保护耕地

保护耕地（共12篇）

保护耕地 篇1

耕地是人类所需食物的主要来源, 也是农业生产发展的重要物质基础。耕地主要由土壤组成, 包括固相 (矿物质、有机质) 、液相 (土壤水分或溶液) 和气相 (土壤空气) 等有机地组合在一起, 具有天然肥力和供给农作物生长发育所需营养物质的能力。据有关统计资料表明, 目前我国全国耕地面积仅有1.22亿hm2, 人均耕地面积约0.09hm2, 不足世界人均耕地面积的40%。因此, 保护耕地, 防止耕地污染是确保粮食安全和社会稳定的重要途径。

近20年来, 在我国一些地区 (特别是经济发达地区) , 耕地由于长期过量使用化学肥料、农药、地膜及工业污水灌溉, 一方面, 污染物在土壤中大量残留, 土壤受到有毒、有害物质的侵蚀, 原有的理化性状恶化, 生产潜力丧失, 生物多样性减少, 生物种群结构发生改变, 耕地的生态功能受到严重侵害。另一方面, 由于土壤理化性质恶化, 耕地生产能力下降, 影响作物生长, 造成农作物减产, 经济效益下滑, 耕地的复种能力随之下降, 部分耕地甚至丧失了耕作能力, 粮食及其他农产品食用安全受到威胁, 直接影响人类健康。耕地污染主要表现为土壤污染, 具有隐蔽性和滞后性, 它需要对农作物进行残留检验或对土壤样品进行分析实验, 甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。污染物容易在耕地土壤中不断积累从而超标。耕地污染诸如重金属污染、地下水污染等一旦发生, 往往难以消除和恢复, 并且治理耕地污染所需的成本高, 周期长, 有时要靠换土、淋洗土壤等方法才能解决。总之, 耕地污染会对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成严重威胁, 我们必须时刻绷紧防止耕地污染这根弦不放松。

1 耕地污染的来源途径

1.1 工业生产中排放的“三废” (废气、废水、废渣) 以及交通运输工具排放的各种废弃物

许多工厂产生的“三废”没有达到环保处理要求就超标排放, 将直接污染土壤, 特别是化工、造纸等重污染行业的废水污染尤甚。有毒的气体、污水、废渣等污染物直接或间接地向耕地土壤排放, 当其超过耕地土壤环境容量时, 就会打破耕地土壤内部系统的平衡, 土壤的理化性状将逐渐恶化, 耕地的生产潜力会逐步丧失, 从污染的耕地里生产出来的农产品将危害人畜健康。

1.2 农田长期、过量地使用化肥、农药及农用地膜

近20年来, 随着化肥的推广使用, 农民在大田里施用的化肥量呈递增趋势。过量地使用化学肥料, 主要表现为氮、磷、钾3种元素比例失调, 氮肥过量, 磷、钾肥不足, 肥效持久且无公害的有机肥及作物必需的微量元素严重不足。长期、过量地施用氮肥, 使土壤理化性状改变, 土壤板结, 通气、透水性差, 肥力下降, 影响作物生长。长期、过量使用农药, 在杀死害虫的同时也危及了害虫的天敌, 长此以往, 形成恶性循环, 破坏了自然界的生态平衡。由于生物的富集作用, 长期、过量地使用化肥、农药对农产品也会有污染, 直接威胁人类的健康。农用地膜具有提高地表温度, 保持土壤水分等优点, 被广泛应用于作物栽培, 但由于地膜是一种高分子聚合物, 在自然状态下难以分解, 长期使用地膜的农田, 随着地膜残留量的增加, 会使土壤的透水、透气性变差, 阻碍农作物根系发育和对水、肥的吸收, 影响大田机械的操作, 造成耕地的“白色污染”和农作物减产。

2 耕地污染防治途径

2.1 积极宣传, 增强“惜土”意识, 造福子孙后代

首先, 要开展国土危机教育, 更新传统观念, 唤起人们对土地问题的忧患意识, 增强国情、国策和法制观念, 形成良好的社会风尚, 建立起强大的自我约束和社会监督机制。其次, 是增强全民族的“惜土”意识。中国政府已将每年的6月25日确定为“土地日”, 每年通过宣传活动, 采用口头讲解, 版画宣传, 典型引路, 形象教育等形式普及土地资源知识, 集中力量大抓, 统一部署, 全面动员, 造成强大的声势和社会舆论。第三, 采取多种形式开展群众性宣传教育。有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班, 对乡村干部进行重点培训, 土地部门应积极主动地与教育部门配合, 从基础抓起, 在小学搞国土观念教育的试点, 总结经验逐步推开。

2.2 加强耕地土壤环境质量状况调查与评估, 推进耕地污染防治与保护的立法步伐

针对我国耕地资源匮乏的现状, 建议尽快展开全国农业用地污染源普查, 为保护耕地, 防治耕地污染提供原始、详实的资料, 供国家有关部门在制定耕地污染防治法时参考。要珍惜和合理利用每一寸耕地, 在城镇建设及规划工程项目建设时, 国土、规划、环保等相关职能部门应切实履行自身职责, 把保护好耕地放在工作的首位。上项目时要做好环保论证, 重度污染的工业项目不得批准上马, 严防假借建厂之名囤积、蚕食耕地。

2.3 大力实施科技入户及测土配方施肥工程, 引领农民科学、合理地使用化肥、农药及地膜

推广测土配方施肥技术, 耕地增施有机肥, 扩大绿肥种植面积, 进行秸秆还田, 适量施用化肥。实现氮、磷、钾3种元素比例均衡, 不但会提高化肥的利用率, 减少农民开支, 减轻耕地污染, 还可显著地提高农产品的产量和质量。推广高效、低毒、低残留的有机磷和菊酯类农药, 积极保护和利用好害虫的天敌资源, 应用益鸟、益虫或微生物农药进行生物防治。研制开发降解地膜和生物膜等新型地膜, 减少地膜在农田的残留数量及残留时间, 在下茬作物耕种前应充分捡拾田间残留的地膜, 将废旧地膜回收循环利用。■

保护耕地 篇2

【摘要】：土地是人类赖以生存的物质基础,是国民经济和社会发展的宝贵资源和重要的生产要素,我国人多地少的国情决定了保护耕地的重要性,其中保护耕地与粮食安全的关系最为重要,解决我国粮食安全问题的核心之一是如何保证耕地资源安全,实现耕地资源的可持续利用,提高粮食的综合生产能力,增加粮食有效供给。

【关键词】：耕地保护 粮食生产能力 重要性

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。

最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。目前耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度。近年来，中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，到2000年底，保护率达到84%左右，基本完成《全国土地利用总体规划纲要》确定的基本农田保护任务。全国近2/3的省份建立了地方政府耕地保护目标责任制，新增建设用地规模基本得到控制。实现耕地占补平衡的省份达到29个，比1998年增加12个。1995-2000年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地200万公顷。

耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。我国耕地的现状

与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少。1996年底我国耕地统计数为

14．32亿亩，人均耕地为 117亩，不及世界人均耕地 3 75亩的 1／3，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较 差的地区人均占有耕地的数量要低。因此，人多地少是我国的基本国情。

1.耕地总体质量差，生产水平低。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差．耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。

2.耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0．1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。因而，我国必须要保护耕地。切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。耕地保护的原因

（一）我国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在我国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量我国农业现代化的重要标志。目前粮食问题备受关注。据国家统计局统计，2003年全国夏粮总产量为9622万吨，比上年减产240万吨，减2.4％。1999年—2001年，我国粮食连续3年减产，2002年仍是产不足需。但与此同时，粮食需求持续增长。所以必须要保护和提高粮食综合生产能力。

（二）严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制

度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精

华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。基本农田可定义为：从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。确保国家粮食安全，就要高度重视保护和提高粮食生产能力。应当看到，目前 我国耕地严重不足。我国是一个农业大国，我国农村人口依然占全国人口的70%，然而我国的人均耕地面积远远低于世界平均水平，而且有日趋减少的趋势。近年来我国耕地面积逐年递减。无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决我国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内，这是我们党和政府一贯的方针，从来没有动摇过。为了切实贯彻这一方针，必须采取有力措施，扭转耕地减少过快的势头。正是出于这样的战略考虑，我国土地管理部门提出，土地管理工作必须把保持耕地总量动态平衡作为首要的奋斗目标。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《规划》），到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，耕地保有量应控制在19.2亿亩。根据预测，我国人口即将达到13亿，到2010年，人口将达到14亿。届时，人口对土地的压力将进一步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。我国在法律法规上对耕地采取了世界上最严格的保护措施。《土地管理法》明确规定严格控制耕地转为非耕地，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

（三）改革征地制度，完善征地程序我国耕地本不富余，但很多地方不能很好处理城镇化进程与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。近年随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此，党的十六届三中全会明确提出，“要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。一要强化土地利用规划约束和用途管制。地方各级政府都要制定土地利用规划。要强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量、范围之内。因经济社会发展需要，确需调整规划的，必须按法定程序进行。土地用途一旦划定，就要严格执行，不能随意改作他用。二要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。三要严格控制征地规模。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。要加强土地管理，切实保护耕地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地。城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。企业用地多少，应当和产业特点，投资规模挂钩，防止投不多的钱，办不大的厂，占 很多的地。四要改进土地征用补偿方式。征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。农户是市场经济的主体，土地经营权是农民的基本权益，要保障农民在土地征用过程中的权益不受侵犯。保护耕地的具体措施

