永久性基本农田

永久性基本农田（通用8篇）

永久性基本农田 篇1

摘要：国土资源部、农业部2011年初联合发出《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》, 到2011年年底, 我国将完成第三次的永久性基本农田划定。永久性基本农田, 虽然只在基本农田前加了“永久”二字, 但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。因为正是这些永久性基本农田和其它一些一般耕地构成了我国的18亿亩耕地红线。

关键词：永久性基本农田,保护,划定

国土资源部、农业部2011年初联合发出《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》, 到2011年年底, 我国将完成第三次的永久性基本农田划定。永久性基本农田, 虽然只在基本农田前加了“永久”二字, 但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。因为正是这些永久性基本农田和其它一些一般耕地构成了我国的18亿亩耕地红线。

1 永久性基本农田的定义

永久性基本农田的概念为:在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等、抗灾能力强的一部分作为永久性基本农田, 用于保障一定时期商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求。对永久性基本农田实施最严格的保护措施, 实行农田用途管制 (生产粮食) , 加强农田基础设施建设, 对土壤地力实施综合保护。一经划定, 长期 (至少50年) 不变。

2 划定和保护永久性基本农田的方法

划定永久性基本农田的前提是通过一定的评价方法把永久性基本农田从基本农田中分离出来。因此, 划定并保护永久性基本农田应分为:评定等级、划分片块、建立资料、健全制度等环节。

2.1 评定基本农田等级

指对一定区域或片块内基本农田的耕地地力、生态环境、交通环境、水利环境、产出效益等进行综合性评价, 并划分等级。

基本农田可划分为三个等级:

2.1.1 一级基本农田:

指土层深厚、质地适中、地力上等, 有完善的排灌设施、旱涝保收, 田块规整、集中连片、复种指数达到200%以上, 产量水平较高, 单季粮食亩产达500kg以上, 生态环境保持良好的基本农田。

2.1.2 二级基本农田:

指土层较厚、质地适中、地力较好, 有基本的排灌设施、能基本保证灌排, 集中连片、复种指数达到100%以上, 单季粮食亩产达400kg以上, 没有生态环境污染的基本农田。

2.1.3 三级基本农田:

指土质一般, 地力较差, 易受自然灾害影响, 存在一定程度环境污染, 易受到非农业建设占用影响, 粮食作物产量较低的基本农田。

2.2 划定永久性基本农田片块

指依据基本农田等级评价结果, 综合考虑经济社会发展的各项规划的影响, 划定永久性基本农田。原则上以原有保护片块为基本单位, 也可根据实际情况和不同等级标准适当拆并片块, 突破村组界线。划定的标准及范围可定为:

对片块面积大于100hm2的一级基本农田、片块面积大于200hm2的二级基本农田, 且非农业建设用地规划期内基本不会占用, 适宜于种植粮食作物, 经营权相对集中的划定为永久性基本农田。实施过高产农田建设、农业土地综合开发等项目的、农业科研教学试验田等, 应当优先划定为永久性基本农田。

2.3 对永久性基本农田保护的措施

永久性基本农田划定要发挥规划的控制作用, 加强社会的监督管理, 探索保护制度和政策创新。

2.3.1 以规划目标确立永久性基本农田划定方向。

以苏州市为例, 在新一轮土地利用总体规划修编中, 该市土地利用规划目标为:耕地保有量2010年保持在23.39万hm2以上, 2020年保持在23.18万hm2以上。基本农田保持在20.75万hm2以上, 保护率为95%。永久性基本农田划定要创新理念, 可以考虑“藏粮于地”的思路, 即保持一定面积的耕地作为永久性基本农田, 提高耕地持续生产能力, 同时对基本农田保护内涵加以扩大, 使之既包括现有耕地, 又包括具有粮食综合生产能力、可随市场变化调整为耕地的其他农用地, 基本农田保护目标也由原来单一的面积要求, 相应调整为保护和提高粮食综合生产能力, 重点加强对优质耕地的保护, 推进基本农田保护由单纯数量保护向数量质量并重转变。

2.3.2 以政府为责任主体确保工作顺利实施。

政府是耕地保护特别是基本农田保护的行政责任主体。对永久性基本农田的划定及后续建设和保护, 市、镇两级政府要承担起行政责任, 要将永久性基本农田划定工作纳入年度耕地责任目标考核, 由市政府对镇政府实施考核。在划定工作完成以后, 还要将永久性基本农田后续保护工作作为政府政绩考核的一项重要内容, 市政府与镇政府、镇政府与村、村组与农户层层签订基本农田保护目标责任书, 明确管理措施、工作目标、奖惩办法以及量化标准, 增强管理者的责任感和紧迫感。

2.3.3 以全社会共同监管形成良好监督体系。

永久性基本农田划定及保护不仅是一项政府行为。更是全社会的共同责任。要充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用, 构建全方位、多渠道、多关口、网络化的永久性基本农田保护监管体系。而社会监管的一个重要的前提就是信息公开, 在永久性基本农田划定工作中, 及时将相关信息向社会通报, 在永久性基本农田划定结束后, 将成果公开, 让社会知道要保护什么, 该怎么保护, 争取全社会的理解和支持。在具体操作上一是建立健全政府领导下的多部门联动和协作监管机制, 积极争取农业、财政、监察等相关部门协作配合, 完善联动监管机制, 增强永久性基本农田保护的行政执法监管能力;二是建立永久性基本农田保护村组监督网络。聘请村民担任监督员, 畅通问题直报渠道;三是充分发挥新闻媒体和网络监管作用。形成永久性基本农田全社会监管的良好局面。

2.3.4 以先进技术手段保障系统顺利运行。

永久性基本农田划定是一项系统性工程, 从技术层面来看, 它涉及规划、建库、使用、维护、更新。要在详细调查的基础上, 实现“以图管地”。要在实地确定永久性基本农田保护地块, 并落实到土地利用最新现状图上。还要对地块的属性进行调查, 评定其利用现状和等级、承包人权利义务内容、保护责任人等, 并将属性信息录入数据库, 在土地调查平台的基础上建立起一个完整的永久性基本农田保护信息系统。实现图形数据和属性数据的一体化, 做到人机“无缝衔接”。要加强对数据库的维护和更新, 建立基本农田保护信息更新机制。基层国土分局要充分利用基本农田动态巡查, 对发生变化区域进行逐图斑实地调查和核对, 将更新信息审核后录入系统, 保证数据的生命力。

2.3.5 以市场杠杆激励权利人积极性。

目前, 耕地保护特别是基本农田保护侧重于行政管理, 即重视对违法破坏耕地和基本农田行为的查处, 重视要求农民履行保护耕地义务, 而忽视了农村集体土地所有权人和使用权人的经济诉求, 忽略了调动他们保护耕地和基本农田的积极性, 因此, 建立起一个长效的耕地保护激励机制, 更有助于提高耕地保护水平, 而这一激励机制的重心应该是建立起一个完善的基本农田保护补贴制度, 将土地出让金用于农业的部分、新增建设用地有偿使用费、生态补偿费等专项资金集中起来, 建立一个耕地保护基金, 补贴给承担基本农田保护任务的农民。

以市镇为单位统一制定耕地保护补贴标准, 将耕地保护补贴直接补助到农民手中。政府和农户签合同, 农户要得到保护基金, 就必须承担起保护耕地的义务, 如不得弃耕抛荒, 不得随意退耕还林, 不得在基本农田内挖塘养鱼、养殖畜禽, 或者进行其他严重破坏耕作层的生产经营活动。对于土地流转集中以粮食经济作物为主的, 以及在耕种中采用多种措施有效提高地力的, 可以考虑对经营者在补贴之外予以奖励。对于农民撂荒和耕种强度达不到相关要求的, 停止当年耕地保护补贴, 并可以考虑扣除今后一定年限的补贴, 同时要求进行整改。

参考文献

[1]《江苏省基本农田保护条例》, 江苏省人民政府

[2]《关于建立生态补偿机制的意见 (试行) 》, 苏州市委、市政府.

永久性基本农田 篇2

XXX人民政府办公室文件

X府办发〔2011〕第号

XXX人民政府办公室关于印发 《XXX永久基本农田划定 工作方案》的通知

各乡镇人民政府、县政府各委、办、局：

《XXX永久基本农田调整划定工作方案》，经县人民政府2011年月日第次常务会议研究同意，现印发给你们，请遵照执行。

XXX人民政府办公室

二〇一一年六月日

主题词：永久基本农田方案通知

主送：乡镇人民政府、县政府各委、办、局 报送：省国土资源厅市人民政府市国土资源局 目录

一、基本原则

（一）依法依规，规范划定

（二）确保数量，提升质量

（三）稳定布局，明确条件

（四）落地到户，记载到证

（五）图、属、地一致

二、工作任务

（一）落实基本农田地块

（二）健全相关图表册及保护台帐

（三）设立统一标识

（四）落实保护责任(五)建立基本农田数据库

三、技术流程(一)工作准备

1、资料收集

2、分析与核实

3、划定方案的编制与论证

（二）划定工作的组织与实施

（三）划定成果的验收与上报

1、验收方式

2、验收程序

3、成果报备

四、技术要求

（一）调整划定要求

1、调出要求

2、调入要求

（二）基本农田片(块)边界确定

（三）基本农田编号

（四）基本农田保护责任的落实

（五）基本农田保护标志的设立

（六）基本农田增划

（七）图件编制

1、编制内容

2、编制方法和要求

（八）数据库建设

1、基本内容

2、属性表结构

（九）数据汇总与表册编制

1、统计汇总

2、表册编制

（十）成果内容及要求

1、成果内容

2、成果要求

五、工作安排

（一）准备工作阶段

1、成立领导组织机构

2、编制实施方案

3、技术培训

4、确定项目技术承担单位

（二）划定实施阶段

1、内业上图建库

2、外业调查核实

3、成果整理汇总

（三）落实永久保护措施阶段

（四）成果验收阶段

（五）国土资源部复核、省级确认阶段

（六）成果报备阶段

六、保障措施

（一）加强组织领导

（二）明确分工，落实责任

（三）落实工作经费

（四）加强技术指导和督办

（五）严格考核奖惩附件1：XXX永久基本农田划定工作领导小组成员名单

附件2：XXX永久基本农田划定工作领导小组办公室成员名单

神农架林区永久基本农田划定方案

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制”。今年中央工作农村会议也要求“划定永久基本农田”。划定永久基本农田，是实行永久保护和建立保护补偿机制的基础性工作，意义重大，十分必要。为进一步加强和完善永久基本农田划定工作，根据国土资源部、农业部《关于划定基本农田永久包保护的通知》（国土资发【2009】167号）、《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发【2010】218号）、《湖北省基本农田划定工作方案》，等文件及《基本农田划定技术规程》的相关要求，结合林区实际，制定本方案，请遵照执行。

