公共事业体制

公共事业体制（精选12篇）

公共事业体制 篇1

公共会计管理体制事关小到一个组织, 大到一个政府的财政健康状况, 是不能忽视的。但是目前相关领域的研究还没有全面开展, 急需我们建立相关的理论体系。在开始研究之前, 我们首先要了解构建公共会计管理体制的必要性。

一、公共会计管理体制的概念及建立的必要性

(一) 公共会计管理体制的概念

所谓公共会计管理体制, 包括会计相关机构的设置、会计人员的职责和权限以及会计制度的运行机制等方面的内容。它与普通会计不同的一点在于这里的公共会计指的是特定国家组织和管理会计事物的方式。公共会计管理体制是公共财政的会计管理体制, 是对政府职能的强调。所谓的公共财政指的就是政府在向整个社会提供各种服务的支出和收入情况。对于公共财政的财务会计管理有助于政府公共财政的健康, 让公共财政能够更好的维持社会运转, 造福社会大众, 营造一个良好的市场环境[1]。

(二) 公共会计管理体制建立的必要性

建立公共会计管理体制是有着十分明显的必要性的。首先, 公共会计管理体制是国家针对公共财政进行适当调控的需要。会计工作可以有效的计算出国民经济情况, 为建立经济发展计划提供依据。要保证国家对于公共财政的控制力, 建立一个高效的公共会计管理体制是唯一的选择。而且, 会计工作最讲究诚信和职业道德, 保证整个公共会计工作能够有序进行, 也是维护社会良好风气的必然选择。

二、建立公共会计管理体制的设想

(一) 公共会计管理体制建立的相关法律法规

建立任何一个制度都必须要先建立相关的法律法规, 没有法律法规的保障, 制度就不能良好的运转下去。我国已经形成一些相关的法律法规, 比如《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》等。但是针对公共会计的专门法案没有制定, 这无疑影响了公共会计工作进入正轨的进程, 需要引起相关立法机构的注意[2]。

(二) 公共会计管理体制管理主体

公共会计管理工作要明确谁是管理的主体。根据相关的法律法规和政策, 我国国务院的财政部门是主管全国会计工作的部门。也就是说, 这就是公共会计管理体制的管理主体。这是因为会计管理的工作关系到财政管理的有序进行, 需要财政部门进行统筹规划[3]。

(三) 公共会计管理体制管理内容

1. 政府会计管理

管理内容主要是分为四个部分。首先是政府会计管理。我国到目前为止仍然没有建立政府会计的岗位, 只是在进行财政预算时有一个预算会计, 这是不够的。预算会计只能核查预算的实施情况, 而具体的财政收支情况需要专人来管理。这将是下一步的工作重点[4]。

2. 非营利组织会计管理

非营利组织会计可以分为两种。第一种是公立非营利组织会计。这种组织又叫做事业单位, 也就是仅仅依靠国家的财政来支持, 并不进行盈利的组织。这种组织包括了气象水利部门、科教文艺部门以及社会福利单位。第二种是民办非营利组织会计。这种组织有的也需要国家财政的支持, 有的需要民间捐款, 还有的依靠会员会费等, 不一而足。

3. 企业税务会计管理

所谓税务会计, 指的是以纳税人为主体的会计工作, 让纳税人能够及时准确的上缴税费的同时, 也不违反相关法律。税务会计由税务部门管理, 要依靠他们来取得财政收入。

4. 企业会计管理

企业的会计管理并非是企业自己的财务管理。而是政府对于企业的财政状况监督, 行驶公共职能的会计工作。这种企业会计管理是为了让企业能够明确会计的工作职能, 监督企业会计工作的正常开展。财政部门不能以此为借口干预企业的财政管理。

(四) 公共会计管理体制管理方式

1. 会计人员管理

建立起一整套的公共会计管理体制, 需要大批专业合格的优秀人才。所以, 建立公共会计管理体制的第一步就是要进行会计人员管理。首先, 要加强会计人员的资格认定工作和后续教育工作。提高资格认定的门槛能够确保会计队伍的高素质, 加强后续教育能够保持会计队伍的高素质。对于素质不达标的会计人员要严格按照人才选拔程序来淘汰, 而优秀的会计人才也要有一定的晋升奖励机制。其次是要加强会计人员的职业道德建设。会计行业是一个需要工作热情和道德操守的行业, 对于会计工作的任何懒惰和不法行为都会对所在的组织产生巨大的破坏效果。要持续不断的提高会计人员的职业道德建设, 规范会计人员的行为。

2. 会计监管

我国的会计监管工作主要由政府来执行, 包括会计监管规范的制定和建立会计监管机构等。具体表现在制定会计制度, 进行会计制度等级的鉴定和对优秀会计人员的培训等方面。

三、结论

公共会计管理体制的构建影响到政府对于财政状况的控制, 关系到国家和社会能否平稳运行。本文首先对公共会计管理体制的概念和必要性进行了总结和诠释, 对建立公共会计管理体制的设想进行了分析和探究。

摘要：一般来说, 会计管理体制指的是企业的会计管理, 这是许多人已经形成的刻板印象。实际上并不是这样的。会计是一个非常宽泛的概念, 如果只针对企业的会计进行管理体制的研究的话, 那么其他领域的会计工作就没有办法有效开展。我们今天要涉及到的是从公共财政视角论公共会计管理体制的构建研究。本文将对公共会计管理体制的相关意义进行探讨, 对公共会计管理体制的构建展开研究。

关键词：公共财政,公共会计,管理体制

参考文献

[1]张廷文.公共财政视域下我国预算法律制度研究[D].西南政法大学, 2008.

[2]邱添.社会保障预算管理理论与实践思辨:国际经验与中国政策选择[D].西南财经大学, 2012.

[3]赵术高.科学发展观指导下的公共财政支出效率问题及改善途径研究[D].重庆大学, 2006.

[4]张钢.基于和谐公共财政理念的政府管理会计体系构建[J].山西财政税务专科学校学报, 2008 (03) :9-12.

公共事业体制 篇2

公共财政体制是政府经济行为符合效率优先的市场经济要求的一种制度安排，资源的稀缺性决定了不断提高资源配置的效率是人们永远追求的目标。

公共财政体制的概述

要实现经济效率，就必须要有相应的效率装置。实现经济效率要求的效率装置需要两类制度安排：一类是效率市场的制度构建，另一类是规范政府经济行为的政治行政制度构建，两者统一于同一社会经济制度之中，共同实现资源配置的效率要求。因此社会经济制度是由效率市场制度和政治行政制度共同组成的。由于效率的基本装置是市场，因此效率资源配置的基础也就是市场，即是说市场体制在资源配置中处于基础性地位。市场体制的核心制度是充分竞争基础上形成的价格制度安排。这个制度安排的基本特征是：

（1）消费者主权和生产者主权的制度保证；

（2）消费品和经济资源的获得由出价竞争制度保证。

前一特征保证了消费者和生产者各自根据自身的偏好在自由选择的基础上自动实现了双方各自的利益极大化。后一个特征保证了实现资源配置优化的帕累托均衡价格在充分竞争的基础上得以形成。因此，市场体制下的价格制度安排确保了资源配置的帕累托优化状态。无数生产者和消费者在追求自己利益最大化的动机下，通过价格竞争的方式得到了资源配置帕累托优化状态这个意外的结果。但是这个意外结果的获得是以产权明晰为前提的，这就是说，只要某个主体能够为市场提供有效的产权保护，市场体制就能够通过价格制度的调节自动地实现资源配置优化。由于国家天然就具有“暴力潜能”方面的绝对优势，因此，由拥有“暴力潜能”优势的国家为市场提供产权保护就比单个的市场主体分别保护自已的产权效率高，这就是说，国家存在基本作用就是保护产权。“离开了产权，人们很难对国家作出有产的分析”。

公共财政体制这种制度安排实际上是要解决好两个方面的问题：

一是生产什么公共商品

二是如何生产公共商品

生产什么公共商品，涉及到社会公众对公共商品的需求，关键是政府提供的公共商品要符合社会公众的集体偏好，实现公共商品资源配置帕累托优化状态。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一样通过货币投票来决定.因为公共商品的生产成本只和社会公众个人支付的价格发生间接的联系——政府征收的收入和对公共商品生产的拨款是分开进行的，社会公众搞不清自己缴纳的收入中间有多少用于国防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法设施等，社会公众所能感受到的只是自己的财政负担和政府提供的公共商品的满意程度。因此，实际中，如果社

会公众感受到财政负担是合理的，对政府提供的公共商品是满意的，那么公共商品的资源配置就是有效率的。

如何生产公共商品涉及到政府公共部门的效率问题，关键是公共部门要以最低成本生产出社会公众需要的公共商品。如果政治家的决策反映了社会公众对公共商品的真实偏好，而公共部门“生产”公共商品的过程又是不折不扣完全执行政治家的决策，以成本最低的技术“生产”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因为它既保证了公共商品资源配置效率，又保证了公共商品生产效率——X效率。

以上两个方面表明，要确保公共商品生产过程有效率，同样需要有对公共部门生产行为激励与约束的制度构建。

公共财政体制制度安排

1、要有确保公共财政体制有效运行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共财政体制的基石，没有它，公共财政体制只会流于形式，不可能实质运行。因为只有民主政治制度才能确保社会公众对公共商品偏好的充分表达，也才能确保社会公众个人对公共商品的偏好以民主的社会公众可接受的方式集合成为社会公众全体偏好。同时，也只有民主政治制度安排，才能使社会公众集体偏好成为政治家提供公共商品的决策。反之，也只有民主政治制度安排才能使严重决策失误的政治家失去政治地位，从而确保各级政府首脑不唯上，不唯权，而只是对下负责——对选民社会公众负责。否则，公共商品的提供只能反映少数个人偏好基础上的所谓“国家需要”，公共商品资源配置效率低下的状况不可能根本改变。

2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是为公共商品的生产提供资源，因此政府支出制度安排要能够确保政府支出完全用于市场体制不能有效的公共商品的资源配置。这一方面要求政府职能必须从立宪层次上加以界定，市场和政府的分工必须在宪法条文中划分清楚，政府行政及由此产生的支出必须有明确的法律依据，否则属于非法行政和非法支出，其行为人的行为后果属法律制裁之列。政府预算必须成为规范政府支出的法律文件，而不仅仅是政府的收支计划。政府的一切支出必须有社会公众民主基础上选举出的代表组成的立法机关的批准，相应形成政府预算的法律条文，财政部门具体安排政府支出拨款前必须向立法机关提交拨款的明确的法律依据，由立法机关审查通过才能据此拨款。另一方面要求有公共部门使用资源的有效监督的制度安排。要保证公共部门必须按预算批准的用途使用资源，把资源真正用在为社会公众提供公共商品而不是用于自身的享受上。这就涉及到财政对公共部门使用公共资源的监督以及审计部门对公共部门使用公共资源的审计，作出这方面的制度安排在我国具有十分重要的现实意义。

3、要有对公共部门“生产”公共商品效率估计的制度安排。公共部门既是“生产”公共商品的职能部门，又是公共商品决策的信息来源，这使得公共部门既可能导致本部门预算规模的扩大，又可能把公共资源更多地用在自身享受而不是用于为社会公众服务，因此，建构对公共部门“生产”公共商品效率评估的制度安排在公共财政体制构建中处于十分重要的地位。这包括公共部门内部约束与激励机制的制度安排，对公共部门提供公共商品绩效评估的制度安排等。

4、要有控制政府收入的制度安排。政府为何要征收收入，从什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都应有立法 机关批准法律依据。这就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是约束政府收入行为的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能从根本上约束政府公共部门乱收费、乱摊派、乱罚款的所谓“三乱”行为。唯有如此，社会公众才能依法缴纳收入而不是依公共部门自己的文件缴纳收入，政府和社会公众分别享受收入基本法规定的权利，承担收入基本规定的责任，征纳双方权利义务清楚明白。《政府收入基本法》中要规定政府收入制度的立法权、解释权、调整权、征管权、收入使用批准权等，其中立法权、解释权、调整权、收入使用批准权属于立法机关，政府只能享有收入征管权。《政府收入基本法》的制定涉及到每一个社会公民的切身利益，也涉及政府依法治国、依法行政的推行，应当作为公共财政体制制度安排中的重要环节。

公共财政体制下政府职能转变的五大着力点

准确界定政府职能，消除“三位”现象

完善社会主义市场经济体制最为根本的一条就是界定政府的职能、限定政府的权力、让政府退出市场.当前，之所以还存在着政府职能“错位”、“越位”和“缺位”等现象，﹁个很重要的原因就是对政府究竟应当行使哪些职能还缺乏比较准确的界定。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政，上述表现越突出，矛盾也越尖锐。公共财政还没有从它“错位”、“越位”的领域完全退出，而“缺位”的领域明显进入不足。在公共财政体制下，政府主要具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要职能。过去政府在履行经济调节、市场监管职能方面比较到位，但在履行社会管理、公共服务职能方面还相当滞后。因此，应对我国政府现有的职能事项进行逐一鉴别、筛选，这样既可以消除“错位”，把日益膨胀的机构减下来，激发出政府的活力；又可以消除“越位”，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场；还可以消除“缺位”，把政府该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好。只有按照满足社会公共需要的要求去纠正好“错位”、“越位”和“缺位”问题，才能真正实现政府职能的转变和归位。

