论人民代表大会制度的改革与发展

2024-08-10

论人民代表大会制度的改革与发展（共7篇）

论人民代表大会制度的改革与发展篇1

论人民代表大会制度的改革与发展

论人民代表大会制度的改革与发展行政管理123班龚婷7101012107 摘要：本文通过将阐明了我国人民代表大会制度的不足之处，引申出我国若要更好的发展，改革和完善人民代表大会制度是迫在眉睫的，只有通过改革和发展，才能将我国社会主义的优越性展现的更加淋漓尽致。人民代表大会制度改革作为中国政治体制改革的逻辑起点是有其法理和现实根据的，但是改革也要根据我国的实际情况来实行，不能盲目变更。

关键词：人民代表大会制度、优越性、改革、发展、完善

正文：人民代表大会制度是中华人民共和国的政权组织形式，国家的根本政治制度。它是中国共产党在领导中国人民进行长期革命斗争中,根据巴黎公社和苏维埃制度的原则,结合中国的实际情况，总结民主革命时期革命根据地政权建设的经验而建立和发展起来的。它保证了全国人民当家作主，行使国家权力。这一制度的内容主要有以下方面：

1、各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

2、人大和它的常委会集体行使国家权力，集体决定问题，严格按照民主集中制的原则办事。

3、国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。

4、中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

5、我国是一个统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。①

自从1954年确立了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度以来，人民代表大会制度显现了其优越性和强大的生命力，在政治生活领域的作用也日益明显。但是由于我国的政治体系还不是太完善，所以人民代表大会制度也就有所约束，其更大的效用没有被发挥出来。当前，我国依法治国进程不断推进，而且广大人民群众对我国民主政治的要求也越来越高，所以提高人民代表大会制度在我国政治中的地位，使其充分发挥其效用和政治功能，这显然已经成为了新的趋势和我国人民群众的期待。因此，也就成为了我国当前政治体系改革的重大任务。党的十四大以来，都坚持把发展人民代表大会政治制度作为政治改革和国家建设① 无名氏，什么是人民代表大会制度【EB∕OL】，中国人大网

http:///npc/rdgl/rdzd/2000-12/07/content_8540.htm，2000-12-07∕2013-11-10的重要任务，对于如何从深层次理念理解和思考人民代表大会制度以及如何发展和改革人民代表大会制度，许多专家和学者都有各自不同的见解，所以我在他们的基础上提出了属于自己的一些观点。

相对于西方资本主义国家的代议制而言，人民代表大会制度作为我国的基本政治制度，有其自身不可比拟的优越性和强大的生命力以及中国政治特色。人民代表大会制度是有中国特色的、符合我国国情、适合我国人民民主专政和社会主义现代化建设需要的政权组织形式，但是也有其不足之处和有待改进的地方。

人民代表大会制度的缺点

1、选举中的弊端：人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系；人大代表选举缺乏必要的竞争机制，选民对人大代表的认识和了解性不足，这会导致选举的无效性增加。选民对人大代表无法行使经常、有效的监督，这导致选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，对选举漠不关心，草草了事；人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举，在市、省和国家等三级都实行间接选举。

2、我国现行兼职人大代表制的问题：一是人大代表兼职不能使其全身心投入到履行代表职责中，他们只是在每年的三月份履行自己十几天的职责，而在其他时间则可能是忙于自己的事业而疏忽对人民利益的关心；二是兼职造成人大代表缺少代表意识。人大代表理应是选民的利益代表，他们的任务是努力反映民意，维护选民的利益。由于大量的人大代表是兼职的，这就使得许多人大代表实际上成了荣誉代表，他们没有服务选民的观念。三是兼职的人大代表使得人大的监督权很难行使。因为不少“一府两院”的人员担任了人大代表，造成了人大代表监督自己，实际没有监督的现象。

3、人大代表分配不合理，因为我国人民代表大会制度是按比例分配的，其中农民占得比例相对来说要低得多，并且由于文化程度和生活环境的影响，导致代表农民利益的人大代表基数少，但是在我们国家，农民的比例却相对来说是很大的。所以，这样就会导致矛盾的产生，一方面急需代表农民利益的人大代表，但是另一方面有缺乏上述人才，这样就必然会导致农民利益无法有效的保障。

4、人大代表参政议政能力参差不齐：由于人大代表的文化程度参差不齐，对事务的理解程度不同，并且由于人大代表是兼职化的，所以他们的参政能力不强并且参与积极性不高。缺乏必要的专业知识，对一些复杂的问题只能提出咨询性问题而没有实质性的质询，并且有些人大代表过分把这种责任当做荣誉，而不会实行实质性的关心老百姓的利益。这样就必然导致人大代表的虚设化和空壳化。

人民代表大会制度改革的原因

1、马克思曾经说过：“经济基础决定上层建筑。”改革开放以来，我国的经济状况发生了翻天覆地的变化，而经济的发展必然会带来文化和政治制度的变革。

2、随着社会经济和文化的不断进步，我国公民要求主动参与政治生活，行使其作为主人公的权利和义务，这种主动形成了对选举和代表制的挑战，它其实是公民对现行选举制度提出了选举改革的要求，发出了“我要当代表”的口号而取代了过去安排代表的做法。

3、媒体和公众舆论（尤其是互联网）在监督政府、保护公民权益方面的作用日益增强，这是对人民代表大会职责的拷问。

4、另一方面，基层民主改革呼吁着人大代表制度的改革，随着农村村民自治制度的发展，中国农民得到了广泛的民主训练，这使得其民主参与热情大大的被激发。

综合上述的观点，本人认为我国的人民代表大会制度若要发展的更好，并且促进我国政治和民主的更进一步发展，那么改革和完善是唯一的出路，所以我们必须要努力寻找完善人民代表大会制度的方法。

关于人民代表大会制度的改革与发展的建议

对于如何更好的发展我国的人民代表大会制度，本人从以下几个方面进行了建议：

（一）进一步完善和改革选举制度

选举制度是人民代表大会制度的基础和核心内容，完善人民代表大会制度的根本就是改革选举制度。所以为了改革选举制度，我们可以做到以下几点：

1、国家机关正职领导人一律实行差额选举，取代当前所实行的等额选举制度。因为等额选举在人民心中的理解一般都是内定，这会大大降低人们参与选举领导人的积极性，不会充分发会民主的作用，不能够真正实现人民的意志，不利于中国政治的发展。所以我们应该实行差额选举来促进民主进程。

2、适当扩大直选范围。普遍、平等、直接的民主选举，是我国选举制度的基本原则。人大代表的直接选举可以扩大到省一级，同时也可以考虑在县乡两级实行行政首长的直接选举(现行的是在县级以下实行直接选举)而随着直接选举范围的扩大，这一举措必将极大的激发人民当家作主的积极性，人民群众将会更进一步的参与管理国家事务，民主思想更进人心，这将极大的有利于中国政治的发展。

3、实行公开公正的竞选制度，学习美国领导人竞选的方式。参与选举的人在参与竞选时要适当的介绍自己的长处，并且说明以后要干的实事，如何帮助公民更好的发展。这样能够让选民更加充分的了解被选举者，从而做出更加明智的选择。并且应该根据选区人数所占的比例来确定被选举人的数量。

（二）完善议事制度和议事方式

这有利于提高人大及其常委会会议的效率和水平。要根据近些年的经验，借鉴国外有益的做法，完善会议审议议案、表决议案制度，保障会议通过的法律和作出的决定的民主性、科学性；要规范公民旁听会议的工作，进一步提高人大会议的开放程度，为实现公民的知政权提供条件。并且应该适当的延长会期，人民代表大会是集体行使职权的合议制国家机关，其权力的行使主要通过会议的形式来进行，由于会议需要审议的议案比较多，作为人民代表，其审阅议案需要一定的时间，作出相应的决定也需花费一些时间，因此，必须适当延长会期，以利于人大代表对议案充分酝酿，并作出理智的选择和判断。代表大会应适应市场经济改革的变化，取消相对应国民经济的听取和审议议程，而应该把议题集中于政府政策的讨论和对预算的审核取消常委会分组审议法案的现行方式，一律采用全体会议审议，以减少小组会议的随意性和无效性，充分提高法案的审议质量。②