一、基本原则

（一）依法依规，规范划定

严格按照上一级土地利用总体规划明确的基本农田保护指标，根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发【2009】51号）文件相关规定及《基本农田划定技术规程》相关技术要求，综合利用耕地质量等级调查与评定结果和全省耕地地力评价结果，规范划定。

（二）确保数量，提升质量

我林区基本农田划定后，保护面积不得低于省级规划下达 的指标，即5500公顷（3666685亩）；划定后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重应有所降低，总体质量等别应高于划定前的平均质量等别。根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》、《神农架林区土地利用总体规划（2009—2020年》，我林区多预留XX%比例（XX公顷）的基本农田，用于规划期内不易确定具体范围的建设项目占用，同时已列明可在基本农田保护区安排的建设项目清单。规划预留的基本农田必须落实到地块和农户。

（三）稳定布局，明确条件

要尽量保留原有基本农田中的高等级耕地、集中连片耕地，杜绝基本农田“保远不保近，保劣不保优”等问题。新划定为基本农田的土地利用现状必须是耕地。规划期内已经确定必须占用的耕地不得划为基本农田。应当将现状基本农田中的建设用地、未利用地、不可调整的、达不到耕地质量标注的农业地划出。划定后的基本农田集中连片程度应当有所提高。

（四）落地到户，记载到证

结合乡级土地利用总体规划修编，将基本农田落实到地块。各级国土资源管理部门要会同农业行政主管部门把划定的基本农田落实到承包农户。记载到土地承包经营权证，明确集体经济组织和农户的保护责任。签订或更新基本农田保护责任书。依据《基本农田保护条例》层层落实保护责任。

（五）图、属、地一致

基本农田保护图、基本农田数据库、统计表、基本农田保护台帐等规范、齐全、与实地相一致。

二、工作任务

应用第二次全国土地调查基本农田上图成果，结合县、乡级土地利用总体规划修编，全面把握并衔接好基本农田落地到户、上图入库、成果验收和报备等关键环节，切实加强和完善永久基本农田划定工作。确保林区基本农田划定面积不得少于《神农架林区土地利用总体规划》（2009—2020年）确定的目标5500公顷；将林区基本农田落实到地块；健全相关图、表、册；设立统一标识；落实保护责任；建立基本农田数据库，实行永久保护。

（一）落实基本农田地块

在第二次全国土地调查基本农田上图成果基础上，编制基本农田划定方案，将规划确定的基本农田逐图斑落实到地块，明确基本农田的地块边界，地类，面积，质量等级信息以及片（块）编号。

（二）健全相关图表册及保护台帐

以第二次全国土地调查土地利用现状图为底图，编制标准分幅基本农田保护图，乡（镇）级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图，填写基本农田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表并形成相应统计汇总表。基本 农田保护图、分布图的编制在全要素的土地利用现状图的线划图上，以相应的图例图示，反应基本地块和保护片（块）的空间位臵和编号，加注界桩和保护牌设立等信息。

健全保护台帐，夯实基本农田电子政务管理基础。县国土资源局等部门要健全台帐，加强基本农田图、表、册管理。乡（镇）政府要根据基本农田保护专题图，对每一宗基本农田保护地块涉及的保护责任信息、土地承包经营信息和质量信息等进行收集、整理，建立基本农田保护信息表、册。农业部门要建立基本农田质量数据库，包括耕地和土壤类型、标准耕作制度、立地条件、土壤养分状况、耕地力登记、污染状况等。

（三）设立统一标识

基本农田划定后，按《基本农田与土地整理标识使用和有关标志牌设立规定》（国土资发【2007】304号）的要求，设立统一规范的基本农田保护牌和标识。

每一个基本农田保护区应设立标志牌，铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显著位臵应增设标志牌。一定规模以上及集中连片程度较高的基本农田保护片（块）也应设立标志牌或界桩。

（四）落实保护责任

划定的基本农田按国土资源部、农业部《关于划定基本农田永久保护的通知》（国土资发【2009】167号）文件要求，落实到村组和承包农户，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。明确集体经济组织和农户的责任，签订或更新基本农田保护责任书，依据《基本农田保护条例》层层落实保护责任。

(五)建立基本农田数据库

以第二次全国土地调查基本农田上图成果和县乡土地利用总体规划数据库为基础，根据划定的基本农田成果，建立基本农田数据库，将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，逐步实现与省域内数据库联网互通，数据共享。

三、技术流程

结合我县实际，永久基本农田划定工作与乡（镇）级土地利用总体规划修编同步实施，相互衔接。基本农田划定工作大体分为工作准备、组织与实施、验收上报三个阶段。(一)工作准备

1、资料收集

收集的资料应真实、合法、有效、齐全、实时，包括以下方面：

（1）土地利用总体规划资料

县、乡（镇）二级土地利用总体规划图、数据库、文本、说明和涉及基本农田的规划调整有关成果和审批资料。

（2）第二次全国土地调查及变更调查资料

第二次全国土地调查报部备案成果；2010年土地利用年 度变更调查资料。

（3）基本农田划定资料

图件资料:标准分幅基本农田保护图，乡级基本农田保护图，县级基本农田保护区分布图(县级基本农田保护规划图)、县级基本农田调整分析图。

表册资料:基本农田面积统计表、汇总表、基本农田台帐等表册。

数据库资料:第二次全国土地调查基本农田上图成果数据库。

文字资料：基本农田划定的相关文字资料。

（4）其他土地管理相关资料

建设项目依法占用基本农由的用地审批资料及基本农田补划资料；农用地分等定级资料；涉及基本农田的生态退耕及灾毁资料；土地整理复垦开发相关资料。

2、分析与核实

（1）按照“由下至上”的原则分解指标、确定指标为确保基本农田指标下达的合理性、科学性，利用第二次全国土地调查报部备案成果，分别以村、乡镇为单位，逐级汇总耕地面积作为分解下达基本农田保护指标的依据；以上一级规划下达的县级基本农田保护指标为准，逐级分解各乡镇、村基本农田保护指标。

（2）按照“由上到下”，的原则形成标准分幅基本农田保 护图

以二调乡级土地利用现状图为底图，根据各乡镇的基本农田保护指标，结合县级土地利用总体规划修编成果图——县级基本农田保护规划图确定的边界，编制乡级基本农田保护图。以二调标准分幅土地利用现状图为底图，根据各村的基本农田保护指标，结合乡级基本农田保护图确定的边界，逐地块(图斑)落实基本农田，编制标准分幅基本农田保护图作为外业调查工作底图。

（3）外业调查核实

依据土地利用总体规划成果，确定拟调出、调入的地块，并到实地勘察，结合农用地分等成果，核实拟调出、调入基本农田地块的空间位臵、数量、地类、质量等级等现状信息并以基本农田图斑为工作单元，开展外业调查，落实保护责任。

3、划定方案的编制与论证

（1）划定方案的编制

基本农田划定方案由县级国土资源行政主管部门会同农业行政主管部门、技术作业单位共同编制。包括: a）基本农田划定方案

包括:划定方案文本及说明;拟划定的地块清单„含地块坐落、片(块)编号、地类、面积、质量评价信息等);涉及划定的相关图件；划定前、后的基本农田汇总表等。b）相关附件

包括：划定地块的实地勘验报告；专家论证意见；相关部门意见;县、乡级土地利甩总体规划图、数据库、文本及说明；涉及基本农田的规划调整审批资料与有关成果；跨市、县（区）补划基本农田的，应提供调出、调入双方签订的相关协议；其他必要附件等。

（2）划定方案论证

对基本农田划定方案进行可行性论证，征求村民意见，取得相关权益人同意，做好与相关方面的协调。经反复协调仍有异议的，应提交县级人民政府审。

（二）划定工作的组织与实施

县国土资源管理局会同县级农业局依照经审批通过的基本农田划定方案，根据划定的技术方法与技术要求，指导作业单位开展划定工作。同时落实基本农田保护责任，及时设立统一规范的基本农田保护标志，建立、更新数据库、图件、表册等基本农田相关资料，填写基本农田调整划定平衡表。

（三）划定成果的验收与上报

1、验收方式

基本农田划定验收采取内业审核与实地抽查相结合的方式。依据第二次全国土地调查基本农田上图成果、经批准的县、乡土地利用总体规划，重点对划入地块进行对比分析并实地核实。