1、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。

2、严格执行土地用途管制制度。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。

3、严格巡查,加大执法力度。建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。

4、认真落实基本农田保护制度。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。

5、积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。

总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国目前急需着力解决的一大重要问题。

《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

提高粮食生产能力

保护耕地始终是增产粮食的基础。多年来，中国制定和完善了《农业法》、《土地管理法》、《水土保持法》等一系列法律法规，抑制了耕地面积锐减势头，使耕地净减少面积由九十年代前的年均30多万公顷，下降到目前的不足20万公顷。随着今后工业化进程的加快，经济建设对耕地的需求压力仍然很大，中国政府将按照节约用地、少占或不占耕地的原则，采取更加有力的措施确保耕地总量的动态平衡：控制非农业占用耕地，进一步健全耕地保护制度，切实加强基本农田保护；严格执行建设用地审批制度，控制城市发展规模，盘活存量土地，提高土地使用效率；加强乡村建设和乡镇企业发展的规划管理，引导乡镇企业集中连片，发展工业小区，调整村镇居民点用地，改造村镇，退宅还田；实行非农建设占用耕地同开发、复垦挂钩。耕地保护的重要性

我国人多地少的国情决定了保护耕地的重要性，但是今年来经济发展占用了大量的耕地，协调保护耕地与经济发展之间的关系，提高耕地保护是我国面临的一大问题。保护耕地对国家粮食安全具有基础作用，对亿万农民的生计具有保障作用，对农村乃之全社会具有稳定做用。具体体现在以下几个方面：

1、耕地保护关系到国家粮食安全

耕地保护关系到国家的粮食安全，关系到农民的长远生计。国以民为本，民以食为天，土为粮之母。保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。要严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方向是切实抓好耕地占卜平衡。

2、耕地保护事关经济社会可持续发展

3、耕地保护事关社会稳定

4、耕地保护对生态环境保护具有重要作用

参考文献：

耕地保护探析 篇3

关键词：耕地；保护

中图分类号： F301.21 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-12-1

随着经济的加速发展，城市建设步伐加快，建设用地的需求不断加大，经济发展与保护耕地的矛盾日益加深，对于耕地的占用也成了发展中显露出来的新问题。协调好耕地保护和经济发展的关系，可以更好地促进农民耕种的积极性，保持农业发展规模和产量，达到保证广大群众基本需求的目的。

1 什么是耕地

概括地说，耕地是种植农作物的土地。它所涵盖的范围极广，如：熟地，复垦的整理地，休闲地，轮歇地等，还包括一些以种植农作物为主，间有零星树木的土地，平均每年能收获一季的已垦滩地和海涂地也属于耕地的范畴。耕地的产出是农民经济收入的主要来源。

2 为什么要保护耕地

总的来说，有以下几点原因：1.历史原因是我国人口众多，能否解决温饱一度是我国亟需解决的问题之一。2.现实原因是我国的耕地严重不足，人均耕地面积远远低于世界的平均水平。我国从建国初的缺衣少粮到现今的供求总量平衡，最重要的手段之一就是保护耕地。耕地是农民生活中最主要的经济来源之一，只有保护耕地，才能保证并提高农业效益。所以我们一定要保护耕地，并要合理地加以利用。切实保护耕地是我国的一项基本国策。保障粮食安全是我国农业现代化的重要指标，这也是我国经济和社会可持续发展的全局性战略。

3 国家保护耕地的原则

耕地中用于非农业建设的，国家按照“占多少，垦多少”的原则来执行。我国严格控制耕地转为非耕地的数量和面积。耕地一旦被征用，都要给被征收者相应的补偿。表面看只是保护农民利益的一种方式，但实质上也是保护耕地的一种手段。如果耕地被单位占用，由占用耕地的单位开垦同等面积和质量的耕地。即使是没有条件开垦的或是开垦不符合要求的，也要按照规定缴纳相应的耕地开垦费，作为用于开垦新耕地的专门款项，这充分体现了保护耕地的原则“占多少，垦多少”，同时也保证了耕地的整体数量和质量。

4 如何保护耕地

保护耕地只有在国家的法规下，部门的监督下，群众的要求下，采取积极的防范和补救措施，才能确保耕地不被私自占用和减少。

4.1 全面提高保护耕地意识

保护耕地首先要提高保护耕地的意识，不管是国家、政府还是人民群众都要以提高保护耕地意识为前提。首先国家要制定相应的政策、法规，让保护耕地有法律依据和法律保障。国家为保护耕地颁布了《中华人民共和国土地管理法》，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，二者都明确规定保护耕地，并建立了保护耕地的奖惩制度和征收补偿制度。其次，政府要执法必严，严格按法律和规定执行，做到有法可依，有法必依。保护耕地最终还是要提高全民保护耕地的意识，利用电视、广播、板报等各种途径向市民、村民宣传有关耕地的相关知识，让人们认识到保护耕地的重要性，以达到宣传和教育的目的。

4.2 加大保护耕地政策的执行力度

保护耕地政策的执行力度直接关系到耕地保护的效果。因此要严格执行审核制度。政策制定出来，还要加大力度执行，一旦有乱占、破坏耕地的现象发生，要加大处罚的力度，这样才能更好地使政策得到落实。在执行的过程中，发动群众互相监督，做到预防在先，制止及时。尤其是在各村镇结合部位，干部能够及时地走访和细致的调查，做到宣传到位，深入人心。一旦发现个别违反现象，要正确处理问题和矛盾。如果必要，需进行适当的调解。这样做是为了更好的保护耕地，执行相关政策，同时也显现出政策人性化的一面。

4.3 政府要做好宏观调控

各部门要协调配合，加大对破坏耕地的打击力度，严厉打击破坏耕地的行为。尽量减少耕地闲置现象的出现，帮助那些不能务农的农民办理转让手续，让耕地物尽其用。防止耕地违法转为非耕地现象的发生，防止挪作它用的现象发生，做到占补和平衡，实现土地资源的合理配制和利用。

参考文献

[1]候力.中国城市化过程中的耕地资源保护研究.中国社会科学出版社.

[2]卢艳霞.我国耕地保护补偿机制研究.科学出版社.

[3]秦明周.耕地保护制度、绩效与案例.科学出版社.

[4]张全景，欧明豪.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究.

[5]吴天君.耕地保护新论.人民出版社.

保护耕地 篇4

习近平指出, 耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施, 是国家法律和政策允许的, 但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作, 严格依法依规进行。要采取更有力的措施, 加强对耕地占补平衡的监管, 坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题, 坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关, 不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题, 要加强调查研究, 提出有效的应对之策。

习近平强调, 土地流转和多种形式规模经营, 是发展现代农业的必由之路, 也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中, 必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策, 既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制, 又要因地制宜、循序渐进, 不搞大跃进, 不搞强迫命令, 不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设, 推动土地流转规范有序进行, 激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。

中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示强调, 要按照最严格的耕地保护制度要求, 依法加强耕地占补平衡规范管理, 抓紧整治存在的突出问题, 把握好经济发展与耕地保护的关系, 大力挖掘用地潜力, 提高土地使用效率;要加强对地方的指导, 规范有序探索和推进土地流转, 发展多种形式适度规模经营。

耕地保护(发言材料) 篇5

北山国土资源所

（2009年3月18日）

各位领导、同志们：

俗话说：“民以食为天”，粮食是农民的生命线，也是整个人类的生命线，而粮食安全又系之于耕地安全,保护耕地就是保护我们的生命线。一年来，我所坚持以科学发展观为统领，按照“保护耕地是第一责任，保障发展是第一要务”的理念，紧紧围绕耕地保护特别是基本农田保护这一核心，在保护中开发，在开发中保护。做到保护、管理、利用和开发并重，走出了一条耕地保护、经济发展的“双赢”之路。我们的主要做法是：

一、把得紧。保护耕地特别是基本农田，我们在“紧”字上做文章。一是紧把项目用地审批关。近年来，北山乡招商引资力度不断加大，南方公司、江子田电站、子午轮胎厂等大型企业相继落户北山，给我乡3.995万亩耕地底线带来了严峻挑战，我们化压力为动力，提前介入项目用地预审和选址，千方百计协助用地单位择址占用荒山、滩涂和园地，确实要占用耕地的绝不占基本农田，并严格按“占一补一”的原则补充耕地。去年完成了蒙田村大冲庄上的土地开发项目，在先后实施多个用地项目的情况下，确保了耕地的占补平衡。二是紧把农村宅基地审批关。随着农村经济的快速发展，改善住居环境，提高生活质量成为农民的