（三）全面落实宪法关于人民代表大会制度的规定。

要保证人大及其常委会依法行使职权，认真执行立法，加强立法工作，把国家的各项工作逐步纳入法制化的轨道；加大监督工作的力度，提高监督工作的实效，特别要加强宪法和法律实施的监督；依法行使决定权，及时对国家的重大事项做出决定。② 黄德健，试论人民代表大会制度的改革和完善【M】广西大学梧州分校学报，2005年10月，15期第四卷

（四）加强人大专门委员会和常委会办事机构的建设。

完善人民代表大会制度，是保障改革开放和现代化建设顺利进行的需要，是实行依法治国、建设社会主义法制国家的需要，是广大人民群众的共同愿望。在发展社会主义民主政治的进程中，要把坚持和完善人民代表大会制度放在最重要的位置，坚定不移地向前推进。同时要看到，由于受到中国经济、文化等状况的制约，完善人民代表大会制度是一个渐进的过程。要从中国的实际出发，沿着社会主义的方向和轨道，有领导、有秩序、有步骤地进行人民代表大会制度建设。

（五）加强对行政司法的监督

当前，人大如何进一步加强对行政和司法的监督，是摆在我们面前需要迫切解决的问题。对国家行政、审判和检察机关进行监督，是宪法赋予人大常委会的一项重要职贵。近年来，人大尝试了对司法机关的“个案监督制度”并收到了一定的成效，人大监督权的行使收到了一定的效果，但与其立法权的行使相比较，仍有较大差距，需要进一步加强。在对行政权的监督方面,如何既实现其监督职能，又不影响行政权的行使是一个值得进一步探索的课题。尤其是作为行政机关的公安机关，当前在其自身内部所成立的督察机构，其监督效能是很值得人们怀疑的。最近发生的“成都火车站派出所部分干警与小偷狼狈为奸”的事件就很值得人们深思，其他一些典型的个案就不用多说了，这些事实无不说明自己监督自己的局限性和不当性。本人认为在人大机构中设立专门的相对独立的监督机构应是有效途径之一。③

其实改革和完善我国人民代表大会制度是一项艰难而又漫长的道路，在这条道路上，我们可能遭遇很多挫折和考验，可能会遇到很多不可避免的问题，但是我们必须坚定信念，一直向前，努力寻找最佳的道路来到达我们的目标，从而更好的促进中国政治制度的发展，促进中国民主化进程，把我国建设成为一个民主、有效和公平的国家，让人民做到真正的当家作主，实现最大的利益。

以上就是本人对于改革和完善人民代表大会制度的一些建议。

③黄德健，试论人民代表大会制度的改革和完善【M】广西大学梧州分校学报，2005年10月，15期第四卷

参考文献 :

[1]蔡定剑、中国人民代表大会制度「M] 北京: 法律出版社,1998 年

[2]胡锦涛在纪念人大50周年大会上的讲话〔M〕北京：人民出版社，200

4[3]蔡定剑、论人民代表大会制度的改革和完善[J]、政法论坛，2004年6月

[4]杨光斌、李月军《当代中国政治制度导论》中国人民大学出版社，北京，2008年版

论人民代表大会制度的改革与发展篇2

( 一) 人民陪审员制度应使尽可能多的普通公民有资格参与司法裁判

1. 学历要求

为了达到上述目的, 国际社会通行的做法是对陪审员的任职资格不做过多要求, 尤其是在文化程度方面, 各国 ( 地区) 陪审员的任职资格体现出明显的“平民化”色彩。然而在我国, 公民担任人民陪审员的要求却偏高。按照全国人大常委会2004 年通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》, 人民陪审员一般应当具有大专以上文化程度。实践中为了便于开展陪审工作, 同时出于政绩工程考虑, 各级法院在遴选陪审员时非常注重学历, 一般以大专以上学历为原则, 积极吸纳本科、研究生甚至博士生进入本院陪审员队伍。由于学历限制导致人民陪审员的广泛性及代表性不足, 司法民主价值自然大打折扣。

2. 职业要求

人民陪审员制度的初衷是吸纳普通民众的智慧与情感以弥补法官理性思维的不足, 因而对陪审员职业的理解自然应当是社会各行各业。但在实践中法院的选任尺度偏向于公务员、教师、村干部及退休人员等人群。例如很多法院热衷于聘任人大代表担任人民陪审员, 目的在于拉近人大与法院的距离以提高人大审议法院工作报告的通过率。 (1) 这种做法的不当之处在于排除了农民、民工、私营企业工作人员、自由职业者等群体参与陪审的机会, 导致社会普通群体的有效参与不足。

3. 任职时间

我国人民陪审员的任职时间为五年, 到期后可以连选连任。实践中连任两届、三届的现象较为普遍。这种制度设计导致现任陪审员极大地占据了其他人员成为人民陪审员的机会。并且任职时间过长意味着陪审机率增加, 而聘任的公务员、村干部、教师等均为全职人员, 不可能长期在法院坐班履行陪审职责, 久而久之便成了“挂名陪审员”。对于有闲散时间的退休人员而言, 因为符合法院效率使用要求, 便在长期的陪审活动中成为了“陪审专业户”。

( 二) 人民陪审员制度应尽可能使陪审员在司法审判中发挥实际作用

1. 任职培训

目前为了应对不断增加的案多人少压力, 充分配置所有人力资源, 大多数法院在陪审员任职培训时均倾向于法律业务知识 ( 特别是程序法知识) 的培训。这样法官在审判中就不需要向陪审员解释程序细节及法律适用问题, 从而减少审判时间, 提高办案效率。这种选任要求法院花费大量时间精力进行法律业务培训, 极大地增加了司法运行成本, 短期之内也很难取得实效。《关于完善人民陪审员制度的决定 ( 草案) 》说明中指出“实行人民陪审员制度主要是从不同的角度分析案件, 使法官听取来自业外人士的意见, 丰富思维判断”. 可见陪审制度值得肯定的价值在于吸纳不同于法官专业思维的意见。现行司法实践中陪审不分事实审和法律审, 陪审员在案件审判中不仅要对事实问题做出判断, 还要对职业法官才能胜任的法律适用问题做出裁决。这对陪审员不免要求过高, 导致陪审员在发表意见时缺乏自信心, 不愿说不敢说, 无法发挥有效作用。

2. 发言程序

实践中“陪而不审”的现象普遍存在的根本原因在于陪审意见表达没有刚性程序约束。目前关于陪审员的选任、考核及津贴发放均由法院主导, 而法院内部错案追究制度又仅针对承办法官, 陪审员没有错案考核压力, 因此为了争取更多的陪审机会, 陪审员通常会听从于责任更大的法官。在庭审过程中“不发一言”, 评议时以“我同意”简单结案。对于法院而言, 陪审员的这种态度可以使法官省去很多时间和精力来介绍案情及解释法律, 从而提高结案效率, 因此便默认此种现象的存在。久而久之自然导致了“陪而不审, 审而不议”现象的普遍产生。

二、完善人民陪审员制度的现实选择

( 一) 扩大选任对象, 确保陪审员公众代表性

人民陪审员队伍来源越广泛, 就越能体现司法的民主性, 应当广泛吸收社会各阶层人士共同参与。2015 年4 月1日中央全面深化改革领导小组第11 次会议审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》 ( 以下简称《试点方案》) 规定“一般应当具有高中以上文化学历, 农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。”已经突破了之前关于“大专以上学历”的规定, 值得肯定。鉴于我国已基本普及九年制义务教育, 随着制度的进一步完善, 在条件成熟的情况下可以规定初中以上学历即可担任人民陪审员。关于陪审员职业限制问题, 应大力提高基层群众参与陪审工作的比例, 通过电视、网络、微信等新媒体广泛发动基层群众参与人民陪审员选任。对于流动性较强的进城务工人员, 不能一刀切不予选任, 可以考虑在兼顾方便管理的基础上, 规定在经常居住地满1 年以上的进城务工人员可以参加陪审员选任。