2、验收程序

（1）县级自验、市级初验

基本农田划定验收按照县级自验、市（州）级初验、省级验收，自下而上的程序进行。县级对划定成果进行全面自验后向市（州）级提出验收申请。市（州）级组织对基本农田一划定工作的各项内容进行初验，按照我县不低于新划入基本农田总面积50%的比例进行实地抽查核实检查符合要求的，市（州）级向省级提出验收申请，按照不低于新划入基本农田总面积15%的比例进行实地抽查核查。

（2）省级验收

基本农田划定成果，由省级人民政府组织国土资源主管部门和农业主管部门验收。

（3）国土资源部复核

基本农田划定成采经省级审核后，由省统一将基本农田划定数据库成果上报国土资源部复核。复核的重点内容是，以县为单位具体核实是否将基本农田落实到地块、图件，划定地类是否符合要求；是否做到图数地一致等。必要时，国土资源部将会同农业部组织开展实地抽查，对复核、抽查中发现问题的，及时反馈给有关省(区、市)，由省级国土资源管理部门、农业部门负责督促整改。

（4）省级确认

经国土资部复核认定各项成果符合要求且经省审核通过 的，由省级国土资源管理部门，核发验收确认函。基本农田图表册、数据库、标志牌等其他成果不规范的，要求整改完善后再核发验收确认函。在验收过程中发现基本农田数量未达到保护任务、质量与上一轮划定基本农田比，明显降低、划定基本农田地类不符合要求的，认定基本农田划定成果验收不合格，责成有关县(市、区)整改纠正后重新申报验收。

3、成果报备

基本农田划定成果经省级验收确认后，各地应将基本农田保护信息逐级备案，实现乡、县、市、省、国家五级备案。地方各级国土资源管理部门、农业部门对本行政区域内备案信息的真实性、合法性、合规性负责。

基本农田保护信息包括电子信息和纸质资料信息。基本农田保护图、表、册、相关工作报告等纸质资料信息备案到省；数据库等电子信息、备案到国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。具体报备方式和要求依据省国土主管部门通知。

在乡级新一轮土地利用总体规划修编完成后四个月内，完成基本农田保护信息逐级备案工作。报备到国土资源部的信息，由省级审核汇总后统一上报。

四、技术要求

（一）调整划定要求

1、调出要求（1）应调出的基本农田

土地利用总体规划中确定的建设用地范围内的基本农田规划期内已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖(河)的基本农田。

（2）可调出的基本农田

现状基本农田中的非耕地可以调出。但现状基本农田中，1999年以前依据《基本农田保护条例》(1994年)、地方性法规及相关技术规定划为基本农田的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，以及1999年以后，因农业结构调整原因(生态退耕除外)由耕地变为园地、林地(母本园、苗圃)、设施农业生产用地、草地和坑塘水面，且耕作层未被破坏的可调整地类可继续作为基本农田予以保护。

低等别、质量较差、坡度大于25度、严重沙化不宜农作以及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田；因自然灾今生产建设活动造成严重损毁、污染的难以恢复不宜农作的基本农田；零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。

2、调入要求

新调入基本农田的土地现状应为耕地并满足以下要求：

（1）应当调入基本农田的耕地

经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持措施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田； 蔬菜生产基地内的耕地；农业科研、教学试验田。

（2）优先调入基本农田的耕地

铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地一水威水浇地等高等别耕琢集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等。

（3）禁止调入基本农田的耕地

地多坡度大于25度的耕地，易受自然灾害损毁的耕地；规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等；规划期内已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖(河)的耕地。

（二）基本农田片(块)边界确定

依据乡级土地利用总体规划确定的基本农田保护目标和分区布局，确定基本农田片(块)边界。其边界尽可能利用明显的线状地物或河川、山脊、林带等自然、人工地物界线，兼顾行政、权属界线。

（三）基本农田编号

基本农田按基本农田保护片(块)和基本农田图斑进行编号，其中:基本农田保护片(块)编号为“12位行政村代码+4位保护片(块)号”组成，基本农田图斑编号为“16位保护片(块)编号+4位基本农田图斑号组成。

（四）基本农田保护责任的落实 将调整划定后的基本农田保护责任落实到村组，签订或更新基本农甲保护责任书，填写基本农田保护责任一览表。

基本农田保护责任书应当包括下列内容：基本农田的范围、面积、地块、质量等级保护措施，当事人的权利与义务、奖励与处罚等。

基本农田保护责任一览表以行政村为单位包括下列内容：村组、四至范围、基本农田责任面积、所在基本农田保护片(块)编号、质量等级、保护责任起始时间等，并加盖村公章，保护责任面积汇总数应等于该行政村基本农田面积汇总数。

（五）基本农田保护标志的设立

设立统一规范的基本农田保护标志牌和界桩。标示出基本农田的位臵、面积、保护责任人、保护片(块)号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息。

县级国土资源管理部门负责标识和标志牌的设立和维护。基本农田发生变动的地块，应及时设立或更新标志牌。

（六）基本农田增划

基本农田的增划以县为单位进行，增划的基本农田应满足基本农田的划定要求，纳入基本农田统一管理。

（七）图件编制

1、编制内容

基本农田图件包括标准分幅基本农田保护图、乡级基本农田保护图、县级基本农田分布图。基本农田保护图、分布图的编制是在全要素的土地利用现状图的线划图上，以相应的图例图示，反映基本农田地块和保护片（块）的空间位臵与编码，加注基本农由界桩和保护牌设立的信息。

2、编制方法和要求

（1）编制方法

利用GIS技术在第二次全国土地调查成果数据中，逐图斑落实基本农田地块和保护片（块）的边界、加注编号、经图面整饰，直接生成基本农田保护图和分布图。

（2）编制要求

a）基本农田保护图、分布图的比例尺应与土地利用现状调查形成的基本比例尺标准分幅基本农田保护图、县级土地利用现状图、乡级土地利用现状图比例尺相一致。

b）基本农田图斑边界坐标串应与土地利用现状图斑坐标串一致，破图斑的情况除外。

c）基本农田保护片(块)界线用红色实线表示，并加注保护片(块)编号。

d）基本农田保护片(块)编号注记形式为JA，J表示基本农田，A表示基本农田保护片(块)编号。

e）基本农田图件中，基本农田、基本农田占用地块、基本农田补划地块应分别赋色。

f）图廓内外整饰要素包括：图名、图幅号、指北针、比例 尺、图例、数学基础、编制时间、编制单位等。

g）标准分幅基本农田分布图的图名标注“基本农田保护图”和“图幅号”(“图幅号”注在下面)；乡级基本农田保护图的图名标注“x x乡（镇）基本农田保护图”，县级基本农田分布图的图名标注: “xx县基本农田分布图”。

h）标准分幅基本农田保护图的图幅右下角注明数学基础、编制时间，图幅左下角注明编制单位；乡级基本农田保护图、县级基本农田分布图的图幅右下角注明编制单位和编制时间。

（八）数据库建设

1、基本内容

基本农田数据库包括土地利用现状要素与基本农田专题要素。土地利用现状要素采用《土地利用数据库标准》(TD/T 1016-2007)的规范要求，基本农田专题要素采用《基本农田数据库标准》(TD/T1019-2009)的规范要求。

2、属性表结构

基本农田数据库属性表结构见《基本农田数据库标准》(TD/ T 1019一2009)。

（九）数据汇总与表册编制

1、统计汇总

（1）面积统计

在完成基本农田数据库建设工作的基础上，以行政村为 基本单位，对基本农田的面积、地类等信息进行统计。

（2）逐级汇总

基本农田面积按村级——乡级——县级自下而上逐级进行汇总。

2、表册编制

编制县、乡、村三级基本农田统计汇总表，并加盖各级人民政府公章。

基本农田调整划定平衡表、基本农田占用(减少)补划台帐、基本农田占用(减少)补划一览表、基本农田占用(减少)补划汇总表等表格依规范要求编制。

（十）成果内容及要求

1、成果内容

（1）基本农田调整划定成果 a）基本农田数据库。

b）基本农田表册：基本农田统计表、汇总表、基本农田保护责任一览表、基本农田变化台帐、基本农田调整划定平衡表、基本农田占用(减少)补划台帐、基本农田占用(减少)补划一览表、基本农田占用(减少)补划汇总表等。c）基本农田保护图件：标准分幅基本农田保护图，乡（镇）级基本农田保护图，县级基本农田保护区分布图。d）文字成果：基本农田划定的工作报告、技术报告、相关文字资料等。e）其他成果：基本农田保护责任书、基本农田标志等。

2、成果要求

a）基本农田划定过程依法、合规，遵循面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的原则。b）采用的资料真实、合法、实时。c）成果规范、齐全。

d）基本农田数据库中，内容完整；各类要素弄全；属性结构正确二拓扑关系正确。

e）基本农田保护图、分布图的比例尺选取符合要求，图内外要素齐全，图面清晰可读；图外整饰完整、规范。f）各类表格、台帐齐全，编制符合规范；各类表格、台帐中基本农田保护面积应大于或等于上级规划下达的保护任务，规划期内增划基本农田核减数不得突破增划基本农田的总量。

g）落实基本农田保护责任，基本农田保护责任书、保护责任一览表齐全，依照规范设立基本农田保护标志。h）涉及调整划定、占用补划基本农由的地块均应进行实地核实。

五、工作安排

（一）准备工作阶段（2012年6月1日—6月30日）

主要开展以下工作:

1、成立领导组织机构 基本农田划定工作以县级行政区域为单位，在县级人民政府统一领导下，由县国土资源局会同县农业局组织实施。县级人民政府要成立永久基本农田划定工作领导小组，负责组织、协调，在县国土资源局设立办公室，负责具体实施。

