耕地补偿（精选10篇）
耕地补偿 篇1
耕地作为一种重要的不可再生性资源,一方面能够为人类提供生产和生活资料,产生经济效益;另一方面还具有调节气候、净化环境、维持生物多样性、提供开敞空间等方面的生态效益与保障粮食安全和维护社会稳定等方面的社会效益。但由于这种生态效益和社会效益被置于了公共领域,具有强烈的外部性和公共物品属性,使得耕地所产生的生态和社会效益未能纳入到耕地利用收益之中。这样,在忽视耕地生态效益和社会效益的土地利用机制下,耕地利用比较收益低下,耕地所有者和经营者的耕地保护意愿降低,并产生比较利益下的耕地非农化潜在驱动力;同时,经济发达地区耕地占用成本外溢,诱使发达地区竞相把耕地转为建设用地。可见,耕地利用和保护的外部性是耕地非农化速度加快的根本原因,影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程,决定着耕地非农化驱动力的大小和方向。而耕地非农化速度过快,不仅导致耕地资源大量浪费和非农建设用地配置效率低下,而且对我国粮食安全和生态安全也构成严重威胁。因此,基于生态系统服务理论和外部性理论,重构耕地利用效益体系,进行耕地利用外部性下的耕地非农化分析,并将显化后的外部效益纳入到各主体福利分配之中,构建区内和区际一体化的耕地保护经济补偿体系和运行机制,提出耕地保护的经济补偿实施措施,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段,同时也是有效解决目前我国耕地保护过程中相关经济政策缺位和实践“坚守18亿亩耕地红线”的理论保障之一。
1 耕地利用效益体系
耕地作为一“自然-经济-社会”复合生态系统,在其内部进行着物质循环和能量流动,耕地所具有的各项服务功能正是基于这一生态过程而产生的,如农作物通过光合作用,把二氧化碳和水转化成储存能量的有机物,从而使耕地具有粮食生产功能。耕地利用效益则是指耕地生态系统服务功能被人类社会实际利用后所产生的直接和间接效果的总称。根据效果形态和特征的不同,可以把耕地利用效益划分为耕地利用的经济效益、生态效益和社会效益[1]。
1.1 耕地利用的经济效益
耕地生态系统服务可以分为生态系统产品和生命系统支持功能。耕地生态系统产品是指耕地利用过程中,为人类带来直接利益的因子,包括粮食作物、经济作物、作物纤维原料[2]。因此,耕地利用的经济效益是指在一定投入和市场需求条件下,基于实物形态的耕地生态系统产品而产生的物质成果货币化收益。耕地利用的经济效益大小应考虑耕地利用的投入成本以及市场价格的高低。
1.2 耕地利用的生态效益
目前对生态效益内涵的界定尚没有一个统一的完整的概念,同时也存在着将生态效益扩大化的倾向,即将社会效益甚至经济效益纳入到生态效益体系之中。但通过研究,基本达成一种共识,即都承认生态效益是基于生态系统服务功能而产生的对人类有益的效用或效果。
依据以上原则,结合耕地生态系统特征,耕地利用生态效益是指在耕地利用过程中,基于耕地生态系统部分生命系统支持功能,通过物理和化学作用而产生的效益。耕地利用生态效益至少包括[3,4,5]:①涵养水源效益。涵养水源效益主要体现在增加地表有效水量、改善水质和调节径流。②水土保持效益。农作物对降水的截流、蒸散、吸持入渗,减弱了地表径流量和径流速度,增加土壤拦蓄降水量,改善了土壤理化性质,加上固土作用,从而提高了土壤抵抗侵蚀的性能。③改善小气候效益。大片农作物的生长发育能有效提高区域大气湿度,削弱温室效应。④改善大气质量效益。农作物能够吸收大量二氧化碳,同时释放大量氧气,起到净化空气的作用。⑤生物多样性效益。耕地的利用维持了耕地生态系统内部物种的生存、繁衍,保存了大量的基因、物种和生态系统多样性。⑥土壤净化效益。通过物理、化学,以及生物的作用有效降低和消除了土壤中的污染物质和毒素。
1.3 耕地利用的社会效益
耕地的社会效益具有间接性和隐藏性,因此要全面科学地阐述耕地的社会效益,就必须明确耕地社会效益的主体、客体,主客体相互关系以及耕地社会效益的性质:①耕地社会效益的主体和客体。耕地社会效益的主体包括农户(民)和市民,而客体则是在人的调控下具有能量流动和物质循环的耕地生态系统。对于我国而言,耕地利用效益主体不仅包括耕地利用主体(一般为农户和国有农场等),而且也包括非耕地利用主体人群,如市民等。②耕地社会效益的主客体关系。耕地社会效益主要是对人这个主体而言。作为主体的人具有体质基础、社会关系、精神状态等特征。所以其主客体关系表现为:以耕地资源(资产、生态系统)为客体的生产活动、存在状态和功能对主体特征的直接或间接的影响效果。③耕地社会效益的性质。耕地社会效益具有社会属性,是耕地生态系统产品和生命系统支持功能对人类个体的心理、精神和对人类社会组织(如国家)的发展所产生的宏观社会影响和效果,是耕地经济效益和生态效益的升华效益。
耕地利用社会效益主要包括[6,7]:①耕地粮食安全效益。耕地为社会提供粮食安全而有助于社会稳定。②耕地社会保障效益。在现在以及未来相当长的时期内,耕地是我国农村社会保障替代者,有助于减少国家社会保障投资。③开敞空间及景观效益。基于耕地开敞空间及生态景观而产生的休闲、娱乐、游憩效益。伴随着体验经济的兴起,城市开敞空间和景观资源的稀缺,休闲农业、观光农业的旅游效益愈加显著。④科学文化效益。耕地的存在和利用为科学文化研究提供了研究的对象和载体。
从以上耕地利用效益体系的分析可以看出,耕地利用的经济、生态和社会效益,既有区别又有联系。一方面三者产生的基础不同,表现的形态也存在差异;另一方面,经济、生态和社会效益又是相互统一的一个整体,其中生态效益是基础,经济效益是手段,而社会效益则是耕地利用的目标(表1)。
2 耕地生态社会效益外部性下的耕地非农化分析
在耕地利用效益体系中,耕地利用的生态社会效益具有消费上非排他性和非竞争性,属于一种纯粹的公共物品。因此,耕地生态社会效益具有明显的外部性。这种外部性表现为一种正的外部性(外部效益),即耕地外部性受体福利函数的自变量中包含了耕地外部性供体的利他行为,从而使耕地外部性受体获得未付报酬的效用,用公式表示如下:
式中:j和k分别表示耕地外部性受体和供体,Fj表示耕地外部性受体的福利函数;Xi(i=1,2,…,n)是指能够产生效益的耕地外部性受体某种经济行为;表示耕地外部性供体利用和保护耕地的行为。该函数表明,耕地外部性受体的福利受到他自己所控制的经济活动Xkm的影响,同时也受耕地外部性供体利用和保护耕地行为的的影响。耕地外部性受体和供体需从两个方面界定,针对区域内部而言,耕地外部性供体是指耕地的直接利用者或经营者,受体是指非耕地利用和经营者;针对区际而言,耕地外部性供体是指耕地保护目标较高的经济欠发达地区和粮食主产区(也可称为耕地保护重点区),受体是指耕地保护目标较低的经济发达地区。
由于耕地外部性供体未能得到合理的经济补偿,耕地利用经济收益低下,从而在耕地和和建设用地之间产生了基于经济利益作用下的驱动力,即:
式中:D表示耕地向建设用地转用的驱动力,即耕地和建设用地利用的经济收益差;C耕地表示耕地利用经济效益;C建经表示建设用地利用经济效益。
在耕地和建设用地利用经济收益差的存在扩大作用下,耕地非农化速度进一步加快。因此,应基于耕地的外部效益内部化原理,构建耕地保护的经济补偿机制,提高耕地利用和经营的收益,抑制耕地非农化速度,达到保护耕地的目标。
3 耕地保护的经济补偿机制重构
依据耕地保护外部效益发挥作用的范围,耕地保护的经济补偿可分为区内经济和区际经济补偿。
3.1 耕地保护区内经济补偿
(1)耕地保护区内经济补偿的系统学原理。从系统协调看,在特定区域内,耕地生态系统与社会经济系统之间关系紧密,耕地生态系统通过其自然生产属性(生态过程)及其与人类活动之间的相互作用(经济过程),不仅向人类提供各种食物和原材料,同时也向社会经济系统提供巨大生态社会效益。如果耕地生态社会效益得不到补偿,这种非循环式的系统关系必然导致农户收益低下,以及耕地生态系统服务功能退化和耕地用途的转变。因此,要保证耕地生态系统与社会经济系统的良性互动,必须建立社会经济系统对耕地生态系统的生态社会效益区内经济补偿机制,促使耕地生态系统的间接服务功能得到恢复与保持,抑制耕地用途转变,实现耕地生态系统与社会经济系统的良性互动(图1)[8]。
(2)耕地保护区内经济补偿的主体与客体。耕地保护区内补偿主体分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是指提供耕地生态社会效益的耕地直接利用者或经营者,即耕地保护区内外部性供体;“补偿给付主体”是区内获得耕地生态社会效益的非耕地利用和经营者,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是区域内产生生态社会效益的耕地和基本农田。
(3)耕地保护的区内经济补偿标准。耕地保护的区内经济补偿标准制定的依据是耕地利用生态社会效益(外部效益)的大小及其区域内社会经济发展水平的高低。可采用综合方法(替代-成本法、市场价格法的集成)和条件价值法两种方法进行补偿标准的测算。基于条件价值法测算的外部效益是在一种假想市场下所测算出来的农户和城镇居民对耕地保护的平均支付意愿在单位面积耕地上的一种体现,其值较小,可作为现实条件下耕地保护经济补偿的最低标准。基于综合方法所测算出的外部效益较大,根本原因在于在选用替代成本法及其他方法进行效益测算时,未考虑区域经济社会条件及其居民现实支付能力。因此对基于综合方法所测算的耕地外部效益,可作为耕地保护经济补偿的最高标准。
耕地保护经济补偿标准应在补偿下限和补偿上限范围内,综合考虑经济社会的发展和人民生活水平进行动态确定。
3.2 耕地保护的区际经济补偿
(1)耕地保护区际经济补偿的主体与客体。耕地保护区际补偿主体同样可分为“补偿接受主体”和“补偿给付主体”:补偿接受主体是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区,该主体是耕地生态社会效益输出方,即耕地保护区际外部性供体;“补偿给付主体”是耕地保护目标较低的经济发达地区,该主体是耕地生态社会效益的输入方,即耕地保护区际外部性受体。耕地保护区际经济补偿客体则是耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的耕地和基本农田[9]。