1迫切需要，建房需求日益加大。我们严格执行土地利用计划，坚持“五不批”即基本农田不批，不符合土地利用总体规划的不批，没有用地计划指标的不批，独立选址的不批，有矛盾的地方不批。同时，我们还顶住了来自各方面的压力：有蛮霸强建的、有上门说情的、有托人打招呼的，甚至有撂下狠话威胁的。针对不同情况我们耐心细致地做建房户的思想工作，有老宅基地的劝其利用老宅基地，有空闲地、未利用地的尽量利用空闲地、未利用地，并严格坚持“一户一宅”的原则，切实做到“察看，放线，验收”三到现场。

二、疏得通。保护好耕地，关键在于疏导好群众，做好思想工作。近年来，由于国家优惠养殖业政策的出台，养殖户像雨后春笋般越来越多，也出现了占用基本农田的现象。保障需求要合法，支持发展要有度，守住耕地红线是我们不可推卸的责任，决不能为了发展而突破底线，于是，我们苦口婆心地一个一个地做养殖户思想工作，对他们动之以情，晓之以理，经过不懈努力，终于说服了各养殖户放弃原来的用地计划，重新选址建畜舍。针对农村劳动力外出经商、务工而出现了耕地抛荒现象，2008年初，乡党委、政府早做部署安排，我们积极配合，春节报到的第一天就深入村、组，逐村逐户摸清底子，对可能抛荒的耕地登记造册，逐丘逐块提出解决办法，落实具体措施，实行分类指导：对弃农经商和外出务工无力耕种的，督促村委会组织劳动力帮助复耕，或由其亲友进行代耕，对生产

条件差的非基本农田，引导和鼓励农民进行产业结构调整，种植其他经济作物，提高耕地产出率。由于措施得力，2008年我乡没有一块耕地抛荒。

三、查得严。严肃查处违法用地，是保护耕地的重要手段，我们始终对乱占破坏耕地行为保持高压态势，主要做法是致力于四个“强化”。一是强化耕地动态巡查。把公路两侧、各类经济开发区、村庄周围和基本农田作为一级巡查区实行重点巡查，每周巡查一次，及时发现，及时制止，将乱占耕地的行为消灭在初发萌芽状态，真正做到地动我知，地动我管。二是强化部门联合执法。为了加大对违法行为的打击力度，我们积极争取乡党委政府的支持，成立了“国土所、林业站、安监站、农业站、派出所”等部门的联合执法机制。由于利益驱动，去年10月份，塘土、石矿等村出现多起非法开采煤矸石滥占耕地现象，联合执法组重拳出击，乱采滥占行为得到了有效遏制。三是强化批后监管。建设用地获批准后，在地基浇筑、建设中期、竣工等阶段，均由国土员进行跟踪检查，建立信息台帐，监督用地单位及个人严格按审批的位臵、面积进行建造，防止“批少占多”、“批劣占优”，切实加强了对项目建设和农民建房的监管。四是强化违法行为查处。坚持第一时间发现、第一时间处臵、第一时间移交“三个第一”的快速处理机制。一年来，我们通过巡查，发现并制止21起违法占耕地苗头，涉及耕地面积12亩。查处违法案件5宗，涉案面积8亩其中耕地

3亩，并责令相关责任人恢复了土地原状；同时，坚持“查事与查人相结合”原则，去年，向司法部门移送违法责任人3人。通过对违法案件的查处，维护了法律的权威，增强了广大群众的耕地保护意识，有效地保护了耕地。

四、做得实。要保护好耕地，必须要有实实在在的措施，多做实实在在的工作。首先，我们严格落实了耕地保护责任。乡党委、政府高度重视，将土地管理和耕地保护列入政府工作议事日程，党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他领导协助抓，形成了齐抓共管的工作局面。乡、村、组、农户层层签订了责任状，将基本农田保护落实到田间、地块，确保全乡基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。其次，深入开展国土资源法制宣传。我们紧紧围绕“节约集约用地，坚守耕地红线”的宣传主题，多次进村入户，深入农家院落、田间地头，采取召开座谈会、发放宣传资料等形式，向群众大力宣传国土资源法规政策，取得了很好的效果，增强了全乡人民保护耕地的自觉性。

各位领导、同志们，一年来，我所在保护耕地方面做了一些工作，也取得一些成绩，但离上级的要求和群众的愿望还有一定的差距，在今后的工作中，我们会开拓创新，求真务实，为保护资源，保障发展做出更大贡献。

保护耕地 衢州在行动 篇6

正是在这样一个科学的宏观战略引导下,浙江省衢州市国土资源系统坚持以科学发展观为统领,按照“保护资源、保障发展、节约挖潜、维护权益”的总要求,着力保护国土资源,提高资源保障能力和资源利用效率,维护人民群众合法权益,为当地经济社会发展提供了强有力的保障。

落实最严格的耕地保护制度,严守耕地红线

切实保护耕地,确保本行政区域耕地总量动态平衡是各级政府的主要工作职责,是事关可持续发展潜力的根本问题。近年来,衢州市高举耕地保护旗帜不动摇,坚持保护、开发、节约并举,从制、建、查、管四方面入手,加大耕地保护力度,取得了明显成效。

以制促保。为了进一步落实耕地保护责任,衢州市根据国家、省有关规定和要求,结合当地实际,制定了《衢州市县级政府耕地保护责任目标考核办法》、《衢州市耕地保护责任目标考核实施细则》等,建立“一把手”负责的耕地保护责任制,把耕地保护责任层层分解落实。每年年底,对各县(市、区)政府年度耕地保护责任目标执行情况进行检查考核,并予以通报。

以建促保。自2005年来,通过土地开发整理及建设用地复垦累计新增耕地13万亩,确保全市连续14年实现耕地总量占补平衡。同时,根据“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求,积极开展了基本农田示范区建设。目前,全市所有基本农田已建立地塊登记表,并全部落实到地块、图件,做到图、表、实地相一致。

以查促保。由市政府组织市国土、农业等部门对全市基本农田保护和标准农田建设工作进行抽查。通过检查,及时掌握全市基本农田利用和变化情况,发现并纠正存在的问题和薄弱环节,依法查处违法行为,完善管理制度和措施。

以管促保。一是加强农田水利设施建设。根据土地开发整理项目的特点,严格按照规划设计要求,高标准的实施水利配套设施建设,做到旱能灌、涝能排;对垦造旱地的项目,重点做好排水设施建设,防止水土流失。二是开展“送肥下乡”活动。通过免费提供种子和肥料等措施,激励广大农户在新开垦的低丘缓坡上进行种植;三是加强土地开发复垦项目合同管理,明确由项目承包单位在土地开发当年和第二年,无条件种植当季当地适宜的农作物。

正是由于各项保护措施切实有效,衢州市耕地保护工作连续三年被浙江省政府评为耕地保护考核先进单位。

全面实施“365”行动计划,确保土地集约高效利用

为确保经济社会可持续发展,在合理利用后备资源的同时,衢州市还积极挖掘潜力,走内涵式发展的道路,努力提高土地的节约集约利用水平。

树立科学的用地观。大力提倡依法用地、科学用地、节约用地、惜土如金的新理念,建立了政府牵头、部门分工负责、责任目标明确、协同推进的工作机制。认真制订“365”节约集约用地实施方案,狠抓年度实施计划和目标任务的落实,进一步增强了各级政府、各部门和社会各界节约集约用地的意识,提高了区域土地集约利用水平。

构建节约集约用地平台。核心是严控增量,盘活存量,充分利用企业现有存量土地招商引资,通过“挤”、“转”、“租”、“换”等措施,“腾笼换鸟”让地生“金”,切实提高土地利用效率。

提升集约用地的管理能力。优化工业发展空间规划,对市区乡镇功能区进行重新布局调整;加强项目把关,全面实施工业项目落地决策咨询服务协调制度,全面落实了工业用地招拍挂制度,积极探索工业用地供地管理新机制,建立健全工业用地复核验收制度。

强化土地执法监察,严格依法行政

构建土地执法监管共同责任机制。衢州市成立由政府分管领导为联席会议召集人,相关部门分管领导为成员的土地违法违规行为综合防控联席会议,进一步做到组织到位、分工到位、责任到位、措施到位。通过土地执法监管共同责任机制的建立,土地违法违规案件查处工作由过去国土部门单兵作战转变为政府主导、部门协同、齐抓共管的良好局面。

构筑国土资源违法案件预防体系。建立土地违法行为快速反应机制,在全市2169个行政村配备了村级国土资源协管员。出台了《执法监察动态巡查考核办法》,严格执行违法用地动态巡查制度,保证动态巡查工作的顺利开展。 2009年全市国土系统共组织动态巡查9900余次,发现各类土地违法行为644起,制止644起,发现率和制止率均达到100%。

正是有了这些耕地保护制度和不折不扣地严格执行,衢州的耕地才能得以在经济快速发展的情况下,实现了一种动态的平衡,并为今后国家粮食安全和经济发展做好了土地准备。

保护耕地 篇7

近年来, 我国耕地面积一直大幅度地持续减少, 很重要的一个原因是忽视了耕地保护行为的外部正效应。外部效应的矫正一般有两种途径:一是外部效应的内在化;二是外部效应的混合化, 即产权公有下的私人生产。我国的耕地产权具有公有产权特征, 故寻求用外部效应的混合化来解决耕地保护行为的外部效应就成为一种可能的选择, 即依靠市场力量和政府规定来矫正外部效应。结合我国耕地保护的一般性和特殊性, 并把耕地保护置于竞争性市场来考虑, 提出了耕地开发权交易这一制度。