2、编制实施方案

我县在6月底前编制完成《XXX永久基本农田划定实施方案》。实施方案按照省国土资源厅、省农业厅统一时间安排制定工作计划，明确组织领导机构和职责分工。落实专项工作经费和保障措施。实施方案经县级人民政府审定后。按照县乡级土地利用总体规划的审批权限报批。

3、技术培训

依据《四川省加强和完善永久基本农田划定技术方案》，于6月下旬，由县永久基本农田领导小组统一组织县国土资源管理局、县农业局、各区工委、乡镇人民政府相关技术人员进行技术培训。

4、确定项目技术承担单位

根据我县永久基本农田调整划定工作实际需要，结合我县县乡两级土地利用总体规划（2006—2020年）工作衔接情况，项目技术承担单位仍然由原规划修编技术承担单位承担，并签订项目补充工作合同。由县永久基本农田划定工作领导小组办公室技术组负责进行项目经费预算，县审计局负责经费审查，县财政局纳入经费预算。

（二）划定实施阶段（2012年7月1日一2012年8月上旬）

主要开展以下工作:

1、内业上图建库

我县在二调基本农田上图成果基础上，根据县、乡（镇）土地利用总体规划修编成果，建立基本农田数据库。

2、外业调查核实

按照《基本农田数据库标准》要求，实地调查补充基本农田保护责任信息、基本农田土地质量信息和承包经营信息等。

3、成果整理汇总

按照相关要求和技术标准，对各种内业成果进行整理、汇总。

（三）落实永久保护措施阶段（2012年8月中旬）

主要开展以下工作: 1.设立基本农田保护区标志牌和标识；

2.集中连片程度较高的基本农田保护片（块）设立界桩； 3.更新基本农田保护责任书，健全基本农田保护台帐;4.将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。

（四）成果验收阶段（2012年8月中旬-2012年9月初）

主要开展以下工作: 我县在10月底前完成自验，于11月中旬将提交州级验收，州级国土资源管理部门于11月底前统一将全州各县(市、区)划定成果报请省级验收。省级验收在12月底完成，12月底前由省国土资源厅统一报国土资源部复核。

（五）国土资源部复核、省级确认阶段

通过国土资源部复核的，由省国土资源厅对我县永久性基本农田划定成果核发验收确认函。

（六）成果报备阶段

基本农田划定成果经省级验收确认后，我县将基本农田保护信息州级、省级备案。我县在乡级新一轮土地利用总体规划修编完成后四个月内，完成基本农田保护信息逐级备案工作。

六、保障措施

（一）加强组织领导

全县永久基本农田划定工作，由县人民政府统一领导。县国土资源局牵头组织，县农业局配合实施并参与验收确认等。县国土资源局、县农业局联合成立全县永久基本农田划定工作领导小组，组长由县国土资源局局长担任，副组长由县国土资源局、县农业局分管领导担任，成员为县国土资源局、县农业局相关股室及直属事业单位主要负责人(名单见附件1)。下设办公室，办公室设在县国土资源局耕地保护股。成员为县国土资源局、县农业局相关股室及直属事业单位工作人员。办公室根据工作需要设立若干工作小组，包括督导组、技术组、联络组等(名单见附件2)。永久基本农田划定工作，时间紧，面广量大，任务繁重，县人民政府高度重视，并加强组织领导，成立相应领导机构。

（二）明确分工，落实责任

县国土资源管理局和农业局要明确分工，落实责任。县国土资源管理局会同农业局编制《基本农田调整划定方案》；县农业局要提供基本农田质量数据，负责建设基本农田质量数据库；县农业局要根据基本农田划定成果，逐步将基本农田标注到农村土地承包经营权证书上。县国土资源局会同县农业局，加强对全县永久基本农田划定的管理、指导。

（三）落实工作经费

工作经费由县国土资源管理局、农业局向县统计局、财政局申请解决。

永久性基本农田的划定是第二次全国土地调查的后续工作，也是县级人民政府、乡镇人民政府、相关部门耕地保护目标责任考核的重要内容，各级人民政府必须高度重视，迅速落实工作经费，保障工作顺利开展。

（四）加强技术指导和督办

县国土资源局将会同县农业局加强技术指导，加大工作推进督办力度。自2011年3月起，县国土资源局每季度末向省国土资源厅耕地保护处提交工作进度情况报告。

（五）严格考核奖惩

国土资源部已将永久基本农田划定工作纳入今年省级耕 地保护目标责任考核内容。我县也将该项工作纳入今年县耕地保护目标责任考核。划定成果被国土资源部认定为验收不合格的，将通过省国土资源厅责成我县整改纠正，并通报，取消评优资格；未按时完成划定的，耕地保护责任目标考核不合格，按照有关规定给予处罚；划定成果为优秀的，省级主管部门按照有关规定将给予奖励。

附件1：XXX永久基本农田划定工作领导小组成员名单

XXX永久基本农田划定工作领导小组成员名单 组长： 副组长： 成员：

县国土资源局：

县农业局：

附件2：XXX永久基本农田划定工作领导小组办公室成员名单

XXX永久基本农田划定工作领导小组办公室成员名单

主任： 副主任： 督导组：

县国土资源局： 县农业局： 县统计局： 县财政局： 技术组：

县国土资源局： 县农业局： 联络组：

县国土资源局耕保股：联系电话：

基本农田一经划定永久保护 篇3

《通知》强调，合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线。严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少占用耕地指标。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。

国土资源部有关负责人表示，应准确理解这一规定，绝不能将其错误解读为“人口500万以上特大城市不再供地”，生活用地及公共基础设施用地，不仅不在受限范围内，而且还要优先保障，比如房地产用地，2014年就还要增加，500万以上的特大城市也包括在内，而且是主要增加的地方。此项措施，重点是要控制工业用地。

《通知》要求，强化耕地数量和质量占补平衡。严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治。

《通知》明确，严格划定和永久保护基本农田。各地应以依法批准的土地利用总体规划为依据，在已有工作基础上，从城市人口500万以上城市中心城区周边开始，由大到小、由近及远，加快全国基本农田划定工作，切实做到落地有户、上图入库。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。基本农田和土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围。

延伸阅读

山东率先划定永久基本农田

借助土地增减挂，占用优质良田搞建设，将贫瘠的土地以次充好划为耕地，这种情况今后将受到严格限制。2014年，山东省将划定永久基本农田。

山东省耕地面积1.14亿亩，基本农田面积1亿亩，均超额完成国家下达山东省的耕地和基本农田保护任务。据了解，尽管违法占用耕地搞建设的现象减少，但是个别地方仍存在各项建设占用优质耕地的现象，这些耕地大都在城镇周边，交通便利、平坦肥沃、用水方便；而新补充的土地往往是未利用开发以及宅基地、肥力较差用水缺乏的贫瘠土地。这些占优补劣的现象，严重影响了耕地的质量保护。

据介绍，山东将继续完善耕地保护目标责任制，健全耕地特别是基本农田保护档案，图表、簿册、影像等资料要完备齐全，加强高标准基本农田建设和土地综合整治建设，推进基本农田数据库建设，划定永久基本农田，上图入库，明确保护责任，完善保护标识。落实地方政府保护责任，加强项目用地预审，从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地。

永久性基本农田 篇4

永久性基本农田有别于基本农田, 从功用上看, 突出对国家粮食安全的保障;从质量上看, 突出旱涝保收、稳产高产;从保护上看, 突出措施的严格性和时效的长期性。永久性基本农田既然突出了“永久”二字, 就应该在长时间内绝对不可以减少、不可以调整, 面积只能增加, 质量只能提高[1]。

常规的基本农田划定保护规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的方法:定性研究。由于这种方法本身所具有的静态性特点, 使得规划判断与现实之间的误差较大。而且在实际操作中, 规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查, 结合经验分析的方法进行, 不仅调查工作量大, 标准难统一, 而且空间定位精度差, 有一定的主观随意性, 不容易进行定量研究, 所以规划成果的可靠性较差, 其科学性受到质疑。

1 永久性基本农田划定的信息化处理

1.1 资料的搜集、整理

矢量数据、图件及文档资料要求:确保基础数据现势性、合法性和逻辑性。统一数据格式、数学基础;数据格式、数学基础不一致时, 须进行技术转换和处理。

1.2 调查核实

形成调查底图:将新一轮乡级土地利用总体规划成果中规划基本农田保护区图层与上一轮土地利用总体规划基本农田划区定界成果、第二次全国土地调查基本农田上图成果和土地利用现状调查成果套合, 形成调查底图1。并进行三项成果对比:重叠部分属于保留;不再纳入新一轮规划确定的基本农田属于调出;新纳入新一轮规划确定的基本农田属于调入, 如图2。

图2中保留部分为三者的重合部分, 土地利用现状地类为园地、林地等农用地;调入部分为新一轮土地利用总体规划基本农田保护区图层, 土地利用现状地类必须为耕地 (可调整) ;补划部分为新一轮土地利用总体规划基本农田保护区图层, 土地利用现状地类必须为耕地 (可调整) 。

实地核实:打印调查底图, 实地核实基本农田的空间位置、数量、质量等级、地类、调入调出情况等信息, 并在图上标识基本农田调入、调出地块。

1.3 基本农田划定

1) 基本农田保护片 (块) 。图3是基本农田保护片 (块) 提取的流程图, 综合确定基本农田保护片 (块) 边界, 对其进行编号、记录;提取基本农田保护片 (块) 内对应的地类图斑作为基本农田图斑数据, 获取地类等现状信息;依基本农田划定技术规程 (TD/T1032-2011) 要求录入基本农田保护片 (块) 与图斑属性;编制基本农田划定成果。