(2)耕地保护区际经济补偿方式。耕地保护的区际经济补偿有三种方式[9]:①资金补偿。资金补偿是最迫切、最急需的补偿方式。耕地保护目标较低的发达地区通过对耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区的资金补偿,能够有效实现利用效益的公平性和科学性,同时保证了本地区粮食安全、生态安全以及对耕地生态社会效益享用的稳定性。②实物补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区无偿提供化肥、农药、农业机械以及进行农田水利基本建设,减少耕地利用者和经营者农业投入成本,提高农户的经济收益。③技术和智力补偿。耕地保护目标较低的发达地区可向耕地保护目标较高的经济不发达地区或粮食主产区开展技术服务,提供农业生产技术咨询和指导,输送农业管理和技术人才,以帮助粮食主产区提高粮食产量,增加农户收益。在实践中,资金补偿、实物补偿、技术和智力补偿应相互补充,构成一个有机的、多样化的区际补偿方式。
(3)耕地保护区际经济补偿网络。耕地保护的区际经济补偿由三个层次构成,分别为耕地保护的省际经济补偿、市际经济补偿、县际经济补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余/赤字基础上,确定耕地保护的省际经济补偿量;其次在地(市)间确定市际经济补偿量;最后确定县(区、市)间的补偿量。在具体操作环节,可从第三层次优先实施,第一层次随之跟进,中间由第二层次进行衔接。
4 耕地保护的经济补偿实施措施
4.1 建立多渠道的融资体系
一是建立和强化耕地保护的财政转移支付制度。耕地保护的财政转移支付其实质是对耕地生态社会效益生产者这种公益劳动报酬的支付,是对耕地利用、保护行为的奖励。二是发展耕地保护经济补偿多元化融资渠道。初始阶段,政府手段是耕地保护经济补偿的主要措施。但同时应建立市场化手段完善和补充耕地保护经济补偿体系。三是建立“耕地生态社会效益使用税”制度。耕地生态社会效益是一种公益效益,属于公共产品。从长远看,为了建立和实现耕地保护的长效机制,必须增加“耕地生态社会效益使用税”,用以补偿耕地生态社会效益的生产者,维持生态社会产品的再生产,以实现效益最到化。同时,由于耕地生态社会效益属于公共产品,交易成本高,采用向受益者直接收取补偿费的实施成本较大。而采用税收的形式进行补偿,实施成本较小[9]。
4.2 颁布实施耕地保护经济补偿法律法规体系
耕地保护经济补偿的立法是建立和实施经济补偿机制的法律保障,以法律的形式明确补偿范围、对象、方式、补偿标准。法律法规的制定和实施具体可以分三步走:①可先出台《国务院关于耕地和基本农田保护的经济补偿若干政策措施的指导意见》;②总结《意见》实施过程中存在的问题,出台《耕地和基本农田保护的经济补偿条例》;③颁布实施《耕地和基本农田保护的经济补偿法》[9]。
4.3 增强公众的耕地保护经济补偿参与意识
耕地保护经济补偿必须得到全社会的关心和支持,应注重耕地生态社会效益的科普教育和大众宣传,使公众了解和认识耕地所产生的生态社会效益的重要性,提高公众的耕地保护经济补偿意识。
耕地保护的经济补偿机制构建是解决耕地利用和保护过程中外部性问题的政策选择和根本途径,是建立耕地保护长效机制的核心,是保护耕地、控制建设用地规模的重要途径和手段。在具体实施时,应合理测算耕地保护的经济补偿标准,制定耕地保护经济补偿的实施措施和法律体系,建立区内和区际一体化的动态耕地保护经济补偿体系和补偿网络。
摘要：基于耕地功能的多样性以及在社会经济整体发展中的地位和作用,重构了耕地利用的效益体系,并在此基础上分析了耕地利用生态社会效益外部性下的耕地非农化机制。分析表明,耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因,而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径。最后提出了耕地保护的区内经济补偿和区际经济补偿运行机制、补偿体系和实施措施。
关键词：耕地利用,效益体系,耕地非农化,补偿机制
参考文献
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耕地补偿 篇2
杭政办函〔2016〕102号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为执行最严格的耕地保护制度，健全耕地保护激励长效机制，根据《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）、《浙江省国土资源厅浙江省农业厅浙江省财政厅关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》（浙土资发〔2016〕5号）、《杭州市人民政府办公厅关于建立杭州市耕地保护共同责任机制的实施意见》（杭政办〔2012〕3号）等文件精神，经市政府同意，现就全面建立我市耕地保护补偿机制提出如下实施意见。
一、指导思想
以党的十八届三中、四中、五中全会，省委十三届四次全会和市委十一届十一次全会精神为指导，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，建立健全耕地资源保护补偿制度，牢牢守住资源消耗上限和耕地保护红线，加快形成一流生态宜居环境，全面提升杭州城市国际化水平。
二、总体要求
（一）主要目标。
自2016年起，全面建立并实施耕地保护补偿机制，层层落实耕地保护共同责任机制，确保农村集体经济组织和农户从保护耕地和基本农田中获得长期、稳定的经济收益，增强农村集体经济组织和农民群众保护耕地和生态环境的责任心、自觉性，促进我市经济、社会、生态全面可持续发展。
（二）基本原则。
1.绩效导向。将农村集体经济组织和农户耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，实行奖优罚劣，充分调动基层保护耕地的主动性和积极性。
2.规范有序。立足各地实际，科学制定耕地保护补偿政策，认真编制耕地保护补偿资金发放方案，规范有序推进耕地保护补偿制度落实。
3.分级负责。各区、县（市）政府是落实耕地保护补偿资金的主体单位，市级财政予以补助。各地应建立耕地保护补偿机制分级负责制度，抓好耕地保护补偿资金保障。
4.突出重点。耕地保护补偿资金的发放应结合耕地保护责任落实情况、土地卫片执法检查结果、“无违建村创建”成效等因素，并向永久基本农田及其示范区、农业“两区”等优质耕地区域以及耕地保护绩效优秀的农村集体经济组织和农户倾斜。
5.广泛参与。耕地保护补偿资金的发放，应当充分征求县级有关部门以及乡镇政府、农村集体经济组织和农民群众代表的意见。
三、主要内容
（一）补偿范围与对象。
耕地保护补偿的方式主要分农村集体经济组织耕地保护以奖代补（以下简称以奖代补）和农户耕地地力保护补贴（以下简称地力保护补贴）两种。其中，以奖代补的范围为土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，其对象为承担耕地保护任务和责任的农村村级集体经济组织；地力保护补贴的范围按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行，其对象为农户（承包权人）。
（二）补偿标准。
萧山区、余杭区、富阳区和各县（市）以奖代补资金，按照永久基本农田和其他一般耕地综合平均后每年每亩不得低于100元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助30元，其余部分由县级财政补足。各地应建立耕地保护补偿标准动态调整机制，适时调整补偿标准。
下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区以奖代补的资金中，永久基本农田按照每年每亩600元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补
助285元，不足部分由区级财政补足；其他一般耕地按照每年每亩200元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助85元，不足部分由区级财政补足。
各地地力保护补贴的具体标准，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。
（三）补偿资金使用。
以奖代补资金，主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等，在确保完成耕地保护任务并符合相关资金使用管理规定的前提下，也可用于发展农村公益事业、建设农村公共服务设施等。资金实行“村账乡镇代理”，由农村村级集体经济组织按照农村集体资产管理有关规定和民主议事规则，制定资金使用方案，报乡镇政府（街道办事处）批准后，按规定使用。地力保护补贴资金的使用，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。
（四）补贴资金发放。
以奖代补资金，先由各区、县（市）国土资源部门会同财政部门向市国土资源局和市财政局申报市级财政补贴资金，经审核、公示后拨付至各区、县（市），由各区、县（市）财政部门汇总省、市、县三级资金后拨付给乡镇政府（街道办事处），再由乡镇政府（街道办事处）按有关规定拨付给农村村级集体经济组织。地力保护补贴的资金，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求，通过“一卡通”等方式，直接发放到农户。
市级财政补贴资金应与上一土地卫片执法检查情况相挂钩，按比例发放，具体如下：无违法占用耕地的区、县（市）分配系数为1.1；违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例不超过2%（含）的区、县（市）分配系数为1.0；超过2%未超过5%（含）的，分配系数为0.9；超过5%未超过15%（含）的，每增加1个百分点，分配系数在0.9的基础上递减0.05；超过15%的，分配系数为0。对于耕地面积较少的主城区，可与违法占用耕地面积情况挂钩。
（五）补偿资金筹措。
各区、县（市）要从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、省下达的耕地保护以奖代补资金和农户耕地地力保护补贴资金以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。市级财政补贴资金从市土地出让收入和省分成新增建设用地土地有偿使用费以及其他财政资金中筹集。