科学处理各级政府之间的关系

国外经验和国内实践表明，要实现公共财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分事权与财权，依法规范和科学核定收支基础，使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。

政府间事权的划分是确保国家社会经济各项事业全面发展的政治保证。首先，事权划分是分税制财政体制完善的基本条件。1994年实行的分税制财政体制虽然明确划分了各级政府的财权，增强了中央宏观调控能力，调动了地方政府的积极性。但由于各级政府间的事权没有明确调整，事权与财权脱节，缺乏合理的支出范围界定，导致地区之间苦乐不均，贫困地区公共服务水平偏低等新的矛盾。其次，事权划分不清易于造成上下级政府之间互相推诿，致使政府的正常公共职能无法行使。所以，正确划分好各级政府之间的事权是非常必要的。

在划分中央与地方事权时，应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则。受益原则简言之就是谁受益、谁管理；谁制造危害、谁负责。行政管理原则就是对于无法用受益范围划分的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务，按照行政管理的一定标准来划分。如：凡是属于全国范围内宏观调控的事务，应由中央政府来决定；凡是一个省范围内的宏观调控，应当由省级政府来承担。国家利益原则是从国家的政治、经济、社会的高度出发，为维护国家的统一和主权，协调中央与地方以及地方各级政府之间事权关系的准则。国家利益高于一切，一旦国家认为有必要，则国家有权将划归地方的事权收回来。同时中央政府与上级政府有权对下级政府的各项具体事务进行检查、监督和指导。应根据各种公认的划分标准，尽快调整中央与地方的支出范围，将一些属于中央事权但地方财政承担支出的项目，划为中央财政支出，由中央财政承担；同时，属于地方政府事权范围的一些事务的决策权，中央应尽量少干预、不干预或在出台新的减收增支政策时，充分考虑地方财政的承受能力，对不同地区的不平衡差异进行区别对待。按照社会公共需要确定，政府公共支出范围

在市场经济体制下，政府对经济和社会事业发展的调控决不能像计划经济时期的大包大揽，而是按市场规则、适应市场要求办事。构建公共财政体制，政府提供公共服务的资金主要来自全体公民交纳的税收，公共支出应主要用于“公共”领域。因此，应该按照社会公共需要来确定公共支出范围，主要包括三个方面的支出：一是维持性支出，包括国防、财政机关、公检法司、基础教育、科研、卫生保健等支出；二是转移性支出，主要包括价格补贴、补贴支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基础设施的支出。财政要逐步从建设性支出中退出来，只涉及从事国计民生的大型公益基础设施的建设。对维持性支出，财政只负责基础性支出，对公益性支出则由社会负担。

进一步深化政府机构改革

构建公共财政体制，必须继续深化政府机构改革。政府机构作为行政管理体制和经济管理体制的载体，应根据行使政府职能的需要加以设置。构建公共财政体制是对我国政府管理机构的一次重大挑战。在深化政府机构改革时一定要充分体现公共财政理念，进一步明确政府职能，并根据行使政府职能的要求调整和完善政府机构，构建适合我国国情的公共财政体制，然后据此设置行政机构和人员配备，建立起一个适应现代市场经济需要的、实行新公共管理的行政管理机构，以促进社会主义市场经济体制的不断完善。

加强公共服务理念，提高政府服务水平

构建公共财政体制要求我国财政从生产建设型财政向公共服务型财政转变，要求政府提供的主要产品就是服务，即服务于市场、企事业单位和居民。也就是说，公共财政理念的内在实质就是服务性财政，政府的根本职能就是提供优质服务。政府应改变自己的角色，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。政府应把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业；把社会自我调节的管理和职能交给中介机构；把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。所有的政府行为都是为社会经济发展间接地提供动力，其目的就是让市场充分发挥基础性作用，让企业和居民唱主角。为了实现这一目标，必须进一步加强立法，建立富有成效的法律调整机制；进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管

事业单位薪酬激励体制创新初探 篇3

关键词：事业单位;薪酬激励体制;创新

一、事业单位薪酬激励体制的背景和意义

1.事业单位薪酬激励体制的背景

事业单位是我国的一个特色单位，它作为我国社会组织重要的组成部分，在社会发展和经济方面做出了最大的贡献，特别是在推动扩大公益服务和社会主义事业进步方面作用很明显。此外，事业单位对建设小康社会和市场经济的发展中的地位非常重要。如何发挥好事业单位薪酬激励制度的作用，加强事业单位的活力和职工的发展，更好地为我国的社会主义事业服务，为人民服务，成了我国当前面临的一个很现实的问题。

2.事业单位薪酬激励体制的目的及意义

事业单位薪酬制度改革的目标主要是针对我国目前事业单位受到传统计划经济的影响，单位内部职员存在积极性不高的工作态度，致使工作效率也很低，这就在很大程度上造成了事业单位社会服务形象和服务质量不好的局面。归根结底，还是因为事业单位的薪酬制度不够健全，导致企业内部人员工作不认真，办事不牢靠，做多做少一个样，做与不做一个样，这些对员工本身的利益没有伤害，但是事业单位代表的是政府机关，从很大程度上就是代表国家，这种情况下，员工的消极工作就给国家抹了黑，给社会带来了很坏的影响。因此，要加大对事业单位薪酬制度的创新和改革。目前为止。很多事业单位已经意识到了以上问题，也开展了一些激励员工的措施，但是往往过于形式化，而没有切实采取过多的措施，达不到实际的效果，因此，主要还是从事业单位薪酬制度的创新改革方面着手分析研究。

二、事业单位薪酬激励体制的具体措施研究

1.岗位系数工资的建立

岗位系数工资根据岗位职责的大小和要求以及岗位的难易程度等因素来确定岗位的系数，事业单位的相关人员必须要经过岗位系数的考核才能领取相应的报酬。岗位工资与基本工资当中的岗位工资不同的是它要对工作岗位的性质进行评估，并预测其相对价值，职员的工作要按值取酬；基本工资当中的岗位工资根据职员聘任的岗位确定，是由专业、行政和技术职务等级来确定的，绩效工资也叫岗位系数工资。

这种评定方法有助于提高职员的义务能力，当岗位被标上等级的标签，工资被分级别之时，事业单位的职员就会一下子觉醒过来。首先，他们肯定想取得更高的岗位工资，其次，他们也不想被同事落下，在岗位系数工资中排名垫底，当大家都在努力争取更好的名次和荣誉的时候，没有人希望落后，这就在无形之中给事业单位的职员相互之间带来了竞争，这种竞争是良性的，它对于提高职员办事效率，促进事业单位蓬勃发展，对服务社会具有很好的促进作用。

2.完善绩效考核体系

首先，强化绩效工资的基本作用，在完善相应制度的基础上，还应注重制度的落实与实施，解决实际的技术性问题。因此，制定相应的岗位目标与岗位责任，将事业单位的用人制度由传统的“身份管理”转为“岗位管理”，形成岗位责任制，发挥激励的积极作用；其次，对相近岗位的绩效指标进行综合评定，尽量做到繁简得当，抓住核心环节，提高可操作性。开展绩效考核工作，除了注重工作效率以外，更要注重提升服务质量水平，以实现综合考核目标，处理好公平与效率的协调关系，也是获得成功的重要保障；再次，完善科学、有效的绩效考核体制，构建必要的激励制度与约束体系，避免出现事业单位内部的收入分配混乱，不利于各项工作的顺利开展。以事业单位绩效考核的实际情况来看，往往服务质量与效果难以实现量化操作，因此如何细化绩效工资的考核与考评制度，已成为当前值得关注的话题；只有组织内部的成员不断努力，并对努力的结果充满信心，获得合理、及时的回报，才能真正发挥薪酬激励的作用；因此，在绩效考评体制执行过程中，及时兑现考评结果，也是非常重要的环节。

3.制定“以岗定薪”的制度

其一，在相应的单位机构中进行工作岗位的合理设置，同时，要进行相关岗位职责的明确，并应该在实际的基本薪酬中实现针对岗位以及薪酬在整个的单位岗位系统中所存在的相对价值保障，这就需要将个人价值通过岗位来进行展现，针对不同的单位岗位要执行不同的薪酬；其二，实施有效的岗位评估，岗位评估是针对每一个岗位来说的，这就需要相应的评估评价活动应该根据每个岗位的实际贡献以及工作难易等等方面来进行，以此实现岗位相对价值大小的合理确定，从而得出一个较为稳定合理的系统化岗位等级，然后可以在此基础上实施单位中各岗位薪酬级别以及各岗位之间所存在的薪酬之差的有效确定。

就目前的情况而言，事业单位中涉及了各种各样的工作岗位，但是口径较为统一的相关工资制度已经不能够充分满足事业单位中所有的岗位特点以及具体要求，此时，就需要及时进行现代化企业薪酬制度的合理借鉴。不同单位所进行的分级分类管理的薪酬制度的有效实施，经过构建有效的、合理的以及公平的相关薪酬体系，使得在工作中人才的所有热情被激发出来，提升了人才的工作创新能力。

三、结束语

事业单位薪酬激励体制对事业单位和在职员工影响很大，事业单位要针对现实薪酬制度的不足，在现有薪酬制度下，采取有效措施实施创新型的薪酬激励体制，调动员工积极性，服务社会和人民。

参考文献:

[1]刘舒磊:我国商业银行薪酬激励体制的管理创新研究[D].天津大学,2008.

[2]吉亦超:高管人员薪酬激励与上市公司经营绩效相关性研究[D].复旦大学,2007.

公共事业体制 篇4

行政事业单位国有资产, 是指由行政事业单位占有、使用的, 依法确认为国家所有, 能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政单位用国家财政性资金形成的资产, 国家调拨给行政事业单位的资产, 行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产, 以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产依据属性可划分为非经营性资产和由非经营性资产转化而来的经营性资产, 其中, 非经营性资产是行政事业单位国有资产的主体。

伴随20世纪90年代初市场经济的加速发展, 以及政府开办第三产业政策的放宽, 大量行政事业单位发育出所属自身的经济实体, 资产范围随之迅速扩大。由此可见, 行政事业单位资产范围的变更主要由“非转经”资产规模的拓展引发。经营性资产盈利是行政事业单位预算外收入的重要来源。部门预算改革的推进以及非税收入管理的强化, 促使行政事业经营性资产管理在提高财政预算精细化水平中的重要作用日益显现。

文献回顾及提出假设

(一) 文献回顾———改进行政事业国有资产管理的理论探讨和实践探索

在政策法规领域内, 财政部第35、36号令要求建立“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的行政事业国有 (非经营性) 资产监管体制。财政部门代表政府行使资产所有权, 制定管理制度、指导管理工作, 审批产权变动、资产处置, 监督产权交易行为, 监缴国有资产收入, 履行统一监管职责。主管部门直接管理下属单位资产, 在财政部门授权范围内配置和处置资产, 并对财政部门负责。具体单位行使资产占有、使用权, 负责资产的日常管理, 承担资产安全使用和有效运营责任, 对主管部门和财政部门负责。财政部门、主管部门和行政事业单位的三方主体关系, 为加强行政事业单位国有 (非经营性) 资产管理、监督和运营奠定了基础架构 (王美英, 2008:1 49) 。但是, 针对党政机关、事业单位国有资产中经营性部分的管理改革, 依旧缺乏相关的配套政策。从而使各地政府实施改革具体实践时缺少统一的参照标准, 在原有制度与改革目标之间可能出现过渡性政策空白, 导致改革推进阻力增大。

在行政事业资产管理实践中, 资产与财政预算、财务管理相脱节, 机关事业部门账外资产、资金普遍存在, 部门单位之间借用、调用资产频繁、随意。加之现行部门预算编制过程相对粗糙, 且尚未对非税收入实行收支两条线管理, 致使各单位极力隐瞒 (非经营性) 存量资产及其衍生出的经营性增量资产。源于经营性资产收入的单位内部支出随意性很大, 使各机关单位资产的配置失衡、增长无序。与此同时, 非税收入返还仍未纳入综合财政预算统筹。各级财政部门因而不能充分发挥对资产与预算管理的宏观调控作用。 (李平, 张立德, 2006:9-10)

在理论探讨方面, 关于如何建立健全行政事业资产管理制度体系, 可概括为以下三个方面:第一, 建立资产评估管理制度, 制定和完善资产配置、处置、调剂程序规范, 减少国有资产流失及浪费;第二, 研发资产管理信息统计技术, 降低信息不对称程度;第三, 设立考核奖惩办法, 强化约束手段和激励机制。 (李平, 张立德, 2006:12-17) 专门针对行政事业经营性资产管理的改革方案则涉及:集中财权, 将经营性资产的实物和产权收归财政部门统一管理;对行政事业单位超标、闲置资产进行整体调剂平衡;经营性资产出租、处置等事项引入公开市场竞争机制;收缴资产经营及处置收益至财政非税收入专户, 并实现收支脱钩等核心内容。 (高兆梅, 李少伟, 陈鹏, 2008:31)