2) 基本农田图斑。由基本农田保护片 (块) 层与县级土地利用数据库中的地类图斑层叠加提取获得。将基本农田保护片 (块) 层与数据库中的地类图斑层叠加。当界线重合时, 直接提取地类图斑数据作为基本农田图斑层中数据。当基本农田保护片 (块) 界线分割地类图斑时, 提取并计算分割后落在基本农田保护片 (块) 界线范围内的地类图斑中相关数据 (扣除零物、线物、田坎等面积) , 作为基本农田图斑层中的属性数据。

3) 基本农田保护界桩。界桩的设立起到分界与警示作用。视实地情况在基本农田保护区域与建设留用地分界线上、建设用地拐点处等设立基本农田保护界桩。对界桩进行定位, 统一进行编号, 并按照基本农田划定技术规程中基本农田保护界桩属性结构表要求录入基本农田界桩的属性信息 (界桩点号、界桩类型代码、界桩点类型代码) 。

4) 基本农田补充划入与更新。包括基本农田补充划入和更新。补充划入两种方式:一是就近将新一轮土地利用总体规划中规划用途为一般农田且二调成果数据库中土地利用现状为耕地 (含可调整) 的地块补划为基本农田, 即Ah (实地基本农田保护面积补足) 与Ag (基本农田保护面积指标Ag含预留指标面积Ay) 相一致;二是使用乡级新一轮土地利用总体规划的基本农田预留指标进行充抵, 同时在规划预留基本农田指标台账上扣减相应的数量, 即Ay应与Ah减去新一轮土地利用总体规划基本农田保护任务的差相一致。这两种方法可视情况混合使用。

5) 基本农田划定成果的更新。以基本农田划定成果为基础, 将依法批准建设占用、修改及补划的地块范围展绘在基本农田划定成果上, 确定占用、修改及补划基本农田地块的位置、数量、质量等级、地类等信息。规划修改或建设占用的批准文件采用的数据格式、数学基础与基本农田划定成果不一致时, 应进行相应的转换、纠正。

1.4 基本农田地类和面积认定

基本农田划定和基本农田补划面积应与土地利用现状图斑地类面积相一致;基本农田图斑地类与土地利用现状调查认定的地类相一致;基本农田现状登记表和基本农田现状汇总表中的地类面积按照土地利用现状调查认定的地类进行汇总;补划的情况在基本农田工作报告中进行说明;与第二次全国土地调查基本农田上图成果相比属于新一轮土地利用总体规划新划入的基本农田保护区范围的, 土地利用现状地类必须为耕地 (含可调整) , 其余地类的基本农田图斑面积均不可认定为基本农田保护面积。

1.5 质量等级信息确定

农业行政主管部门在国土资源管理部门提供基本农田保护图和基本农田保护图斑数据的基础上, 按照《耕地地力调查与质量评价技术规程》 (NY/T1634-2008) 、《全国测土配方施肥技术规范》等要求填写基本农田图斑属性结构表的耕地质量等级 (地力) (GDZLDJ) , 建立统一的基本农田质量信息。

在划定过程中, 应综合评价调出、调入基本农田的质量等级信息, 确保调入基本农田的平均质量等级不低于调出基本农田的平均质量等级, 填写基本农田调整划定平衡表的质量等级信息。

1.6 落实基本农田保护责任

订制基本农田保护责任书、基本农田保护责任一览表、签写基本农田保护责任卡;根据gis处理好基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片 (块) 号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息, 设立基本农田保护标识。

1.7 汇总成果

根据《基本农田划定技术规程》 (TD/T1032-2011) 整合数据库、表格、图件、报告后便得到了基本农田划定的成果。成果中纸质表格、图件和报告均须加盖国土部门和农业部门公章。其中图件资料上报一份, 其余各项成果一式两份。电子数据按县级上报成果组织结构图表进行数据组织后刻录光盘上报, 各文件不得压缩。采取内业审核与实地抽查相结合的方式。

2 关于基本农田保护制度的思考

近几年来, 基本农田保护制度受到了严重的挑战, 开发区、大学城在全国各地蜂拥而上, 乱占农田, 滥用土地的现象死灰复燃, 粮食安全受到威胁, 农民失地失业触目惊心, 以致有些官员和学者对基本农田保护制度心存怀疑, 认为在一些地方已形同虚设。至今基本农田保护概念没有完全澄清, 划定上强调行政任务, 缺乏科学论证, 存在“划远不划近, 划劣不划优”现象。并且保护存在偏重数量指标, 忽视质量指标, “占补平衡”中的补充耕地质量低, 基本农田“占优补劣”现象较为普遍等。

1) 永久性基本农田保护的管理落后。永久性基本农田保护区是依据土地利用总体规划及上一轮基本农田划定结果结合当地土地利用现状而划定的。虽然土地利用总体规划是经过多方求证、调查, 本着科学合理原则修编而得, 但是难免会出现一些难以预料的情况。如自然因素导致农田的灾毁, 导致基本农田面积不足又得不到补充;或者一些较为优质的耕地不能及时划入基本农田, 得到有效保护等。

2) 基本农田分级制度不完善, 保护区农田利用规划管理滞后, 整体性差。目前, 全国范围内还没有建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准, 这使得基本农田分级保护没有硬性依据。

3) 基本农田监测手段满足不了土地利用变更和土地质量变化的要求。

4) 基本农田保护存在资金缺口。各类征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地补偿费等, 虽然能够一定程度上解决补充耕地的资金问题, 但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求。

5) 规划方法滞后, 满足不了新时期基本农田保护区规划的要求。常规的基本农田保护规划采用的方法是沿用计划经济时期的方法, 即定性研究的方法。由于这种方法本身所具有的静态性特点, 使得规划判断与现实之间的误差较大。

6) 土地资源信息系统的研究与开发有待进一步完善。近年来, 随着信息技术的发展, 为适应土地管理工作的业务要求, 逐步开发了专门用于土地评价、土地利用规划、基本农田保护规划的信息系统。但从系统实用性的角度来讲, 其专业模型设计及系统的整合方法都不是很理想。

7) 地方政府政绩考核制度存在缺陷, 基本农田保护手段不丰富, 保护机制不完善。

8) 异地补充、异地代保制度不完善。在少数地区实行的基本农田的异地补充、异地代保政策具有一定的积极作用, 为重点城市经济的发展提供了用地空间, 在一定程度上增强了土地利用规划的活力, 减缓了经济建设对耕地的压力。但也存在不少问题:一是没有建立相应的审查制度, 随意性较强;二是政策缺乏可操作性的程序性制度规定;三是没有建立统一的交易制度和统一市场。[6]

3 结语

做好基本农田划定工作后, 基本农田保护工作也需要结合时代的具体情况, 针对不同地区基本农田保护的实际, 在符合国家《基本农田保护条例》的前提下, 细化保护细则, 体现保护的刚性和实施的可行性;并且采用高新科技, 扩展监测内容, 做好其保护工作。

参考文献

[1]黄建平, 柳建军.彰显保护的刚性——划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地, 2009 (3) .

[2]中华人民共和国国土资源部.《基本农田划定技术规程》 (TD/T1032-2011) [S].2010.

[3]中华人民共和国农业部.《耕地地力调查与质量评价技术规程》 (NY/T1634-2008) [S].2008.

[4]全国农业技术推广服务中心.《全国测土配方施肥技术规范》[S].2005.

全域永久基本农田划定工作汇报 篇5

会上，在听取市国土资源局就弥勒市土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作规划情况的汇报，规划编制技术作业单位就两项规划工作初步成果的汇报，各乡镇和相关部门就规划工作完善的发言后，钊辉强调，调整完善土地利用总体规划、全域划定永久基本农田，是国家意志、政府行为、发展需要。各级各部门要高度重视这两项工作，对未来五年内乡镇发展、重点项目实施、惠农惠民等用地情况做好长期性规划，为项目用地留足发展空间，为县域经济发展奠定基础性支撑。

钊辉要求，各乡镇主要领导要高度重视、积极支持本项工作，做到主要领导亲自抓、亲自坐镇。各级各部门要立足长远谋划发展，通过实地核查、搜集资料、主动衔接、相互配合、科学分解相关规划指标，把要实施的重点项目和发展的用地情况都反映到图上，形成具有实质性、可行性的文本图件资料。

钊辉要求，各级各部门要主动作为，扎实工作，做好建设用地规模布局调整，坚持项目优先，保障重大项目落地。要准确把握工作原则和重点，及时摸清底数，优化国土空间开发利用格局。规划方案要与生态规划、交通规划、集镇规划、村庄规划、“十三五”规划相结合，积极推进“多规合一”。要正确处理好规划调整完善和基本农田划定、保红线与保发展的关系，统筹优化基本农田和建设用地布局，做好相关规划与土地利用总体规划的协调衔接工作，优化国土开发空间布局，切实提高土地利用质量和效率。要进一步完善工作方案，做到统筹兼顾，正确处理好当前与长远、局部与整体的关系，确保规划科学合理，努力使土地利用总体规划与城市总体规划无缝衔接，保障地方经济社会发展。

包旭要求，各级各部门要结合实际，根据会议讨论的合理化建议补齐相关材料，进一步修改完善工作成果，为弥勒未来建设发展提供保障。各乡镇、相关部门要积极与国土部门对接，深入研究，注重统筹，留足空间，进一步优化国土空间结构和布局，划优、划好、划实永久基本农田，为促进全市经济社会快速发展、协调发展和科学发展作出应有贡献。

