“政府主导、国土搭台、部门协作、多方参与”的新机制，有效实施土地整治重大工程和高标准基本农田建设工程，势在必行。同时，健全政府主投、企业参投、社会投入的协同机制与利益分配制度，深入落实地方政府耕地保护责任，创新耕地保护的新模式，成为有序推进耕地保护和基本农田建设的重要前提。

加强耕地保护规范土地流转 篇12

一、中央领导同志的重要批示

习近平总书记对加强耕地保护工作的重要批示:耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情, 决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好, 绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度, 依法依规做好耕地占补平衡, 规范有序推进农村土地流转, 像保护大熊猫一样保护耕地。耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施, 是国家法律和政策允许的, 但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作, 严格依法依规进行。要采取更有力的措施, 加强对耕地占补平衡的监管, 坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题, 坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关, 不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题, 要加强调查研究, 提出有效的应对之策。

土地流转和多种形式规模经营, 是发展现代农业的必由之路, 也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中, 必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策, 既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制, 又要因地制宜、循序渐进, 不搞大跃进, 不搞强迫命令, 不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设, 推动土地流转规范有序进行, 真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

李克强总理对加强耕地保护工作的重要批示:要按照最严格的耕地保护制度要求, 依法加强耕地占补平衡规范管理, 抓紧整治存在的突出问题, 把握好经济发展与耕地保护的关系, 大力挖掘用地潜力, 提高土地使用效率;要加强对地方的指导, 规范有序探索和推进土地流转, 发展多种形式适度规模经营。

李克强总理对全面划定永久基本农田和严格规范设施农用地管理工作的重要批示:我国人多地少, 任何时候都要守住耕地红线, 守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重, 严格划定永久基本农田, 严格实行特殊保护, 扎紧耕地保护的“篱笆”, 筑牢国家粮食安全的基石。转变农业发展方式, 推进农业现代化, 需要设施农业的发展, 既要明确其特殊用地政策, 又要严格规范用地管理, 加强监测督查, 对土地违法违规问题动真碰硬、重典问责。地方各级政府要切实负起主体责任, 在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中, 坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度, 将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

张高丽副总理对加强耕地保护工作的重要批示:要坚决强化对耕地占补平衡的监管, 坚决把好农村土地制度改革试点关口, 坚决实行严格的耕地保护制度, 把我国宝贵的资源保护好, 造福子孙后代。

汪洋副总理也作出批示。省委王三运书记、刘伟平省长、欧阳坚副书记、李荣灿副省长等省委、省政府领导高度重视, 对贯彻落实中央领导同志的重要批示和会议精神提出了明确要求。

二、关于加强耕地保护改进占补平衡规范土地流转工作的主要精神

会议指出, 习近平总书记、李克强总理等中央领导同志再次对耕地占补平衡和农村土地流转工作作出重要指示, 提出了一系列重要的论断、观点和工作要求, 为做好国土资源和农业工作指明了方向、明确了思路、提出了要求。

会议要求, 各地区各部门要深刻领会、准确把握中央领导同志的重要批示精神, 着重从四个方面统一思想和行动:一要把思想和认识统一到耕地是我国最为宝贵的资源这一重要论断上来。耕地作为我国最宝贵资源的战略定位, 决定了必须实施最严格的耕地保护制度。二要把思想和认识统一到坚持和落实最严格的耕地保护制度上来。当前和今后一个时期, 耕地保护面临着多重压力, 形势依然严峻, 要增强使命感、责任感和紧迫感, 在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失, 绝不能犯颠覆性错误。三要把思想和认识统一到带着强烈意识做好耕地保护工作的重要要求上来。各级党委政府必须切实负起主体责任, 采取积极有效措施, 加强源头控制, 强化过程监管, 确保本行政区域内耕地保护任务全面落实。四要把思想和认识统一到对经济发展与耕地保护辩证关系的科学把握上来, 坚持在保障科学发展中落实最严格的耕地保护制度, 坚持在保护和节约优先的原则下促进经济持续稳定发展, 坚持从实际出发, 把原则性和灵活性结合起来, 为经济社会发展提供更为有效的服务和支撑。