1 耕地保护行为的外部正效应分析

耕地保护行为的外部正效应的存在会造成耕地保护供给意愿的不足。因为耕地保护的边际私人成本 (或边际私人收益) 与边际社会成本 (或边际社会收益) 相偏离, 而某一区域的耕地保护收益却被其他社会成员所分享。用公式表示为:TSB=PB+EB。其中, TSB为社会总收益;PB为私人收益;EB为社会外部正效应, 体现在耕地保护具有的社会效益 (社会安定和粮食安全) 、生态效益、代际公平、耕地景观对净化空气、保护植被和防止水土流失等的积极作用上, 而这些外溢正效应被置于公共领域范畴, 具有公共物品的属性。耕地保护给每个人带来了效益, 但并不是每个人都希望自己为此支付费用, 承担责任。图1为 耕地保护行为的外部正效应。

当存在外部正效应时, 社会边际收益MSB大于私人边际收益MPB。单个主体进行耕地保护投资时, 其行为由MPB和边际成本MC决定, 这时耕地保有量Q1小于由MSB和MC决定的有效的耕地保有量Q0。当要求耕地保有量达到Q0时, 必须降低保护耕地的成本。因此, 如果外部经济正效应得不到补偿, 物品 (或服务) 的生产将会呈现不足的状态。表现在耕地保护上, 就是耕地保护会存在供给不足。由Q1增加到Q0时, 社会将会因此而获得相当于图1中阴影部分面积大小的净收益。

2 耕地开发权交易制度内涵

2.1 耕地开发权交易的含义

耕地开发权交易可以理解为是一种买卖许可交易, 在政府确定耕地保有总量的前提下, 建立合法的耕地开发许可, 并允许这种许可像商品一样买入和卖出, 利用市场机制来进行耕地总量的控制。制度安排的整体思路如下:首先, 政府以耕地保有总量为控制前提, 根据某一地区的经济社会环境目标以及达到该目标所应有的最大耕地保有量, 测算出耕地最大允许开发量, 并将最大允许开发量分割成若干规定的小额开发量, 即若干小额开发权。政府可以用不同的方式分配这些权利, 如公开竞价拍卖、招标和无偿给予等。耕地总量控制和开发权初始分配从制度设计上可以保证耕地得到最大程度的保护, 但这种实现可能是没有效率的, 所以还必须通过耕地开发权交易这种方式, 充分利用市场机制, 把耕地开发权作为一种商品进行买卖, 促进耕地开发指标在不同地区和地区内得到合理有效的再分配。不同地区或地区间节约的耕地开发指标将成为一种可以用于交易的有价资源, 既可在市场上进行交易, 也可储存起来以备自身将来发展之需。那些由于建设开发了大量耕地而导致超标开发的地区, 将不得不按照市场价格从市场上买入所需的耕地开发指标, 出让耕地开发指标的地方, 将通过交易得到一定程度的补偿。因此, 耕地开发权交易这一制度在控制耕地保有总量和对耕地保护主体的补偿所起的重要作用是显而易见的。

2.2 耕地开发权交易机理的经济学分析

耕地开发权交易产生的前提是耕地开发成本存在差异和政府采用“总量控制”来保护耕地。用图2来解释耕地开发许可交易是如何产生的。

图2中, MC1和MC2分别表示区域1和区域2的耕地开发边际成本。如果执行耕地总量控制 (假设为1.2亿hm2) , 两区域各允许占有Q0的耕地, 则开发总量为2Q0。当MC1>MC2 (即在耕地开发量为Q0) 时, 每开发一个单位的耕地, 区域1的费用要大于区域2的费用, 所以在自身利益的驱动下, 区域1会向区域2支付Q0Q1CE的费用, 以换取区域2额外转让总量为Q0-Q1的耕地开发量。与此同时, 区域2则会考虑在Q0的基础上再承担Q2-Q0的耕地保有量, 以换取区域1支付总量为Q2DEQ0的费用。当Q2-Q0=Q0-Q1时, 即Q0Q1CE=Q2DEQ0, 双方利益达到平衡。此时, 区域1的支付意愿等于区域2的收入预期, 双方耕地开发总量仍为2Q0, 满足政府制定的“目标总量控制”要求。于是在市场力量的作用下, 区域1和区域2之间交易就产生了。在“目标总量控制”的前提下, 耕地开发权在市场机制的作用下完成了交易。耕地开发指标在区间得到了重新配置, 区域2也在耕地保护中通过市场交易使私人收益趋于社会收益。

2.3 耕地开发权交易制度的实质

1) 耕地开发权是在耕地的所有权中派生而出的一种他物权。拥有了耕地开发权, 就等于拥有了一定的受益权。耕地资源是有限的, 当然这种权利的总量自然也是有限的。

2) 耕地开发权交易是不同区域内耕地开发指标在政府规制下的区域配置。区域发展的不平衡性会造成区域间耕地利用水平的不同, 开发耕地的机会成本也呈现出区域差异性。当耕地开发权以某种方式初始分配给各个区域之后, 如果超过了开发指标, 就只能从耕地开发权交易市场上购买必要的开发权。耕地开发权交易在市场机制的调控下, 在区域和跨区域之间进行耕地资源的重新配置。

3) 耕地开发权交易制度是耕地开发许可的市场化形式。交易使耕地资源商品化, 耕地开发权交易制度提供了一个基于市场机制的制度来分配、管理土地和保护耕地。它是一种市场化手段, 不会因屈服于集团利益和政治需要而迫使土地用途发生变化。

3 实现耕地开发权交易制度的条件分析

利用耕地开发权交易这一经济激励手段来保护耕地, 在实践操作中应考虑的因素很多, 不仅要有严格的内在条件, 而且还必须具备相应的外部要求。

3.1 内在条件

3.1.1 测算出耕地最佳保有总量及其耕地开发量

耕地保有总量是开发权交易的前提条件。耕地开发量有上限, 不能超过人口、经济、社会和生态发展所必需的容量。耕地开发权交易应根据本地区人口、经济、社会和生态发展所必需的基本要求, 科学地评价和计算出耕地保有量与开发量。同时, 由于耕地开发权交易是对耕地资源进行交易, 还要求确定耕地资源的合理价值。

3.1.2 耕地开发权初始配置

耕地开发权初始配置是在制定耕地保有总量的基础上, 对耕地资源的使用权实行分配, 耕地开发权初始配置直接涉及到各个地区和地区内部的经济利益。耕地开发权配置的主体是政府, 配置方式可采用政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式是政府核定价格后在拍卖市场拍卖, 通过市场竞争方式达到区域和区域内耕地的最有效利用, 还可以采用拍卖和无偿给予等配置方式。

3.1.3 核算出耕地开发权交易折算率

耕地开发权交易在制度设计上要充分考虑不同地域或同一地域之间耕地质量的差异性。也就是说, 耕地开发权交易不能用统一的价格尺度标准来进行, 政府必须根据不同地区或同一地区内部之间耕地质量差异, 制订一套交易的折算体系, 以保证市场的公平交易。

3.2 外在条件

3.2.1 政府的能力要求

在市场经济体制下, 分权分利的政府和各级政府之间相互竞争。政府也和企业一样, 在市场经济环境中运行, 各自有不同的利益要求。同时, 开发指标的分配其实就是政府分配公共资源, 在这里政府起了资源配置的主体性作用。政府作为最大的制度供给方与唯一的土地管理者必须设计和培育出合理的耕地开发权交易市场, 科学合理地确定某一地区耕地的最大占有数量, 公平而有效地分配这些占有许可。耕地开发许可既要体现补偿耕地保有者原则, 又不会由于获取成本过高而影响交易市场的形成;需要建立完善的耕地监测制度, 同时要拥有相应的监测装置和配额跟踪系统。

3.2.2 完善的市场条件

耕地开发权交易成功与否, 主要取决于交易市场的完善程度。如果开发权交易市场功能不健全, 市场就失去了传递信息的中介, 将最终导致交易的低效率, 甚至失败。

3.2.3 配套的法律制度

市场经济是法制经济。参与市场运行的耕地开发权交易只有在相应的法律保障之下, 才具有合法性和权威性。耕地开发权交易的有效运用, 需要有法律制度来明确地界定许可转让的合法性。有效的耕地开发权制度要求开发权的拥有者可以转让这种权利, 控制它名下的开发指标, 并对处理这些开发指标享有收益权, 承担一切风险。

3.2.4 充分的市场信息

准确的数据是交易的基础。耕地分布的不均衡性、耕地与非农用地的比较利益差距及区域经济发展不平衡等因素都会造成交易双方信息的不对称。在进行耕地开发权交易时, 需要大量的有关价格、需求量、供给量及需求地区和供给地区等市场信息, 信息收集的程度将直接影响交易成本和交易成功率。如果信息不充分, 会导致交易成本上升, 交易成功率下降, 交易价格不能准确地反映交易对象的价值。

4 结论

1) 耕地保护行为具有一定的外部正效应, 其外溢正效应由全社会成员所共享了, 私人收益未得到合理有效的矫正, 造成边际私人收益与边际社会收益不相等, 严重影响了耕地保护的供给意愿。

2) 耕地开发权交易尽管在耕地配置上的结果可能不是帕累托最优, 但从制度供给层次来看, 为耕地保护提供了一个经济激励的独特政策工具, 来矫正征地补偿的收益分配不公和平衡建设与吃饭、区域协调发展、公平与效率之间的关系。

3) 耕地保护不能也不应该拒绝市场这只“无形的手”, 完全可以借助市场来参与对耕地总量的控制。耕地开发权交易只是一个方向性的设想, 虽然要转化为实践可能还有许多工作要做。“如果羊圈里有一个缺口, 过不了一夜你就会发现一只羊也不会在了”, 而耕地开发权交易制度就是这样一个羊圈。在耕地开发权交易制度的设计和运用上, 还有待深入的探索和完善。

参考文献

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[7]孙钰.外部性的经济分析及对策[J].南开经济研究, 1999 (3) :32.35.