永久性基本农田 篇6

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测,根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地[1]。以往我国基本农田依据土地规划而定,随着规划调整也就出现了基本农田重新划定调整的现象,基本农田完全沦为“政策田”。同时,各类建设项目选址落位也经常占用基本农田,地方政府为了当前的发展利益而对基本农田频繁进行使用调整,使得基本农田保护失去其应有的严肃性和长久性[2]。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,提出“要坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住1.2亿hm2耕地红线,划定永久性基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”[3]。永久性基本农田虽然只在基本农田前加了“永久”二字,但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。所谓永久性基本农田,是指在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土地肥沃、地力上等和抗灾能力强的一部分耕地,用于保障一定时期内商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求,一经划定长期不变,并实行农田用途管制[4]。永久性基本农田与一般基本农田同属于“基本农田的范畴”,永久性基本农田是建立在基本农田之上,基本功用与基本农田一致。但是从功用上看,更加突出对国家粮食安全的保障,是真正的保命田和吃饭田;从质量上看,突出在旱涝保收和稳产高产,是只要生产粮食作物的耕地;从保护上看,突出措施的严格性和时效性的长期性。划定永久性基本农田是按照一定面积指标有选择地将基本农田确定为永久性基本农田的过程,科学合理地划定永久性基本农田对于保护耕地、稳定农业生产、确保粮食安全、促进区域社会经济的可持续发展起到十分重要的作用。本文在基本农田已经确定的情况下,研究如何划定永久性基本农田的问题。虽说永久性基本农田一经划定长期不变,但是根据国家战略发展需要,永久性基本农田也有会局部调整和补充。因此,为了保证永久性基本农田保护目标的实现,本文还划定了永久性基本农田整备区。

1 永久性基本农田的评价指标体系及权重

《土地管理法》(修订草案征求意见稿)第50条规定,基本农田由县级国土和农业部门划定。实行“永久性保护”的基本农田包括“粮、棉、油、蔬菜生产基地”、“农业科研与教学实验田”、“具有改造潜力的中低产田、水利土壤条件较好的耕地以及国务院规定的其他耕地”[5]。永久性基本农田是在基本农田的基础上划定的,划定的永久性基本农田的耕地必须是排灌设施完善、土壤肥沃、水土保持良好且具有一定面积规模、坡度小、旱涝保收以及高产稳产的耕地[6],它的划定必将为地区的粮食安全提供有力的保障。因此,结合上述规定以及研究区的具体情况,本文选定下列指标并通过层次分析法[7]确定各个指标权重,建立基本农田入选永久性基本农田的指标体系(见表1所示)。其中,利用等指数反映耕地地力水平;由于耕地是一个面,每一块耕地的坡度数据并不唯一,随着坡面的起伏,坡度也随着变化,为了使每一块耕地的坡度值唯一,本文采用该块耕地的坡度平均值来定义耕地坡度[8,9];连片性反映土地经营规模程度;灌溉保证率反映利用农用地和水资源的集约化程度;排水条件健全度则反映的是抗御自然灾害的能力;耕地到交通干线的距离、农村居民点的距离以及至城镇的距离反映土地交通环境。

2 评价指标体系获取方法

利用MAPGIS软件的属性库管理模块对秀山县耕地分等定级,数据直接导出秀山县耕地利用等指数、灌溉保证率、排水条件以及连片性(耕地地块面积)的数据,从而可以得到秀山县每一块耕地的利用等指数、灌溉保证率、排水条件及连片性等数据。利用Arc GIS9.3软件在秀山县梅江镇DEM数据上直接提取坡度信息,得到坡度分布图。2009年,秀山县梅江镇土地利用现状图中通过Arc GIS9.3软件的属性选择可以获得梅江镇耕地数据,并将其栅格化,与坡度数据进行叠加分析,采用分区统计可以直接获得每一块耕地的坡度平均值。利用土地利用现状图,通过ArcGIS9.3软件分别提取交通干线和农村居民点,并进行缓冲区分析;最后,与耕地地块叠加和分区统计,得到交通环境数据。

3 评价指标的标准化

由于实际问题中各指标值的量纲不一致,难以直接进行比较分析,因此需要把各指标值统一变化到某一个度量范围,以消去量纲,通常限制在[0,1]内。本文对指标进行规范化[10]所采用的计算方法为

式中,Cimax表示各方案第1项因素指标中的最大指标值;而Cimin则相反。当指标为“成本型”指标时,即属性值越小越好的属性,Ci0=Cimax;当指标为“效益型”时,即属性值越大越好的属性,Ci0=Cimin。

4 TOPSIS法

TOPSIS法[11,12]是根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行排序的方法,是在现有的对象中进行相对优劣的评价,是一种逼近于理想点的排序法。该方法只要求各效用函数具有单调递增(或递减)性就行,其基本原理是通过检测评价对象与最优点或最劣点的距离来进行排序。若评价对象最靠近最优点同时又最远离最劣点,则为最好;否则为最差。利用该方法对耕地进行排序,首先计算每个单元距最优地块的距离以及最差地块的距离,然后计算各地块的相对贴近度,最优单元指各指标评价值达到最大时的评价单元,相应的最差单元指各指标评价值最小时的评价单元。

式中di+—第i个评价单元距最优单元的距离;

di-—为第i个评价单元距最差单元的距离;

wj—第j个衡量指标的权重;

kj max—第j个衡量指标最大标准化后分值;

kj min—第j个衡量指标最小标准化后分值。

决策点对理想点的相对贴切度可用Ci表示,即

Ci值越大的耕地越优先入选永久性基本农田。

5 永久性基本农田的空间定位

梅江镇地处梅江河上游,位于秀山县城东南部,南与贵州省松桃县接壤,东与湖南省花垣县龙山镇和保靖县毗邻,距县城30km,全镇幅员面积142.2km2,境内气候属中亚热带湿润季风气候类型,四季分明,典型的山区型农村,地形地貌复杂,山岭重叠,河流与沟箐纵横交错,地势两边高,中间低,以深丘地貌为主,海拔高度220~1 295m,全镇总人口38 222人。2009年GDP为11 000万元,土地总面积142.2km2,耕地为4 652.02hm2,其中基本农田保护面积为3 862.47hm2,占全镇耕地的83%。根据该镇的粮食需求和实际的情况,本文确定永久性基本农田的保护率为基本农田的90%,即为3 476.22hm2,剩下的386.25hm2划作永久性基本农田整备区。在Arc GIS9.3软件中,在面积指标保护的约束下,利用属性字段区分功能,即可得到梅江镇永久性基本农田保护区和永久性基本农田整备区的分布图,如图1所示。

6 结论

本文综合考虑耕地的自然地力、水利条件和交通环境等方面的因素,利用GIS技术手段对永久性基本农田数据进行处理和分析,提供了对永久性基本农田划定和保护的智能支持,从而实现永久性基本农田规划的成图的数字化,提高了编制永久性基本农田保护规划的工作效率,使结果更加科学合理,规划最终成果更具实用性和操作性,为秀山县梅江镇永久性基本农田保护规划的编制提供了决策依据,具有一定的现实意义。将剩余的质量较差的基本农田划作永久性基本农田整备区,作为永久性基本农田的调整和补充,为保证永久性基本农田的保护目标的实现提供了保障。永久性基本农田的划定涉及多个方面,是一个复杂的系统工程,确定了保护目标后,还应须从行政、法律与经济等方面制定相应的保障政策和措施。

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永久性基本农田 篇7

在城市化日益推进的当下, 土地的农业使用与建设使用之间在收益方面存在巨大差异, 如何达到耕地保护的目标是困扰关注三农问题诸方的难题之一。传统命令管制的保护耕地方式困境重重, 亟需引入新的保护耕地的规制手段, 进行耕地保护规制方式的变革。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田, 建立保护补偿机制, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。各地亦积极推动永久基本农田保护区的划定工作, 探索建立耕地保护补偿机制, 提高耕地保护责任人保护耕地的积极性。不过需要深入探究的是永久基本农田保护补偿制度的正当性何在?在具体法律制度构建方面, 永久基本农田保护补偿的资金如何筹集?补偿的对象应是农户抑或是农村集体经济组织?补偿标准如何确定?补偿资金的使用应以现金补贴为主还是用于农业补贴以及养老保险费用的补贴?如何确保补偿资金的激励效果?诸多疑问在构建永久基本农田保护补偿制度时亟待厘清。当前在成都、杭州、广州等地市正尝试探索基本农田保护补偿机制, 并制定相应的规范性文件, 本文以上述地方的规范性文件作为考察对象, 分析我国基本农田保护补偿的实践机制, 厘清基本农田保护补偿中诸多疑问, 继而构建我国永久基本农田保护补偿制度框架。

二、永久基本农田保护补偿制度的正当性

1.形成基本农田保护的激励机制

现有《土地管理法》和《基本农田保护条例》对基本农田保护的法律规制方式主要通过占用基本农田审批、占补平衡、禁止性行为规范、目标责任考核、基本农田保护监督检查制度、地力建设和环境保护制度等。但这种命令管制的方式有亟待克服的局限:首先, 从法效果上, 无力管制基本农田的质量, 虽有地力保护的规定, 但可操作性不强。其次, 从执法成本上, 由于众多的农户破坏基本农田行为难以监督, 存在严重的信息不对称, 破坏基本农田的行为很难受到法律处罚, 执法成本较大。再次, 中央与地方政府在基本农田保护的利益上存在不一致性, 难以遏制地方政府占用基本农田的冲动。最后, 根据《基本农田保护条例》第7条规定的利益激励机制主要在于奖励在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人, 并没有激励直接经营土地的农户, 属于激励对象的错置。