( 二) 完善选任程序, 保障陪审员有效履职

我国现行陪审员的选任主要由基层组织推荐或公民个人申报, 经法院初审后提交司法行政机关审查, 实质上法院对人民陪审员的选任起主导作用。这种既当运动员又当裁判员的做法不可避免地带有长官意志和利益牵连。随着改革的推进, 可以考虑将人民陪审员工作从法院分离出去, 由司法行政机关来管理, 实行司法行政事务管理权和审判权相分离, 一方面保证选任、任职的公平公正, 另一方面减轻法院负担, 提高审判工作效率。至于选任频率, 世界上大多数国家的做法是“一案一聘”, 将陪审视为一项公民义务, 在选民中随案、随机抽取陪审员人选, 确保参与度的广泛性。但笔者认为“一案一聘”虽然满足了陪审的公众代表性, 但我国公民法治理念相对不足, “一案一聘”会导致陪审员与法官沟通不足, 影响其有效履职。应采用“一年一聘, 不得连任”制度, 这样既保证陪审员的广泛代表性, 又能使陪审员在工作上与法官进行充分沟通, 同时杜绝“专职陪审员”, 取得兼顾的效果。

( 三) 细化发言程序, 杜绝“陪而不审”现象

制定详细的陪审员发言程序规则可以有效形成制度导向, 杜绝“陪而不审, 审而不议”现象的发生。发言程序应当贯穿陪审员履职的所有时间段, 包括提前阅卷制度、庭审发问制度、首先发言评议制度、陪审意见公示制度、追责退出制度等。具体而言在案件确定陪审员以后, 法院应当安排专门的时间及办公场所保证陪审员能事先阅读卷宗, 了解案情。案件审理中陪审员针对案件事实进行发问的程序应予以强化, 宜赋于其更多的话语权。在案件评议过程中, 为了减轻法官的职业权威和经验逻辑在合议中给陪审员造成的压力, 要求首先由陪审员对案件事实认定依次发表意见, 然后由法官发表意见。对于陪审员的陪审意见应当写入裁判文书中, 特别是当陪审员的意见与法官意见相左时, 要写明采是否纳陪审意见的理由, 体现司法的高度公开性。如果陪审员无正当理由拒绝参加陪审工作, 应将其从候选人名单库中删除以示惩戒。如若涉及冤假错案或泄露审判秘密的, 还要对其进行错案追究、罚款、出具司法建议等处罚。

注释

论我国民事立案制度的改革与发展篇3

摘要：“立案难”的问题饱受争议，这对诉权的实现构成严重威胁。本文试着分析这個现象的制度根源和实践弊端，在西方大陆法系和英美法系起诉和立案制度的观照之下，解读了此次立案登记制改革的司法实践意义，并且对未来制度进一步完善提出一孔之见。

关键词：诉权；立案审查制；立案登记制

诉权是公民的程序基本权利，诉权的实现反映了一个国家的法治水平。而立案制度在一定程度上决定着诉权的实现程度。我国长期以来的立案审查制度过于严苛，妨害诉权的实现。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，接着最高人民法院审判委员会议通过了《最高人民法院登记立案的若干问题的规定》，对改革的具体内容进一步作了规定。

一、运行现状：民事立案制度的先天不足与后天畸形

（一）先天不足：立法的理论误区

1.起诉要件和诉讼要件

起诉要件，是指如果原告的起诉符合特定条件就会发生预期的法律效果，既产生诉讼系属。诉讼系属是指因起诉而使有关诉讼案件处于法院对其进行审理的一种状态。纵览大陆法系立案规定，一般仅把明确的原告，被告和诉讼请求作为起诉要件的构成。

诉讼要件是指法院作出判决必需具备的条件。具体包括当事人是否适格，行为能力，法院的主管与管辖等。

我国民事诉讼关于受理的相关规定反映出我国立法对于民事诉讼基本构建理论偏差和误区。我国民事诉讼法所规定的起诉条件并不等同于大陆法系民事诉讼基本构件中的起诉要件。我国民事诉讼法第119，121和124条的规定，我起诉要件实质上是大陆法系民诉法中的“起诉要件+诉讼要件”。

起诉要件，具体在我国民诉法中对应的是第121条规定的关于起诉状的内容，即只是对于起诉状的规定。但仔细来看，第4款关于证据和证据来源的规定不应当算做是真正的起诉要件。诉讼要件中的积极要件在我国民事诉讼法中对应的是第119条的起诉条件。消极要件即第124条关于审查起诉的内容规定几种不予立案情形。

由此可见，我国立法的逻辑混乱，导致了立案审查实质上是对起诉要件形式审查和诉讼要件的实质审查的模式。

2.诉权和胜诉权

诉权，是公民向代表国家的人民法院请求审理诉讼的请求权，这种权利，于国家来讲是一种应尽的义务，于公民来讲是一种权利。

胜诉权，则是基于实体法而产生的，体现为法院对当事人权利和诉讼请求的支持，证据证明力是权利保护要件（即胜诉权）的核心要件。

我国民事诉讼法的关于这一对概念的理论误区主要体现在在起诉和立案阶段对于原告提交的证据的规定。

（二）后天畸形：司法的实践弊端

1.强烈的政治和社会敏感性

立案作为一个法律程序仅仅是一个法律问题，但是在我国的实务中除了考虑法律规定之外还要考虑政治社会效果等因素。例如，最高法院曾要求，对社会矛盾突出，政治敏感性强有碍社会稳定的群体性纠纷等问题，要及时向党政有关部门通报。

2.对新型案件存在畏难情绪

社会发展日新月异，社会结构日益复杂，因新型民事纠纷产生了一些法律没有规定但是需要保护的权利。实践中，法官遇到这类案件，由于担心受理这类案件，却没有明确的法律依据直接不予受理。

二、他山之石：透视域外国家关于立案制度的规定

（1）英国《民事诉讼规则》规定，向高等法院和郡法院起诉使用统一的规则和诉状格式。根据规定，诉讼格式需载明以下方面，诉讼请求的性质，原告所请求的救济，有关诉讼应载明的其他事项，如当事人的姓名，受诉法院等。

（2）美国《联邦民事诉讼规则》规定，民事诉讼自原告向法院递交起诉状时启动，该规则8a条规定，原告向法院递交起诉状，同时或者之后递交传唤状，法院对于案件的受理，由书记官审查传唤状。

（3）德国民事诉讼法规定，起诉以书状之送达为之。还规定了书状应载明的信息。亦即法院在原告起诉阶段所做的工作主要是书记官转交原告的诉状给被告。

三、司法实践视角上的路径重构：变立案审查制为立案登记制

从中央全面深化改革领导小组审议通过了“意见”来看，登记立案范围有下列情形之一的，应当登记立案：与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的。由此可见，规定照搬了民事诉讼法中第121条“起诉条件”的规定。

另外有下列情形之一的，不予登记立案：①违法起诉或者不符合法定起诉条件的；②诉讼已经终结的；③涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；④其他。

关于消极要件，“意见”对原有的民事诉讼法的第124条有所改动，但总体来讲，似乎仍然没有走出对于民事诉讼法的诉讼要件前置到立案阶段的理论误区。之后最高院出台的“规定”没有再明确规定起诉条件，但也没有规定不再适用。即使是认为规定和民事诉讼法关于立案的规定别无二致，但这次改革至少释放出中央和最高院的一个信号。人民群众普遍反映的“立案难”得到了最高法院的高度重视。至少可以预见的是，司法实践中长期以来存在的所谓的“土政策”等现象将会得到显著的遏制。

关于立案登记制改革，社会各界反映不一，民众的期许，法官的隐忧，学者的观望。总而言之立案登记制已然成为保障公民诉权的新契机，中国社会即将迎来普通公民诉权保障的全新司法气象。

参考文献：

[1]姜波，李玉林著《案件受理》，人民法院出版社2005年1月

[2]赵敏高全生：《从诉权之保障反思我国民事起诉受理制度》，载《天中学刊》，2006年8月第4期

论公务员制度的发展与改革篇4

政教0901曹坤摘要：公务员是国家行政与管理的主要执行者，可以说他控制着国家的统筹大局，建立公务员制度实现了人事管理的科学化和法制化，以确保国家行政机关工作人员队伍的优化廉洁，提高行政效能，更好的完成公务使命。但我国公务员制度现在还存在着许多比如立法和体制方面的缺陷，所以还应研究对策、采取措施，继续改革与完善国家公务员制度。关键词：公务员制度建立缺陷与因素改革与完善