(二) 提出假设———行政事业单位经营性资产管理改革将为进一步完善政府公共预算体制创造条件

根据《预算法实施条例》第二十条的规定, 各级政府预算按照复式预算编制, 分为政府公共预算、国有资产 (本) 经营预算、社会保障预算和其他预算。其中, 国有资产 (本) 经营预算的设计目的是完善国有企业收入分配制度, 因而不适宜成为建立行政事业单位经营性资产预算控制的参照。

为了理顺在财政预算体系中的关系且不损伤自身的控制监督功能, 行政事业单位经营性资产预算应被纳入政府公共预算, 理由如下:

其一, 行政事业单位经营性资产的日常运转和价值补偿主要依赖市场机制实现, 但是, 其资产存量脱胎于非经营性国有资产, 由政府公共预算资金形成, 其所得收益主要用于调节单位内部的资源流量与流向 (高建强, 2006:204) , 故其理应纳入核定行政事业单位财政预算的考虑范畴。

其二, 行政事业单位经营性资产的成分繁复、范围模糊, 加之混乱的经营形式 (投资、转让、出租、出借等) , 导致一些部门和单位私账分散、滥发补贴。机关事业部门的资金获取与使用难以得到完整监控, 有悖于部门预算改革严把预算外资金、实行收支脱钩的基本思路 (王绍光, 马骏, 2008:27) 。鉴于此, 行政事业单位利用“非转经”国有资产取得的收入原则上属于政府非税收入, 应当接受政府公共预算统筹, 实行收支两条线管理。

案例引入———广东省党政机关经营性资产管理体制创新

(一) 改革背景

2000至2003年, 广东省相继推行以完善财政体制为主线、以转变政府职能为目的的改革措施, 对省直机关所需的各项正常经费, 统一由省财政厅予以资金保障。在这样的背景之下, 省直机关各单位利用富余资产开展经营性活动所隐含的问题暴露无遗:只要经营性物业继续存在, 机关单位职能偏移、国有资产浪费流失、满足隐性开支的“创收”腐败等机制性病灶就难以根除。

(二) 改革内容

2003至2006年, 广东省对省直党政机关经营性资产开展了清理工作, 将清理后资产连实物带产权移交给第三方———广东省省直行政事业单位物业管理中心 (以下简称“省直物管中心”) 进行管理。至此, 广东省行政事业单位经营性资产管理改革正式展开, 改革的具体措施包括以下四个方面:

第一, 体制设计。根据国家行政事业单位国有资产管理改革要求, 省财政厅行政事业资产管理处作为国有资产综合管理部门, 负责制定国有资产管理制度、政策, 履行行政事业单位国有资产宏观管理职能;省直物管中心作为依照国家公务员管理的事业单位, 代表政府行使国有资产出资人的角色, 是财政部门管理资产职能的具体操作者, 同时也是物业市场化管理的监督者;物业管理公司作为物业市场化运营的具体操作者, 担负国有资产经营管理职能, 直接面向市场对物业进行专业化、规范化、市场化经营管理, 接受省直物管中心的监督。

第二, 制度建立。省直物管中心对内制定了物业管理办法、物业经营收支管理规定、党风廉政建设制度、内部人员岗位分工制度、物业收入收缴流程和物业收益支出控制流程等制度, 对外与物业管理公司签订了《广东省省直行政事业单位物业委托经营管理协议》和《安全责任制度》, 形成了比较完整的物业租赁管理流程。

第三, 资金管理。其一, 在运营资金管理上, 省直物管中心采用“双账户”物业经营收支模式, 即物业经营收入通过“省级非税收入管理系统”直接缴入省财政专户, 物业经营支出通过单独开设的物管专项经费账户直接支付到收款人。其二, 在收支预算管理上, 中心每年向省财政厅上报下一年度的物业收支预算, 在批复的预算范围内支出与物业经营管理有关的费用;物业收入扣除物业经营管理费用后的余额, 纳入省财政统筹安排。其三, 在实际操作中, 物业经营收入由中心根据合同按期开出缴款通知书, 物业承租人持缴款通知书到银行将租金直接上交至省财政专户;物业经营支出由中心在预算额度范围内填报费用审批表, 经财政厅领导审批后支付给收款人, 并单独设账核算, 纳入财政预算监管。

第四, 信息利用。省直物管中心建立起经营性物业基础信息数据库, 实现物业登记造册、分布情况、租赁流程、收益管理的信息化管理。拥有授权的人员可通过计算机网络对该系统进行查询。

(三) 改革成效

行政事业单位经营性资产清理移交省直物管中心经营运作后, 取得了一定的积极成效, 主要体现在下列五个方面:

第一, 有利于封堵腐败源头。行政事业单位经营性资产的创收渠道被堵截, 有利于巩固落实广东省直机关公务员统一岗位津贴的政策, 建立合理的分配秩序, 端正公务人员队伍形象。

第二, 有利于实现国有资产的保值增值。省财政部门、省直物管中心和物业公司三方主体关系的确立, 有效区分了财政权力主体身份、资产所有者代表身份和物业经营者身份, 实现了权力和利益的互惠制衡, 提高了国有资产中经营性物业的配置效率与使用效益。

第三, 有利于节约政府运作的财政成本。行政事业单位经营性资产由独立部门 (省直物管中心) 集中统管并接受相应的预算监督, 增强了国有经营性资产在政府行政架构内部的流动性, 免除了市场配置资源过程中的竞价成本。

第四, 有利于完善国有资产产权制度。长期以来, 政府作为行政事业单位资产所有者的产权虚置, 应有的统一管理权威缺失, 难以实施资金及实物的统筹调剂。广东省党政机关经营性资产管理改革将分散在各单位的经营性资产产权统一收归省直物管中心, 减低了国有资产管理的随意性, 实践了产权管理的新模式。

第五, 有利于政府职能的转变。广东作为财政大省, 机关单位占有、使用国有资产经营性部分收益的动机与能力很强, 容易导致行政权力对市场秩序的扰乱, 破坏公共部门的公益形象。经营性资产的强制剥离, 迫使机关单位重塑自身的社会管理和公共服务职能, 削弱“国家利益部门化、部门利益个人化”的异变。

(四) 改革评价

广东省直党政机关、事业单位经营性资产移交运作在取得上述成效的同时, 开拓了探索预算与资产有机结合的思考和实践空间, 主要反映在以下三点:

其一, 省直物管中心作为依照国家公务员管理的事业单位, 需要占用相应的事业编制和财政拨款, 那么有理由对其进行成本—效益分析, 量化其在节约财政资金方面所发挥的作用。

其二, 经营性资产收归省直物管中心后, 有必要对其属性进行重新认定, 即考查这些“经营性资产”继续营利是否合法、合理、合情。所谓“经营性资产”, 以行政事业单位出租的土地和商业门面为主, 租金收入构成单位职工奖金和各类津贴的来源。原本用于办公目的的土地和建筑空间经过合同出租, 其功能在由公共服务向私人盈利转变的过程中产生异化。这既不利于行政事业单位整体工作环境及氛围的维护, 又容易引发社会公众对政府机构形成负面印象。

其三, 省直物管中心将物业收支预算上报财政厅审批, 由财政厅批复预算支出额度, 这就构成了在行政体系内部循环的审查控制, 导致人大监督环节出现缺失。如果能在物业经营收入上缴省财政专户的同时, 把物管中心的运营支出纳入规格相对统一的部门预算编制范围, 便可正常发挥人大的预算监督职能。论———从“放权让利”到“限权律利”, 从注重财源培育到规范财政纪律

汲取财政收入继而按照一定的方式进行支出是定义国家能力的两项重要内容 (王绍光, 马骏, 2008:3) 。随着经济体制改革的逐步深入以及公共财政体系的逐步完善, 我国的国家宏观调控能力和财政保障能力切实增强, 国家财政收入规模及增速, 中央与地方财政各占财政总收入的比例均日趋合理化。在具备了如此的财政收入实力后, 财政资源汲取和使用的分工细化、协调平衡凸显出重要性和紧迫性。国家有条件且有必要将财政改革的重点由“放权让利”性质的财源培育转向“限权律利”性质的收支管控与制度健全。

此番形势下, 行政事业单位经营性资产管理工作改革首当其冲。一方面, 经营性资产从行政事业单位脱钩后, 单位财务原有的“开源”功能面临萎缩, 因而有可能催化机关事业部门对其占有并使用的 (非经营性) 国有资产形成“节流”意识, 整合优化行政事业资产。另一方面, 伴随经营性资产管理改革的落实以及遗留“非转经”资产的剥离, 事业单位国有资产的种类和规模可能出现消减, 但资产属性有望得到净化。资产规模清查和资产性质净化后的结果是事业单位分类定级的量化标准, 为推进事业单位分类改革提供了重要依据。

行政事业单位资金和资产监督管理同为财政部门的工作职能。探索行政事业预算监督和资产管理结合、资产预算和资金预算并举将成为改进公共财政框架工作的重难点, 要求重整“非转经”资产及其获利在形成和使用环节管理混乱的局面, 截断浪费、侵吞国有资产行为的渠道, 终止国有资产收益在财政预算体系外的循环, 通过针对原行政事业经营性资产的清查整合、法制管控, 创造体制存量内的经济效率和社会效益。

摘要：本文以行政事业单位经营性资产管理改革为研究对象, 参考行政事业国有资产管理现有理论及实践成果——资产应与财务、预算管理相结合, 提出“行政事业单位经营性资产管理改革将为进一步完善政府公共预算体制创造条件”假设, 并引入广东省党政机关经营性资产管理体制创新案例。针对改革措施的收效及不足进行分析, 得出结论:探索行政事业预算监督和资产管理结合、资产预算和资金预算并举将成为改进公共财政框架工作的重难点。工作核心是重整“非转经”资产及其获利在形成和使用环节管理混乱的局面, 截断浪费、侵吞国有资产行为的渠道, 终止国有资产收益在财政预算体系外的循环, 通过针对原行政事业经营性资产的清查整合、法制管控, 创造体制存量内的经济效率和社会效益。

关键词：行政事业单位,经营性资产,公共预算

参考文献

[1].王美英:“浅谈行政事业性国有资产管理”.《金融经济》, 2008, 24;

[2].李平, 张立德:“建立和完善行政事业单位国有资产预算管理体制”.《经济研究参考》, 2006, 88;

[3].高兆梅, 李少伟, 陈鹏.“行政事业单位国有资产经营收入管理初探”.《财政管理》, 2008, 11;

[4].高建强:“加强对行政事业单位固定资产管理的探讨与研究”.《经济师》, 2006, 9;

事业单位及管理体制改革篇 篇5

一、事业单位应当具备四个条件：一是依法设立，二是从事公益服务，三是不以营利为目的，四是社会组织。

二、事业单位的主要特征：1.提供公共服务 2.属于非公共权力机构 3.属于知识密集型组织 4.经费来源的国家化 5.事业单位范围的广泛性

三、事业单位的分类：按性质和特点分：行政支持类事业单位、社会公益类事业单位、经营服务类事业单位按财务管理形式分：全额预算管理单位、差额预算管理单位、自收自支预算管理单位(1998年后，财政资金管理模式发生变化，分别称为财政补助单位、财政适当补助单位、经费自理单位。)

四、事业单位存在的社会基础：

1、满足公共需要

2、弥补市场缺陷

3、节制政府失灵

4、防止契约失效

5、弥补志愿不足

五、事业单位改革探索最早开始于1979年在科研事业单位管理体制上进行的试点准备工作。1986年制定通过的《民法通则》，明确的事业单位的法人地位。1987年，中共中央、国务院发文《关于制止机构编制和干部队伍膨胀的通知》，开始了干部选举制和聘用制的办法。

六、目前我国事业单位改革所面临的问题：

1、人员急剧膨胀，财政供给不堪重负

2、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

3、资源配置和服务非社会化，社会效益不高

4、体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划

七、我国事业单位改革理论依据：现代事业管理制度

八、现代事业管理制度的定义：指在一定的经济体制和制度运作下，建立一套适合社会事业单位发展规律的法人制度领导制度人事制度财物制度运行管理制度评估制度社会保障制度等管理制度的总和。

九、现代事业管理制度的内容：

1、健全的事业单位法人制度

2、多样化的组织模式

3、多元化的投资与经营补偿制度

4、科学民主的领导制度

5、完善的具体运作制度

十、现代事业制度的核心是：现代事业组织

十一、现代事业组织具有的特点：

1、现代事业组织不同于传统的事业单位组织

2、现代事业组织不同于政府组织

3、现代事业组织也不同于现代企业组织

十二、事业单位体制改革必须建立在以下几个方面的基础之上：一是在有利于保持和提高我国的国家竞争力的基础上，对事业单位管理的体制改革进行系统而合理的安排，二是在事业单位管理体制改革整体推进的同时，要着重强调部分领域、关键领域的重点改革，三是事业单位管理体制改革要坚持“以人为本”的改革理念，重视和关心人的发展和成长，四是改革要确保国有资产的保值、增值，有效防止国有、集体资产的流失，五是改革需要在保持整个社会安定、团结、和谐有序的基础上进行，事业单位的管理体制的改革不能够以牺牲整个社会秩序为代价来进行，六是事业单位的改革需要以确保事业单位社会效应与经济效益的维护与实现为基础，要不断提高事业单位管理的效率