永久基本农田保护补偿是在法律规制革新的背景下, 通过引入激励性的规制方式实现公权力规制的目标。通过利益的诱导形式, 公权力引导农户积极的保护基本农田, 提升地力, 从而有助于粮食安全的保障、农田生态的维护。其法理基础是政策性的给付, 旨在减轻当事人的不满, 而有利于永久基本农田保护政策的推行, 其不是当事人难以期待负担的损失, 也不是社会救助, 更不是社会福利政策。[1]通过基本农田保护补偿有利于形成长效的保护激励机制。

2.缩小建设用地与基本农田的利益差距

我国实行严格的土地用途管制制度, 土地被规划为不同的使用用途, 使用价值会发生巨大的利益差距。根据我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定, 禁止在“基本农田上发展林果业和挖塘养鱼”, 因此农户唯一的选择就是在基本农田之上从事农作物种植。相对于建设用地的收益而言, 基本农田的农业收益过于低下, 甚至发生农户抛荒耕地的行为。如何缩小不同用途土地间的利益差距, 不少国家在积极的探索平衡不同土地权利人之间利益差距的手段。美国的土地发展权移转 (TDR, the transfer of development rights) 制度是引进市场机制的方式平衡权利人的利益差距, 实现保护农用地的重要政策性工具。John C.Danner将TDR定义为:TDR是一种财产权利, 在TDR项目中, 它可以从被设计为发送区的地块上分离出来, 并转移到被定义为接受区的另一地块上使之获得更大的开发强度, 发送区在出售或转让TDR 之后, 通常会受到严格的开发限制。[2]土地发展权移转制度促进了土地权利人利益分配的公平, 对于由于土地的规划而获得高额利益和遭受极大损失的权利人, 可通过市场的力量对利益重新分配, 从而达到损益机会均等。我国《土地管理法》并没有确立土地发展权, 土地发展权理论也无法为我国永久基本农田保护补偿确立正当性的依据, 但其内含的理念却启发我们重视建设用地与基本农田之间巨大的利益差距, 寻求缩小利益差距的途径。永久基本农田农田保护补偿在一定程度上有利于建设用地与基本农田间利益差距的缩小, 平衡不同用途权利人之间的利益。当然相对于建设用地高额的收益, 几十元甚至几百元的补偿, 缩小利益差距所发挥的作用必然是有限的, 除补偿之外尚需进一步寻求缩小收益差距的途径。

3.统筹城乡发展, 共享改革发展成果

经过六十多年的农业支持工业、农村支持城市的发展, 我国已进入“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段, 在土地收益分配方面尤应顺应此发展趋势。我国城市化进程加快伴随而来的是集体所有的土地被征收为国有, 学界质疑政府以较低的补偿款从农户手中征收土地, 又以较高的价格予以出让, 认为这是一种变相对农民利益的剥夺。对此问题的改革, 除了缩小集体土地征收的范围、提高征收补偿的标准等措施外, 很重要的一个问题就是土地自然增值的收益如何分配的问题?首先, 土地的自然增值全部给予被征地农民并不公平。“分田到户以来, 农民已经发生了很大的分化, 并因此产生了不同的土地权利要求”。[3]中国的农民已经发生严重的分化, 城郊农民从城市化过程中受益明显, 而边远地区农民享受改革发展的成果较少, 不同地区的农民从改革开放所获受益存在巨大的差距。对于土地自然增值部分应由全社会所共享, 而不是局限于被征地农民分配。其次, 农业投入严重的不足, 亟需资金的投入。农业本为弱质产业, 国家需要大量资金的投入支持农业的发展。随着对三农问题的重视, 我国农业投入逐年增大, 但相对于农业生产所需要资金而言, 仍有巨大缺口。土地自然增值受益部分可以作为农业投入的重要来源, 从中提取相应比例加大农业投入。基本农田保护对于农业发展尤为重要, 是农业生产的基础生产资料。从《基本农田保护条例》第10条规定的应划入基本农田保护区的耕地, 可知基本农田是耕地中的精华, 通过保护基本农田可以实现粮食安全政策目标。因此, 土地自然增值部分的分配应加大对基本农田保护的补偿力度, 在更大范围内共享改革发展成果。

三、现行永久基本农田保护补偿实践运行机制的探索

我国永久基本农田保护补偿正式提法出现在中共中央十七届三中全会的决定上, 并未在现行立法上明确规定, 各地依次决定在积极的推动建立永久基本农田保护补偿机制, 部分省市已通过规范性文件规定补偿涉及的诸多问题, 基于对相关规范性文件的分析, 其规范的主要是以下内容:

1.补偿资金的来源

对于补偿资金的来源, 各地主要规定从土地出让收入中提取一定比例作为基本农田保护补偿资金, 承担资金筹集的一般为区县级财政。成都市《耕地保护基金使用管理办法 (试行) 》规定以新增建设用地土地有偿使用费和一定比例的土地出让收入作为资金来源, 不足部分由财政资金补助。《广州市基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定通过土地出让金管理方式筹集资金, 无土地出让金收入的地方, 由市级财政予以解决。杭州市《关于开展基本农田保护补偿试点工作的通知》规定由新增建设用地有偿使用费为主要资金来源, 若有不足通过土地出让净收入予以解决。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法 (暂行) 》规定补贴资金由区县财政予以安排, 汕头市给予每亩每年10元的补助。佛山市《基本农田保护补贴实施办法》亦规定补贴资金由以区、镇两级财政筹集, 同时, 对部分地区由市级财政予以一定数额的补助。

2.补偿对象

对基本农田保护补偿应该补偿农村集体经济组织抑或是土地承包者?各地有不同的做法, 一般补偿的对象是土地承包经营者, 也有部分地市补偿的为集体经济组织。成都市耕地保护补偿的对象为承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织。在具体的补偿发放中, 由于地方村组组织对不容易确定补偿对象的农用地直接确定为集体公田, 导致土地确权与事实相违, 2009年11月的《成都市耕地保护基金发放办法 (试行) 》进行了调整, 耕地保护补偿金仅向承担保护耕地责任的农户发放, 暂停向集体公田发放耕地保护补偿金。[4]广州市根据基本农田是否承包到户, 补偿对象有所不同, 对承包到户的, 补偿对象为该基本农田承包者, 并尤其强调为本村农户, 尚未承包到户的, 补偿对象是村集体经济组织或者村民委员会。杭州对承担基本农田保护责任且在保护周期内不违法占用、不抛荒的农户和村集体经济组织进行补偿。佛山市补偿对象是享有基本农田土地所有权并且与政府依法订立基本农田保护责任书的农村集体经济组织或者其它责任单位。汕头市与广州市的补偿对象确定方法基本相同, 根据是否承包到户, 确定是向承包户补偿, 还是向集体经济组织补偿。

3.补偿标准

对于补偿标准, 各试点地区一般根据土地类别和所处的地区设定不同的补偿标准, 同时要求根据经济社会发展情况建立增长机制。成都市实行分类别保护和补偿, 对于一般耕地补偿金额是每年每亩300元, 对于基本农田补偿金额为每年每亩400元。广州市根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元。杭州市在规范性文件中并未规定统一标准, 只是强调原则上每亩每年不低于50元。汕头市规定的补偿标准较低, 每年每亩仅30元, 同时, 规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整1次。佛山市规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准, 并与汕头市要求相同, 需依据社会经济发展水平每3年原则上调整1次。

4.补偿资金使用

各试点地市一般强调补偿资金首先用于农村养老保险费用和新型合作医疗费用的缴纳, 部分地区通过现金补贴形式发放。成都市规定一般情况下不得提取现金, 耕地保护基金主要运用于耕地流转担保资金、农业保险补贴以及养老保险补贴等。每年提取10%用于耕地流转担保资金以及农业保险补贴。提取过耕地流转担保资金以及农业保险补贴之后, 农民所获得补偿资金首先运用于农民养老保险补贴, 仅在符合法定条件下方能提取现金。广州市对于补偿资金的使用强调首先用于农民参加养老保险和新型农村合作医疗所需费用, 对于具体的比例由获得补偿资金的农户和各个集体经济组织自行安排。杭州市规定补偿资金直接以现金形式发放给补偿对象, 鼓励条件允许的地区可将补偿费用于缴纳养老保险和新型农村合作医疗中需要个人承担的部分。苏州市规定耕地保护补偿资金可使用在土地复垦复耕、高标准农田建设、土地整理以及补贴经营大户或者土地流转户。汕头市规定集体经济组织每年可提取补偿资金总额的20%用于农业基础设施建设, 扣除后的补偿资金首先要补偿农户参加社会保险及新型农村合作医疗。佛山市亦规定可提取20%的补偿资金用于农业基础设施建设, 剩余部分由村集体经济组织或村民代表大会自治决定使用方式。

5.基本农田补偿的监管

对于基本农田的监管一般要求签订农田保护合同书, 规定双方的权利义务, 尤其是强调负有保护责任的农户和集体经济组织的义务, 并由国土资源管理部门进行监督执行。成都市要求农户或者集体经济组织应与区县政府订立耕地保护合同, 并由国土资源部门监督检查履约情况。出现违约情形, 区县政府有权单方面终止履行合同, 同时可责令在规定期限内被破坏耕地要恢复地力。广州市要求农户应当与村签订基本农田保护责任书, 村集体经济组织与乡镇政府、区县政府逐级订立基本农田保护责任书, 明确规定所保护的地块、期限、面积以及违约责任等。除建立基本农田保护举报制度, 国土资源管理部门每年对基本农田保护情况进行监督检查。汕头市亦规定村集体经济组织与农户订立基本农田保护责任书。对于破坏基本农田或未按用地手续占用基本农田的, 可扣发补偿资金。