一我国公务员制度的建立

（一）破旧立新，大力改革过去的干部人事制度

建国以来的干部人事制度萌生于革命战争年代。再建国初期，为实现全国政治统一，完成社会主义改造和有计划的开展大规模的经济建设，这种干部人事制度也提供过有强力的保证。然而随着社会主义建设的不足也暴露出来。

1、管理对象笼统庞杂，管理权限过分集中。导致了党政不分，政企不分，管的过多，统得过死，管人与管事脱节等一系列问题。2.、干部终身制导致了领导班子老化，领导干部“不求有功，但求无过”的不良风气，干部队伍缺乏活力与生气。

3、管理方式陈旧单一造成干部管理上用人与治事相脱节，干部队伍的素质不高。

4、管理制度不健全，缺乏法制，造成干部管理方面的人治现象和“以权代法”“以人代法”的不良局面，给以权谋私着可乘之机。因此，必须对这种人事制度进行改革和大的调整：改变集中统一的管理机制，对干部队伍进行合理分解，实行科学的分类管理，建立有中国特色的国家公务员制度，把竞争机制引入到干部人事管理中去。

（二）开始建立国家公务员制度的主要措施

1、撤销劳动人事部，组建国家人事部，使国家人事部成为国家公务员的最高管理机关。

2、建立国家行政行政学和若干地方行政学院，作为国家公务员的培训机构。

3、制定《国家公务员暂行条例》，以便做到对国家公务员的依法管理。建立和推行国家公务员制度是对干部人事制度的重大改革，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立。通过推行国家公务员制度达到建立一支廉洁奉公忠于职守的公务员队伍以适应发展社会主义市场经济的要求，更好的为社会主义现代化建设服务，并以此推动整个人事制度改革的发展。

（三）中国公务员制度的特点

中国公务员制度的特点是坚持中国共产党的领导，坚持德才兼备的用人标准，坚持为人民服务的宗旨。具体的说有以下几点：

1、坚持党的领导，不搞“政治独立”

在中国不存在多党竞争，轮流执政问题，共产党是唯一的执政党。因此公务员不仅可以参加政党和“政党活动”，而且必须在公务活动中认真贯彻执行党的路线、方针、政策，在政治上思想上与党中央保持一致。西方文官制度则不同，他要求公务员要严守“中立”，不受政党干预，这是因为那些国家实行的是两党或多党轮流执政，公务员不宜介入党派之争。

2、公务员是双重利益的代表者和维护者，不是独立的利益集团。

中国公务员即代表政府对社会行使广泛的行政管理权，维护政府的利益和形象，同时又是人民利益的代表者和维护者。他们没有自己的特殊的利益集团。

3、不实行“两官分途”。既不实行政务类公务员与业务类公务员之间的明确划分。而是要求公务员在政治上要与党中央保持一致。

4、与以往中国干部人事制度比较，具有明显的优势。例如体现了分类管理原则，注入了科

学的激励竞争机制，建立了正常的新陈代谢机制，强化了勤政廉洁的保障机制，初步形成了一套公务员管理法规体系。

二我国公务员制度的缺陷与因素

随着国家改革的深入，公务员制度建设中的一些深层次问题也慢慢浮出水面，如机构膨胀，人浮于事，衙门作风，不负责任，腐败等。

（一）从结构上看：

1、我国现在公务员权利过于集中。这使得“家长式”任务层出不穷。个别行政组织被长官意志所左右，机构的设置，人员的任用，完全取决于领导的任意专断，而且现在不少领导喜欢“特立独行”，把自己看作是权利的完全拥护者，为所欲为。

2、由于党政关系尚未根本理顺，政党政治侵夺行政，行使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。

3、由此也造成了智能分化和分工不明确，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业人才。

（二）从管理上看：

1、法制化严重不足。首先法律体系不完备，现行的《国家公务员条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性权威性不强，而且《条例》本身规定过于简单化，原则化，可操作性不强，上缺乏一些单项配套法规出台，其次还存在“有法不依，执法不严，违法不究”的严重形象。

2、制度本身不完善，规范化科学化程序不高。首先，公务员范围的界定既不科学也不合理。国家公务员仅限于各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员。但对于党的机关，权力机关，司法机关，检察机关的工作人员却又规定“参照式管理”的毛病。其次职位分类不科学。我国的职位分类仅是名义上的职位分类，并未按照职位的性质和特点分类，对公务员不做政务类和业务类的划分，之划分领导和非领导职务，实践上带来管理上的混乱，其次公务员运行机制不健全，缺乏有效的竞争激励机制和监督约束机制。如现行工资制度不能充分体现激励功能，考核制度流于形式，竞争上岗制度范围过小。

3、行政组织行为的人格化倾向。尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系人情却却往往取代制度规则而成为行政人员处理行政事务的主要准则。以情代法，以人代法现象严重。

（三）影响我国公务员制度发展的因素

1、中国社会残留着许多前现代化的社会因素：第一，法制根基浅薄，人治色彩浓厚。第二，身份取向远远高于成就取向。第三，浓厚的“官本位”传统。

人民法院信访制度的改革与完善篇5

法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局1，关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，是当前法院一项重要的政治任务。近年来，随着改革的不断深化和社会经济的迅猛发展，法院受理案件类型逐年增多，由案件的审理和执行带来的信访问题也日益突出，法院面临着极大的信访压力，信访处理稍有不慎，不仅法院正常审判秩序受到影响，损害法院的社会形象和法律权威，还可能造成社会矛盾进一步激化，影响到社会稳定。如何建立符合法院工作特色的信访处理机制，遏制信访数量上升趋势，有效地化解涉诉信访案件，成为法院工作的重中之重。

一、法院信访的内涵与特点

（一）关于法院信访的涵义

法院信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向法院或其他有监督管理职能部门反映的涉及到法院审判、执行问题情况，并提出信访意见或请求，依法由具有监督管理职能部门转办或法院直接接待来访并进行处理的活动。法院信访的内涵包括：（1）法院信访的信访人应当是案件当事人本人或与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织”，非如上人员不应具有信访资格，以避免造成信访人员肆意扩大化。（2）信访的形式，包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，概括了当前法院接收信访案件的各种来源。（3）信访的内容包括：针对法院诉讼程序、执行程序已经终结的案件本身进行的信访，不应包括程序中案件；而针对案件办案人员违法违纪问题不应列入信访范畴，应由纪检或检察院监督处理。（4）信访的途经包括：直接向本法院或上级院反映，以及向党委政法委、人大、政协、信访局等部门的信访机构反映，近年来法院信访中从上述机构转过来的信访为数不少。（5）信访的目的，信访人向法院提出意见或者信访请求，并希望借不断信访实现信访请求。

（二）法院信访的特点

与政府等部门的信访相比较，法院的信访具有以下几方面的特点：

1、信访涉及内容范围广。既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题；从信访工作实践反映，信访内容主要是执行问题和民事诉讼裁判问题，近年来行政及刑事诉讼案件

也逐年增多。

2、与诉讼的紧密性，法院信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院可能启动司法程序、实施一定诉讼行为，如发现判决结果确实有错误，法院将启动再审程序，执行错误启动执行回转程序等。

3、信访内容复杂性，处理难度大。政府部门的信访问题常常比较单一，由政府部门直接可以有效处理。法院的信访问题经过审判、执行，当事人矛盾已经激化，处理难度较大，法院的审判问题、队伍问题一般由法院自行可以处理，但执行问题常常涉及到政府等部门，问题复杂，如企业改制、劳动及社会保障问题、城镇拆迁安臵问题、刑事案件民事赔偿部分执行不能等，单靠法院一家的工作，是无法解决的。

4、信访的长期性。信访是我国政治体制与司法体制的产物，是我国司法制度所特有，信访伴随着每年新收的审判、执行案件而滚动产生，决定了信访工作的长期性。

二、信访对法院工作的影响

信访的正确处理，尤其是有瑕疵案件的处理给法院工作带来一定积极的影响，有利提高办案质效，密切了与群众的联系。但是，我们更应看到的是：信访使得法院在公众中的形象受到严重损害，进而影响了审判工作，扩大了法院支出，甚至有些法官因为没完没了的接访患上了“焦虑综合症”，甚至心情抑郁。