四、保障措施
（一）加强组织领导。
各区、县（市）政府要切实加强领导，组织财政、国土资源、农业等有关部门，因地制宜建立耕地保护补偿机制，制定相应补偿政策及实施办法。
（二）落实保护责任。
各区、县（市）政府与乡镇政府（街道办事处）、乡镇与村级集体经济组织应签订耕地保护责任书，明确耕地和永久基本农田保护任务（面积）、永久基本农田示范区保护范围和面积、防止耕地“非农化”和粮食生产功能区“非粮化”管护责任、耕地保护补偿标准、保护期限和保护责任等相关内容。享受补贴的农户应承担相应的耕地保护责任，做到耕地不被非法占用、不撂荒、地力不下降。
各级国土资源、农业、财政等部门和乡镇政府（街道办事处）要加强对耕地保护责任落实情况、耕地保护补贴资金管理和使用情况的监督检查。村级集体经济组织有下列情形之一的，应当取消或扣减以奖代补资金，并依法依规追究有关责任人的责任，构成犯罪的，移送司法机关依法处理：未按照当地政府规定履行土地管理职责和耕地保护责任，违法违规用地现象比较严重的；耕地被违法建设占用或严重污染、破坏的；存在村干部、村民私自卖地、以租代征等违法违规行为的；耕地保护补偿资金使用方案未经村民（代表）会议讨论通过的；违规使用、私分、挪用耕地保护补偿资金的；存在其他与耕地保护有关的违法违规行为的。
（三）建立公告公示制度。
各区、县（市）确定的耕地保护补偿资金分配方案、分配结果应当在有关部门的门户网站、农民信箱、乡镇公共服务平台上进行公告公示，公告期不少于7天。耕地保护补偿资金使用方案、使用情况列入村务公开重大事项，向本集体经济组织广大农户公开。市补助资金分配情况由市国土资源局、市农业局、市财政局按照职责向社会公开。
（四）加强指导监督。
市国土资源局、市农业局、市财政局要加强对各区、县（市）耕地保护补偿机制建设工作的指导和监督，推动全市耕地保护补偿工作顺利开展。各区、县（市）政府要加强对所辖乡镇（街道）耕地保护补偿工作开展情况的指导和监督，确保补偿资金及时足额发放到位。
本意见自2016年10月19日起施行，由市国土资源局负责牵头组织实施。
杭州市人民政府办公厅
耕地补偿 篇3
据了解，浙江省于2009年开始探索建立耕地保护补偿机制，并在2012年启动省级试点，后逐步扩大试点范围。《通知》明确，耕地保护补偿的范围是土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，具体补偿标准由各市、县政府结合实际，统筹地方财力和资金制定，但最低档补偿标准不得低于每年每亩30元的省补助标准。为保障补偿资金来源，浙江省要求各市、县从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。
（资料来源：浙江农业信息网）
天津2016年将建10万亩放心水产品基地
从2016年开始，天津将在涉农区县兴建放心水产品基地。按照计划，2016年将建成10万亩基地，放心鱼、虾、蟹上市量将达到11万吨左右。2017—2018年将再建20万亩，三年将建成30万亩放心水产品基地，使人工养殖水塘达到全覆盖，放心水产品年上市量将突破30万吨。
（资料来源：《天津日报》）
光伏发电扶贫工作在3.5万个村试点实施
近日，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局等5部门联合发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（以下简称《意见》），决定在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。《意见》要求在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。
《意见》提出，光伏发电扶贫首先要准确识别扶贫对象，在确定的光伏扶贫范围内以县为单元调查摸清扶贫对象及贫困人口具体情况，并建立光伏扶贫人口信息管理系统。然后因地制宜确定光伏扶贫模式，中东部土地资源缺乏地区，以建设村级光伏电站为主，西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。
（资料来源：三农在线）
如何构建区域耕地保护补偿机制 篇4
1 区域间耕地保护补偿机制的定义及构建步骤
区域间耕地保护补偿机制是指从区域公平角度出发, 以耕地资源价值、保护成本和发展机会成本等方面为依据, 通过政府和市场手段, 来制定相关制度来调节耕地保护利益相关者的利益关系, 以保护耕地, 促进经济社会的可持续发展。构建区域耕地保护补偿机制应通过以下步骤来实现。
由国土资源部、农业部等相关部门联合成立耕地保护补偿管理办公室, 通过该办公室来制定区域间耕地保护补偿规则, 核算相应的补偿价值标准。
耕地保护补偿管理办公室分析各区域的粮食消费水平, 测算各区域耕地需求量, 并对照各区域耕地存量计算区域耕地赤字/盈余, 以确定保护补偿的主体和客体。
对各区域耕地进行等级划分, 并确定区域平均耕地质量水平, 通过全国耕地面积折算系数来测算区域耕地保护补偿的面积标准。
根据耕地的经济价值、生态价值和社会价值等来综合核算耕地补偿的价值标准。
完成以上工作之后, 补偿管理办公室再确定各区域补偿的资金额, 并加强对保护补偿执行情况的监督和管理力度。
2 构建区域耕地保护补偿机制的原则
2.1 区域利益协调原则
在市场经济条件下, 由于农业的经济效益比第二、三产业的经济效益要低得多各区域为了地方经济的发展, 而在一定程度上忽视了在国家粮食安全方面的责任和义务, 将大量的耕地转变为建设用地。所以应通过区域耕地保护补偿机制的构建, 来协调不同区域的经济利益, 对那些承担过多耕地保护任务的地区予以经济补偿, 以便在一定程度上解决不同区域保护耕地与发展经济之间的矛盾。
2.2 中央政府主导的原则
耕地资源的价格形成机制不是完全靠市场来实现的, 通常耕地赤字区享受了耕地保护所带来的好处, 但其本身应承担的相应的责任和义务却不能通过市场机制来体现, 必须由中央政府介入来纠正这种市场失灵现象, 靠它采取差别化的制度来调节耕地赤字区和耕地盈余区之间的利益关系, 实现利益均衡。
2.3 发挥市场机制作用的原则
不仅要强调中央在耕地资源配置和粮食安全调控中的重要性, 还应充分发挥市场机制的基础性作用。耕地盈余区生产粮食必然会进入到市场, 应建立开放、竞争、有序的粮食大市场, 为粮食生产者提供及时、准确的供需信息, 加强农业生产结构的调整, 延长粮食产业链条, 保证各区域粮食供需平衡。
2.4 发挥比较优势的原则
耕地赤字区用劳动密集型产品换取土地密集型产品, 通过比较优势理论来分析, 如果赤字区也要实现粮食的完全自给, 则需要将经济效益高、比较优势明显的二三产业占用的耕地资源转向比较劣势明显的粮食生产上, 这不符合经济发展的规律。所以应从社会发展全局角度出发, 实现耕地赤字/盈余区之间的优势互补, 合理配置耕地资源, 既保证粮食安全, 又实现经济又好又快的发展。
3 构建区域耕地保护补偿机制的建议
笔者认为, 应该建立以下制度来保证区域间耕地保护补偿机制的有效实施。
3.1 经济制度
(1) 构建区域耕地保护补偿机制。我国东西部区域经济差异较大, 东部沿海地区经济发达, 第二三产业占用了大量土地资源, 吸收了大量的劳动力, 所以需要其它区域替为履行粮食生产的职责。
(2) 建立横向财政转移支付制度。应制定受益地区对耕地保护地区、开发地区对保护地区、耕地赤字区对耕地盈余区的横向财政转移支付制度, 以实现地区间公共服务水平的均衡, 缩小区域间的经济差距。
(3) GDP增长提成。GDP增长的一个重要因素为土地资源的投入, 在实现GDP增长的同时, 也不可避免的占用了耕地, 一些地区盲目地追求GDP增长导致了耕地非农化的代价性损失。为提高耕地占用效率, 可以实行GDP增长提成, 这样还能使经济发展带来的社会财富分配更公平。
3.2 行政制度
(1) 明确各区域耕地保护的责任和义务。为很好的解决我国这样一个人口大国的粮食安全问题, 必须正确处理好工业化和城镇化发展与耕地保护的关系, 明晰区域在耕地保护中应承担的责任和义务, 遏制耕地面积加速减少的势头。
(2) 在耕地保护中应体现区域差异。在保证公平的前提下, 耕地保护应体现出一定的区域差异, 对那些经济发达、建设用地合理需求量大的地区, 可适当降低耕地保护率, 并通过提高耕地占用税、造地费等收费标准, 再对耕地保护量大、保护率高的地区进行财政补偿, 以合理配置土地资源, 实现共同发展。
3.3 技术制度
(1) 强化耕地资源的价值核算。耕地资源价值不仅包括经济价值, 其社会价值和生态价值也是非常重要的, 但由于后者的度量难度较大, 在实际测算耕地价值时常被忽视。在我们这样一个农业大国和人口大国, 随着人地关系矛盾加剧和可持续发展理念的提出, 耕地的国家粮食安全和社会稳定功能越来越被重视, 所以应纠正被扭曲了的耕地价值, 充分挖掘耕地被置于公共领域的生态环境价值和社会价值。
(2) 加快农用地等级划分工作。我国耕地总量动态平衡制度中, 只注重补充耕地数量, 耕地质量没有达到要求, 这主要是在实际检查验收中缺乏评价耕地质量的依据和基础。所以应加快农用地分等工作, 为区域间耕地保护补偿提供基础和方法依据, 强化土地资源的科学管理。
3.4 法律制度
(1) 进一步加强耕地保护法制建设。应尽快制定耕地保护法, 以法律的形式加强耕地保护工作, 保障相关方面的经济利益, 明确各方的责、权、利, 为耕地保护工作提供法律保障。
(2) 强化地方政府违法惩处力度。应建立一个全国范围内的耕地保护信息网络, 这样能动态地掌握各区域的耕地保护信息, 以便加大中央对地方的监管, 并通过加大对地方政府违法行为的查处力度, 来提高其违法成本, 约束其执行耕地保护政策。
4 结语
总之, 要确保我国的粮食安全, 就必须加大耕地保护力度, 同时, 为了促进区域间经济的协调发展, 还应充分结合我国具体国情, 构建区域耕地保护补偿机制, 并加大对此项措施的执行情况的监督和管理, 使各区域能很好地完成自己耕地保护的职责和义务。
摘要：文章首先介绍了区域间耕地保护补偿机制的定义及构建步骤, 并分析了其构建的原则, 最后提出了几点构建区域耕地保护补偿机制的建议。
关键词：区域耕地保护,补偿机制,粮食安全
参考文献
[1]朱红波.我国耕地保护政策运行效果与效率分析[J].地理与地理信息科学, 2007 (6) .