十三、我国事业单位管理体制改革的基本取向是：事业单位的社会化以及运行的法制和民主化，其基本原则是政事分开。

十四、我国事业单位管理体制改革应实现的总体目标主要包括以下几个方面：

1、实现事业单位管理与政府管理的分离

2、实现事业单位管理体制的科学化、法制化

3、推进事业单位资源配置管理的社会化

4、事业活动的产业化、市场化

5、积极促进事业单位主体的多元化

十五、优化事业单位管理体制改革的外在环境：

1、完善事业单位管理体制改革的相应政策、法律、法规

2、积极培育中介组织

3、积极完善配套体制改革

4、强化监督与管理体制建设

法律基础篇

（法理学）

一、法的概念：法是有国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的阶级（或人民）的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标位目的的行为规范体系。

二、法的本质：

1、法是统治阶级意志的体现

2、法的内容是由统治阶级的物质生活条件决定的。

三、法的特征：

1、法是调整人的行为的社会规范

2、法是出自国家的社会规范

3、法是规定权利和义务的社会规范

4、法是由国家保证实施的社会规范

四、法律关系的概念：在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。

五、法律关系的构成要素：法律关系主体、法律关系客体、法律关系内容

六、法律关系的特征：

1、法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，具有合法性

2、法律关系是体现意志性的特种社会关系

3、法律关系是特定法律关系主体之间的权利和义务关系

七、法律关系的主体：包括公民、机构和组织以及国家。法律关系的主体必须具有权利能力和行为能力。

八、一般把本国公民划分为：完全行为能力人、限制行为能力人、无行为能力人

九、法律关系的客体：物、行为和精神财富

探讨现行事业单位会计体制的改革 篇6

【关键词】探讨 事业单位 会计 体制改革

一、事业单位会计制度改革的重要性

（一）为了适应我国公共财政发展的趋势

我国公共财政要求会计信息要准确、账目明细要透明，这样能够确保有效地使用财政资金、透明化政府预算、合理配置各项资源，更重要的是防止国有资产的流失。而现行的事业单位管理体制还不能准确地反映资产和各项资源的状况，无法满足我国公共财政发展的趋势。所以只有明确掌握好事业单位会计管理制度的发展方向，及时实施在改革中形成的对策，并发挥主观能动性挖掘、开拓新思路，才能逐渐形成新一套会计管理体制，以达到整改当前以会计集中核算为主的资金管理模式、会计主体问题不够清晰、资金使用效率极低等问题的目的，才能促进事业单位会计管理模式以及管理制度的不断进步，才能达到事业单位随着社会市场经济逐渐发展，而对会计管理要求不断提高的需求。

（二）为了加强单位内部管理的需要

以现有的会计核算不能完整地反映单位资产、负债的实际价值，一些重要的会计报表反映的信息不充分、不完整，这样会使事业单位由于缺乏可靠的会计信息依据而导致内部管理的弱化。基建会计单独核算，游离于整个单位的会计核算体系之外，也造成单位会计信息不完整。

（三）为了适应会计信息使用者的需要

随着事业单位会计信息应用的领域逐渐扩大，其会计信息使用者不仅包括机关部门和企事业单位管理者，且还包括多部门资金投入的会计信息需求者，这些具有数量庞大、部门繁多、多种性质、多种领域等特点，而为适应国家预算管理体制而制定的现行事业单位会计制度，已经无法满足使用会计信息者的需要。

二、事业单位会计制度中存在的弊端

（一）会计报表体系有待于改善

首先，事业单位会计报表体系中无要求制定现金流量表，这样就无法及时反映本单位的现金流量和相关信息。其次，对于主要的财务报表设计结构不合理，现行的会计制度里规定：资产+支出=负债+净资产+收入，将支出和收入归为资产负债表，而实际上收入和支出是一段时间内的资金流动情况的反映，是两项动态因素，与资产、支出和负债的静态因素不符，将不同性质、两种不同时间概念的会计信息整合在同一张会计报表上体现，会使反映的信息不够明确，显得有些混乱，报表的内容也与其他编制的收入支出表也存在诸多重复的地方。

（二）事业单位会计的核算方法与技术比较落后

事业单位会计主要采用收付实现制基础确认收入和支出，体现了事业单位的收支情况和费用明细，能够比较全面反映事业单位的现金运转情况，但是收付实现制不能全面反映会计核算存在的根本问题，在收付实现制下，一个会计年度内，事业单位会频繁出现收支项目误差情况，有的年份支出偏少，有的年份支出偏多，是不正常的偏失，所反映的单位资产和债务情况不够准确，因此会计核算技术与方法的不先进会导致会计信息的不精确、不及时以及存在偏差等问题，从而影响事业单位领导的有效管理，影响外部信息使用者对事业单位财务状况的错误判断，最终影响事业单位财务的正常运转、健康发展。

三、事业单位会计制度改革的对策与方法

事业单位会计管理体制改革要解决的关键问题是使会计朝着正确的、与事业单位会计工作需求相适应的方向发展，更加适应社会主义市场经济的要求。

一是会计科目结构设置要合理，尽可能与统计指标相衔接、相配合，以满足宏观经济管理和微观经济管理的需要，且比较全面系统、准确地反映事业单位内部的财务运转状况。我国事业单位会计的现行会计科目主要是用来反映财政预算资金的收支情况，应按国家规定的会计制度统一编号，并围绕着财务报告目标进行科学、合理的设置，以便编制会计凭证、登记账簿，查阅账目。所以会计科目的设置是否合理、科学，直接关关系到会计工作最终的直接结果——财务报告。

二是逐步完善事业单位的会计核算方法与技术，强化事业单位会计的管理功能。现行事业单位会计核算基础要转变为权责发生制，就当前情况而言，不能一步到位，应采用循序渐进模式进行改革，逐步推进。但是，目前我们有必要以权责发生制的要求对那些比较重要的、条件比较成熟的会计业务处理进行先行改革，使我国现行事业单位会计制在改革上迈出了重要的一步，取得了质的飞越。

三是加强会计人员的培训。无论是事业单位还是企业，财务会计都是本单位的重要组成部分，且单位各项资金运作、成本核算等经济事项的处理都直接关系到贯彻执行党和国家相关方针、政策，关系到各项工作的开展，因此加强对本单位财务会计相关人员进行专业理论知识和业务工作能力的岗前培训，不断提高会计人员的素质就显得相当重要。

四是不断完善会计报表体系，为了能够充分体现事业单位会计相关信息，适应会计信息使用者的需要，应在原有会计报表体系的基础上增加现金流量表来反映事业单位资金变动情况，促使事业单位资金使用更为透明化、合理化。

参考文献

[1]王辉.会计管理体制改革的必要性和基本思路[J].河北经贸大学学报，2000（3）.

[2]谢振莲，许亚琴.河北省行政事业单位会计管理体制创新探索[J].河北经贸大学雪报，2005（1）.

[3]李莹.事业单位会计制度存在主要问题之我见[J].中外企业家.2010（6）.

新形势下档案事业体制发展研究 篇7

当代高校档案的管理工作较过去而言,确实有了较为明显的进步,但在新形势的不断冲击下,显示出了许多疏漏和问题。

1.1 教师与学生对于档案的认识均不够深刻

通常情况下,无论是在职教师还是在校学生,都把视线和精力放到了教育和学习上,从而忽视了对个人档案的重视。教师没有接受过专业的档案管理培训,对档案管理的基本要求和基础知识都知之甚少,档案意识十分的浅薄。而学生往往因为没有人就档案意识对其加以指导,从而对个人档案不够重视,在填写档案时草草了事,大大降低了个人档案的质量,这对学生而言是极为不利的。

1.2 档案内容不够完善

由于高校师生的档案意识较为淡薄,直接导致了高校档案整理的不全面。高校在归整学生档案时没有拟出明确的存档范围,档案收集工作体现出了较大的随意性,一般档案的记录内容都十分的简单粗略,远远不能满足新形势下素质教育的要求,例如:许多能够证明学生技能的证书复印件没能及时进行归档等。这些内容欠缺的档案很难直接明了地反应学生在校期间的综合能力和素质,对学生的成功就业起到了一定的阻碍作用。

1.3 档案管理人员的专业水平不高,档案体制较为滞后

由于高校对档案管理的不重视,以至于在选用档案管理人员时没能严格把控好进门关,对人员的专业技能没有做出过多的要求,因此,高校负责档案管理的人员大多都不曾受过专业的训练,不具备较高的档案管理能力,造成了高校档案管理的混乱和缺失。因此,良好的体制对于做好档案管理工作而言是非常重要的,但在实际的操作过程中,高校档案管理体制的革新相对滞后,没能迅速地跟上新形势的发展步伐,有关的规章和制度没能做到及时更新,从而导致高校档案管理工作无法有序开展。

2 改革和健全高校档案事业体制的具体措施

2.1 提高高校师生的档案意识

高校教师和学生是高校档案的重要主体,只有有效提高普遍师生的档案意识,高校档案事业才能顺利进行。因此,高校领导人及档案管理人员可以进行适当的档案宣传活动,从档案的基础知识做起,让校内师生逐渐提高对档案的认识并充分了解其重要性,尤其是对学生进行引导和培训,促使学生在填写个人档案时能秉持对自己认真负责的态度去完成,以便档案在将来的就业过程中起到凭证和参考作用,并充分发挥其社会价值。

2.2 完善档案内容和归档制度

只有档案内容足够的全面和具体,档案的凭证和参考作用才能得以最为有效的发挥,因此,进一步完善档案内容是当前高校档案事业的首要工作。首先,全面规范档案内容,让学生在填写时能有一个较为明确的方向;其次,扩大档案材料的收集范围,尽可能地将所有足以体现学生综合能力的资料都复印整理为档案的一部分。制定良好的归档制度可以帮助档案管理人员提高管理效率,档案管理者也可以通过制定科学合理的归档制度来对学生档案加以归类和保管,例如:将学生档案按年级、班级、性别等条件进行分类管理,以便在必要时能够快速准确地找出所需档案,在档案有所损毁或丢失时也能及时地予以补救,以此来确保档案归档和保管的有效性和有序性。

2.3 提高档案管理人员的专业能力,建立档案管理新格局

要想做好高校档案工作,促进档案体制发展,就必须严格把控档案管理者的进门关,对备选人的档案管理知识和技能进行专门的检验和考核,确保最终的档案管理人选是真正了解档案知识且具备过硬的档案管理专业技能的,以此来保证档案管理工作的有效性。除此之外,基于新形势下的迫切需求,高校还必须顺应新的发展趋势,为档案管理者提供更多的学习和培训机会,以便其档案管理工作能够更好地适应新形势的发展。体制建设始终是做好各项工作的首要条件,只有及时对高校档案体制进行相应的改革和完善,档案管理才能顺利进行。因此,高校应当严格制定一系列的规章和制度来对档案管理人员进行控制和监管,促使他们尽心尽责地完成档案管理工作。此外,还应当顺应时代的发展潮流,将高校档案逐步推向信息化和法制化,利用数字技术来对档案进行存档和保管,并予以法律保护。

3 结语

新形势下的高校档案事业在不断发展和变化中,许多问题和不足也不断地涌现出来,急需档案工作者来解决。高校科研通过采取一系列的改革和建设措施,让档案事业体制在新形势的推动下不断发展,完成新任务,满足新要求,更好地为学生服务。

参考文献

[1]明同辉.浅析信息化时代的高校档案管理改革[J].中国管理信息化,2016(2).