就加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作, 会议提出, 要依法依规, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和占补平衡制度, 从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策;要加强规划管控和用途管制, 强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用, 坚决守住耕地保护红线;要加强耕地质量保护和建设, 着力提升耕地质量, 实现“藏粮于地”;要推进节约集约用地, 严控增量、盘活存量, 提高土地利用效率, 努力减少新增建设用地占用耕地;要严格落实耕地占补平衡, 坚持“占一补一, 占优补优”, 确保补充耕地数量质量双到位;要大力推进土地整治和高标准基本农田建设, 着力强化耕地建设性保护;要完善约束激励机制, 调动社会各方严格保护耕地的积极性。

就规范农村土地流转工作, 会议提出, 要引导农村土地有序流转, 坚决防止“非粮化”、禁止“非农化”。要按照中央政策文件精神引导农村土地经营权有序流转, 做到“三权分置, 确权登记, 有序流转, 适度规模, 家庭基础, 农民自愿, 农地农用, 鼓励种粮”;要积极稳妥引导工商资本进入农业, 把现代经营理念、组织方式、资本技术等先进要素引入农业, 集成优化配置, 促进农业提质增效, 同时引导工商资本与当地农民建立紧密的利益联合机制, 让农民分享增值收益, 实现互利共赢;要严格工商资本租赁农地监管和风险防范, 关键要建立工商资本租赁农地的期限和面积上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。

会议强调, 要按照习近平总书记提出的“三严三实”要求, 勇于担当, 真抓实干, 做到守土有责、守土负责、守土尽责, 自觉主动落实好耕地保护责任。一要强化保护意识, 自觉主动落实好耕地保护责任;二要注重部门联动, 国土资源部门与农业等相关部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力, 共同落实耕地保护共同责任;三要加强督察执法, 严格落实耕地保护监督职责;四要积极研究探索, 通过认真研究重大基础设施项目国家统筹补充耕地, 有序开展补改结合落实占补平衡试点工作, 严格落实补充耕地承诺制等措施, 着力破解耕地占补平衡难题;五要加强舆论引导, 提高全社会耕地保护意识, 努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。

三、关于落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作的主要精神

会议指出, 要充分认识新时期耕地保护的极端重要性, 切实把思想认识统一到中央决策部署上来。守住耕地红线和基本农田红线, 是农业发展和农业现代化建设的根基和命脉, 是国家粮食安全的基石。要以守住耕地红线和基本农田红线为目标, 严格划定、特殊保护永久基本农田;以转变农业发展方式、推进农业现代化为目的, 特殊支持、严格规范设施农业用地管理;强化土地执法督察, 敢于动真碰硬、重典问责, 不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

会议明确, 这次两部联合部署划定永久基本农田, 是在现有工作基础上的完善, 要按照规模上从大城市到小城镇, 空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序, 将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库, 重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田, 将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定, 不得随意调整或占用。除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外, 其他任何建设项目都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田, 实现组团式、串联式发展, 不得侵占基本农田建新区, 也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务, 依据调整完善后的土地利用总体规划, 结合农村土地确权登记, 同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”, 同步将这项工作纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核, 确保永久基本农田划定工作划得准、建得好、保得住。

会议强调, 要严格规范管理, 树立底线思维, 坚持“农地农用”的原则, 综合运用各种手段, 加强对设施农用地的监测督查。土地执法部门和土地督察机构要守土有责, 要对借发展农业设施为名违法违规用地的严肃查处, 重典问责, 确保“不得改变土地用途, 禁止擅自用于其他非农建设;不得超标准用地, 禁止擅自扩大用地规模;不得改变农业设施性质, 禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。