耕地补偿 篇5
值和征地补偿标准的通知
闽政文[2005]592号
各市、县（区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发
[2005]144号），进一步加强和改进征地补偿工作，维护被征收土地农民和农村集体经济组织合法权益，保障被征地农民的基本生活，现就统一全省耕地年产值和征地补偿标准等有关事项通知如下：
一、全省的耕地（包括灌溉水田、望天田、山垅田、水浇地、旱地、菜地，下同）年产值划分为五等：一等每亩1600元，二等每亩1500元，三等每亩1400元，四等每亩1200元，五等每亩1000元。
二、征收耕地，土地补偿费和安置补助费按该耕地年产值的25倍合并计算；青苗补偿费按该耕地年产值的1倍补偿，菜地的青苗补偿倍数可以适当提高。
三、征收园地、林地、牧草地和其他农用地，按照《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《福建省人民政府关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（闽政[2004]2号）规定执行，其土地补偿费根据相应等级耕地的土地补偿费的规定比例确定。
四、各县（市、区）应结合本地实际，以上述耕地年产值为基础，进一步做好农用地统一年产值和征地区片综合地价的制订工作。对土地利用总体规划确定的城市建设用地区，在制定征地区片综合地价时，应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素进行测算。
五、本通知自下发之日起执行。本通知下发前国务院和省政府已批准农转用及土地征收的，征地补偿按原规定标准执行。
福建省人民政府
农户耕地保护经济补偿意愿的研究 篇6
目前我国实行世界上最为严厉的耕地保护制度, 然而在快速的经济增长与城市化进程推动下, 耕地保护政策的实效并不显著。农户是耕地保护的主体, 然而, 农户在当前的制度环境和发展条件下不仅没有形成耕地保护的内在动力, 反而承担了与其收益不对等的耕地保护义务与农业生产风险, 这直接影响到我国的粮食安全、社会稳定及生态安全。因此, 从意愿角度揭示农户对耕地保护经济补偿机制对耕地保护十分重要。
张效军等对耕地保护区域补偿机制之价值标准进行研究。雍新琴、张安录研究了耕地保护补偿的主体与客体界定问题, 马文博、李世平研究耕地保护补偿标准的确定以及耕地保护补偿机制的设想与构建。李广东和陈志刚等对农户耕地保护补偿意愿的影响因素已经做了部分研究。本文首先从理论上分析了农户耕地保护补偿意愿的影响因素及其作用因素, 然后结合安阳和武汉两市的实地调查数据, 对影响农户耕地保护经济补偿意愿的因素进行分析, 期望研究结论能为科学制定耕地保护政策提供一定的理论支持。
二、理论分析
研究拟从耕地资源拥有率、农户非农就业机会、地区经济发展水平状况、农户耕地产权认知、资源依赖程度等五个方面分析农户耕地保护经济补偿意愿的影响因素。
(一) 农户非农就业机会
随着我国经济的不断发展, 农业劳动力非农化的需求不断增加。农户非农就业对农户耕地保护经济补偿的影响主要表现在地区经济水平和农户受教育水平方面。即地区经济发展水平越高, 农户非农就业机会就越大, 他们保护耕地的机会成本随着增大。同样受教育程度越高, 保护耕地的机会成本也随着增大。
(二) 耕地资源拥有率
耕地拥有率较高的农户对于耕地保护的意愿会比较高, 因此为了这部分农户更加积极保护耕地资源, 需要付出的经济补偿是更高的;而对于耕地拥有率较低的农户来说, 其对耕地保护经济补偿意愿标准会低一些。
(三) 农户耕地产权认知
部分学者研究表明, 农地产权主体缺位是造成我国耕地资源流失、土地收益难以实现的最深层次原因。如果农户对耕地产权有较强的认知, 经济补偿标准相对会高;如果农户对耕地产权认知较弱, 经济补偿标准相对会低。
(四) 地区经济发展水平
经济发展不同水平的地区, 农户耕地保护的积极性不同。在经济发达的地区, 农户有更多的机会从事收益更高非农产业。农户在保护耕地时就有较高的机会成本, 因此对于这部分农户耕地保护经济补偿需要更高的水平。反之反是。
(五) 补偿方式
补偿方式的不同在一定程度上会影响到农户对于耕地保护补偿制度的响应, 进而产生不同的耕地保护补偿需求。耕地保护的补偿方式多样, 例如有实物补贴、经济补偿、再就业培训、养老保障等。目前, 在我国相对于其他几种补偿方式, 货币补偿方式对农户耕地保护的行为激励效果更为显著。
三、计量分析
(一) 实地调查概况
实地调查主要是在河南省安阳和湖北省武汉进行。河南省与湖北省是我国重要的粮食产区, 我们选择安阳和武汉作为样本区。研究所用数据主要来自对农户的实地调研, 采用问卷调查的形式。经汇总, 共发放调查问卷150份, 其中有效问卷132份, 有效回收率为88.0%, 对调查数据进行整理分析。表1反映了本次调查的基本情况。
(二) 实证研究
1. 研究方法
本文利用二元Logistic回归模型进行实证分析, 如下:
其中, 因变量与自变量Xi之间保持线性关系, 模型具体形式见式 (3) 。
2. 变量选取
耕地资源拥有率、农户耕地产权认知、农户非农就业机会、补偿方式及地区经济发展水平等五个方面分别选择相应的指标进行量化, 如表2所示。
(三) 结果分析
利用用SPSS19.0软件对二元Logistic模型进行估计, 回归结果如下, 见表3。
第一, 非农就业机会对农户的耕地保护补偿意愿具有显著的正向影响, 由上表可知, 非农就业机会的发生比是1.524, 也就是在其他因素保持不变的情况下, 非农就业机会每增加一个单位, 农户需要耕地保护补偿的机率将变为没有非农就业机时的1.524倍, 说明非农就业机会越高, 农户对耕地的依存度会相应的降低, 因而耕地保护的机会成本相应加大。反之反是, 这与之前的分析相吻合。
第二, 农业收入比重的回归系数为负, 对农户耕地保护补偿意愿的影响是负向的, 根据回归结果进行分析, 农业收入比重的发生比是1.737, 也就是在其他因素保持不变的情况下, 农业收入比重每增加一个单位, 农户需要耕地保护补偿的概率将变为原来的1.737倍, 说明农业收入比重越低的农户家庭对耕地资源的依存度更高, 生计负担重, 发展空间窄, 因而对耕地保护补偿意愿有更高的要求。
第三, 地区变量的回归系数为正, 且发生比为3.121, 也就是在其他因素保持不变的情况下, 武汉市农户耕地保护的经济补偿比安阳市多2.121倍。从人均GDP、工业增加值等因素看, 武汉市的经济发展水平相比于安阳市来说是高的。因此在地区发展水平越高的地区, 农户非农就业的机会更多, 保护耕地的机会成本更大, 因此耕地保护的经济补偿要求也会相应较高。
注:“*”“**”“***”分别表示10%、5%、1%的显著性水平;回归模型的χ2=32.135, P (sig=0.005) <0.01, 极大似然估计值为135.387, 伪R2统计量均大于0.5, 说明模型的拟合程度较好, 通过显著性检验。
四、结论与启示
通过对河南安阳与湖北武汉的入户调查, 分析影响农户耕地保护经济补偿的多种因素。结果表明耕地资源拥有率、农户非农就业机会、农户耕地产权认知、补偿方式及地区经济发展水平等五个因素分别在不同程度上对农户耕地保护经济补偿的意愿发生作用。只有对这些因素予以充分考虑, 才能切实提高政策实施的效果。据此, 笔者提出以下建议。
1.加快进行产权制度改革, 维护集体土地所有权的完整性。纠正农户对土地产权的认识误区, 使其成为保护耕地的主力军。
2.在农村进行耕地保护的宣传, 让农民了解耕地保护的意义, 提高农民保护耕地的自主性。
3.耕地保护补偿制度的构建必须与地区发展水平, 与区域发展阶段密切结合, 坚持“效率优先兼顾公平”的原则, 切实提高农民保护耕地的积极性。
摘要：文章通过农户调查法, Logistic回归模型分析法等方法, 从意愿角度揭示农户对耕地保护经济补偿机制的影响因素。结果表明, 农业占收入比重、非农就业机会以及地区变量对于农户的耕地保护经济补偿意愿影响较大;而保护补偿方式、农户人均耕地面积、家庭社保率、家庭人均受教育年限、非农就业机会与耕地产权认知对农户耕地保护补偿意愿的影响较小。
关键词：影响因素,农户,耕地保护补偿意愿
参考文献
[1]陈志刚, 黄贤金, 卢艳霞等.农户耕地保护补偿意愿及其影响机理研究[J].中国土地科学, 2009 (06) .
[2]牛海鹏, 许传阳, 李明秋等.耕地保护经济补偿的接受和给付主体分析[J].资源科学, 2013 (01) .
[3]王安涛, 吴郁玲.农户耕地保护补偿意愿的影响因素研究[J].国土资源科技管理, 2011 (03) .
[4]马文博, 李世平, 陈昱.基于CVM的耕地保护经济补偿探析究[J].中国人口·资源环境, 2010 (11) .
[5]雍新琴, 张安录.耕地保护经济补偿主体与对象分析[J].安徽农业科学, 2010 (21) .
[6]王青, 陈志刚, 周建春.耕地保护补偿标准与分配方案研究[J].安徽农业科学, 2009 (36) .
[7]李广东, 邱道持, 王平.基于忠县农户调查的耕地保护经济补偿机制需求分析[J].中国土地科学, 2010 (09) .
[8]陈志刚, 黄贤金, 卢艳霞等.农户耕地保护补偿意愿及其影响机理研究[J].中国土地科学, 2009 (06) .