公共事业体制 篇8

一、我国公共管理体制改革的内因

改革开放前, 我国的经济是在政府的行政计划指导下进行的, 而公共管理也是与行政手段挂钩的, 改革开放以前政府的显著特征是党政不分、政事不分、政企不分、政府包办一切, 从而导致了臃肿的行政机构, 过高的行政成本。在改革开放后的政治体制改革中, 公共管理体制一直没有单独独立出来, 只是行政体制的一部分。而要适应中国社会快速的现代化发展, 就必须进行更广阔的行政体制改革, 或者说更大范围的公共管理体制改革。下面分析公共管理体制改革的必然需求。

1、经济发展的需求。经济是政治的基础, 经济越发展, 就越能暴露出原有政治体制的弊端和改革需求。从家庭联产承包责任制到城市经济的开放, 从商品经济到市场经济, 无不需要改变原有的政治管理模式。改革开放后, 中国就政治层面的改革进行了六次, 逐步经历了由计划管理到行政审批, 再到服务型政府的过程。

我国在经济和政治体制方面的改革, 遵循的是“摸着石子过河”的原则, 从而形成了有中国特色的社会主义市场经济, 取得了举世瞩目的建设成就。我国正逐步地实现社会主义民主政治, 调动广大人民参与的积极性, 从而更好地为经济发展服务。服务型政府的深化改革, 可以节约企业的生产成本, 提高企业的利润;降低老百姓的生活成本, 提高百姓的生活质量。

以经济建设为中心是我国的一项基本国策。我国正在进行的现代化, 超越了以往任何时期的发展速度, 这个发展需要提供公共服务的部门更高效地运作予以配合。而公共管理部门的高效运作需要将很多可以由社会提供公共服务的项目从行政体制中剥离出来, 转交给更具有效率的企业来运作, 政府部门主要负责任务下达、日常检查和项目考核等工作。这些公共事务执行的过程可以接受社会的监督和反馈, 以使公共管理部门提供的服务更加高效。

2、新兴社会阶层的兴起与参政需求的提高。传统的社会阶层是工人、农民、知识分子等阶层, 随着中国的经济发展, 产生了更多的不同的社会力量。在政治层面的选举法, 可以让各个社会力量的公共意见表达和公共利益谋求渠道化和程序化。而多数人参政需求的初衷, 则是为了改善他们生活的周边环境, 使生活更加美好。现在许多城市的宣传语“让我们的城市更加美好”, 就体现了政府对人民呼声的一个积极的响应。例如, 王敏在《公共事务的责任分担与利益共享-公共管理体制改革与开放的思考》中提出, 政府要与非营利性组织一起责任共担、利益共享的新模式。

为了回应更多新兴的社会阶层的参政热情, 我们可以在保持核心政治制度稳定基础上, 对行政体制进行更大范围的改革, 以整合社会分散的力量, 为中国社会的稳定和经济的发展贡献。而可以借助公共管理体制方面的改革渠道, 来囊括公共产品、公共服务两大项目, 调动人民参加社会管理的积极性, 改善人民生活的环境, 提高人民的生活质量, 节约政府的行政成本。例如, 汪玉凯在《中国行政体制改革30年:思考与展望》中提出, 扩大非营利性组织的影响, 减少政府在公共服务领域的干预。

3、技术变革与公共管理的相互作用。信息技术的革命性发展、互联网的迅速普及, 为公共管理的高效率和民主化创造了新的技术条件, 也形成了比较大的环境压力。信息化是政府制度变革的有力武器, 同时, 因为在市场经济中的前期普及, 对政府的服务水平有了更高的要求, 从简化审批流程和服务水平的“线损”来看, 服务型政府的提出和构建也是十分必要的。

以互联网发展为例, 网络为人们提供了了解世界的便捷工具, 也增加了人们对政府政务公开、公共信息了解的需求。人们已经不再满足于足不出户看世界了, 更要追求随时随地地了解公共知识和公共服务, 为自己的生活提供便捷。而服务型的政府, 也可以利用互联网的工具来实时的了解民情民意, 了解社会需求, 提供更加适合老百姓的服务产品。这对社会稳定、经济发展、时代进步都有很大的现实意义。

二、中国公共管理体制所包含的内容

1、政府职能主导的行政管理体制。政府职能是行政管理体制的核心, 政府的主要职能有:计划、组织、协调、监控。社会主义市场经济下的政府计划职能, 主要是对经济目标的规划、社会目标的制定, 经济政策的决议等。是各项宏观工作的前提条件。组织职能主要是对自身组织和人员的组织和调动, 对各种物力、财力的控制, 有效实现整体计划的达成。协调功能是对各部门和人员的协调, 解决内部工作矛盾, 保证各机构的正常运行。监控功能包括法律的实施和各种管理过程的监督。各个职能的有效达成, 对政府机构的正常运行至关重要。其显著的特征是各个部门组成的庞大的国家机构。传统的政府职能侧重于计划和管理, 公共事务的服务也是在管理的基础之上实行的, 无法实现公益服务的效率最大化。

2、政府主导的公益事业。直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施都是公共事业的一部分。主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、文化教育系统、邮电通讯系统等;还包括大型国有企业供应的石油、金融、保险、电力等百姓必须共享性和社会性的必需品。这些部门的特点是:外在性、公益性、必须行、共享性、无形性。

随着社会现代化的加剧和人民生活水平的提高, 对公益性社会组织的需求越来越多, 社会人是通过自己的付出来换取社会的回报, 因此仅仅由政府来承担高成本的公益事业或由企业来承担低收入的服务都是不合理的, 更需要政府引导下的公共事业社会化, 通过各种途径吸引社会资源的进入, 减低社会成本, 提高社会产出, 以提高整个社会的幸福指数。

三、构建以公共管理服务为核心的服务型政府

1、服务型政府的概念。服务型政府, 是在现代行政体制改革下, 推动政府职能转变的必然结果。服务型政府也就是服务社会的政府, 是“为人民服务”的政府, 用政治学的语言表述, 就是为社会服务, 用行政学语言表述, 就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下, 在整个社会民主秩序的框架中, 把政府定位于服务者的角色, 并通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨, 以公正执法为标志, 并承担着相应责任的政府, 是“三个代表”重要思想和“立党为公, 执政为民”的理念在政府管理领域的具体体现。服务型政府是现代公共管理体制改革的显著特征。

2、服务型政府在公共管理方面的体现。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务, 核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上, 要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望, 关心弱势群体。把钱投到以改善人民群众生活质量, 关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等方面来。这些决定着人心向背, 决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力, 建立服务型政府, 就是要把这些民生和社会必须产品方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向。例如, 寇凤超在《中国行政体制改革的任务与策略》中, 提出, 构建公共服务型政府的首要任务, 是履行政府职能, 减少行政层级, 提高行政服务效率。

提供公共服务是服务型政府的重要职责。政府职责的基本领域, 是在维护国家机器正常运转的前提下, 满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要, 包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件, 为社会提供安全和公共产品, 为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。服务型政府的建立, 也是中国经济下一个30年腾飞的必要条件。

3、大部门下的服务型政府。在十七大报告中提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”改革, 从原则设想到具体实现迈出了关键性一步。2008年国务院部门简化为27个, 大刀阔斧地对职能部门之间的重复职能进行合并重组, 放宽管理范围, 提高协调能力。

合并政府职能相近的部门, 尽量避免政出多门、多头管理, 提高行政效率, 降低行政成本, 是建立高效型政府的必然步骤。韦子平在《新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理》中提到, 要深化公共管理体制, 必须深化政府职能和部门。

地方政府的大部门改革, 则直接涉及到老百姓的日常生活。以郑州市大部门制度改革为例, 2009年开始的郑州市大部门改革, 撤销合并机构10个, 新组建部门8个, 更名6个, 调整后市政府工作部门41个。新闻出版执法、文管执法、扫黄打非执法等过去多个部门职能重复交叉的问题, 在这次机构改革中被消除, 如市文化局、市广播电视局和市新闻出版局, 统一整合成立市文化广电新闻出版局。现在流行的各个地方政府的办事服务大厅, 对企业和个人办理业务提供了极大的方便, 是我国政府借鉴西方发达国家政府高效办公模式的典型案例, 也是政治服务经济的显著表现。

从管理型政府到服务型政府的转变, 是政府观念的转变, 是政府职能的转变, 是适应全球一体化经济发展下的国际接轨。

大部门制度改革, 正是从制度上给服务型政府一个有力的支持。这也是时代发展的需求。例如, 华建敏在《贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革》中提出, 以科学发展观为依托, 深化政府的行政体制改革, 就是与中国的时代发展同步。

四、公共管理体制改革下的和谐型社会

实现中华民族的伟大复兴, 构建和谐型社会主义, 是当前政府和人民所共同期待的事情。

(一) 公共管理体制改革应关注的问题

1、以人为本的原则。公共管理的核心是满足社会的公共需求, 而“必须坚持以人为本, 始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”是构建和谐社会的重要内容。

2、必须强化公共服务理念。公共服务是服务型政府和社会的重要原则, 全心全意为人民服务是管理部门的根本宗旨。在公共管理服务领域, 引进的非营利性组织以及营利性企业都必须以公共服务为主要的理念, 其次才是成本和利润。

3、必须坚持公平正义并兼顾效率。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。我国的公共管理是使全体人民共同受益的公共管理, 这是构建“全国人民共同建设、共同享有的和谐社会”的重要基础。公共服务企业必须有很强的社会责任感, 坚持社会公平, 以提供有责任感的公共产品。例如, 范文在《中国行政体制改革的深化与价值选择》中提出, 要建立公平性政府, 强调公平理念, 是现代社会发展的需要。效率和公平是公共管理中必须平衡的两个工具。

(二) 推动民生工程, 优化公共管理体制, 构建和谐社会。社会保障是民生工程的安全网, 对推动民生建设, 缩小贫富差距, 优化公共管理体制, 构建和谐社会都有重大的意义。近年, 民生工程的覆盖范围逐步扩大, 农村合作医疗、农村养老保险、新农村建设、城市低保水平提高、城市养老金的提高等, 都是中央对以人为本的和谐社会的重要表现。而农村的“村村通公路”、饮用水工程等在基础设施方面的民生工程, 更带动了相关经济产业。

相信随着公共管理服务的提高, 将为中国的和平崛起奠定坚实的民众基础, 提高中国人民的幸福指数, 提高中国在国际竞争中的软实力。构建服务型政府, 创建和谐型社会, 全民共享社会发展的成果。

摘要：改革开放后, 中国经济由计划经济转变为市场经济, 中国政府进行了一系列的政府体制改革, 政府的管理手段也由行政命令为主转变为以市场引导为主、以宏观调控为辅。在新世纪, 中国政府提出建立服务型政府与和谐型社会的目标, 着力发展中国经济和提高人民生活水平, 政府的公共管理体制改革正在逐步深化。

关键词：服务型政府,和谐型社会,体制改革,和平崛起

参考文献

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[5]韦子平.新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理[J].经济研究导刊, 2009.7.

[6]华建敏.贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革[J].国家行政学院报, 2006.3.

先进公共危机管理体制借鉴与启示 篇9

社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。其中, 应对风险和进行应急是其核心功能之一。

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态[1]。突发性公共事件主要包括自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件几种。此类事件具有突发性、紧急性、高度不确定性以及影响大等特点。公共危机管理的目的在于最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害, 保障公众生命财产安全, 维护国家安全和社会稳定, 促进经济社会发展。公共危机管理体系是有关突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对突发事件的有关法律、制度的总称[2]。

近几十年来, 世界上各类突发事件不断发生, 如何科学应对和及时、妥善处置, 是当前各国政府必须面临的一个重大课题, 也是衡量一国政府治理能力和执政水平的重要标志。澳大利亚和德国的公共危机管理体制具有典型的启发和借鉴意义。

1 澳大利亚的公共危机管理体制

澳大利亚国土广袤、地形复杂、气候多变, 是一个自然灾害频发的国家。据统计, 自2000年以来, 澳大利亚平均每年有24人直接因灾死亡, 近600人受伤, 39万人不同程度受灾。自然灾害和突发事件对澳大利亚的家庭、商业、国家基础设施造成的损失每年都在36亿美元以上。为此, 澳大利亚建立了一套较为完整的公共危机管理体系。

1.1 澳大利亚公共危机管理的体系构架

1993年1月1日, 澳大利亚成立了联邦公共危机管理署EMA (Emergency Management Australia, EMA) 。EMA负责所有类型的灾害, 包括自然的、人为的、技术的或者是战争 (民防) 。其组织构架为下设3个小组:计划与行动小组、管理小组、教育与培训小组。EMA架构内设有“国家紧急事务管理中心”, 简称NEMCC, 为联邦应急事务日常处理的机制。在EMA的架构外, 澳大利亚还设有“公共危机管理委员会”EMC (Emergency Management Committee, EMC) , 联邦司法部长既是EMA也是EMC的首长。该委员会每年定期举行会议, 各州政府均通过本州在委员会中的代表在联邦政府就减灾工作进行协调, 各州也都设立了相应的委员会。

1.2 澳大利亚公共危机管理的国家体系

澳大利亚的公共危机管理的国家体系是以州为主体, 分为3个层次, 即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理部门是隶属于澳大利亚国防部的联邦应急管理署EMA。此外, 各州均有自己的紧急事务管理部门。通过判断紧急事件的性质和可能影响的范围来启动不同层次的应急计划[3]。

澳大利亚设立了一套3个层次承担不同职责的政府应急管理体系: (1) 联邦政府层面。联邦政府通过顾问安排、承担领导角色等途径, 为州和地区经历的主要灾害提供物质和财政援助; (2) 州和地方政府层面。6个州和两个地区则为保护生命、财产和环境安全承担主要责任, 各州和地区通过立法、建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利机构等各方面的能力来实现这一目标; (3) 社区层面。澳大利亚全国范围内约有700个社区, 它们虽然不直接控制灾害响应机构, 但必须在灾难预防、缓解以及为救灾计划进行协调等方面承担责任。

1.3 澳大利亚公共危机管理中心

澳大利亚公共危机管理中心下设4个部门: (1) 计划与运作事务部。其主要负责管日常理澳大利亚应急中心资助的灾害应急计划, 协调联邦政府对州、地方的支持, 制定民防政策和计划, 公共危机管理通讯与信息系统的应用。 (2) 开发部。其主要负责灾害预防与减灾战略的制定, 公共危机管理项目的规划管理, 对于政府、产业和社区进行公共危机管理的宣传推广, 公共危机管理政策制定。 (3) 信息管理部。其主要负责公共危机管理过程中的信息管理, 促进各州支持的应急项目的管理。 (4) 教育与培训部。其主要负责教育与培训的开发与传播, 公共危机管理资格标准与课程的开发与维护, 公共危机管理研究和社区教育。