保护耕地 篇8

新型农业经营主体在耕地保护中发挥重要作用

1.加快培育新型农业经营主体, 可以减少水土流失, 培肥地力。新型农业经营主体农业生产的专业化程度高, 对土地肥力更为重视, 如西部地区气候干旱, 土地贫瘠, 风沙较大, 种植大户、农业公司等在秋天收割后, 会播撒小麦种子防止水土流失, 春天通过深耕将麦苗翻到地里作为绿肥, 从而减少化肥的使用。农户的小规模分散经营效益低, 认为这种培肥地力的方式成本太高, 一般不采用绿肥, 冬天收割后将土地裸露在田野里, 水土流失较快;春天播种时通过加大化肥使用量提高产量, 容易造成土壤板结。

2.培育新型农业经营主体, 可以长期保护耕地, 解决耕地无人种的现象。根据调查样本分析, 在农村从事农业劳动的农民年龄超过45岁的约占50%以上, 也即再过10年, 耕地老龄化趋势更加明显, 将出现耕地无人种的现象。培育新型农业经营主体, 通过租入土地, 提高农业生产的组织化程度, 实行规模化、集约化、机械化、信息化经营, 既可以解决外出务工人员的土地撂荒和粗放经营问题, 提高土地利用率, 保护耕地;也可以提高农村老无所依的老年人的生活水平, 减少劳动强度。

3.培育新型农业经营主体, 可以提高土地利用率。新型农业经营主体中既有家庭农场、种养殖大户、合作组织, 也有农牧业公司、农机服务队等。对适宜耕种的土地, 会增加科技投入, 选择最优的种养殖气候、土壤、温湿度、生态环境等, 休耕、轮作、套种农作物或拓展林下高效生态种养殖, 发展循环经济。采用和培育优良品种, 实现高产、机械作业等, 实施精准农业。对于不适宜耕种的土地, 会通过测土配肥, 提高地力, 改良土壤, 实现耕地保护的长期可持续发展。

4.培育新型农业经营主体, 可提升土地质量, 增加土地数量。新型农业经营主体中很多都是具有丰富经验的种植大户, 或具有较高种养殖技术的科技人才。将种植业的果实或秸秆作为饲料, 增加畜牧业的养殖数量;同时将养殖业的粪便做成有机肥, 提高地力, 增加产量, 实现循环经济。这样既有利于高产农田的有效利用, 又能改善中低产田地力, 有效利用废弃荒地, 达到土地资源利用最大化。

新型农业经营主体发展的路径选择

1.加快农村集体土地确权进程

农村土地承包经营权确权登记颁证, 是依据《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律规定, 由县 (区、市) 农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及变动情况记载于登记簿, 由县级以上人民政府确权颁发土地承包经营权证书, 明确农民对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。农民的土地承包经营权作为财产权, 具有排他性, 可以流转, 也可以抵押贷款。加快农村集体土地确权, 不仅可以满足农民的土地财产权收益需要, 还可以通过土地流转有效配置土地资源, 充分发挥土地的功能。

2.制定促进土地流转的优惠政策

土地确权初期, 农民认为地是自己的, 害怕失去土地, 不愿意出租, 但是土地收益少的事实使得农民不得不粗放经营土地, 因此首先要整合土地资源, 量化农民的土地财产权, 制定《农村产权管理交易办法》, 完善土地监管机制。其次, 通过加大土地流转宣传力度, 制定土地流转的优惠政策, 对流转土地经营权的农民实施财政奖补, 与新型农业经营主体签订正规的土地流转合同, 可以解除农民后顾之忧。第三, 安排专项资金, 对土地规模流转村集体和规模经营主体分别给予资金奖励, 调动土地规模流转的积极性。第四, 对引进的新型农业经营主体实施评估和监督机制, 避免破坏耕地和拖欠农民土地租金, 出现新一轮的“圈地运动”。

3.提升农业科技创新服务水平

长期以来小农户的分散经营使得我国农业科技推广缓慢, 制约了现代农业的发展进程。培育新型农业经营主体, 可以与高校和科研院所合作进行农业生产的共性技术和关键技术集成研发, 采用现代化农业生产设施从事科学种养殖, 吸纳先进的科学技术防治病虫害、治理土壤污染, 以农牧业生产的提质、增效、升级为核心, 通过政策引导和金融支持, 建立标准化、规范化、专业化的现代农牧业生产基地, 并辐射带动周边农民共同参与农业科技创新, 保护耕地, 实现农业的产业化经营和科学技术协同发展, 推动农业生产方式转变, 推进农业转型升级, 提高农业的科技含量。

4.加大培育新型农业经营主体力度

在调查中, 农民根据自己的信用评级确定出租土地意愿, 农民信用评级的衡量标准是保护耕地和增加收入。首先对政府和科研院所的信用评级最高, 最愿意将土地长期出租给政府做绿化林带, 或者出租给科研院所做试验田, 这样不用担心改变承包地用途, 还能获得稳定租金, 降低交易成本。然而, 这种情况毕竟是少数。其次, 农民愿意将土地出租给资金雄厚的农业公司或龙头企业, 如果出租给农业公司, 土地租金大约在1200元/亩, 也有些距离城市较近地区的农民向龙头企业索要2000-2500元/亩的土地租金, 相当于工业用地价格, 但是土地流转合同规定不能改变土地用途。除了上述两项外, 农民出租土地的选择依次为:土地合作社、家庭农场、专业种植大户。因此, 加大培育新型农业经营主体力度可以有效保护耕地。

培育新型农业经营主体的对策建议

1.做大做强农业公司和龙头企业等新型经营主体, 整合市场资源, 以基地为依托, 市场为导向, 延长产业链条, 发展一批“农业公司 (龙头企业) +农民合作社+农产品生产基地+农户”为主要形式的产加销一体化综合体, 发挥农业公司和龙头企业的带动示范作用, 发展链条经济。

2.规范土地股份合作社, 给予相应的资金、技术和信息支持。农户将承包地的经营权委托入股到土地合作社, 合作社对分散土地统一整理、集中连片后, 流转给新型农业经营主体经营;也可以由自己经营, 发展科技含量高、市场竞争力强的标准化规模种养殖, 生产优质安全的特色农产品。

3.根据农民的特长和技术, 培育以家庭经营为基础的家庭农场或专业种养植大户, 以扩量、提质、增效为重点, 实行财政奖励、土地经营权抵押贷款贴息等办法解决资金问题, 通过和科研院所、大中院校联合解决种养殖的技术问题, 通过政府部门提供信息服务, 发展适度规模种养殖。

耕地保护政策博弈分析 篇9

1 博弈主体的界定

1.1 中央政府

目标:确保粮食安全;保证耕地总量动态平衡。也就是保护耕地资源的可持续利用, 以满足我国社会经济发展和人民基本生活需要。另外, 国家还可从耕地保护中获取耕地的正的外部性, 如生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部效益。

行为:制定一系列耕地保护政策, 要求地方政府执行并对其进行监督。具体而言, 在维护这一政策上, 国家采用了财政补贴、增加农业投资、降低农业税、对农产品价格进行政府补贴、建设农业工程设施或农地保护设施等方法;并用税收政策、土地规划政策与法律手段等进行政策监督, 抑制农业用地向非农业用地大量转移的政策法规以及相配套的管理体制, 以及耕地保护制度在国家、地方政府和农民三者之间的利益分配中形成的社会摩擦。

1.2 地方政府

目标:完成中央政府委托给各级地方政府耕地保护的任务;保证区域粮食安全和生态安全;追求地区经济增长。前二者与中央政府目标一致, 后者存在冲突。

行为:积极落实耕地保护政策;怠于落实耕地保护政策。作为具有独立“经济人”的地方政府, 在GDP作为主要政绩考核指标的体制下, 面对耕地非农化所能带来的巨大的比较经济利益, 各级地方政府必然会站在自己的立场追求自身利益 (经济利益和政治利益) 的最大化。