粮食主产区耕地保护补偿机制研究 篇7
耕地是维护国家粮食安全和生态安全的重要保障,改革开放以来,通过改革耕地产权制度、建立基本农田保护制度、实施耕地总量动态平衡制度和用途管制制度,中国逐步建立起了世界上最为严格的耕地保护制度体系,一定程度保障了耕地规模[1]。但由于粮食生产比较效益较低,工业化和城镇化的不断发展,耕地非粮化和非农化趋势明显,耕地资源正遭受多方威胁[2]。在此背景下,耕地保护补偿机制的构建实质上就是通过外部性手段,通过制度化方式对较低的耕地比较效益提供补充,从而提高耕地保护主体的保护积极性。然而,当前的耕地保护补偿机制还处于试验阶段,很多方法和措施都缺乏针对性和系统性[2]。河南省作为传统农业区和粮食主产区,耕地的数量和质量情况将会影响到全国层面的粮食安全与经济稳定。因此,开展粮食主产区的耕地保护补偿机制研究具有重要的理论和实践意义。
2耕地保护现状
作为我国重要的粮食主产区,河南省粮食总产量2006—2014年连续9 a超千亿斤,粮食总产量占全国的1/10。为实现国家粮食核心区建设目标,河南省按照中央提出的“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”的要求,建立并实施了一系列耕地保护措施:一是通过权、责、利相结合的手段逐步建立了基本农田保护的共同责任机制;二是通过贯彻中央的粮食直补、农机补贴、农业信贷支持的方针,初步探索了耕地保护利益补偿机制[3];三是实施严格的占补平衡制度,建立建设用地使用费与农用地整治资金和耕地保护资金的多重挂钩机制,有效保障了区域内耕地的保有量。上述措施的贯彻落实,使得河南省整体上实现了耕地的占补平衡,耕地总面积稳定在790万hm2左右,一定程度履行了粮食主产区经济发展和保障粮食安全的双向责任,为国家粮食生产核心区建设目标的实现奠定了基础。
3问题的产生及原因
总体上讲,城镇化和工业化的速度在不断加快,区域经济的发展需要占用大量的耕地资源,耕地与建设用地的比较效益差异巨大,耕地保护规模维持面临着巨大的刚性压力。特别是近年来河南省正处于社会经济发展的关键时期,“中原经济区”“郑州航空港综合经济试验区”和“一路一带”建设都在如火如荼的进行,高铁、城铁和高速公路建设也在不断推进,这些建设一方面为河南省的社会经济发展带来了巨大的机遇,同时也为河南省粮食生产核心区建设带来了巨大的挑战。要维持粮食主产区内的耕地数量和质量不降低,必须实行最为有效的耕地保护补偿机制。从严格意义上说,2004年以来区域内实施的粮食直补、农机补贴、农业贷款等一系列措施都属于耕地保护补偿机制的一部分,但实施效果却差强人意,耕地保护主体的积极性没有显著增强,政策设计并没有完全达到预期目标[4]。笔者通过总结浙江省、四川省和广东省的实践经验,认为粮食主产区只有建立起符合自己实际情况的耕地保护长效机制,通过市场、政府、村民集体和农户的多方合作,才能有效地实现粮食生产核心区建设目标。此外,笔者注意到当前粮食主产区耕地保护面临着一些新的情况,一是城市定居和常年外出务工的农民不断增多,农村实际耕作的农民在不断减少;二是区域内耕地流转规模不断扩大,耕地规模化经营趋势不断增强。面对这种新情况,仍然执行之前直接给予农户(耕地承包者)补贴的手段是否妥当,他们是会继续从事粮食生产还是把耕地流转他人,这个问题需要继续关注。
4政策建议
基于耕地保护补偿激励机制构建的重要意义和现阶段面临的主要问题,笔者结合河南省粮食主产区实际,提出以下政策建议。
4.1建立耕地保护补偿机制,确定耕地保护经济补偿标准
耕地具有多功能性和价值外部性,耕地的社会价值、生态价值、人文价值等长期被忽略,这是导致耕地比较效益低下的一个重要原因。面对当前粮食安全压力增加和生态环境恶化的大趋势,加强耕地资源价值的测算和评估工作,将耕地应有的价值进行显化和释放,确定合理的耕地保护补偿标准,建立起耕地保护补偿机制。结合粮食主产区的社会经济发展实际,考虑区域间补偿标准的承受能力,经测算,河南省耕地保护补偿标准每年867.1元/667 m2较为合理。笔者建议,通过整合现有的各类农业补贴和农业支持,加大财政转移支付力度,科学合理确定补偿标准,建立完善的补偿体系。总体上说,可以实施纵向和横向双向补偿的方式:中央政府通过安排专项资金给予粮食主产区补偿,省级人民政府安排专项资金对于种粮农户给予直接补偿;粮食调入省份和经济发达地区向粮食主产区实施横向补偿[2],补偿方式可以是专项资金,也可以是产业、技术和人才方面的支持;对于给予农户的补偿要具有针对性,补偿方式要多元化,对于有继续从事农业生产的农户给予资金和农资支持,对于有到城市定居意愿的农户要多给予政策上的优惠,鼓励他们把耕地流转给种粮大户,支持和引导种粮大户进行规模化经营,推进农业生产的规模化和产业化。
4.2从区域发展角度出发,构建区内耕地保护补偿机制
河南省当前面临着“粮食生产核心区”“中原经济区”“郑州航空港经济综合试验区”三大国家战略的实施,耕地保护面临诸多矛盾和压力。但是,仔细分析发现,河南省粮食主产区内部存在着区域发展不平衡和地区间发展诉求不一致的现象。有的地区主要依靠工业和城镇化的发展,上述国家战略也主要集中在这些地区,它们的建设用地需求较大;还有些地区经济发展相对落后,区域发展主要依靠农业生产,尽管也有城镇化和工业化对建设用地诉求较强,但相比于其他地区需求仍然较弱。鉴于此,通过测算和分析,河南省耕地保护补偿区域可以分为两类:一是经济发达地区即补偿区域,主要包括郑州、洛阳、平顶山、济源等地市;二是经济欠发达区即受尝区域,主要包括周口、驻马店、商丘、濮阳、信阳和安阳等地市[2,4]。
4.3建立起省市县多级补偿机制
从全国层面讲,应逐渐建立起省市县耕地保护多级联动补偿机制,具体包括3个层面:第一,省际间补偿机制,通过测算全国范围内各省份之间的耕地盈余与赤字水平,确定它们之间的补偿标准;第二,以同样的方法测算出区域内各个地市之间的补偿水平;第三,根据省际和市际间的测算标准,结合各个县区的发展水平,确定县际间的补偿标准。通过由上至下层层监督推进的方式进行稳步构建。
4.4建立耕地保护融资、协商、法律支撑架构
笔者通过分析国内外先进经验,结合粮食主产区实际情况,提出构建保障耕地补偿机制有效运行的支撑架构。一是建立起全方位多元化的融资渠道。政府方面,强化中央和省级政府的财政支付力度,通过设立专项财政资金和引入第三方监督机制,保障纵向和横向财政补偿的顺利实施。建立多元化融资渠道解决财政资金不足的问题,激活耕地的资产价值,引入社会资金进入耕地保护领域,建立多元化融资体系[2]。二是建立横向和纵向的耕地保护补偿协商机制。建立相关联席会议、协商机构和第三方协商平台,各地区之间按照耕地的市场价值,公开、公平协商制定相关补偿标准,补偿的方式和手段也可以多元化。三是根据各地区的实际,逐渐建立起保障耕地补偿机制有效运行的法律体系,通过立法的手段明确耕地保护补偿的标准、范围、对象、方式等。通过在融资、协商和法律三方面的支撑,笔者相信可以有效保障粮食主产区耕地补偿机制的有效运行。
摘要：作为传统的农业大省和粮食主产区,开展河南省耕地保护补偿研究具有重要的理论和实践意义。通过构建耕地保护补偿机制可以有效促进河南省三大国家战略的顺利实施,保障河南省在全国率先走出一条不以牺牲粮食生产和区域生态安全的“三化协调”之路。
关键词：粮食主产区,补偿机制,粮食安全,河南省
参考文献
[1]毋晓蕾.耕地保护补偿机制研究[D].徐州:中国矿业大学,2014.
[2]牛海鹏,张安录,李明秋.耕地利用效益体系与耕地保护的经济补偿机制重构[J].农业现代化研究,2009(2):164-167.
[3]付标,吴艳,潘涛.河南省粮食核心区耕地保护研究[J].湖北农业科学,201(17):1502-1505.
耕地补偿 篇8
《土地管理法》第三十一条第二款规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地, 按照占多少、垦多少的原则, 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的, 应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费, 专款用于开垦新的耕地。”第三十三条规定:“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划, 采取措施, 确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的, 由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地, 并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏, 新增建设用地后, 新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的, 必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量, 进行易地开垦。”
笔者认为, 《占用耕地补偿制度》只是对有限耕地实行保护的一种权宜之举, 并非长久之计, 不利于社会经济的可持续发展。究其原因, 主要有以下几点:
1 《占用耕地补偿制度》考虑的是代内平衡, 而非代际平衡
众所周知, 土地是一切生命与生存的来源 (马克思、恩格斯语) 。而土地资源是不可再生资源, 尤其是耕地资源。当前人类世界面临着人口、粮食、能源、资源、环境五大危机问题, 这些无不与土地资源的可持续利用息息相关。土地数量有限性和土地需求增长性构成土地资源可持续利用的特殊矛盾。一个不争的事实是, 耕地资源正与其他资源一样损毁、减少, 直至危及人类生存。据推测, 按目前世界的开采和消耗量, 煤的开采量支撑不了200年时间, 石油的开采量不到100年, 人类赖以生存的可供占补的耕地也只有短短的五十年。2001年11月世界人口已达70亿, 而地球的最大承受能力只有80亿。全世界都在思考一个最严重的问题:可持续性发展战略成效有多大?各国执行力度如何?人类在地球上还能生存多久?