信访对法院工作的影响主要表现在以下四方面：

一是对人民法院形象的影响。主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响，由于一些长期信访现象的存在，特别是一些信访人在法院大吵大闹、连哭带叫、拍桌砸门甚至以跳楼相威胁冲击法院或法官，公然藐视法官、法庭，法院无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。

二是对审判工作的影响。其一，信访的处理耗费法官的精力、时间，影响结案数量，尤其是每逢“两会”召开和重大节日，法院就要派出法官进行维稳工作，排查案件当事人中可能出现上访，然后进行监控，占用了大量的办案时间，致使办案人员紧张，影响了办案效率。其二，由于法院信访“恐惧”心理作用，能不立的坚决不立，应该立案的还要延伸考虑到是否能够审理和执行，在立案时反复斟酌。其三，对案件质量的影响，由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去，迫使为了解决信访问题，判决照顾上访人，直接影响了法院的审判质量进而影响了法律的威严。

三是信访扩大法院支出，每年3-4个月的北京值班，以及重大会议及节日期间的进2

京接访及本区内24小时的稳控，需要付出大量的人力、物力及经费。按照包保原则，如果出现法院信访当事人赴京上访，法院就要负责将信访人劝回，并承担回程的费用，加大了法院的支出。

四是对法官队伍的消极影响。主要有：第一，对法官依法公正办案意识的影响，为了不产生信访案件或为了息访，有时不得不对信访人的要求作出些让步，往往会牺牲了法律的严肃性。第二，造成法官心理压力加大，法官本就承担着繁重的审判执行工作，而信访工作又成为考核干部的重要标尺，实行一票否决。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分，不得不高度重视信访，对信访产生“恐惧”“焦虑”等心理，尤其是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审执工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。

三、本院信访现状及产生的原因

（一）当前本院信访的现状及数据分析

1、我区现有涉法涉诉案件主要分布在民事及执行案件中，大多为执法环境不佳，体制不健全造成。近年来，由于区委区政府的大力支持，本院党组的高度重视，投入了大量的信访救助资金，本院已彻底息访信访案件50余件，剥离17件。其中2009年投入123万余元，2010年319万余元，2011年5万元，加上历年投入总投入已达598万余元。

由于大环境的影响，本院信访案件数由前年的54件、到去年的64件再到今年的94件，在数量上呈现逐年明显上升的趋势，但多为无理访及老案新访。这也与法院受案总数逐年累积密切相关。2012年本院信访案件民事案件为41件占信访总数的44%、刑事6件占6%、行政9件占10%，执行38件占40%，2011年后的新案新访仅有13件，其余81件均为老访或老案新访，老访案件占86%以上。

2、我区涉法涉诉案件市里统计数为49件，在全市涉法涉诉案件中所占比例10%左右，排名为第3名。2012年本院内部自排查统计数为94件，信访案件跨越大，很多案件为十年甚至十年以上的案件，其中已息访或不访本院案件8件，有程序瑕疵案件仅为7件，按年均收案5000件计算，有瑕疵案件仅占十年收案总数的0.014%。

今年可以通过正常法律渠道解决的上访案件（即进入法律程序案件）为22件占24%，相比去年增加4个百分点。这在一定程度上体现了信访人信“访”不信“法’,即使有法律途径可以救济，依然相信信访才有效。另一方面也体现了上级法院对法律程序未穷尽的信访案件启动法律程序的力度加大。确属无理访的占24件占26%，相比去年增加2 3

个百分点，这在一定程度上体现了希望通过信访实现自己不当诉求的人员在增多。

3、现有涉法涉诉案件信访者的利益诉求主要聚焦在如下方面：征地补偿、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议问题、房屋拆迁补偿纠纷、因房屋执行异议引发的纠纷、因房屋证照颁发引发的纠纷、离婚因财产分割引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能引发的纠纷、起诉违法行政或行政不作为的纠纷、因查封解封以及程序瑕疵引发的纠纷等。近一半案件与政府行政息息相关。

相比以前出现如下变化：房屋执行异议引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷属于新出现的信访类型，房屋执行异议案件是民诉法修改后新增加的民事受案类型，解决的是执行过程中的矛盾。医患纠纷则体现了现阶段医院的信用危机、小公共承包到期后的处理纠纷则属于经济发展过程中有关合同案件的履行问题，这体现了关注百姓基本利益的必要性。

4、最容易引发信访的案件有房屋拆迁及征地补偿案件、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议案件、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能及其他执行不能引发的案件。相比以前变化不大，但新类型的信访案件在出现。

5、从上访者年龄素质等方面分析，绝大多数上访者年龄在50岁以上、无工作、文化程度低，甚至有些人把上访作为一种职业，缺乏正确认识案件本质的能力，有些人偏执地认为不当诉求是合理。

6、法院审判前的调解工作情况，近三年（2011、2011、2009）受理案件情况，2009年受理案件4853件，调解422件；2010年受理案件4448件，调解446件；2011年受理案件4122年，调解492件。当年调解率和当年的涉法涉诉上访案件率成反比例关系，调解率上升则上访率下降。但现在的信访基数是逐年累加的结果，需救助案件迟迟难以救助、无理访继续缠访，故基数在逐年加大。

（二）当前法院信访案件特点主要有：

一是信访总量居高不下，群访、集访、越级访现象愈发突出。老上访户、缠访户的无理访案件的重信重访依然十分严重。

二是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣，成为影响社会治安稳定的因素，如吴玉文多次在天安门非正常上访，造成了较坏的影响。

三是出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能信访人员，组成数人甚至数十4

人的信访队伍，统一行动，以此给处访部门施压。

四是信访形式多样化，老上访问题突出。一些上访老户在审判和执行过程中，为达到个人目的，以各种手段施加压力，严重干扰人民法院和其他国家机关工作秩序。一些上访老户无理索要补偿款且索要数额在逐年加大，如刘振秀案件，因地板质量问题市法院改判被告给付1、4万余元，现竟然要求法院补偿20万元；又如吴丽华案件，竟然要求法院给付上访损失100万元。个别上访老户向其他当事人鼓吹上访“经验”，鼓动闹事，甚至串联和纠集其他上访人员遍访不止，成为社会不稳定的隐患。

（三）引发涉诉信访案件增多的原因是多方面的，有社会环境因素，有当事人个体因素，有当前信访立法欠缺因素，有法院自身的因素。

1、社会环境因素：随着社会主义市场经济的建立，社会转型期各类群体意识冲突强烈，利益的调整必然出现利益主体之间发生冲突不可避免，大量的纠纷涌进法院寻求解决，法院受理案件逐年递增，同时法制的不完善，社会舆论对信访认识、导向的偏差等等原因的综合作用，导致了涉诉信访的大量涌现。

2、当事人因素：当事人对诉讼期望值高，出现诉讼结果与自己的诉求不一致时，没有考虑到自己在处理民事行为时的风险因素，把诉求无法满足的原因一味地归责于法院，主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访；很多信访者素质较低，无理缠诉，企图通过长期多次上访，造成一定的社会影响，给法院施加压力，从而达到其无理的目的，他们常常利用全国“两会”或国家重大活动、节日到省、赴京上访，给法院施加压力。个别信访人已经出现偏执型心理障碍，很难与其进行沟通和协商处理。甚至有些信访老户的信访问题已解决，但在全国“两会”或国家重大活动、节日期间依然会到京到会场，已成为一种心理依赖。

3、信访立法的缺陷。第一，大诉讼法中关于审判监督程序的规定过于原则，没有设定限制性条款，客观上造成了信访无时间、次数、级别等限制，使得重信重访的屡屡存在。第二，在具体处理程序上，目前关于信访立法上仅有国务院颁布的《信访条例》行政法规作调整，法院信访只能按照行政法规处理，造成了涉诉信访处理权限不清、界线不明，涉诉信访权性质不明确。第三，法律规定信访不收取费用，涉诉信访成本低，诉讼成本与信访成本的对比差异导致大量涉诉信访案件出现。