2 中央和地方政府的博弈模型

2.1 模型的建立

中央监督地方保护耕地的行为可构造成“监督博弈”模型。把按中央规定进行耕地保护的地方政府称为守规地方政府, a表示守规地方政府的成本 (不考虑地方政府的收益) , 地方政府守规完成耕地保护时, 中央获益为A。实行耕地保护, 中央对地方的检查成本为J。因此, 地方守规进行耕地保护, 中央执行检查的收益为A-J。

如果地方出现违法行为, 不能达到中央的要求, 对社会的损害为S。如果中央监管机构查出地方存在违规行为, 将责令其改正并对地方处以数额为C的罚款。因此, 若地方违规被检查出来并改正后, 地方的支付是a+C, 否则为0 (不考虑违规所花费的直接成本) 。对中央而言, 检查出违规并责令其改正后, 同样获得收益A及罚款C, 其总收益为A+C-J;若违规时监管机构没有进行有效监管, 其损失为S, 即社会损害。其支付矩阵如表1所示:

从该模型中可以看出, 中央与地方的博弈不存在纯策略纳什均衡, 任何一种策略组合都有一个博弈方可以通过单独改变策略而得到更好的收益。

设p代表中央监督机构检查的概率, q为地方守规出让土地的概率, 求解该博弈的混合战略纳什均衡如下:

(1) 给定q, 对中央监察机构而言, 其预期收益有:

q[A-J]+ (1-q) [A+C-J]=qA+ (1-q) (-S) , 解得undefined。

(2) 给定p, 对地方而言, 其预期收益有:

p (-a) + (1-p) (-a) =p (-a-c) , 解得undefined。

因此, 混合战略纳什均衡为:undefined。即中央监察机构检查的概率以及地方守规的概率取决于保护耕地给中央带来的收益A、社会损害S、监管成本J和地方违规的处罚力度C。

2.2 模型的分析

在均衡状态下, 对模型进一步分析如下:

(1) 地方守规的概率q对J偏导, 得:

undefined

J越大, 则q越小, 亦即中央进行监管的成本越高, 地方守规的概率就越小。目前, 国家实行耕地保护政策的监督成本主要在发现、衡量违约和惩罚违约者上。在我国现有的耕地保护政策下, 耕地产权不明晰, 不能给农民提供有效保护的激励, 在经济利益的驱动下, 农民、地方政府和开发商存在将耕地非农化的倾向。

(2) 地方守规的概率q分别对A和C求偏导, 有:

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如果中央在耕地保护中收益越大, 即A越大, 或者地方违规造成的社会损害越大, 即S越大, 则q越大, 即地方守规的概率越大。当中央实行耕地保护的收益增大时, 就会更有动力去监督。另外, 地方必须实行耕地保护政策, 才能减少耕地减少对社会的危害, 尤其是大面积的耕地, 如果出现违规农转非, 则会给社会带来较大的负面影响, 影响国家粮食安全, 带来较大的负外部效应。所以大面积的耕地保护检查的概率大, 违规的概率小。

(3) 由混合策略纳什均衡 (q, p) 分别对C求偏导, 可得:

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上式中, 如果C减小, q将减小, p就增大。表示中央的处罚力度降低, 对地方的威慑力就越小, 地方违规的可能性越大, 此时中央的检查概率必须大大提高。

当C增大, q将增大, p就减小, 即可以降低检查的必要性, 同时提高地方的守规概率。可理解为:如果C增大, 可以节约中央用于检查的人力、物力, 提高社会的福利。但是如果C过大, 会打压地方耕地保护的积极性, 影响地方的经济建设。

(4) 根据混合策略纳什均衡, 中央检查的概率对地方的守规成本a求导, 得:

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上式中, 如果a越大, p也就越大, 即地方的守规成本越高, 越需要中央的检查。由于耕地资源的有限性以及耕地非农化后的巨大收益 (据调查, 在一般情况下, 耕地非农化以后用于工业其小姨为农业耕作的10倍以上, 用于商业其效益为农业耕作的20倍以上) , 地方从中谋利的动力越来越大, 即守规成本变大, 所以需要中央加大检查的概率。

3 结论和建议

3.1 结论

根据以上分析, 我们可以看出, 中央政府从耕地保护中得到的收益越大, 地方政府把耕地转成非农用地给地方造成的社会损害越大、中央的处罚力度越大, 则地方政府选择有效保护耕地的概率就越高;而当地方政府遵守耕地保护政策的成本越高, 地方政府会更倾向于选择违规, 即把耕地转成工业用地或商业用地, 此时, 中央政府选择监督的可能性就越高, 监管成本也越高。

3.2 建议

第一, 中央政府应该加大对地方政府消极或抵制执行耕地保护政策的惩罚, 即加大“确定性的威胁”, 当对于违规行为的惩罚大于其行为的收益时, 不执行中央政府的政策已经无利可图了, 地方政府选择的博弈策略只能是“执行”。第二, 进行干部考核制度改革, 逐步减弱GDP和招商引资指标在考核体系中的权重, 落实耕地保护责任制和追究制, 尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容, 树立科学的发展观和正确的政绩观。第三, 进行财政税制改革, 逐步转变土地收入成为地方政府重要收入来源的局面, 建立财权与事权相匹配的财政体制。通过国家的财税体制改革, 地方政府的财权与事权相符, 地方政府才不会再打土地的主意, 不会再依靠“卖地”收入作为财政资金不足的补充。

摘要：应用博弈论的方法, 建立中央政府和地方政府对耕地保护的博弈模型, 分析得出中央监管力度与地方政府是否有效实行耕地保护政策的关系, 并提出可行性建议, 推动耕地保护政策切实有效实行。

关键词：中央政府,地方政府,耕地保护,博弈

参考文献

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保护耕地 篇10

1 耕地利用效益体系

耕地作为一“自然-经济-社会”复合生态系统,在其内部进行着物质循环和能量流动,耕地所具有的各项服务功能正是基于这一生态过程而产生的,如农作物通过光合作用,把二氧化碳和水转化成储存能量的有机物,从而使耕地具有粮食生产功能。耕地利用效益则是指耕地生态系统服务功能被人类社会实际利用后所产生的直接和间接效果的总称。根据效果形态和特征的不同,可以把耕地利用效益划分为耕地利用的经济效益、生态效益和社会效益[1]。

1.1 耕地利用的经济效益

耕地生态系统服务可以分为生态系统产品和生命系统支持功能。耕地生态系统产品是指耕地利用过程中,为人类带来直接利益的因子,包括粮食作物、经济作物、作物纤维原料[2]。因此,耕地利用的经济效益是指在一定投入和市场需求条件下,基于实物形态的耕地生态系统产品而产生的物质成果货币化收益。耕地利用的经济效益大小应考虑耕地利用的投入成本以及市场价格的高低。

1.2 耕地利用的生态效益

目前对生态效益内涵的界定尚没有一个统一的完整的概念,同时也存在着将生态效益扩大化的倾向,即将社会效益甚至经济效益纳入到生态效益体系之中。但通过研究,基本达成一种共识,即都承认生态效益是基于生态系统服务功能而产生的对人类有益的效用或效果。

依据以上原则,结合耕地生态系统特征,耕地利用生态效益是指在耕地利用过程中,基于耕地生态系统部分生命系统支持功能,通过物理和化学作用而产生的效益。耕地利用生态效益至少包括[3,4,5]:①涵养水源效益。涵养水源效益主要体现在增加地表有效水量、改善水质和调节径流。②水土保持效益。农作物对降水的截流、蒸散、吸持入渗,减弱了地表径流量和径流速度,增加土壤拦蓄降水量,改善了土壤理化性质,加上固土作用,从而提高了土壤抵抗侵蚀的性能。③改善小气候效益。大片农作物的生长发育能有效提高区域大气湿度,削弱温室效应。④改善大气质量效益。农作物能够吸收大量二氧化碳,同时释放大量氧气,起到净化空气的作用。⑤生物多样性效益。耕地的利用维持了耕地生态系统内部物种的生存、繁衍,保存了大量的基因、物种和生态系统多样性。⑥土壤净化效益。通过物理、化学,以及生物的作用有效降低和消除了土壤中的污染物质和毒素。

1.3 耕地利用的社会效益

耕地的社会效益具有间接性和隐藏性,因此要全面科学地阐述耕地的社会效益,就必须明确耕地社会效益的主体、客体,主客体相互关系以及耕地社会效益的性质:①耕地社会效益的主体和客体。耕地社会效益的主体包括农户(民)和市民,而客体则是在人的调控下具有能量流动和物质循环的耕地生态系统。对于我国而言,耕地利用效益主体不仅包括耕地利用主体(一般为农户和国有农场等),而且也包括非耕地利用主体人群,如市民等。②耕地社会效益的主客体关系。耕地社会效益主要是对人这个主体而言。作为主体的人具有体质基础、社会关系、精神状态等特征。所以其主客体关系表现为:以耕地资源(资产、生态系统)为客体的生产活动、存在状态和功能对主体特征的直接或间接的影响效果。③耕地社会效益的性质。耕地社会效益具有社会属性,是耕地生态系统产品和生命系统支持功能对人类个体的心理、精神和对人类社会组织(如国家)的发展所产生的宏观社会影响和效果,是耕地经济效益和生态效益的升华效益。