中国是世界第一人口大国, 必然对生产粮食的耕地倍加珍惜。中国政府向世界庄严宣布:中国要用最严厉的手段来保护耕地。这一国策英明及时, 如果政策执行力度强、落实效果好, 无疑是可持续发展战略的福音。但实际上, 耕地占用补偿制度却给了各地方政府建楼台馆所凸显政绩而侵占平田、良田提供了保护伞。各地地方政府巧妙地利用《占用耕地补偿制度》作保护伞, 大肆占用良田搞所谓的建设且大言不惭地向上汇报:“本地建设严格遵守耕地保护政策, 耕地总量保持不变。”笔者认为, 如果只单纯强调耕地占补制度的重要性, 其结果只能满足当代人的用地需求而忽略了后代人的用地需求, 也就是说只考虑的是代内平衡, 而非代际平衡。
2 《占用耕地补偿制度》成为地方政府为增加税收冲动征地的幌子
许多地方政府热衷于征地和出让土地, GDP发展主要靠土地经济。毕竟, 征地和出让土地是最便捷的增加税收的方式。但他们却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的民生职责, 以至于出现耕地保护“监守自盗”的行为。其一, 随着工业化、城镇化的快速发展, 我国建设用地需求的惯性增长与其有效供给刚性制约的矛盾不断加剧, 耕地保护的宏观目标与耕地建设占用人民财富的利益博弈局面仍未根本转变。其二, 当前的征地制度导致农地非农化远快于农民城镇化, 一些地方征地中“要地不要人”“占地不用地”, 造成了大量伪城市化的农民和大量闲置浪费的农地。其三, 土地出让的主体不明, 使用监管不到位, 一些地方政府忽视农民土地权益, “代行”土地出让, 随意改变约定土地用途, 甚至变相开发建设, 引致耕地“变性”和农村集体利益受损。近年来, 在农村一些地方, 毁田挖地、取土烧砖、破坏土地资源的现象屡禁不止, 屡查屡犯。群众一针见血地痛斥道:“地老虎”之所以兴风作浪、糟蹋良田, 关键是土地监管查处不力, 有些基层国土资源部门把土地执法变成了利益寻租, 与乡镇干部相互勾结, 充当“地老虎”的保护伞!
3 《占用耕地补偿制度》下, 中央为何制定18亿亩耕地红线
根据国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要 (2006~2020) 》, 规划期内努力实现以下土地利用目标, 守住18亿亩耕地红线, 全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12 120万公顷 (18.18亿亩) 和12 033.33万公顷 (18.05亿亩) 。规划期内, 确保10 400万公顷 (15.6亿亩) 基本农田数量不减少、质量不降低。
可悲的是, 地方政府热衷于土地征占, 除了征地制度提供的便利, 还有政府本身的利益动机。《占用耕地补偿制度》在某些时候就为政府经营土地的牟利冲动提供了便利, 从而加快了政府垄断耕地的步伐。
根据国家统计局的资料, 1949年全国耕地面积为97881.33千公顷, 我国耕地面积在1957年达到高峰, 为111 830千公顷, 此后耕地一直呈下降趋势, 到1978年耕地面积下降至99 389.33千公顷。此后的一段时间耕地减少的数量有所下降, 到1983年末为98 359.33千公顷, 平均每年减少206千公顷。从1984年开始, 耕地下降的速度又趋增加;到1995年末, 全国耕地面积仅剩下94 973.9千公顷, 平均每年减少280千公顷, 其中1985年全国占用耕地1 600千公顷, 净减少耕地1010千公顷, 是建国以来数量最多的一年。1995年与1957年相比, 全国净减耕地大约16 900千公顷。而1996年之后, 我国耕地资源数量总体上呈明显的持续减少趋势, 这构成了我国耕地资源数量的又一次滑坡。耕地资源数量从1996年的130039.2千公顷下降到2006年的121 775.9千公顷, 累计减少了8263.3千公顷, 十年来耕地减少了6.35%。目前中国耕地面积仅约为18.26亿亩, 比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩, 中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩, 仅为世界平均水平的40%, 18亿亩耕地红线岌岌可危。正因为如此, 政府在出台了《占用耕地补偿制度》之后, 仍制定了18亿亩耕地红线的保护举措。
笔者认为, 18亿亩耕地红线的政策目标, 必须强化用途管制, 进一步落实最严格的耕地保护制度。第一, 层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。在第二次全国土地调查和“金土工程”建设的基础上, 逐步建立耕地保护数据库, 实现国家、省、市、县四级数据库系统的互连互通和数据的网络传输。第二, 强化耕地占补平衡的法定责任。按照《规划》提出的“耕地实行先补后占, 不得跨省区市进行占补平衡”精神, 各县 (市) 非农建设占用耕地, 应立足于本行政辖区内补充耕地, 本行政辖区内确实难以补充耕地的, 可由省级国土资源部门统筹安排, 在省域内进行, 但必须确保补充耕地的数量和质量相当。落实好建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目的挂钩、补充耕地储备库和台账管理等制度;在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划指标分配时, 应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素;要防止和杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生, 大力推进整理复垦开发。
鉴于《占用耕地补偿制度》仍存在着制度上的漏洞, 给地方政府经营土地、牟取政绩名声、获得财政利润提供着可利用的政策空间, 中央政府应进一步加大耕地的保护力度, 确实落实好《占用耕地补偿制度》中有益的方面, 修改不足之处。耕地保护制度应强调指出:除国家重点交通、能源建设不得不占用耕地外, 任何省、自治区、直辖市不准借耕地占补制度占用耕地去建所谓的政绩工程和仅供少数人挥霍享受的楼台馆所, 违纪一列, 查处一列, 决不手软。只有这样, 才能更有效地保护我们有限的耕地, 才能确保整个国家的长治久安。
摘要：土地是一切生命与生存的来源, 而土地资源是不可再生资源, 尤其是耕地资源。尽管国家早已经制定了严格的耕地保护政策, 但土地经济的巨大利润仍然诱使着众多的谋利者, 尤其是掌控土地使用大权的不法份子, 巧妙利用耕地保护政策中《占用耕地补偿制度》作保护伞, 大肆占用良田, 毁坏耕地并堂而皇之地规避了惩处。目前, 耕地的数量在减少, 耕地的质量在降低, 严重威胁着粮食安全。由此可见, 目前的《占用耕地补偿制度》只是对有限耕地实行保护的一种权宜之举, 考虑的是代内平衡, 而非代际平衡, 并非长久之计, 不利于社会经济的可持续发展。
关键词：占补制度,代内平衡,代际平衡,可持续性
参考文献
[1]吴天君.耕地保护新论[M].人民日报出版社, 2009.
耕地补偿 篇9
随着我国工业化、城镇化的迅猛发展，未来我国土地资源将逐年趋于紧张，而耕地作为农业生产的重要自然资源，具有不可替代的作用。要发展农业生产，就必须充分合理地利用耕地资源，这就需要政府在重视不断提高耕地生产效率的同时，保有一定的生产面积，以维系国家粮食安全和经济的可持续发展。然而，由于农业生产效益的低下和耕地的预期收益不稳定性，导致耕地保护意愿低下，非农化驱动力较强。另外，由于耕地的产权不明晰、相关主体利益目标的不一致，以及追求局部利益和短期利益行为也造成了耕地数量的逐年减少，这种现象仅靠经济手段或者制度和法律规制已很难起到约束作用。因此，必须创新现行耕地保护机制，逐步建立起长效的耕地保护经济补偿机制，“约束-激励”相关主体保护耕地的积极性。本文试图改变传统的经济、法律分析视角，借助法经济分析理论尝试性探讨耕地保护补偿机制问题。
二、现有文献的研究概述
对于耕地保护的经济补偿机制问题，现有的文献做了大量的研究和探讨工作，研究主要集中于以下几方面。
如：蔡运龙、霍雅勤 (2006) 的关于耕地保护补偿范围的研究，他们认为，耕地价值包括经济产出价值、生态服务价值和社会价值。据此，可以将耕地保护补偿范围整理为：经济总价值补偿和外部性价值补偿。马文博、李世平 (2008) 的关于耕地保护经济补偿来源、补偿对象、补偿形式等的研究;张效军、欧名豪 (2008) 的关于耕地保护补偿指标与度量技术的研究，都认为耕地保护的补偿指标可以分为土地数量(面积)指标和土地质量指标，并得出耕地质量标准是耕地面积标准核算的基础。蔡世忠 (2012) 以河南省为例，从补偿机制、共同责任、投入机制三方面研究出构建耕地保护机制。另外，大量的关于耕地保护补偿资金来源的研究，都认为我国耕地保护补偿属于财政直补形式，补偿资金缺口较大，并得出耕地保护补偿资金可以概括为两个方面：一是财政转移支付形式，资金来源包括农业补贴，土地资金投入，财税资金;二是区域补偿方式，具体分为区际经济和区内经济补偿。
综上，目前关于耕地保护补偿问题的研究成果虽然数量较多，但也存在一定的不足。主要体现在研究应用性不强，对耕地价值的研究大多属于单一的理论研究，对补偿机制的研究多采用政策诠释的思路，二者缺乏衔接机制，众多研究成果无法有效应用到耕地保护的实际中。因此，耕地保护补偿机制的研究应在以下方面加以深化和拓展：耕地保护补偿的制度体系研究，主要包括耕地保护的驱动力与制动力分析，各相关利益主体的“责、权、利”关系与行为选择分析，经济补偿的行政监管与社会监督等。
三、耕地保护的法经济分析应用及研究
中央政府、地方政府、农村集体及农户、用地单位等各相关主体在保护耕地的行为中通常会表现出“理性人”的特征，会考虑保护耕地的成本收益，以实现自身利益最大化。同时制度和法律具有刚性的特征，制度和法规约束缺乏弹性，无法有效避免相关主体的逆向行为。因此，单纯运用经济的激励机制，或者法律约束，不利于保护耕地与实行城乡统筹发展的双重目标。
而法经济学是用经济学的方法和理论，而且主要是微观经济学，以及运用福利经济学、公共选择理论及其他有关实证和规范方法考察、研究法律和法律制度的形成、结构、过程、效果、效率及未来发展的学科，因此，运用法经济经济学手段“约束-激励”保护耕地行为具有重要的理论和实践意义。
一是研究耕地保护相关主体行为以及各主体间行为关系。运用法经济学、制度经济学等相关理论，界定耕地保护相关主体，即中央政府，各级地方政府、农村集体及农户和用地单位的保护耕地的驱动因素，探究主体违背耕地保护行为的根源，进而找出影响耕地保护行为的决策因素。二是分析各主体保护耕地的“责、权、利”关系，识别各主体间耕地保护的互动因素。三是结合已识别出的主体行为的决策因素，运用博弈论建立各主体间的“委托-代理”模型，分析各主体间耕地保护的“约束-激励”机制。
参考文献
[1]蔡运龙, 霍稚勤.中国耕地资源的价值重建及其区域差异[A].//中国地理学会自然地理专业委员会.自然地理学与生态建设论文集[C].北京:气象出版社, 2006.