4、法院自身的原因。归纳起来主要有：一是有的案件程序瑕疵，引起当事人对实体判决不服，这与个别法官主观上轻程序重实体有关。二是少数审判人员工作作风问题，个别法官或执行员在案件审理或执行过程中，不注意细节，不注意形象，语言粗暴，方 5

法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判和执行的正确性产生怀疑，以至败诉不服输、不息诉；三是裁判文书在证据的论证与采用、说理等缺乏说服力，无法使当事人信服而服判；四是案件判决后释法明理仍需加强。

5、法院改革因素，《第一个五年改革刚要》实施期间，按照改革要求，强调当庭宣判，诉讼调解被弱化，结果是调解率不高，案件上诉率高，直接带来信访上升。

6、大环境对信访处理的“软弱”一定程度助长不良信访目的。大环境在处理信访问题时迫于压力，为了避免信访带来的负面影响，一味满足信访人目的，促使更多的人通过信访实现目的；上级院对上访人的申诉的高度重视，对申诉信访人反映的申诉案件给予复查，确有一些错误案件在申诉信访人采取非正常来访后得以再审改判。这种现象在一定程度上导致申诉信访人员产生误解，以为只有闹访才能引起法院领导重视，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，造成一些当事人热衷于采取非正常申诉信访手段。

四、当前法院信访制度的缺陷

综观法院信访工作，当前法院信访制度存在以下缺陷：

（一）法院信访处理缺乏统一、明确的工作规范。全国还没有制定统一的信访法律，只有国务院的《信访条例》和部分省、自治区、直辖市制定的信访法规，国务院《信访条例》是行政法规，只对行政机关受理的信访事项作出规定，对于各级人民法院受理的涉诉信访如何实施没有涉及，因此法院信访的处理尚无统一的规定，没有明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法等，导致信访处理运行不畅，效率不高。

（二）对于无理上访或者采取极端方式上访的当事人，缺乏明确的法律约束力。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人滥用这一权利，有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，采取极端方式影响和干扰法院正常的信访秩序，法院应如何处理和应对，需进一步研究和处理。

（三）缺乏信访终结机制。案件的审理实行两审终审制，但信访三级终结程序常常出现肠梗阻，甚至终结后依然重复登记，导致大量重访重信的出现。少部分案件当事人不服裁判，反复上访甚至多头上访、越级上访、重复上访，严重影响社会的安定稳定，危害国家司法权威。一些法院为了完成信访控制指标，对无理上访的宽容、保护对违法上访行为“鼓励”，每次去接回上访人员，为他们解决路费、住宿费，发放生活补助费，等等助长了无理上访行为。因此在保护合理上访的前提下，必须控制无理上访，实行信访终结机制。

（四）法院信访机构不健全，干警配备不足。

现在从省、市法院到基层法院大多成立了专门的信访机构即立案二庭，并且工作人员大多在四人以上，且充实年轻有工作热情、计算机应用水平较高的的法官到信访一线，并且派拟提拔的干警到信访窗口进行轮训，以利于有效及时的解决信访问题，提高信访转办督办力度，减少信访案件处理周期。这在本区也势在必行。

五、为化解涉法涉诉案件，工作建议、下步打算。

法院信访虽然源远流长，但由于立法上的缺陷，信访机制不健全，运行不畅，信访处理效率不高，难于适应新形势信访工作的需要，改革势在必行。法院信访制度的改革，必须立足于法院现实情况，抓住信访问题存在的根源，创新工作机制，实现信访的高效处理，及时化解纠纷，促进社会稳定。

（一）建立信访源头控制机制。法院信访的源头在于信访人对法院审判、执行工作有意见，因此要遏制信访上升趋势，主要在于提高办案质量和效率，并将调解贯穿除刑事案件外所有办案程序始终。

一是实行“阳光诉讼”，确保当事人最大的知情权，减少他们“合理”的怀疑和投诉。落实审判公开制度，保障当事人行使其诉讼权利，执行活动公开透明，避免当事人的怀疑。有条件的法院应加强信息化建设，将案件审判、执行流程管理的信息向社会公开，实现“阳光诉讼”，使案件审理、执行的每一个环节公开、透明，让当事人及时了解案件审判、执行进展情况。

二是提高审判质量，实现案件实体公正和程序公正。案件实体处理要公正，程序运作要规范。通过建立案件流程管理、案件质量评查机制、错案责任追究制度等措施，促进案件质量的提高。

三是要加强调解。调解可以减少当事人的对抗性。重视调解结案的社会意义，强化调解意识，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要力争调解解决。要不断提高调解技巧和能力，在遵循调解自愿和调解内容合法的原则下，通过调解促使纠纷从根本上得以解决，以减少当事人上访的原因。

四是要提高裁判文书的制作质量。裁判文书不仅要做到认定事实清楚、适用法律正确，同时还要做到论证充分。要把法律适用、事实认定与判决之间的关系清楚全面地在裁判文书中反映出来，让当事人通过阅读裁判文书分辨胜诉的理由和败诉的原因。这不仅能够起到良好的法制教育作用，而且能够避免当事人因看不懂裁判文书或对处理结果不理解而形成上访。

五是全面推行判后答疑制。案件承办法官对自己承办的案件，在宣判的同时或在裁判生效后，就当事人或利害关系人提出的关于事实认定、证据采信和法律适用等方面的问题予以答疑、释明，答疑的内容包括案件的相关事实认定、证据采信、法律适用及当事人诉辨意见得不到法院支持的理由等。通过答疑，促进当事人服判息诉。

六是要加强队伍建设，改进审判工作作风。要牢固树立“司法为民”的观念，坚决避免门难进、脸难看、事难办、推诿、拖沓等现象，接待当事人要耐心细致。

七是加大执行力度，促进执行和解。对确实不能执行的案件，执行人员要将不能执行的原因、法律依据、申请执行人要承担的执行风险及法院所做的努力等向申请执行人进行耐心解释，使申请执行人对法院的工作予以理解。

（二）成立立案二庭，建立信访动态流程管理机制。成立有编制的专门信访机构，把信访的案件接待、登记、领导批示承办人、承办人答复文书起草与签发、文书送达等各个环节都进入动态管理，实现了信访案件处理高效率、高质量目标。参照案件流程管理，对信访实行分类处理的原则，即：信访机构负责来信来访登记、转办、督办、统一向上级部门报送各部门呈报的材料，各审判庭和执行庭等部门负责复查和稳控，各司其职、各负其责，形成相互配合、相互制约、相互促进的工作机制。

（1）受理流程：由信访接待员，负责来信来访、来信申诉案件审查和信访件登记上号，负责院长接待日的记录并按领导批示移交相关业务部门处理，建立院长接待日登记台帐，建立来访老户档案。

（2）转办流程：监察室接到立案庭的信访材料后，根据信访的性质分类进行分流，并负责全院来信流程管理工作，承担主要工作如下：接转上级机关转办的来信，并归口进行答复；对信件进行登记分流、跟踪管理；信访情况统计汇总、信息反馈、情况通报、立卷存档、微机输入等。

（3）承办流程：各审判业务庭、执行庭负责相关业务的办理及答复，业务庭办理信访案件期限为60日。

（4）结案程序：来信来访的处理意见及答复函由信访复查部门统一送达给信访人，由信访人在送达回证上签收，案件才真正结案，结案后要按照信访案卷的归档要求进行信访卷宗归档，结案后重复信访不再登记。

（三）建立信访联动机制，构筑“大信访”工作格局。

法院信访问题折射出社会问题，涉及到社会问题的综合治理，很多问题的处理涉及到行政机关，仅仅法院是无法有效解决。因此建立信访联动机制，构筑“大信访”工作8

格局，势在必行。

一是建立法院内部联动机制。要强化组织领导，成立专门的信访工作领导机构，一把手亲自抓，成立信访工作领导小组。要健全信访机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，组织来访的登记、接待和分流，协调处理突发信访事件，法院各个涉及信访的部门联合处理，及时通报信访情况，对申诉和申请再审案件进行认真有效的审查处理。

二是建立上下法院之间联动机制。上下级法院要严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，上下级法院之间要设立专门的信访联系渠道，加强联系、沟通；要完善信访案件交办、督办制度，提高交办案件的处理效率和质量；要推行对重点信访案件和上访老户的联合听证制度，从根本上解决疑难案件和上访老户的问题。