1.4 澳大利亚公共危机管理的特征

综合以上对于澳大利亚公共危机管理体制的描述, 可以总结出澳大利亚的公共危机管理体制具有以下4个特征。

1.4.1 有较为先进的公共危机管理理念

澳大利亚抗灾的一个成功经验就是建立了一套指导灾害规划和管理的概念和原则, 即“4个概念和6个原则”。虽然国家自然灾害组织建立的概念和原则不是强制性的国家条文, 但是作为指导意见, 它被各州政府广泛接受。它的关键思想和基本要点已被纳入了各州相关的法律条文中, 从而具备强制性特征。

1.4.2 有充分的法律依据

澳大利亚在宪法的规定下, 制定了联邦政府公共危机管理政策, 建立了相应的机构, 通过财政和技术手段支持各州的公共危机管理发展和建设。澳大利亚的公共危机管理法于2003年由议会通过。从法律上界定了“灾害”是指由于某事件的影响而导致的严重破坏, 并把灾害分为自然灾害、人为因素、基础设施故障、空难、车祸等4种类型[4]。

1.4.3 技术指导力度大、管理规范性强

EMA投入了大量的精力进行灾害公共危机管理的研究, 组织一批学者专家和有经验的公共危机管理者编写了澳大利亚公共危机管理系列手册。

1.4.4 社会群众参与面广

在澳大利亚, 数以百万计的志愿者常年活跃在社会的众多领域, 人们已经习惯了有志愿者在身边的生活。在澳大利亚首都堪培拉, 有8万多名志愿者为社会提供着各种服务[4]。

2 德国的公共危机管理体制

德国的公共危机管理工作, 主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及德国汽车俱乐部和一些民间组织及私人公司来完成, 其中包括一些从人道主义角度进行救助和救灾活动的协会和组织。1950年8月22日, 德国联邦技术救援署THW (Bundesanstalt Technisches Hilfswerk, THW) 成立, 承担应急管理培训的任务, 主要以战备或战争对象保护为目的, 具有半军事化的性质。2004年5月, 德国联邦内政部成立联邦公民保护和灾难救援署, 德国的公共危机管理目标从国防状态下的民事保护转变为灾难状态下的公民保护, 应急管理培训也相应地转变为以人、自然环境、公共设施等为保护对象的培训, 并且形成了两个专门的应急管理培训系统。由联邦公民保护与灾难救助局和联邦技术救援署构成了德国应急救援体系的两个支柱[5]。

2.1 完善的公共危机管理体系

德国是世界上拥有最健全完善的应急管理制度的国家。机构任务分工明确, 内政部负责日常的公共危机管理, 也是公共危机管理的责任部门。现场处置工作以各地消防局和红十字会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责。

德国的公共危机管理形成了一个州州连通的网络体系。它的公共危机管理已经有机融入到社会管理的各个层面, 其基本体制从纵向上看, 德国在传统上把应对突发事件分为2个层次:联邦政府主要负责战争状态下的民事保护;16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。从横向来看, 以消防等专业力量为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合, 参与紧急救援的主要有消防中心、技术救援协会、德国汽车俱乐部、志愿者4支队伍。在以州为主、属地管理的应急管理体制下, 各州则根据各自情况, 通常是由州内政部统筹负责, 主要力量有消防队、警察局等相关部门以及救援组织。

2.2 联邦民众保护与灾害救助局

德国联邦内政部内设的联邦民众保护与灾害救助局是专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢机构。这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器。“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台, 集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息, 并有2 000多个相关链接有关民众保护和灾难救助的背景信息, 也可以了解危险情况下如何采取预防措施等信息。“共同报告和形势中心”成立于2002年, 是危机管理的核心, 负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理, 加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调。

2.3 公共危机救援工作

德国的公共危机救援工作, 主要是依靠内务部及所属的技术救援协会、消防紧急救援中心以及即德国汽车俱乐部和一些民间组织和私人公司来完成, 也有一些从人道主义角度来进行救助和救灾活动的协会和组织来完成。德国还有着专门的公共管理培训系统。德国应急管理遵循决策与执行相分离的原则, 因此, 应急管理培训分为3个部分: (1) 应对管理负有政治责任的决策者进行培训; (2) 对应急管理的执行者进行培训; (3) 社会教育。管理人员培训主要由联邦民事保护与灾难救助局 (BBK) 下属学院负责。志愿者培训主要由联邦技术救援局THW所属的两所技术救援培训学院负责。公民教育由政府部门与学校、社会组织、企业及个人进行[6]。

2.4 德国公共危机管理的特征

综合以上对于德国公共危机管理体制的描述, 可以总结出德国的公共危机管理体制具有以下以下3个特点。

2.4.1 德国警察部门与救援组织的分工协作

德国境内发生的灾害和灾难, 都规定警察和救援机构要先期到达现场。当国家发生大的灾难后, 救援组织要立即成立一个救援指挥中心, 德国国家内务部部长是灾难事件指挥处理的指挥者, 也可以根据灾难的具体情况将指挥处理职权分配到某个部门或某个人。

2.4.2 救援组织众多, 分工协作有方

(1) 德国技术救援协会, 担负着全国的各州和特区的救援工作。救援协会主要担负全国的日常紧急救援任务的管理工作和战争时期的总救援工作;对自然灾害与突发性公共事件提供救援和灾后重建方面的技术支持;国际救援。 (2) 柏林消防急救中心。消防队是德国专业化应急救援的中坚力量, 主要有职业消防队、志愿消防队和企业消防队3种类型。 (3) 德国汽车俱乐部空中救援中心。德国汽车俱乐部有1 500万名成员, 德国35%的家庭都是该俱乐部成员, 该俱乐部为成员提供多达85个项目的服务。

2.4.3 志愿队伍庞大, 后备力量有源

德国的救灾体系是由德国联邦政府统一领导, 各职能部门分工负责的管理体制, 这一体系由消防、医疗、通讯、海事、救援、辅助及管理等部门组成, 而承担具体救援和工作任务的主要是志愿者。全德有超过2 300万人从事志愿服务, 德国工人助人为乐联盟、德意志生命救助协会、德国红十字会等志愿者组织对庞大的志愿者队伍在周末开展的日常培训, 极大地提高了危机过程中公民自我保护和相互救助的能力[6]。

3 澳大利亚和德国公共危机管理体制的共同点

通过对澳大利亚和德国公共危机管理体制的介绍, 我们可以看出他们两个国家在应对突发公共事件上有着很多相似点, 从这些相似点中, 我们可以寻求建设中国公共危机管理体制的方法和模式。两国都把应对突发公共事件的应急管理工作提升为国家战略, 建立了为确保国家安全和国民生活安定的国家应急管理体制, 形成了日常行政管理、突发事件管理、紧急状态管理的整套管理制度。具体表现为: (1) 强化领导权威, 构成强有力的指挥协调中枢。 (2) 设置直属领导的综合性应急管理机构, 辅助领导进行全面应急管理。 (3) 以现有政府组织机构为依托, 通过重新界定现有政府组织职能, 重塑现有政府组织职能机构, 增加应急管理职能, 构建政府的应急管理系统。 (4) 实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作, 实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与。我国目前正处在突发公共事件的高发时期, 近年各类公共卫生、事故灾难事件 (如毒奶粉事件、地铁相撞事故) 不断发生, 并且各类自然灾害 (如雪灾、地震、洪涝等) 接连侵袭, 严重影响我国经济、政治、文化等各方面的发展。面对众多突发性公共事件, 我国政府应当尽快建立健全完善的应急管理体系, 提高应对能力, 最大程度地减少人民财产损失。

4 澳大利亚和德国的公共危机管理体制对我国的启示

西方国家应急管理工作起步较早, 他们早已意识到建立突发事件应急体系的重要性, 他们运用这些体系来解决突发事件造成的危机和困难, 在处置重大突发性公共事件过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系, 基本形成了符合本国国情的突发公共事件应对体系, 在事件中积累了丰富经验, 值得我们学习和借鉴。而我国自2005年非典爆发之后, 才开始逐步重视到应急管理问题。2003年7月, 中国政府提出“建立健全各种预警和应急机制, 提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策, 把制订、修订应急预案和建立、健全应急的体制、机制、法制 (简称“一案三制”) 提上了重要议事日程。自此, 中国应急管理体系建设向综合性、系统性转变, 并稳步推进[7]。我国应急管理体系在各类突发公共事件的考验面前, 还需要进一步加强, 应急从综合化、系统化、专业化、协同化、规范化等方面完善。我们应该结合中国实际, 在吸收国外先进应急管理经验的基础上, 逐渐建构起有力有序、运转高效的有中国特色的社会应急管理运行机制。我国的公共危机管理体制应该做以下改革。

(1) 整合救灾救援力量, 成立总体应急权威机构。现代减灾其实就是综合减灾。现在, 我国各种信息源仍分散在各个部门, 采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式, 但是, 实际工作中协调的难度很大。另外, 各个部门的应急预案各不相同, 缺乏统一规划。

(2) 加强基层应急能力建设。经验表明, 基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。但目前, 有些基层的预案只是抄袭上级文件, 缺乏可操作性, 或者预案制订了, 但缺乏演练。

(3) 强化专业应急和救援队伍建设。现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急, 而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前, 我国的应急体系建设迫切需要向专家治理型转变, 加强专业应急和救援队伍建设, 依靠科学技术防灾减灾。

(4) 努力提高全民的灾害自救能力。由于政府一直主导甚至垄断社会公共事务管理, 而不重视、甚至排斥社会力量参与。公众没有参与传统、习惯, 缺乏有效参与的体制、机制等相关制度安排, 这使得政府与社会力量之间在应急管理过程中不能进行有效的合作, 公民的自救能力低下。

(5) 进一步推进应急法制建设。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础, 是一个国家实施应急管理行为的依据, 也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分[8]。《突发事件应对法》的颁布实施, 标志着我国应急法制体系的初步建成。要落实好《突发事件应对法》, 还必须出台一系列配套措施和实施细则, 增强其可操作性。另外, 现行的有关应急管理方面的一些单行法律法规也急需清理修订完善。

5 结语

目前, 我国的应急管理研究尚处于起步阶段, 原创性或有中国特色的应急管理理论研究成果较少, 应急管理有许多领域还需要扩展和深化。随着突发公共事件的不断发生, 我国的应急管理面临越来越大的挑战。我们应该不断探索应对突发公共事件的应急管理对策, 不断完善应急管理机制, 提高应对各种危机和风险的能力, 为社会的发展提供有力的保障。

摘要：在国外, 一些西方发达国家的公共危机管理经过较长时期的发展, 其公共危机管理体制较为完善, 并形成了一套行之有效的管理措施及应对策略。本文重点分析了澳大利亚和德国的公共危机管理体制, 并对两个国家的公共危机管理体制进行比较, 最后对我国建设公共危机管理体制提出了建议。

关键词：公共危机管理,澳大利亚,德国,中国

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我国海洋公共政策体制构建及优化 篇10

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、 以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策作为一个国家治理工具之一,它必然与国家和政府有着天然的联系,因此,在某种意义上,政策也是国家和政府用以实现公共事务管理和治理的必要工具。分析公共政策,就需要分析一个国家和政府的构成,分析其体制机制特征。研究海洋公共政策也是如此,必须从公共政策理论模型入手,从海洋政策体制的特征分析海洋公共政策的特征。

1.1政策体制分析———政策分析的一种基本模型

在公共管理和公共政策视野中,影响政策的因素有许多,但其中的一个关键决策性要素就是政策体制。正如宁骚教授在 《公共政策学》 中所讲到的,公共政策是权威的政治机构的产出。政府权力机构(立法机构、行政机构、司法机构、执政党领导机构等) 都是公共政策的制定者和执行者;而那些规范着公共权力机构组织与个人行为的各种制度,都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式,影响着政策选择、政策内容和政策结果[1]。这就是我们所说的制度模型。

也有专家认为,从静态意义上观察公共政策,体制、机制和制度成为公共政策的决定性要素,但如果冠之以动态的视角,则会发现其中包含着诸多的要素———个体、团体以及与此相关的利益博弈。为此,集团模型认为公共政策是各团体之间相互斗争的产物。集团模型出现的假设条件是在社会中要存在着诸多能够参与到政治活动中来的各利益集团,他们是由拥有一定权力的人组成,他们享有共同的目标和目的并会为了这些目标的实现而付诸行动。各利益集团的目的是不同的,他们会为了各自不同的诉求而对政府产生要求和期望。各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程,而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色,使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色,政府必须要设定合理有效的竞争规则,使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果[2]。在这个政策模型中,政府政策制定会倾向于影响力较大的集团,当A集团给政府施加压力大于B集团时,政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时,政府政策开始向B偏移,最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点,形成一个新的均衡[3]。

也有系统论的观点认为,政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型,政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应[4]。 政治系统模型把决策主体假定为政治系统,强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面,公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应[5]。

由以上分析可以看出,要分析我国的国家海洋政策,需要在静态和动态的结合、系统内部和系统外部的结合视角下进行。为此,本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上,综合考虑当前我国面临的局势和外部环境,为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。

1.2国家海洋政策体制的一般特点

海洋政策,是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动,协调国内有关海洋事业各部门之间的关系,正确处理海洋国际问题,维护本国的海洋权益,最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、 政府的法规和行政指令、事业规划等方式具体化、条理化和法制化,借以发挥其指导、协调和制约的作用。