[2]马文博, 李世平.河南省耕地保护机制与对策[J].乡镇经济, 2008 (12) .
[3]蔡世忠.河南省耕地保护机制与对策研究[J].天津农业科学, 2012 (6) .
[4]陈柳钦.法经济学的动态演化及其在中国的发展[J].延边大学学报 (社会科学版) , 2011 (6) .
耕地补偿 篇10
1 耕地保护农户补偿提出的缘由
从经济学上讲,由于社会的资源总量是有限的,当人们利用某种资源去生产某种产品或劳务时,就必须放弃利用这种资源去生产另外一种产品或劳务的可能性或机会,这里所放弃生产的另一种产品或劳务的价值,便是所生产的产品或劳务的机会成本[6]。耕地保护的机会成本,主要是实行耕地保护政策限制耕地向建设用地转移所引发的土地收益损失,这种损失要比其直接成本大得多。
土地具有多种用途,不同用途之间的经济效益差别巨大。根据有关调查研究显示,城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍,交通用地的生产效率是耕地的5.8倍,而且这种比较效益差还在逐年扩大[7]。耕地保护的主要目标是保障国家粮食生产安全。由于存在现实的耕地用途的可转换性和农民务工方式的可选择性,保护耕地用于粮食生产的机会成本远远大于其贸易所得[8]。在没有经济补偿的情况下,耕地保护与粮食生产的重要主体———农户,承担了过高的耕地保护机会成本损失,而耕地保护提供的粮食安全与社会稳定等效益却被全社会所分享,这种保护成本与效益的错位,是直接导致农村居民收入长期偏低的根源之一,严重挫伤了农民保护耕地的主动性与积极性。据统计,2002年以来全国城镇居民人均可支配收入是农村居民收入的3倍以上(表1)。这种较大的收入差距,驱使农村劳力与资金外流,难以保障对耕地保护的投入,甚至希望耕地被征用,或是将耕地撂荒闲置。不少农民,特别是年轻的农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”[9]。因此,严格保护耕地需要建立耕地保护农户补偿机制。政府应该依据机会成本损失对农户进行补偿,调动农户的积极性,有效促进耕地保护,从而达到控制粮食种植面积和产量,确保国家粮食安全的目标。
数据来源:国民经济和社会经济发展统计公报(2002-2010)
2 耕地保护农户补偿标准确定的依据
从经济学角度分析,耕地保护经济补偿是耕地保护效益交易过程,交易实现的前提是耕地保护效益供需双方都有收益,即提供方的成本低于需求者的边际效用,因此耕地保护补偿额应当不低于保护的成本,而且不高于需求者的边际效用。耕地保护效益包括粮食安全、生态安全与社会稳定等效益,其中粮食安全是首要效益。
耕地保护成本包括投入成本和机会成本损失。投入成本是耕地保护者为了保护耕地,直接投入的人力、物力和财力,包括耕地复垦、农地开发与整理、农田水利设施修建、土壤改良等实际支出。机会成本损失是因保护耕地而丧失最好发展机会的收入减少部分。从理论上讲,投入成本与机会成本损失之和应该是耕地保护补偿的最低标准。
在我国,耕地保护的投入成本主要是由政府财政承担,政府直接投入耕地复垦、农业土地开发与整理、修建大中型农田水利设施等项目,以及现有耕地保护的必要支出等。除此之外,农业科技和农业生态环境保护等方面的投入也是由政府承担的,农户保护耕地的成本主要是机会成本。
当资源存在有多种用途时,机会成本通常是指用于一种用途时所必须放弃的其他用途中的最高收益。在土地的多种用途中,建设用地收益最高。因此,保护耕地生产粮食的机会成本损失等于耕地转为建设用地后的纯收益扣除原粮食生产用途纯收益的余额。
以美国为代表的西方经济发达国家,是以农地发展权价格作为农地保护经济补偿标准。在美国,对于需要保护的农地,一般由地方政府或第三部门(美国农地基金会、农场协会、占用农地进行建设的开发商等)出资购买农地发展权,农民取得农地发展权价款后,农地仍由农民耕种,但农民只能从事农业生产,不得再改为非农业建设用地,如要作非农业建设用地,则要向政府购买回其农地发展权[10]。美国农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额[11,12]。农地发展权价格实质上是土地用于农业生产而放弃转为建设用地的机会成本损失。
我国为了确保粮食安全,对耕地实行特殊保护,即通过国家权力,强制限制耕地向建设用地转移,只能用于粮食生产这一用途。同时,限制农民集体所有土地使用权的出让,只能由政府根据土地利用规划,通过土地征用将农民集体土地先转为国有土地后,再转为建设用地进行出让,出让收益由政府所得。假设国家没有对农民集体土地及其耕地的这种强制性的限制,农户可以自己将耕地转为建设用地出让,获取出让收益。因此,我国农户耕地保护的机会成本损失应该等于政府将耕地转为建设用地后出让的纯收益扣除原粮食生产用地纯收益的余额。公式如下:
式中:OCL为耕地保护机会成本损失;CLI为建设用地出让纯收益;GLI为粮食用地纯收益。
3 我国耕地保护农户补偿标准确定的原则与测算方法
3.1 我国耕地保护农户补偿标准确定的原则
(1)实现目标原则。补偿多少,基本的考量是看能否实现耕地保护的最终目标,所以是否充分补偿了,基本尺度在成本一面,而不在效益一面。
(2)社会福利最优原则。耕地保护经济补偿是一种利益协调机制,要能增进全社会福利,前提是耕地保护者和受益者双方都有收益,补偿标准太低,不能实现耕地保护者剩余,反之则不能实现消费者剩余。补偿标准必须在一个区间内变动,使得保护者的成本低于需求者的边际效用。
(3)有效激励原则。补偿多少,要考虑耕地保护者的补偿期望,补偿要使得农民和地方政府有动力继续或更好地进行耕地保护,耕地保护经济补偿就实现了目标。
(4)可行性原则。补偿多少,要考虑经济上的可行性、社会的承受力及社会公众的支付意愿。
(5)变动原则。真正有效的“补偿标准”,是在现实条件下利益相关者在一定的环境下博弈的结果,随着外在条件的改变,“标准”也会变化[13]。耕地保护补偿标准应根据建设用地与粮食用地的收益情况,以及社会经济发展状况作相应调整。
(6)按年度补偿原则。耕地利用与建设用地的经济效益随着社会经济发展而不断变化,因此,耕地保护的机会成本在不同年度是不相同的,按年度补偿更加符合客观实际。同时也减轻了政府与社会的经济压力,具有经济上的可行性。
3.2 测算耕地保护农户补偿标准的方法
依据上述研究,测算耕地保护农户补偿标准的整体技术思路为:以耕地保护的年度机会成本损失为基础,综合考虑农户的补偿意愿及政府经济的承受能力等因素,确定具体年度补偿标准。
测算步骤与方法如下:
(1)测算粮食生产用地年收益。深入农户,采用问卷调查方法收集耕地粮食生产成本与收益资料,测算出单位面积粮食用地年纯收益。
(2)计算耕地转为建设用地后出让的年纯收益。采用城镇边缘末等级建设用地的出让收入,以一定的土地还原利率换算出建设用地出让年收益。
(3)测算耕地保护机会成本损失。首先分别测算商业、住宅和工业用地出让的年收益与粮食生产用地年收益的差额,再采用加权平均法测算耕地保护机会成本损失。
(4)调查农户耕地保护补偿意愿。采用问卷调查方法收集农户补偿期望值,计算出平均补偿期望标准。
(5)确定具体补偿方案与标准。以耕地保护机会成本损失为基础,综合考虑农户补偿意愿及政府的经济承受能力等因素后确定。
技术路线见图1所示。
4 耕地保护农户补偿标准测算———以2008年铜山县茅村镇小张家村为例
4.1 研究区域概况
铜山县茅村镇位于徐州市北郊,与徐州市区仅一河之隔,处于城乡结合部。全镇总面积84 km2,社会人口10万,辖13个行政村,67个村民小组。其中,小张家村地处铜山县茅村镇中部。
2008年,小张家村总人口为3520人,分地人口为2838人,农户为908户,人均收入为9031元,户均收入为3.5万元。其中农业种植收入占家庭收入的比例平均不到10%,总收入越高的家庭,农业收入所占比例越低。全村耕地面积为160.96 hm2,其中水田面积为116.43 hm2,旱地田面积为44.53hm2,人均耕地约为0.05 hm2。粮食生产为一年两季,其中水田主要生产小麦和水稻,旱地主要生产小麦、大豆或玉米。
4.2 粮食用地年收益测算
采用问卷调查方法,到农户家中收集粮食生产成本与收益资料。将调查访谈得到的粮食生产信息进行统计分析。
调查农户情况:共调查农户150户,发放调查问卷150份,收回有效问卷130份。其中,水田种植户128户,旱地种植户120户;水田水稻种植户128户,水田小麦种植户122户,旱地小麦种植户120户,旱地玉米种植户30户,旱地大豆种植户80户。
水田以一年种植水稻和小麦两季收成测算,平均净生产收益为1.08万元/hm2;旱地以一年种植小麦和大豆两季收成测算,平均净生产收益为0.83万元/hm2;水田与旱地平均纯收益为1.01万元/hm2。在生产收益的基础上,加上各种农业生产补贴,扣除相关税费后,2008年水田利用平均纯收益为1.12万元/hm2;旱地利用平均纯收益为0.87万元/hm2;水田与旱地平均纯收益为1.05万元/hm2(表2)。
注:平均数为水田与旱地收益按面积比例加权平均数。
4.3 耕地转为建设用地后出让纯收益测算
土地出让金是政府出让土地使用权的所有权收益。因此,可以一定的土地还原利率将建设用地的出让收益换算为建设用地所有权的年收益。