三是抓好法院与各有关部门横向联合机制的建设。法院应加强与党委、人大、政府、公安机关、检察机关的沟通与协调，建立了涉诉信访联动机制，对属于司法程序解决的信访问题进入司法程序处理，不属于司法程序处理分流到有关职能部门处理，从而实现涉诉信访的司法化、规范化。一方面，避免当事人多方投诉，多个机构接待转办、多次答复，造成信访资源的浪费；另一方面，涉及到老上访、缠访情况，单靠法院自身力量难以彻底解决，依托政府等部门的力量优势，有效解决涉诉信访。可以采取联合接访、召开联席会议等方式，形成多部门合力，共同完成息诉息访的任务。同时，建立了辖区群体性纠纷信息网络，实现信息共享，及时排查矛盾纠纷，防患于未然，促进社会稳定。

四是积极争取党委、政府对法院信访工作的支持和配合。对于需要通过资金予以解决的案件给以大力帮助。

1、对于本院无任何瑕疵，但因刑事被告人服刑无执行能力致使被害人伤害得不到及时救治并使被害人家庭陷入极端贫困；或者因执行案件执行手段穷尽，被执行人无财产可供执行，执行不能，导致申请执行人家庭陷于极端贫困的，依据国家的相关政

策

和上级有关文件精神，应当予以救助。

2、本院无瑕疵，属于无理访案件，但鉴于上访人年岁较大，身体多病，生活困难，且要求救助金额相对较少，救助后即可息访的案件，应及时救助。既有利社会稳定同时可缓解进京接访的压力。

3、对于办案程序有瑕疵案件，及时予以救助可以防止矛盾激化、维护社会稳定，在关注民生，提升法院形象，维护司法公正方面具有积极作用。

五是加强对无理缠访、非正常上访打击力度，对于非正常上访造成影响的必须予 9

论人民代表大会制度的改革与发展篇6

[关键词]政协制度中国政治发展

我国的人民民主专政思想强调人民当家作主，人民在宪法意义上享受管理国家的权力，主要体现的是人民主权观念。在当代中国的民主政治实践中，人民民主权利的实现还是相当有限的。造成这种现象的重要原因是，我们对人民当家作主(即实质民主)强调较多，对如何实现人民当家作主(即程序民主)注意不够。

在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，人民通过投票选举人民代表，人民代表通过表决决定法律法规和国家发展的重大事项，是社会主义民主的重要形式；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度，人民政协是我国基本政治制度的集中体现，在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种民主形式既是当今中国政治发展的现实基础，又决定了中国政治发展的基本走向。应该说，我国的人民代表大会制度和人民政协制度都在一定程度上体现了实质民主和程序民主的统一，但从实践模式看，前者注重于民主的结果，后者则侧重于民主的过程。因此，可以说人民政协的制度安排和政治实践，不仅弥补了人民代表大会制度安排和实践上的不足，反映了当代中国政治发展的现实要求，而且与世界民主理论和实践发展的大趋势相一致，是侧重于程序民主的政治运作模式。

人民政协作为当代中国政治发展的基本选择，是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。由于“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好”，因此，协商(既是价值上又是技术上)是人民政协基本的程序选择。以中国人民政治协商会议为载体的政治协商机制则是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的最重要和最基本的一项制度安排。

从具体内容看，这项制度安排又分为不同层次。一是宪法规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。当然，宪法对人民政协的制度安排是肯定性规定，而不是操作层面的规定。二是中共中央文件规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，明确提出要完善人民政协的政治协商，要进一步完善政治协商的内容、形式和程序，并且对协商的内容和形式作了原则规定。三是政协章程和政协自己发布的文件、规定等，对人民政协政治协商的内容、形式和程序作了纲要性规定。四是地方各级党委贯彻中共中央有关文件的实施意见和地方政协的有关规定，在关于政治协商的内容和形式的有关表述上，与中共中央文件和政协章程的内容差别很小。

除了上述法律、文件、章程和规定等构成我国人民政协政治协商的基本制度安排外，近年来，各级政协还对与政治协商相关的工作作了具体的规定，如会议制度、提案工作条例等。在实践中，尽管人民政协的政治协商取得了不少成效，但存在的问题也不少。这些问题，既有协商程序的技术过程设计及与之相关的制度安排方面的，又有制度落实方面的。这些问题的产生，既有政协自身的原因，又有政协之外的因素。其主要表现为：

政治协商的主体不明确。政协章程及其他有关政治协商的文件、规定中对政治协商的内

容、形式有大概的规定，但对政治协商的主体并没有直接的表述。根据政协章程，中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。因此，政治协商的主体应是组成政协的不同界别，具体履职者是代表不同界别的政协委员。但实际运作中，政治协商往往是代表本人的政协委员之间的协商，或者是代表政协的委员与代表政府的官员之间的协商，委员的界别角色没有凸现，委员与界别的关系不明确。政治协商的内容比较模糊。尽管政协章程及其他有关政治协商的文件、规定对政治协商的内容作了规定，但具体内容的边界还是比较模糊，实际操作中往往出现一定的随意性。如“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等，对其“重要”、“重大”的把握有很大的不确定性。实践中，像“五年”规划这样的重大问题，相关部门未主动提交到政协充分协商的事例也存在。

政治协商的形式和程序不够规范。应该说，政协章程及有关的文件、规定中，对“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商不仅制度安排比较周密，而且实际运作程序也比较规范，但其他形式的政治协商，其形式和程序都不够规范，实际运行的随意度较大，特别是根据民主党派、人民团体的提议进行的政治协商，还缺少安排协商活动的协商机制。

政治协商的效果缺少合理评价。政治协商是实行科学民主决策的重要环节，是对重大问题、重要内容决策的必经程序，但实际运作中，对政治协商的效果却缺少应有的评价。如对协商过程中所提的各种意见和建议，往往以现场口头回复为主，对于无法当场回复的，事后也没有通过一定的形式进行反馈。因此，如何从制度安排上保证政治协商的效果及对其作出合理评价，是推进政协政治协商的必然要求。

政治协商的制度效力有一定局限。近年来，全国政协对履行职能的制度化、规范化和程序化进行了积极探索，取得了明显成效。但人民政协对政治协商的制度安排对其政治协商的效力却存在局限性。在我国的政治架构中，严格地说，政协的章程、规定只能对政协自身发生效力，而不能对别的政治主体产生制约。政治协商往往牵涉到政府、人大和执政党，因此，政协的章程、规定对政治协商的效力自然就受到限制。当然，作为执政党的中国共产党的中央和地方党委转发的有关落实政协的章程、规定等的文件，大大提升了有关政治协商的制度效力，但实际运作中也会受到各级干部的“政协意识”强弱的影响。

坚持和完善人民政协这种民主形式，对有效实现人民当家作主、推进当代中国政治发展具有重要现实价值。但上述问题的存在，影响了人民政协政治协商职能的有效展开，制约了当代中国政治发展进程。从当代中国人民政协政治协商的实践模式看，应着重推进以下几个方面的完善和发展：

1、明确协商政治主体在政协中的定位和作用。在人民政协中，中国共产党、各民主党派、无党派人士和其他界别都是协商政治的主体，它们在政协组织中是以界别的形式出现的，要明确各界别在政协中的定位和作用，从制度安排上赋予各界别政治协商的权利和义务。要推动组成政协的各界别有效组织化。制度是行为的规则，组织是行为的主体或角色。组织是具有共同目标的个人形成的集合。有效组织则是指该组织已形成实现其目标的理性的运作机制。有效组织的博弈有利于制度的形成和贯彻实施。在政协，有效组织是政协政治活动实现制度化和制度形成实施机制的关键。但目前组成政协的各界别的组织化水平较低，总体来看大多不是有效组织。各民主党派界别和人民团体类界别虽然是组织，不过还不能称为

有效组织。非人民团体类界别是某一方面委员的集合，不是组织，界别内部没有组织联系，不能发挥组织功能。因此，当前一要推进各民主党派界别和人民团体类界别的组织化水平；二要对政协的界别设置作比较大的调整，使非人民团体类界别组织化，可以用新的社会团体如行业协会、职业团体、学术团体、公益团体、社区组织等，代替部分非人民团体类界别，这样做，既可使参加政协的各界别有效组织化，又可满足新的社会阶层和利益群体的政治需求，适应经济社会发展的客观要求。