1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性

海洋政策与其他一般公共政策相比,属于特定的行业政策,有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理,是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性,又称为海洋综合管理,其核心内容包括:海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理,协调机制等。正如 《中国海洋21世纪议程》 关于海洋综合管理问题的定义: “海洋综合管理应从国家的海洋权益、 海洋资源、海洋环境的整体利益出发,通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施,以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系,以达到维护海洋权益, 合理开发海洋资源,保护海洋环境,促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。

我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50—60年代,我国根据海洋资源的自然属性,按照各个行业自身的特点实行行业管理,实现了行业管理向海洋延伸, 开始涉足海洋开发和管理。1963年,由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委,建议加强中国的海洋工作。 经第二届全国人大审批, 1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后, 经过80-90年代的管理机构建设,一是逐步建立了地方性的海洋管理机构;二是逐步完善了海洋渔业的管理、 海洋港口和交通运输管理、 海洋油气生产的管理及海盐生产的管理,涉海行业管理地位进一步加强;三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制,并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止,我国现阶段海洋管理模式基本形成,主要是在中央一层由国家海洋局为总领,下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。

1.2.2海洋政策具有国家性,存在国际化趋向

海洋政策除了具有明显的专业性之外,有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以,对于海洋政策的研究,从一开始就具备了国际法的视野和高度。 1609年荷兰法学家H·格劳秀斯发表的 《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作,它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制,海洋的大部分属于公海,其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境,防止海洋自然灾害,分配、管理和开发公海的资源都是国际问题,与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益,即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时,海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。 为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则,形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议,通过了 《联合国海洋法公约》。公约对各国的海洋权益、 领海、 毗连区、 大陆架、 专属经济区的范围、 权利和义务都做了规定, 实际上是联合国的海洋政策。这样,当前有3种性质的海洋政策:国家的、集团的和联合国的。国家的海洋政策是一国基本的海洋政策, 往往可以决定其对集团、联合国的海洋政策所采取的立场。为此,任何一个国家的海洋政策都不可能只局限于一个国家之内,而难以避免地要与其他国家的海洋权益和国际海洋组织发生关联。海洋事业包括海洋的生产、经济、军事、科学、服务活动和管理工作,以及与此有关的外交、法律方面的活动。这些活动互相渗透、互相制约、互相影响,形成海洋经济各个行业的发展政策、经营管理政策、 技术政策, 以及协调各种活动、行业间关系的跨行业、跨部门的政策。目前,各国海洋政策研究重点已从国际海洋法对国家海洋政策的影响转移到新海洋法制度下国家海洋政策在海洋管理中的作用。这就体现了海洋问题和海洋政策研究的国际化趋向。

2中国海洋政策体制的基本构成

政策体制分析模型作为分析我国的海洋政策体制的基本工具,需要结合我国海洋管理职能机构的设置及其相互之间的关系来具体分析。 本部分在分析我国海洋职能机构设置的基础上, 旨在归纳出我国海洋政策体制的基本特点及其相关规律。利用政策体制过程模型,我们可以将政策分解成政策制定(也称政策中枢)、政策执行、政策分析(有的也称政策参谋)、政策评估及修正等几个部分。借助我国的国家海洋局的职能、机构等设置,我们可以了解到我国海洋政策的基本政策体制模型。

2.1我国海洋公共政策的制定

公共政策制定又称公共政策决策,是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出的一系列解决方案或计划,进而使其转化为政策规范的过程。公共政策的制定往往是由富有决策权的特定的机构和群体来负责,那个负责决策的机构或特殊角色往往被称为政策中枢。政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作,通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

因此,研究一项政策的执行时,首先要研究该项公共政策的决策中枢的构成及其角色特点。海洋政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作, 通过帮助制定合理的政策方案、 促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统, 在整个政策机构中起到重要的作用。

其次,公共政策制定具有动态性、指向性、 系统性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重视一个系统的多环节的过程。一般来说,公共政策制定往往包括6个环节: 问题、 目标、 备选方案、方案结果、权衡和合法化。只有这样一个完整的过程,并循环往复,组成一个连续性、开放性和闭合性结合的可回路系统,政策系统才能不断因应环境的变化,对自身政策进行不断的修正和调试,并不断做出调整和优化。海洋公共政策也同样有这样一个动态系统的多环节的过程。这个过程除了有我国海洋管理职能部门之外,也就是说除了海洋政策中枢机构的运转之外,还包含多种政策主体的参与, 并在海洋管理和开发过程中发挥着各种各样的作用。

2.2我国海洋公共政策的执行

政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程,政策执行者通过组织机构,运用各种物质资源,经过宣传、协调、监控等各种互动,将政策观念化为具体的实际效果,从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。 首先,只有通过政策执行才能检验政策正确与否;其次,只有通过政策执行,政策才能进行到下一步。

政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备,政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导,保证政策执行后能产生较好结果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道,要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通,保证政策目标受到理解与支持;最后,要做好政策执行的总结工作,如果政策执行没有达到预期的效果,就要对总结过程中出现的问题进行修正; 政策执行成功进行总结, 可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。

我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门,国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。

2.3我国海洋公共政策咨询

科学性和民主性是公共政策主要的追求目标,而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询,我们也往往把它称之为政策参谋。 现代社会公共政策运作的实践中,政策研究和咨询存在于方方面面,也有着各种各样的方式。 从政策研究和咨询的内容来看,有的是政策前瞻性研究,有的是政策过程中的同步研究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。

海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统,通过集中专家们的集体智慧,运用科学的方法和技术,发现海洋政策的各种相关问题,及时提出政策建议;对海洋政策的发展提供科学的预测; 在制定政策后对政策的具体实施进行评估,使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统,也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。

政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识,对海洋管理、使用方面得出的相关研究,在其获取的数据资料的基础上,运用科学的方法技术,从而得出正确的预断,完善政策系统,指导各项工作的实践。 从横向来看, 海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、 海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容;从纵向来看,海洋研究是宏观政策系统中的一个环节,是政策制定与政策执行的先头部分,完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础, 通过研究得到的结果对海洋发展战略、 方针、 政策及法规提出合理的建议。

3我国现行海洋公共政策的基本特征

我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据,是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此,基于我国海洋政策体制特征的基础,我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。

(1) 自成系统。 从政策制定的纵向来说, 政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构, 从政策制定的横向来看,政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、 海洋环保政策、 海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、 各个机构都能各自承担相应的责任,为海洋发展采取相应的行动。

(2) 开放性不够。在整个政策过程中,决策系统较为封闭,缺少相应的参与机制,政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位,从而忽视了公民、 利益团体或其他组织的参与。 海洋政策作为公共政策的其中一方面,具有公共性的要求,因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来,发挥他们在决策系统中应有的作用,成为政策系统中的一部分。

(3)专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构,彼此之间就政策目标相互串联,各组织之间相互依赖,缺乏组织自身的独立性,受到其他组织的影响,责任、分工不明确,没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围,各自在相关专业领域发挥作用,完成各自的岗位责任。

(4)外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应,在政策过程中,具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体,他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑,政策组织有义务对其做出回应,尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制,强化决策过程中与公众互动回应的新模式, 从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。

4我国海洋政策体制存在的问题和挑战

以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制,对于政策执行来说是非常有利的,执行力强,管理效率可控并易于评估。但另一方面, 由于其相对的系统封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时,难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下, 我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。

(1)封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为,虽然海洋管理被称为是综合管理,但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系,没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要, 还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要,还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。

(2)功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高,然而,相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说,这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。

(3)海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题,不断满足社会的有效管理需求,对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节,也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看,我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。

5优化我国海洋政策体制的对策建议

针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战,笔者认为,需要从改造其内部结构入手,提升其组织功能;同时辅以加大投入,理顺出口,优化环境等措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统, 从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言,我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。

5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制

结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点,针对我国海洋政策体制的系统性、 封闭性、零散性等弊端,笔者认为,要从优化我国现行海洋政策体制入手,建立一个具有较高开放性、 综合化、 科学化的海洋政策决策体制。

(1)要建立综合化的海洋政策决策体制。 海洋资源是丰富多样的,海洋发展也是无穷尽的,因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的,它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体,彼此各自为政, 缺乏协调,相互冲突的海洋管理政策模式;改变海洋政策存在的层次低、效力低,执行失效等问题[6]。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上,对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架,从而实现我国海洋方面的综合管理。

(2)增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制, 要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制,保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。

(3)建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和外围决策支持系统, 要大力提高决策者的能力和素质,建立高智能化的决策模拟系统,提高决策预测能力和应变能力,全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化,全面提升决策体制的效能。

5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统

研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、 咨询(机构、部门及人员) 的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统,不仅能及时发现海洋政策问题,而且能针对问题预测海洋政策,并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案,从而使海洋政策制定者处于主动,使海洋政策作为一项工作,有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革,以建立一个功能齐全、 具有谋划能力的决策咨询体系。

(1)加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础,其过程比较漫长,国家有关部门除了自身加强投入之外, 还可以出台一些激励措施, 引导和激励社会民间力量的参与。

(2)加强海洋政策信息的开放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据,而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全,导致许多信息存在保密性,但这些信息往往又是非常关键的,对政策的制定起着决定性的作用,妨碍了专家对政策的正确分析,做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲,海洋管理部门较好地实行政务公开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。

(3)建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制,使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化, 对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。

5.3建立和完善我国海洋政策评估及修正系统

政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节,尤其是在外部环境和内部变革发生剧烈的时候,公共政策系统要与外部变革相适应,政策评估和修正的功能需求就越强烈。为此,我们需要站在时代需要的高度,建立和完善我国的海洋政策评估及修正系统。

(1)提高对评估工作及其意义的认识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分,海洋政策作为实现海洋事业发展和海洋管理的重要部分,海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方面。为此,必须要建立完善的政策评估和监控体系,随时随地对海洋政策进行科学的制定、执行、监控和评估。

(2)建立相对独立的评估组织体系。要建立一些独立的、具有自主性的评估组织,政策评估组织中,组织内的成员要对海洋相关信息及知识具有相当程度的见解,并且在组织内形成一个自由讨论的氛围,能够对海洋政策的评估给出建设性意见。

(3)建立政策评估信息系统。政策信息是进行政策评估的必要组成部分。只有掌握了大量的信息,才能对政策进行有效的评估。由于我国的特殊性,许多信息只有通过内部才能够交流,这样就要求政府开放对政策评估的相关信息,尽可能的信息公开,保证政策评估的顺利进行。

公共事业体制 篇11

一、两国公共决策体制的制度和实践差异

1.从纵向结构看：

法国是单一制国家，强调中央集权；德国是联邦制国家，地方享有很大的自治权。

法国的纵向决策体制为大区-省-县-区-市镇，分别设有大区议会、省议会和市镇议会行使地方的立法职权。大区是18世纪以来法国行政体制最显著的创新，其享有地位和权力的前提是：不得损害国家的统一和完整，不得损害省和市镇的自治。大区设有两个议会：一个是大区议会 ，另一个是代表大区内各主要集团利益的咨询性的“经济和社会委员会”。大区议会和省议会没有直接领导关系，而是非常密切的合作关系。“经济和社会委员会”对国家和大区的经济和社会事务提出意见和建议，还参与各类经济、社会和文化项目的咨询。

原来的省议会一直是一种咨询机构，省长才是各省权力的执掌者。1982年的“权力下放法案”实施后，省议会的权力扩大，法律地位逐步提高，省议会议长行使各省的行政权。市镇议会是法国最基层的权力机构。

原来法国的中央权力过分集中，严重束缚了地方的积极性和主动性。“权力下放法案”赋予了地方政府在决策方面更多的自主权，使中央与地方在行政和预算方面的权力配置更为合理。的一些改随后革使得法国政府的集权程度有所降低， 地方的权限有所增多，地方享有一定的立法自主权，但是，法国仍属高度中央集权国家，地方自治的权力极为有限。

德国决策体制的纵向结构为联邦-州-县-（市）-乡(镇)。州下面设有行政专区，但它不是地方自治单位，而只是州政府的派出机构。州以下的基层行政自治单位为县，以及县所管辖的市或乡(镇)。最基层，也是最重要的行政自治单位是乡(镇)。较大的市兼有县的权限，并直接受州政府的领导。各州不仅有自己的宪法、政府、议会和法院，而且还有自己独立的财政预算和管辖的警察力量。各州的立法权主要集中在文化、教育、农林、市政建设、自然环境保护、土地规划、宗教和治安等方面。在经济和财政领域，所得税、公司收入税、营业税(增值税)等由联邦和州共同分享。各州之间可以相互独立地签订条约和协定，在联邦政府的认可下，各州也可以同外国签订条约，联邦无权随意更改州的疆界或重新划州.州的权限也是有限的，外交、国防、关税、贸易、联邦铁路和航空以及联邦邮政和电信等均属联邦立法范围，各州无权干预。联邦权力居于州的权力之上，如果州的法律同联邦法律有冲突，前者失效。在行政领域，联邦对州行使监督权和一定的执行权。在实践过程中，联邦制常常出现联邦和州权限界线不清现象。例如联邦和州之间常常为各自应得的稅收百分比而发生争执。