四、永久基本农田保护补偿制度的构建

部分省市通过规范性文件初步规范了基本农田保护补偿涉及的行为, 但现行永久基本农田保护补偿规范尚存在以下的问题:全国层面对于永久基本农田保护补偿的法律规范尚付阙如;补偿目的欠缺明确性认识;补偿制度设计难以达到激励保护耕地的效果;基本农田补偿的监管亟待完善。因此, 笔者建议在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中增加基本农田保护补偿的相关条款, 同时制定全国性的基本农田保护补偿法律规范。结合现行永久基本农田保护的实践, 从以下方面构建我国永久基本农田保护补偿的制度框架。

1.永久基本农田保护补偿目的

对永久基本农田进行保护补偿的目的何在?不同学者对于保护补偿提出了不同的正当性依据。有学者认为基本农田具有正外部性, 农户承担了本应由社会承担的超出其个人回报的社会成本, 为内部化该成本有必要由国家予以补偿。[5]另有学者认为划定永久基本农田保护区, 农用地的所有权人或使用权人丧失获取更大收益的机会, 此构成对财产权的过度限制, 达致“类似征收”的效果, 国家基于财产权保障之宗旨, 应对权利人的利益予以补偿。[6]成都市《耕地保护基金使用管理办法 (试行) 》规定保护补偿的目的在于更好的保护耕地, 提高粮食综合生产能力。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法 (暂行) 》规定补偿的目的在于平衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距, 以此增加农民收入, 激励农民保护基本农田, 保障粮食安全。广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务, 从而形成基本农田保护的激励机制。基于对永久基本农田保护补偿法律制度正当性的阐述, 笔者不同意补偿的基础是对农户财产权过度限制的补偿这一观点, 划定基本农田保护区并没有过度限制农户财产权, 在土地财产权取得之时, 其权利内涵和使用范围是确定的。基本农田保护补偿的目的主要在于改变耕地保护的命令式管制模式, 激励农民提升地力, 确保粮食综合生产能力。明确补偿目的在于提升地力对制度设计具有重要的意义, 所有的制度应围绕如何激励农户提升地力, 而不是单一标准的予以现金直补。

2.补偿资金投入机制

由于缺乏全国统一的立法, 现行试点地区的规范性文件对于基本农田保护蕴含的国家责任并未彰显。永久基本农田保护受益对象并不局限于某一个地区, 承担保护责任也不应局限于地方政府, 把本应由国家财政承担的责任推卸给地方, 可能对区县财政带来压力, 不利于激发地方保护基本农田的积极性。国家财政应安排相应预算, 通过专项的财政支持, 承担国家责任。对于地方而言应从土地出让收入中提取相应的比例投入基本农田保护基金, 确保在城市化过程中承担基本农田保护责任的农民能分享改革发展的成果。

3.补偿对象

谁是永久基本农田保护受补偿主体?地方性规范文件一般规定补偿对象为承包土地的农户, 部分地区规定补偿对象为农村集体经济组织, 亦有规定集体经济组织提取一定比例作为农业基础设施基金, 剩余补偿给农户。补偿承包土地的农户有利于激发直接在土地上从事农业生产的农户保护基本农田, 而补偿农村集体经济组织有利于壮大集体经济组织的实力, 为农业生产提供农田整治、水利设施建设等基础服务。农户、农村集体经济组织及地方政府等主体从法律上皆负有保护基本农田的职责, 但显然直接在基本农田之上从事农业生产的是农户, 其对基本农田的利用方式直接影响耕地的质量。因此, 补偿应该给予作为基本农田直接“照料者”的农户。实践中对补偿的发放一般是与农村集体土地的确权同时进行, 补偿的对象为持有土地承包经营权证的农户, 此为比较容易确定的标准。但是对于尚未发包的土地, 有的地方采取的是补偿给集体经济组织, 导致集体经济组织倾向把权属不明晰的土地划为集体经济组织经营, 而由集体经济组织获得补偿金。此外, 对土地流转后, 是补偿原有的农户或集体经济组织, 还是流转受让方呢?实践中, 多补偿原有农户或集体经济组织。这种方式对实际从事基本农田保护的农户照顾不周, 导致保护补偿的激励效果不彰。因此, 除以土地承包经营权作为补偿对象判断标准之外, 还应考虑的另一判断标准为是否实际从事基本农田耕种。但如此是否会阻碍农村土地的流转和增加补偿发放的甄别成本?通过补偿实际从事基本农田耕种的农户, 将会提高农业生产的收益, 流转费用亦会因之上涨, 一定程度上会激发流转土地的积极性。此外, 在还是熟人社会的农村, 谁在从事实际耕种, 彼此了解, 通过补偿发放的公示并不会增加甄别成本。

4.补偿标准

当前各地的补偿标准多根据各地经济发展情况确定统一标准, 这似乎对受补偿的农户而言是较为公平的, 实则恰恰相反, 不同的农户对基本农田投入不同, 对于地力提升的效果亦会有不同, 同样的补偿难以体现出不同保护方式下农户的努力程度。当然, 紧接着的问题就是如何识别出农户不同保持地力的努力程度, 毕竟这是难以监督或监督成本极大的个体行为。在《基本农田保护条例》第20到22条规定了基本农田地力等级制度的定级、评定和监督等问题, 但在实践中由于成本过大等原因推行的并不普遍。国土资源部门正在实施的测土配方项目可以为建立新的基本农田地力等级评价制度提供经验, 通过科学的地力等级评价, 不同的地力适用不同的补偿标准, 建立地力提升与补偿标准的梯度表, 农户与政府签订目标责任合同, 合同期限内未达确定的相应地力等级, 可降低补偿标准甚至停发补偿。通过多样化的补偿标准, 确保永久基本农田激励性的长效保护补偿机制, 避免同一标准补偿而无法实现地力提升的效果。

5.补偿资金使用

补偿资金使用不宜直接以现金补偿的方式发放给农民, 而应通过多样化的农业生产投入项目, 促进农业综合生产能力的提高。部分地区在基本农田保护补偿的规范性文件中强调补偿资金使用在农业保险补贴、耕地流转担保资金以及农民养老保险补贴等, 还有的地方规定集体经济组织可提取一定比例的补偿资金作为农业基础设施建设专项基金。上述诸种补偿资金的使用方式有利于改善农业生产条件, 但其存在的问题是与当下的各项惠农补贴政策混同在一起, 可能对基本农田保护补偿的激励效果有消极影响。对于补偿资金的使用, 仍应围绕基本农田地力的提升为中心, 可考虑用于基本农田之上小型农田水利建设、有机肥施用项目等。在补偿资金的具体使用上既要规定法定使用范围, 同时又需要考虑到各地不同实际, 由村民会议或村民代表大会自主决定具体的安排使用方式, 从而调动农民保护基本农田的积极性、自觉性。

6.补偿的监管机制与法律责任

为保证补偿资金的落实, 应建立永久基本农田保护补偿的监管机制, 对违反义务者设定相应的法律责任。通过与受补偿对象签订基本农田保护目标责任合同书, 明确受补偿对象需要履行的义务, 尤其是对在目标期内地力需要达到的等级水平。对于在目标期内无法达到合同设定的地力等级, 除不可抗力等法定除外情形, 主管部门依据补偿与地力等级量化表可相应减少补偿的发放、停止补偿发放甚至追回已发放的补偿。此外, 虽根据《基本农田保护条例》第6条规定, 土地行政主管部门和农业行政主管部门均有主管权限, 此规定不利于基本农田保护补偿的监督, 易互相推卸责任, 为明确职责, 宜规定基本农田保护补偿的主管部门为土地行政主管部门。

五、结论

为把永久基本农田保护补偿激励机制引入基本农田保护法律规制之中, 我国在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中应增加基本农田保护补偿的相关条款, 从永久基本农田补偿的目的、补偿资金的投入、补偿对象、补偿标准、补偿资金的使用及补偿的监管机制和法律责任等方面构建永久基本农田保护补偿制度, 从而推动永久基本农田保护区的划定, 遏制我国耕地质量急剧下降的趋势, 为农户保护农田行为提供积极指引。同时永久基本农田保护补偿这一激励手段所发挥的功能有其自身边界, 激励手段应与其它命令禁止性手段结合起来, 实现规制目标与规制手段的匹配, 达到耕地保护的政策目标。

摘要：划定永久基本农田保护区是在统筹城乡背景下保护耕地的重要方式。建立永久基本农田保护补偿制度的正当性在于形成基本农田保护的激励机制、缩小建设用地与基本农田的利益差距, 实现统筹城乡发展, 共享改革发展成果。结合部分地市探索基本农田保护补偿机制的实践, 我国在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中应增加基本农田保护补偿的相关条款, 从永久基本农田补偿的目的、补偿资金的投入、补偿对象、补偿标准、补偿资金的使用以及补偿的监管机制和法律责任等方面构建永久基本农田保护补偿制度。

关键词：基本农田,耕地保护,保护激励,补偿制度

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永久性基本农田 篇8

从500万人口以上大城市周边开始, 划定永久基本农田保护红线;东部城市群要以盘活土地存量为主, 原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。2014年1月, 国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在2014年全国国土资源工作会议上, 两度给500万人口以上大城市“划红线”。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明说, 农村宅基地制度改革问题, 农民关心, 城里人也关心。城里人关心能否到农村买块宅基地盖房子、建别墅。必须明确, 城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为, 是坚决不能允许的。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明说, 土地改革事关重大, 必须审慎稳妥推进。国土资源管理系统要坚决按中央统一部署推进改革, 谋定而后动。要守住底线、试点先行。不论怎么改革, 不能把农村土地集体所有制改垮, 不能把耕地改少, 不能把粮食产能改下去, 不能把农民利益改掉。 (摘自搜狐网)