耕地利用社会效益主要包括[6,7]:①耕地粮食安全效益。耕地为社会提供粮食安全而有助于社会稳定。②耕地社会保障效益。在现在以及未来相当长的时期内,耕地是我国农村社会保障替代者,有助于减少国家社会保障投资。③开敞空间及景观效益。基于耕地开敞空间及生态景观而产生的休闲、娱乐、游憩效益。伴随着体验经济的兴起,城市开敞空间和景观资源的稀缺,休闲农业、观光农业的旅游效益愈加显著。④科学文化效益。耕地的存在和利用为科学文化研究提供了研究的对象和载体。

从以上耕地利用效益体系的分析可以看出,耕地利用的经济、生态和社会效益,既有区别又有联系。一方面三者产生的基础不同,表现的形态也存在差异;另一方面,经济、生态和社会效益又是相互统一的一个整体,其中生态效益是基础,经济效益是手段,而社会效益则是耕地利用的目标(表1)。

2 耕地生态社会效益外部性下的耕地非农化分析

在耕地利用效益体系中,耕地利用的生态社会效益具有消费上非排他性和非竞争性,属于一种纯粹的公共物品。因此,耕地生态社会效益具有明显的外部性。这种外部性表现为一种正的外部性(外部效益),即耕地外部性受体福利函数的自变量中包含了耕地外部性供体的利他行为,从而使耕地外部性受体获得未付报酬的效用,用公式表示如下:

式中:j和k分别表示耕地外部性受体和供体,Fj表示耕地外部性受体的福利函数;Xi(i=1,2,…,n)是指能够产生效益的耕地外部性受体某种经济行为;表示耕地外部性供体利用和保护耕地的行为。该函数表明,耕地外部性受体的福利受到他自己所控制的经济活动Xkm的影响,同时也受耕地外部性供体利用和保护耕地行为的的影响。耕地外部性受体和供体需从两个方面界定,针对区域内部而言,耕地外部性供体是指耕地的直接利用者或经营者,受体是指非耕地利用和经营者;针对区际而言,耕地外部性供体是指耕地保护目标较高的经济欠发达地区和粮食主产区(也可称为耕地保护重点区),受体是指耕地保护目标较低的经济发达地区。

由于耕地外部性供体未能得到合理的经济补偿,耕地利用经济收益低下,从而在耕地和和建设用地之间产生了基于经济利益作用下的驱动力,即:

式中:D表示耕地向建设用地转用的驱动力,即耕地和建设用地利用的经济收益差;C耕地表示耕地利用经济效益;C建经表示建设用地利用经济效益。

在耕地和建设用地利用经济收益差的存在扩大作用下,耕地非农化速度进一步加快。因此,应基于耕地的外部效益内部化原理,构建耕地保护的经济补偿机制,提高耕地利用和经营的收益,抑制耕地非农化速度,达到保护耕地的目标。

3 耕地保护的经济补偿机制重构

依据耕地保护外部效益发挥作用的范围,耕地保护的经济补偿可分为区内经济和区际经济补偿。

3.1 耕地保护区内经济补偿

(1)耕地保护区内经济补偿的系统学原理。从系统协调看,在特定区域内,耕地生态系统与社会经济系统之间关系紧密,耕地生态系统通过其自然生产属性(生态过程)及其与人类活动之间的相互作用(经济过程),不仅向人类提供各种食物和原材料,同时也向社会经济系统提供巨大生态社会效益。如果耕地生态社会效益得不到补偿,这种非循环式的系统关系必然导致农户收益低下,以及耕地生态系统服务功能退化和耕地用途的转变。因此,要保证耕地生态系统与社会经济系统的良性互动,必须建立社会经济系统对耕地生态系统的生态社会效益区内经济补偿机制,促使耕地生态系统的间接服务功能得到恢复与保持,抑制耕地用途转变,实现耕地生态系统与社会经济系统的良性互动(图1)[8]。

(2)耕地保护区内经济补偿的主体与客体。耕地保护区内补偿主体分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是指提供耕地生态社会效益的耕地直接利用者或经营者,即耕地保护区内外部性供体;“补偿给付主体”是区内获得耕地生态社会效益的非耕地利用和经营者,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是区域内产生生态社会效益的耕地和基本农田。

(3)耕地保护的区内经济补偿标准。耕地保护的区内经济补偿标准制定的依据是耕地利用生态社会效益(外部效益)的大小及其区域内社会经济发展水平的高低。可采用综合方法(替代-成本法、市场价格法的集成)和条件价值法两种方法进行补偿标准的测算。基于条件价值法测算的外部效益是在一种假想市场下所测算出来的农户和城镇居民对耕地保护的平均支付意愿在单位面积耕地上的一种体现,其值较小,可作为现实条件下耕地保护经济补偿的最低标准。基于综合方法所测算出的外部效益较大,根本原因在于在选用替代成本法及其他方法进行效益测算时,未考虑区域经济社会条件及其居民现实支付能力。因此对基于综合方法所测算的耕地外部效益,可作为耕地保护经济补偿的最高标准。

耕地保护经济补偿标准应在补偿下限和补偿上限范围内,综合考虑经济社会的发展和人民生活水平进行动态确定。

3.2 耕地保护的区际经济补偿

(1)耕地保护区际经济补偿的主体与客体。耕地保护区际补偿主体同样可分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区,该主体是耕地生态社会效益输出方,即耕地保护区际外部性供体;“补偿给付主体”是耕地保护目标较低的经济发达地区,该主体是耕地生态社会效益的输入方,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的耕地和基本农田[9]。

(2)耕地保护区际经济补偿方式。耕地保护的区际经济补偿有三种方式[9]:①资金补偿。资金补偿是最迫切、最急需的补偿方式。耕地保护目标较低的发达地区通过对耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的资金补偿,能够有效实现利用效益的公平性和科学性,同时保证了本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性。②实物补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区无偿提供化肥、农药、农业机械以及进行农田水利基本建设,减少耕地利用者和经营者农业投入成本,提高农户的经济收益。③技术和智力补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区开展技术服务,提供农业生产技术咨询和指导,输送农业管理和技术人才,以帮助粮食主产区提高粮食产量,增加农户收益。在实践中,资金补偿、实物补偿、技术和智力补偿应相互补充,构成一个有机的、多样化的区际补偿方式。

(3)耕地保护区际经济补偿网络。耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成,分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上,确定耕地保护的省际经济补偿量;其次在地(市)间确定市际经济补偿量;最后确定县(区、市)间的补偿量。在具体操作环节,可从第三层次优先实施,第一层次随之跟进,中间由第二层次进行衔接。

4 耕地保护的经济补偿实施措施

4.1 建立多渠道的融资体系

一是建立和强化耕地保护的财政转移支付制度。耕地保护的财政转移支付其实质是对耕地生态社会效益生产者这种公益劳动报酬的支付,是对耕地利用、保护行为的奖励。二是发展耕地保护经济补偿多元化融资渠道。初始阶段,政府手段是耕地保护经济补偿的主要措施。但同时应建立市场化手段完善和补充耕地保护经济补偿体系。三是建立“耕地生态社会效益使用税”制度。耕地生态社会效益是一种公益效益,属于公共产品。从长远看,为了建立和实现耕地保护的长效机制,必须增加“耕地生态社会效益使用税”,用以补偿耕地生态社会效益的生产者,维持生态社会产品的再生产,以实现效益最到化。同时,由于耕地生态社会效益属于公共产品,交易成本高,采用向受益者直接收取补偿费的实施成本较大。而采用税收的形式进行补偿,实施成本较小[9]。

4.2 颁布实施耕地保护经济补偿法律法规体系

耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障,以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走:①可先出台《国务院关于耕地和基本农田保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》;②总结《意见》实施过程中存在的问题,出台《耕地和基本农田保护的经济补偿条例》;③颁布实施《耕地和基本农田保护的经济补偿法》[9]。

4.3 增强公众的耕地保护经济补偿参与意识

耕地保护经济补偿必须得到全社会的关心和支持,应注重耕地生态社会效益的科普教育和大众宣传,使公众了解和认识耕地所产生的生态社会效益的重要性,提高公众的耕地保护经济补偿意识。

耕地保护的经济补偿机制构建是解决耕地利用和保护过程中外部性问题的政策选择和根本途径,是建立耕地保护长效机制的核心,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段。在具体实施时,应合理测算耕地保护的经济补偿标准,制定耕地保护经济补偿的实施措施和法律体系,建立区内和区际一体化的动态耕地保护经济补偿体系和补偿网络。

摘要：基于耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用,重构了耕地利用的效益体系,并在此基础上分析了耕地利用生态社会效益外部性下的耕地非农化机制。分析表明,耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径。最后提出了耕地保护的区内经济补偿和区际经济补偿运行机制、补偿体系和实施措施。

关键词：耕地利用,效益体系,耕地非农化,补偿机制

参考文献

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当前我国耕地保护三问 篇11

6月 25日是全国土地日。确保耕地占补平衡、有序推动土地流转以及稳妥开展农村土地改革试点，是当前我国土地问题的核心，也是我国耕地保护面临的三大挑战，更是全社会应该重视和思考的问题。