各级地方机构享有自治权。这种自治权主要涉及建筑、卫生、文化、教育、社会福利和公用事业(自来水、煤气、电力的供民用交通工具的提供和使用)等。地方行政自治单位的政权结构由议会和政府组成。县、市、乡(镇)的各级议会由居民定期通过直接普选产生。县长、市长、乡(镇)长一般由议会选举产生。

2.从横向结构看

法国与德国均为议会制，但两者的差异也很明显，前者为半总统制，后者为内阁制。

法国的总统是国家元首，以普选制选举产生，任期七年。总统颁布法律并有权提出议案要求国家公民投票表决，有权在与总理，国民议会议长和参议院议长谈话后宣布解散国民议会。总统任命总理，并任命由总理提名的政府成员。可以提出宪法修正案。有权采取紧急处分。政府应答复国民议会的质询。

议会由两院组成：国民议会，由五年一次普选产生；参议院，议员任期九年，每三年改选其中的三分之一席位。 议会投票表决决定法律的通过与否，批准国际条约以及行使由共和国总统授予的宪法修改权。最高行政法院是行政方面的最高权威。政府在起草议案和实施法令前必须征询其意见。 法国的行政权力强化，议会权力弱化。政府享有立法提案权，而且议会通过的法律，其法案多数是由政府提出来的。政府提出的法案数目小但变成法律的比例大；议员们提出的法案数量多但变成为法律的比例小。

此外，法国政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围的措施。法国宪法规定行政机关可以制定执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例等四种条例，只有法令条例这种方式属于授权立法的立法形式。法律之外的事项都作为命令事项，由总统行使。以列举议会的专属立法权，而未列举的事项由总统负责这种方式建立的立法体制，实际上是一种削弱立法权、强化行政权的手段。列举专属立法权的立宪方式并没有能够保证议会在政治体制中的应有地位。

在立法提案方面，宪法规定议会两院议员都享有立法提案权，但是对于财政法案，议员不享有提案权和提出修正案的权力。财政法案由政府提出后，通常先提交国民议会以特别程序审议。宪法修正案的提案权属于总统和议员，总统依据总理的建议行使修宪提案权，而此前的1946年宪法则只将此权赋予了国民议会。

德国总统是国家元首，但没有实权，由选举产生。总理是国家的最高权力实行者，总理对议会负责，议会由各个党派组成，多数党组成政府。总理与议会发生冲突时，或有执政党退出联合政府时，总理可以提请总统解散议会，提前重新大选；议会也可以解散政府。

德国最高权力机构是议会，它由联邦议院和联邦参议院组成。联邦议院的最主要的任务是立法，即讨论、制定和通过法律，其次是选举和撤换联邦总理，讨论和批治国家财经预算，监督联邦政府及其所属行政机构，参与选举联邦总统和联邦宪法法院的法官，批准或否决政府同外国签订的国际条约。在联邦议院全会上，议员可以对国家内政、外交或政府提出的某项法律进行充分自由辩论，辩论最激烈的往往是国家财经预算。联邦公民可以列席旁听，电视台转播实况。议会中的反对党可对执政党的政策和提案提出质问，要求政府对重大问题予以澄清，或揭露政府首脑的违法乱纪行为。联邦议院的议员由普选产生。联邦议院中所有议员都是由各大政党提名推选的。同一政党的议员组成一个议会党团。一般情况下，党的主席担任议会党团主席，也是竞选联邦总理的候选人。

联邦议院日常立法工作是由它下设的与联邦政府各部对口的20个左右专职委员会完成，例如外交、内政、国防、司法、财政、交通等等。这些常设专职委员会的任务是审议各种议案，提出修改意见，向全体议员汇报委员会讨论的结果，并起草最后决议案。常设专职委员会的工作是立法程序中最重要的一个环节。议案一般由联邦政府、联邦参议院或议会党团提出。各专职委员会由各议会党团的代表组成，一般都是该行的专家。较大的议会党团在专职委员会的代表相应地多些。一般情况下，执政党的议会党团人数最多，实力最强。这样，它就可以保证联邦政府的政策提案在专职委员会内得到通过。反对党则通过其专职委员会代表和议员对政府的政策施加影响，并对政府起一定的制约作用。

德国的参议院既不同于英国的上院，也不同于美国的参议院。作为议会的第二院，联邦参议院代表联邦各州的利益参与联邦的立法和行政事务，并对联邦议院和联邦政府的职权进行一定的制约和补充。实际上，它也起着类似反对党的监督作用。联邦参议院的议员不是经选民选举产生，而是由16个州的州政府委派和指定的。他们都是州政府的人员，分别代表各州的利益，并按州政府的指示办事。联邦参议院在对某项法律表决时，各州议员只能投一致票，即赞成或反对，如果弃权或不参加投票，即算作反对票。由于各州只能投一致票，因此各州的执政党议员对联邦参议院投票结果起决定性作用。联邦议院通过的大多数法律必须经联邦参议院的审阅和通过后才能生效，特别是那些涉及各州财经、税收、交通、领土等权限的联邦性法律。对于不属必须经它通过的法律，它也有权提出异议。

此外，联邦参议院也同联邦议院一样，有权参与选举联邦总统和联邦宪法法院的法官，参与批准或否决联邦政府国外国签订的国际条约以及有权对联邦总统违法行为提出弹劾，并上诉联邦宪法法院。联邦参议院设议长一人，由各州政府的总理轮流担任，任期一年。

二、两国公共决策体制差异的原因

1.政治传统。法国是一个有着中央集权传统的国家。在17世纪路易十四时就形成了君主专制政体。18世纪末至19世纪初的大革命沉重打击了贵族和地方势力，把土地分给小农，摧毁了封建制度和地方割据的基础。

德国在历史上长期分裂，诸侯割据，邦国林立，这些邦国、王国或自由城均不受中央皇权的制约，它们甚至可以单独与外国签订条约。有时，它们还联合起来向中央政权或皇权挑战。

2.民族性格。众所周知，法兰西民族比较浪漫、热情、感性；而德意志民族比较严谨、理性，尊重规则。

3.历史经验教训。对法国而言，首先，近代以来，超越当时制度的浪漫行为往往给它带来了荣耀和进步（如大革命、拿破仑、戴高乐）。其次，第四共和国由于议会权力过大而导致政府频繁更迭，戴高乐建立第五共和国后，便吸取其教训，对议会权力加以种种限制，不仅把民主共和理念下本属于议会的权力收回交给总统，而且还从多方面加强了行政权力，如对属于法律范围的事项，政府也可以通过法令涉足。

与之相反，超越当时制度的浪漫行为往往給德国带来了屈辱和灾难，众所周知的例子就是魏玛共和国和第三帝国时期总统（或元首）权力过大导致的深重灾难。第二，联邦德国成立之前，在西占区州一级已经建立了地方自治性质的政府机构，即地方权力机构建立在中央政权之前。第三，二战结束时，为了便于对即将诞生的新国家的控制，美、英、法三国不愿看到一个强大的中央集权制国家出现。因而它们也主张新的国家实行联邦制。

于是，法国的决策体制与德国的相比更为灵活、更加变通，个人的权力更大，而且公众参与政策过程有时会采用较为激烈（如游行）或超越制度之外的途径（如骚动）。而德国的决策体制则更为制度化，更强调权力的制衡，公众参与的途径也更为规范和理性。

我国的政治体制改革近些年虽然取得了一定的成绩，但依然问题重重，许多方面还滞后于经济体制的改革，制约着社会主义市场经济的进一步发展。目前，面对国内国外的复杂形势，可以说我国的政治体制改革已经到了关键时期。我们一定要认真研究和借鉴其他国家特别是西方发达国家的经验和教训，这样才能更清楚地认识自身，更准确地把握国际形势，从而更有效地进行改革，以构建完善的中国特色社会主义政治经济体制。

( 作者单位：武汉大学政治与公共管理学院)

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公共事业体制 篇12

一、城乡二元体制对农村公共产品供给的制约

长期以来, 在“重工轻农”与“重城轻乡”思想的影响下, 我国在公共产品方面一直实行“一个国家两种制度”, 这是导致城乡公共产品差距过于悬殊的根本原因。例如在农业生产组织形式上, 对分散的小农经济实行集体化改造, 以便于从组织上保证政策干预农业生产的有效性;在产业发展上, 强制性地规定农业产业活动空间, 限制甚至取消农村非农产业发展, 人为地割断了城乡产业间的联系;在资源配置上, 限制农村劳动力向城市正常的流动, 明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户籍, 并严格规定, 没有城市当局的许可, 农村人口不得流入城市, 农业户不得转为非农业户口。

在执行上述政策的同时, 我国国家财政也大多数投向了城市, 城市居民在没有为道路、水、电、教育、卫生、文化等设施建设付费或所付很少的情况下就可享受很多福利。然而, 农村公共产品建设却实行自筹与转移支付相结合的办法。转移支付的额度又很少, 地方财力较紧, 大多数乡镇财政赤字, 不少连正常运转经费都成问题, 更不用说进行农村基础设施建设了。因而, 转变城乡二元的公共产品供给体制, 建立一种城市支持农村, 城乡统筹的公共产品供给体制显得尤为重要。

二、农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约

1. 供给决策是“自上而下”的行政命令直接影响了供给效率。

“自上而下”的供给体制对农村公共产品的供给效率, 主要表现在三个方面。第一, 其供给总量、供给结构和在这种“自上而下”的供给体制中, 农民作为农村公共产品直接受用者, 却处于决策的最低层, 加上各种监督与约束机制尚不完善, 对各级政府供给农村公共产品的决策几乎没有太大的影响, 进而失去参与农村公共产品供给决策的积极性与主动性。第二, 行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求是脱节的, 造成供给与需求之间很容易出现矛盾, 不但公共产品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求, 而且还可能超越农民的实际承受能力, 极易导致供给过度等问题。第三, 这种供给体制的执行偏差与监督成本都较高。“自上而下”的供给体制将决策提高到较高层次, 政策执行链较长, 存在多重的委托代理关系, 而每一层的委托代理关系都会因委托人与代理人的利益的不一致而使政策执行的效果产生偏差, 并会产生一定的监督成本。

2. 不合理的考核制度影响了农村公共产品的供给效率。

具体表现为强调对对短平快等“硬”公共产品的考核, 如农村交通要道建设、公路沿线农田改造、办公大楼建设等, 具有加强供给的内在激励;而对那些见效慢、难度大的、长期性的“软”公共产品, 如农田水利维护、农村社会保障、农业科技、信息、新型合作医疗、教育质量等, 没有太大的兴趣。

3. 政府的缺位、越位与错位影响了农村公共产品的供给效率。

第一, 现行的农村行政管理体制中对相关部门在农村公共产品供给中的权利与责任划分都很笼统, 许多部门着实不知道自己的责权与定位。第二, 农村公共产品供给中还存在多头领导问题, 这种多头领导很容易造成各主管部门推诿责任与争夺权利的行为, 最后行政管理费支出不少, 但农村公共产品供给的起色却不大。第三, 现行农村公共产品的供给机制实行事权与财权的高度统一, 而对供给过程则监督不力。目前, 对供给过程的监督主要是由审计和农民负担管理部门执行, 由于农民负担多为预算外资金, 而预算外资金又大部分分散在各行政事业单位, 不仅增加监督努力的成本很高, 而且也很难界定合理与不合理的界限。

三、不完善的激励体制对农村公共产品供给的制约

1. 缺乏决策参与体制。

从公共政策学的角度来看, 公共政策应是利益相关者相互博弈的结果, 在某些主体缺位情况下所制定的公共政策大多数会被此类主体的抵制。因此, 在当前农村公共产品的提供中, 由于缺乏农民的决策参与机制, 致使一些村民对于通过“一事一议”解决公共事务不关心, 很多村民不参加开会, 除了一些极端贫困的村民外, 条件不错的村民也不愿意承担自己在公共物品上相应分担的责任。

2. 缺乏信息沟通体制。

农民虽作为公共产品的需求者与消费者, 是公共产品的直接利益主体, 但没有相应的表达信息的平台, 而部分积极参与者的意见往往得不到重视。由于不能有效征集农民群众的真实意见, 确保农民的意愿能在供给中得到尊重与体现。所以不能很好的刺激农民参与农村公共产品的供给, 导致大多数人采取一种相机而动的策略, 根据政府制定的政策制定自己的应对之策, 对自己有利就接受, 若对自己不利就拒绝或变相抵制。

3. 缺乏市场竞争体制。

农村税费改革后, 为减轻农民负担, 必须按一事一议制度进行筹措资金, 因此由政府或集体供给农村公共产品的资金必然严重不足。然而就是在这种急需引进资本的情况下, 却由于缺乏市场竞争机制, 使得农民资本没有一种参与农村公共产品供给的积极性, 因为在没有良好的市场竞争机制条件下, 以及充分的经营自主权的情况下, 农民资本参与农村公共产品的供给与经营的风险很大, 收益率也不高, 因而缺乏参与供给的内在激励。

摘要：当前农村公共产品供给滞后的体制因素有很多, 主要有城乡二元体制对农村公共产品供给的制约;农村行政管理体制对农村公共产品供给的制约以及不完善的激励体制与利益保护体制对农村公共产品供给的制约。

关键词：农村公共产品,供给滞后,体制因素

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