2、建立确定协商内容的民主协商机制。人民政协政治协商虽已比较规范，但对协商内容的确定却缺少规范的机制。现在会议形式的协商内容大多是由中国共产党提出的，各民主党派、人民团体和其他界别很少有机会对协商什么内容提出意见和建议。这样做既没有充分调动非中共界别主体的积极性和作用，又影响了中国共产党主导作用的有效发挥，容易使协商变成通报会甚至工作布置会。协商内容应当通过双向甚至多向运行机制来确定，也就是在协商内容的确定上要充分体现政协的协商性特征。非中共界别主体毕竟代表和联系着多个界别的群众，而政协作为执政党与各界别之间协商议事的机构，在政治协商时，理应关注各界别群众的意愿与要求，把其中的重要问题作为确定协商内容的选择依据。

3、进一步完善政治协商的形式和程序。尽管“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商的制度安排比较周密，实际运作程序比较规范，但专题议政会等形式要在实践的基础上逐步完善，诸如参与协商的界别和人员、协商内容的确定、协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等，都应当规范。尤其要关注的是，要积极探索根据“民主党派、人民团体的提议”进行政治协商的问题，如果这方面能有所突破，必将促进人民政协政治协商职能的有效发挥。

参加政协的各界别都要模范地遵守《中国人民政治协商会议章程》和有关政治协商的各项规定。在制度安排上，不仅要保证参加政治协商的各界别有充分的准备时间、规范的运作程序，而且要对各界别有具体的要求，避免走过场，从形式和程序上保证协商的基本质量和效果。当前可以探索非中共界别参与政治协商的基本要求和程序，使参加协商的各方最大限度地反映本界别广大群众的意志和愿望。

4、明确政协法律地位，增强政协制度效力。目前各级政协和各级人民代表大会同时召开，政协委员列席人大会议，参与协商国家和地方重大事务，政协委员的提案，相关国家机关和政府部门必须回复。政协与人大、政府、党委一起构成了我国现行政治体制的基本框架。应该说，人民政协的政治协商在我国政治生活中已经发挥了重要作用，但由于人民政协政治协商的制度安排对政协政治协商的效力存在局限性，所以其作用的发挥义会受到种种内外因素的制约。因此，我们应该以“人民政协法”的形式从法律上进一步明确中国人民政治协商会议在整个国家政治结构中的性质、地位和职能，并把“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的政治协商原则法律化，克服政治协商过程中的随意性，从而增强政协的制度效力，使人民政协政治协商职能的有效发挥具有法律保障。

5、规范委员产生机制，探索委员专职化途径。由于目前的委员产生机制不规范，造成了比例不低的协商议事能力不高的人上进入政协，影响了政协政治协商职能的有效发挥。因此，为了有效发挥政协的政治协商职能，必须规范现有委员的产生机制，把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点。委员通过选举产生，既可以提高委员的协商议事能力，又可以增强委员的权利义务意识。

政协政治协商职能的有效发挥，不仅需要政协内部制度化水平的提高，还需要有比较良好的外部环境和条件。当前，影响政协政治协商职能有效发挥的重要外部因素是政协委员都

论农村人民调解制度的构建与完善篇7

关键词：农村；人民调解制度

人民调解作为民间调解中分布最广、作用最大的纠纷解决机制，近年来，出现了地位下降、功能减弱的局面，如何使其更好地适应农村社会、有效的调解民事纠纷已经成为一个重要话题。

1、概述

《人民调解法》第二条：本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方式，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。其价值有：解决纠纷；预防犯罪、维护社会稳定；法制宣传，调解的过程就是对当事人双方进行法制宣传的过程①；弘扬道德文明，对当事人的调解过程，就是对其进行道德价值灌输的过程，就是进行理性和道德约束的过程，就是用道德帮助当事人自我反省的过程，更重要的是促进社会道德成长的过程②。

2、优势

受“无诉、和为贵”思想影响，人民调解制度成为当前我国农村民事纠纷最主要的解决方式，其优势是：

第一、消极诉讼观思想。农民的消极诉讼观，是农民对运用诉讼手段解决纠纷缺乏认同感的消极的主观态度③，多数村民对于法律缺乏信仰，却更容易接受“地方性知识”④。

第二、手段更灵活。法院处理农村民事纠纷需要精力去调查取证等，且有着诸多程序限制，而调解人员可以更灵活的查证事实。例如：传闻在诉讼中一般不受采纳，但调解时一般不受此限制。

第三、低成本、高收益优势。基于功能主义视角，一种方式只要能够有效的发挥纠纷解决所需要的功能，就会成为人们选择的目标。《人民调解法》第四条：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”而同期的诉讼成本则比较昂贵，波斯纳认为：“诉讼成本主要包括两类：一是错误的司法判决的成本；二是诉讼制度运行的成本（直接成本）。直接成本又可分为公共成本（如法官薪金、陪审员和证人报酬、法庭设施）和私人成本（如法院收费、律师费用）⑤”。

第四、熟人社会的特殊性。法律是解决陌生人社会的行之有效的工具，但在熟人社会里则难以有所作为。对此，布莱克的“关系距离理论”解释为：“不同关系距离的人们的法律的量——法律与关系距离之间的关系呈曲线形。在关系密切的人们中间，法律是不活跃的；法律随着人们之间的距离增大而增多。”⑥

3、困境的成因

當前，人民调解工作的功能减弱、地位下降，是原因：

3.1社会环境的变化。从基层上看去，中国社会是乡土的⑦。改革开放以来，封闭的农村地缘关系随着人口的外流和流动杂居而改变着。人际关系的变化，村民间关系趋向冷漠化；道德伦理思想的变化，市场经济下，农村社会固有的价值观念受到了功利主义等思潮的严重冲击；村民意识的变化，依法治国的环境下，村民的权利、法律意识有所增强。

3.2信誉机制失灵致使调解协议结果的确定性不断减弱。调解协议达成后，其结果的确定与执行主要依据当事人的信誉来保障。但是当前农村社会的道德素质整体下滑，造成了严重的信誉危机，出现了不信任的负面影响。

3.3人民调解员的素质问题。官本位思想仍然在一定程度上左右着一些调解员的行为；同时，部分调解员专业水平不高，法制观念淡薄，人为地造成了工作被动。

3.4程序规则的缺失，致使其在具体运行过程中存在显失公平的风险。

4、建议

4.1加强道德文明建设，重塑社会信誉机制。民事纠纷在调解成功后，双方当事人会达成调解协议，而协议结果的确定与执行主要是依据当事人的信誉。当前社会道德整体下降，加强道德文明建设，重塑社会信誉机制，可以有效地保证调解协议的执行。

4.2提升人民调解员个人素质。人民调解员通常以带有威胁意味又不失亲切感的话语，促使纠纷双方达成某种程度的妥协⑧。通过定期对调解员进行法律专业知识培训、建立专职人民调解员、增加大学生村官的比例等方式，不断提升人民调解员的个人素质。

4.3转变理念。调解依据和协议效力向法制转变，昔日调解的依据和协议效力来源于道德和习俗，而当前我国实行依法治国，调解的依据和协议效力应当来源于法律法规；调解程序向规范转变，传统调解制度的程序具有随意性，易出现廉价正义现象，所以，规范调解程序势在必行。

4.4营造健康的舆论环境。进行普法宣传，提升村民的法律意识；防止法律崇拜思潮，避免村民形成法律是解决纠纷的唯一有效机制的错误思维。同时，营造正确的价值观念，遏制“权利的不确定性增加诉讼”⑨现象。

人民调解制度作为我国非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分，应大力发展，逐步将其纳入法制化轨道，充分调动其独特优势，利用其社会资源和民间自治功能，以其低成本高效率的方式化解民间纠纷，为构建和谐社会发挥其应有价值。（作者单位：四川大学）

注解：

① 江伟：民事诉讼法，高等教育出版社2010年版，第171页；

② 刘行玉：转型期农村人民调解的法社会学研究，山东大学，2008年，第17页；