《铜山县各镇建成区土地定级与基准地价更新技术报告》中定义:基准地价为,在评估时点现状的平均土地开发水平条件下,各镇建成区不同土地级别内,不同土地利用类型的完整土地使用权单位面积最高法定使用年期的平均价格。也就是说,某级别某一用途的基准地价是指在该级别区域平均容积率水平、平均内外部开发程度、平均区域和宗地条件下的完整土地使用权最高法定使用年期的平均价格。基准地价是由基本出让金和成本地价构成。土地基本出让金就是政府出让土地使用权的所有权收益。成本地价包含土地取得的平均成本、土地开发平均成本及相关的利润利息。基本出让金由土地出让纯收益和按规定收取的相关费用构成,相关费用主要包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费。
(1)测算城镇边缘耕地转为建设用地出让年纯收益。城镇末等级土地主要分布在城镇外围未建成区域,其大部分目前为农用地,因此,可以将目前城镇边缘的耕地视为城镇末等级建设用地,这样,末等级建设用地的基本出让金可视为耕地转为建设用地的基本出让金,其所含的土地出让纯收益可视为耕地转为建设用地的出让纯收益,将土地出让纯收益按照公式(2)换算为土地出让的年收益。
式中:a为土地出让年收益;P为土地出让纯收益;r为土地还原利率;n为使用土地的年期。
2008年铜山县茅村镇土地定级为二级,其中二级地土地出让纯收益为:商业用地167.40万元/hm2,住宅137.40万元/hm2,工业用地7.40万元/hm2。(1)
在此采用安全利率加风险调整值法,确定2008年土地还原利率。安全利率取2008年我国一年期平均存款利率为3.28%,风险调整值可用我国银行的一年期贷款利率扣除银行经营成本率和银行经营利润率的余额。2008年我国银行一年期平均贷款利率为6.54%,银行的经营成本主要是存款利率。2008年度全国最大70家商业银行的平均资本利润率为21.75%[14],则经营利润率是3.28%的21.75%为0.71%。在其它因素忽略不计的情况下,余下的差额就是资本经营的风险,即:
这样,2008年土地还原利率为:
土地出让年期为:商业用地40年,住宅用地70年,工业用地50年。
利用公式1计算的结果表明,2008年茅村镇二级建设用地出让年收益情况:商业用地最高,为11.21万元/hm2,其次是住宅,为8.48万元/hm2,最低是工业,为0.83万元/hm2。
根据竞租理论及城镇规划,商业用地效益最高,主要布局在城镇中心区域或街道两侧等高级别土地上;工业用地效益最低,主要趋向于布局在城镇外围低级别区域内,住宅、行政、科教等用地等介于两者之间。因此,城镇外围的农业用地转为工业用地的可能性与比例最大,其次是转为住宅等用地,转为商业用地的可能性与比例非常小。在此,取工业用地权重为0.7,住宅用地权重为0.3,商业用地权重为0.0。据此计算得到商业、住宅与工业用地的出让年收益的加权平均值为3.13万元/hm2,即城镇边缘耕地转为建设用地出让年纯收益为3.13万元/hm2。
(2)测算在耕地转为建设用地出让的平均年收益。根据建设用地地租或级差收益变化规律,建设用地收益从城市中心向农村递减,到距离城市中心最远处的建设用地的收益达到最低点。假设此处的建设用地出让纯收益等于耕地种植的纯收益,低于这个收益后农户一般不可能将耕地转为建设用地出让,即建设用地出让最低收益等于耕地种植收益。根据土地均质假设,可用城镇边缘建设用地平均出让收益和远离城市处最不适宜转为建设用地的粮食用地收益的平均值,作为全镇在耕地转为建设用地出让的平均纯收益。即:
4.4 测算年度耕地保护农户机会成本损失
年度农户耕地保护机会成本损失,等于耕地转为建设用地后出让年收益扣除原粮食生产用地年收益的余额。即:
水田为:2.10-1.12=0.98(万元/hm2)
旱地为:2.10-0.87=1.23(万元/hm2)
水田与旱地平均:2.10-1.05=1.05(万元/hm2)
4.5 农户耕地保护经济补偿意愿
采用问卷调查方法测算农户耕地保护补偿意愿。
调查情况:共调查150户,收回有效问卷120份,其中最低意愿标准为0.15万元/hm2,最高为1.02万元/hm2,年轻农民的补偿意愿高于年长农民的补偿意愿。大多数接受调查的农户认为0.45~0.60万元/hm2比较合理,一部分农户认为旱地补偿标准应该高一些,因为旱地的粮食生产收益低,利润低。
经计算,小张家村农户平均补偿意愿为:水田0.46万元/hm2,旱地0.51万元/hm2,水田与旱地平均为0.49万元/hm2。平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因为一部分农民,特别是年龄较大的农民的补偿意愿较低,因为他们认为现在种地已经比以前好多了,不要交税,还有补贴,所以补偿多少都愿意,这要根据国家的经济能力。
4.6 补偿方案与标准
由于水田与旱地的粮食生产收益差别较大,造成水田与旱地粮食生产的机会成本差别也较大,建议按水田与旱地分类别补偿。
从理论上讲,补偿标准应该不低于机会成本损失。但是,要考虑到政府经济能力及农户补偿意愿。本案例中的农户平均补偿意愿低于耕地保护机会成本损失。因此,以农户耕地保护经济补偿意愿为补偿标准的下限,耕地保护机会成本损失为补偿标准的上限,在此范围内的补偿标准均是合理有效的。具体是取下限或是上限或是两者之间,这要依据当地政府经济承受能力。如果取耕地保护机会成本损失与农户耕地保护补偿意愿的平均值作为补偿标准。则2008年小张家村水田保护补偿标准为0.72万元/hm2,旱地保护补偿标准为0.87万元/hm2,水田与旱地平均补偿标准为0.77万元/hm2(表3)。如果农户补偿意愿高于耕地保护机会成本损失,则,耕地保护机会成本损失为最低补偿标准。
注:补偿标准为机会成本损失与补偿意愿的平均值。
5 结论与建议
5.1 主要结论
(1)在我国现有的土地与耕地保护的政策制度环境下,耕地保护的投入成本主要是由政府承担,农户耕地保护的成本主要是机会成本。农户耕地保护的机会成本损失,等于耕地被征用后转为建设用地出让纯收益,扣除原粮食用地纯收益的余额。
(2)耕地保护农户补偿标准确定的基本原则为:实现目标原则,有效性原则,可行性原则,社会福利最优原则,变动性原则,按年度补偿原则。
(3)测算农户耕地保护经济补偿标准的技术思路为:以耕地保护的年度机会成本损失为基础,综合考虑农户的补偿意愿及政府经济的承受能力等因素,确定具体年度补偿标准。经测算,2008年,铜山县小张家村耕地保护农户机会成本损失为:水田0.98万元/hm2,旱地1.23万元/hm2。耕地保护农户补偿标准为:水田0.72万元/hm2,旱地0.87万元/hm2。
5.2 政策建议
(1)构建耕地保护经济补偿机制。通过构建耕地保护经济补偿机制,内化耕地保护的全部成本与效益,给予保护耕地的农民以市场价格确定的耕地保护成本补偿。提高农民保护耕地的收益,也即提高了耕地转为建设用地的成本,使耕地成本与建设用地成本形成真正的市场竞争。在这样的竞争机制下,农民会更加珍惜耕地资源,地方政府也会抬高“用地门槛”,会认真地进行耕地保护的成本收益分析,从经济效率的角度考虑耕地保护的重要性,而不是仅仅从政治任务的角度权衡保护耕地与发展经济之间的取舍。
(2)建立科学的耕地保护成本与效益评估体系。建立科学的耕地保护成本与效益评估体系,显化耕地保护的全部成本与效益,为实施耕地有偿保护奠定基础。耕地保护成本不仅包括直接投入成本,还包括机会成本。耕地保护产出效益不只是经济效益,还包括粮食安全效益、社会保障效益及生态安全效益。只有科学地评估耕地保护的成本与效益,才能科学地配置和利用耕地资源,才能有效保护耕地。
(3)设立耕地保护基金。资金问题是建立完善的耕地保护经济补偿机制的最关键的问题。没有充足的补偿资金作后盾,耕地保护补偿机制也将会是空谈。可以采用以下几种方式筹集耕地保护资金:(1)地方政府土地出让收入的一定比例直接转为耕地保护补偿基金。(2)中央财政和地方财政资金拔付。政府财政收入主要来源于税收,国家通过纳税人的贡献对全国的耕地保护提供资金。每个纳税人既是贡献者也是获益者。(3)新增建设用地有偿使用费的一定比例转为耕地保护基金。国家明确规定新增建设用地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支,因此,可以将其中一部分转为耕地保护基金。(4)耕地占用税全部转为耕地保护基金。耕地占用税属于地方税种,可以直接转为地方耕地保护基金。(5)设立耕地保护税。保护耕地,确保粮食安全和生态安全,是全社会的责任和义务,耕地保护的成本也应由全社会共同承担。为了使耕地保护的成本得到社会稳定的补偿,就有必要设立相应的税收项目,使享受耕地保护好处的各行各业对耕地保护承担相应的责任。鉴于此税收主要针对耕地农用与发展其它产业之间巨大的机会成本差异,因此“耕地保护税”,主要向非农产业征收,全部转为耕地保护补偿基金。
摘要：耕地保护的重要主体———农户,缺乏耕地保护的积极性,主要根源是农户的机会成本损失过高,应该依据机会成本损失给予农户补偿。实施补偿的关键是确定合理可行的补偿标准。从保障粮食安全的角度,依据农户耕地保护的机会成本,分析补偿标准确定的依据和原则。在此基础上,提出补偿标准测算的技术思路为:以耕地保护的年度机会成本损失为基础,综合考虑农户的补偿意愿及政府经济的承受能力因素,确定具体年度补偿标准。以铜山县茅村镇小张家村为例进行测算,结果表明:2008年,水田保护补偿标准为0.72万元/hm2,旱地保护补偿标准为0.87万元/hm2。