厂房水库“变耕地”：占补平衡“失衡”知多少在一处复垦耕地上，石阶、水渠等农田水利配套设施较为完善，看起来是块标准农田。但庄稼长势很差，洋芋、小葱、芋头、土豆都打着蔫儿。村民告诉笔者，虽然，这块复垦耕地路渠沟修得很好，符合复耕标准，可实际上没水源，根本不适合耕作。

这是笔者近日在重庆某地采访时发现的情况。重庆市占补平衡工作，在全国都属规范，建设用地一律先补后占。然而 “占优补劣”仍然未免。

公开资料显示，我国耕地特别是优质耕地减少势头未减。据北京师范大学环境学院教授赵烨核查，1997年到 2010年，非农建设占用耕地 2746.5万亩，相当于半个海南省版图，而且大都是优质耕地。

为弥补建设占地缺口，我国要求占补平衡， 垦“占多少，多少”。这项政策总体上有助于确保我国耕地保有量。然而，新增耕地大多“看起来很美”。中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，不少省份的耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，结果就占水补旱、占优补劣。调查显示，我国每年占用耕地约一半是水田，而补充水田不到两成。

“按国家标准，保亭县一亩水田耕地开垦费 4000元左右，如果通过土地整理达到同样优质的水田，大约在 2万 ～3万元，差价需要县级财政垫资。”海南省保亭县国土局局长吴雄说，国家及省级政府加大财政倾斜力度，地方才补得起。

据 2015年第 1号国家土地督察公告，对 56个城市例行督察发现，47个市 1215个项目未按规定数量质量要求补充耕地或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积 15.3万亩;45个市将现状为住房、工厂、水库水面等认定为耕地，涉及面积10.74万亩。

“八成以上被督察城市出现用建设用地补充耕地现象，是典型的以次充好、占优补劣，可见占补平衡政策扭曲严重。”中国社科院农村所研究员李国祥说。

良田“变草原”：土地流转“流失”知多少

苜蓿，草根系发达、耐旱，有强劲的固氮能力，可以疏松土壤，提高土壤有机质。中国农科院研究统计，种植苜蓿可以改造中低产田，亩均可增产 20公斤粮食，中产田可增产 10公斤粮食，怪现象是中部省区“良田种牧草”。

“与中国其他地区种苜蓿用贫瘠土地、沙地、山坡地种植的情况不一样，我们是用从农民手里流转良田来种植苜蓿，品质好、产量高。”一家草业公司在网上公开宣称。

安徽北部某县，最大的土地流转项目就是苜蓿种植，流转规模达 10万亩，为当地引进奶牛养殖供草。笔者看到，原本种植小麦、玉米的大片耕地种上青青苜蓿，恍若草原甚是壮观。当地干部表示要“打造内陆大草原”。

无独有偶。在安徽另一农业大县，流转的土地绝大部分都用来种养花卉苗木了。安徽农业大学教授胡承霖认为，工商资本下乡，土地流转变流失，“非粮化”倾向令人担忧。“目前，土地流转用途上只有原则性规定，如不改变农地用途。但是，如何控制粮食和经济作物比重，缺乏细则。种粮回报率肯定不如种经济作物。从长远来看，粮食安全存在隐患。”

农业部部长韩长赋说，改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但是，工商企业进入农业，应主要在产前、产中、产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”

把村庄都买下来：农地改革“绝不能改”知多少

中部某县，2014年开始，一家从事农业种植的私营企业主开始在全县实施一项大计划：花钱购置村民年久失修的老宅。这位企业主告诉笔者，目前已经购置了两个村庄的民宅，未来要把全县自然环境较好且有其种植基地的村庄民宅都买下来。

按现行法律法规，别说城镇居民不能购买农民宅基地，就是邻村居民也不能跨村购买宅基地。在中央批准的 33个农村土地改革试点，规定仍然有效。

“试点行政区域现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致‘逆城市化。”国土资源部部长姜大明在向全国人大常委会汇报 33个改革试点风险防控时说。

城市土地国有，城郊和农村土地集体所有，是宪法规定，是依宪改革的底线。要购买全县村庄民宅的那位企业主表示，改造后，这些村庄将形成与种植基地衔接的“农业生态旅游产业链”，城里人可以在基地以会员方式租种，公司雇人负责种植。城市会员每年来度假，住在公司购置的民宅里“体验田园之乐”。自己是和一户一户农民签订的买卖协议，地方政府支持。“把农民搬离出老宅，既改善农民生活，又盘活农民闲置资产，一举两得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要内容，又是改革难点之一，涉及重大利益调整、相关法律修改及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明说，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

笔者采访看到，不少资本进入农村是从事农业规模经营。但“圈地者”并非少数。安徽淮南一位农业企业负责人说，他周围不少做地产或商贸的朋友都在念“农村包地经”：“现在进去，租金成本低而且有补贴，未来这些地一旦升值赚得更多。”

一位原来从事肥料营销的经营者坦言：“已下乡承包 600多亩地。以时间换空间，承包期是 20年，到期农民早不种地了，早离乡了。我就会成为中国第一批农场主。”

我国耕地保护的公众参与 篇12

1 耕地保护公众参与形式的分析

1.1 按照性质来划分

根据FAO和UNEP的标准有以下几种公众参与形式:

1.1.1 社会公众的被动式

指仅按照国家政策要求而参与的社会公众, 被动单向性的接受国家指令对耕地进行保护工作, 没有双向的互动产生。

1.1.2 公众参与的信息式

社会公众将耕地保护的情况反馈给政府, 提供给政府更实际的耕地保护信息及情况。

1.1.3 公众参与的咨询式

政府提供公众接访、宣传资料的发放、专业人士对公众疑问的解答等耕地保护咨询服务。

1.1.4 公众参与的物质激励

经济利益对公众参与耕地保护积极性的激发, 例:耕地保护基金、耕地保护主体的奖励等。

1.1.5 公众参与的功能式

公民根据宪法法律赋予的公民权利, 对耕地保护中相应功能的发挥, 例:对当地政府耕地保护政策是否落实的监督、对违规行为的举报批判等。

1.1.6 公众参与的主动式

耕地产权主体以经营为目的主动进行耕地保护, 和处于公民社会责任感而主动参与耕地保护的其他公民的行为。

1.2 按照形式来划分

公众参与耕地保护的形式被划分为以下几种:

1.2.1 关键公众式

在成本、时间等约束条件下, 进行有限的关键公众选择并接触, 对耕地保护信息进行快捷有效的获取, 并快速判断耕地保护问题的一种手段。

1.2.2 公众参与咨询委员会

这种形式是国际上十分普遍的公众参与形式。而耕地保护中的此项技术运用, 一般供职委员会的都是耕地保护利益相关的组织群体的代表人, 他们会对政府或相关部门咨询建议耕地保护的问题和政策。

1.2.3 公众参与的调查

以公众调查的方式, 随机抽取特定区域的相关公众, 获取相关问卷内容的公众信息, 为政府提供更具代表性的信息观点, 以便政府对耕地保护做出更好的决策。

1.2.4 公众接触式

根据相关的法律政策, 公众可以采取相应的方法与政府进行耕地保护问题的接触, 监督促进政府职责的履行。

1.2.5 公众听证制度

耕地保护既关乎国家利益, 也关乎到广大老百姓的利益, 要保证制度制定实施的针对科学性和有效性, 引入相应的公众听证制度就不可避免, 例:所耕地的征用、占用, 就必须实施公众听证制度。

2 对耕地保护公众参与的分析

通过对耕地保护公众参与形式的分析, 可以看出公众参与耕地保护比起传统耕地保护更有效可靠。

2.1 传统耕地保护难保证耕地产权主体

作为目前严峻的耕地保护问题, 制定出相应耕地保护公众参与的政策是尤为重要的。众所周知, 耕地保护决策往往与国家米粮、生态安全及相关利益者息息相关, 矛盾的价值观、不确定性的科学、社会及生态系统动力学等因素都在影响着耕地保护, 可是对人类特别是决策者来说, 这些因素的影响并非三言两语就能说清楚的。而且, 在相关的政策制定过程中, 决策者往往会发现这样一个现象, 那就是管理决策的制定不能仅依靠科学, 还要相关利益者的共同参与。同样的, 在耕地保护中农民是天然的耕地守护者, 他们能认识到耕地保护的本质耕地的外部经济性, 所以, 公众参与的耕地保护能够从根源上维护农民的耕地利益。

2.2 耕地保护公众参与需要注意的方面

耕地保护公众参与对政府及部门有着实质性的益处, 能够使政府获得相关耕地保护更好更智慧的决策信息, 并且能够让公民更愿意接受耕地保护的政策。同时公众参与需要成本的付出, 例如:学习、时间投入、制度设计等各项成本的耗费支出。如果预期的收益过低或成本的过高都会影响公众参与, 所以, 决策者既要考虑耕地保护的收益问题, 又要考虑耕地保护的成本问题, 均衡这2方面, 要保证公众参与形式范围的适当, 从而来获取调整制定的信息。

3 总结

耕地保护的公众参与, 对信息的传递够快速, 能够进行及时的反馈, 减少信息不对称问题, 还有着对耕地保护约束激励的作用。

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