信访制度改革

2024-10-21

信访制度改革（共8篇）

信访制度改革篇1

推动信访制度改革（广东省）

广东省人大常委会法工委

浏览字号：大中小来源：中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

《条例》的制定始终注重发挥人大主导作用。党的十八大报告指出,人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在常委的领导下发挥统筹协调作用，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协。常委会在制定《条例》过程中始终发挥主导作用，抓好组织协调工作，推动法规起草和审议工作的顺利开展。常委会高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究《条例》立法思路，明确立法的宗旨和任务，引导专家起草始终符合中央的精神和要求；多次组织高校专家参加调研和座谈，并协调省信访局等部门指派专人协助配合高校的起草工作，确保专家起草能“接地气”；高度重视高校起草成果的转化，召开评估会，由党政部门的实务专家、人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员对三所高校立法基地起草的专家建议稿进行评估，并组织起草工作组，对三个专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会《决定》信访工作改革精神、是否有利于保护信访人合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的《条例（草案）》。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制

我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

常委会召开《条例》颁布实施新闻发布会，向社会公开阐述制定《条例》的意义，重点解读《条例》的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，通过专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对《条例》进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写《条例》百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》连载刊登，使社会各界准确理解《条例》精神；会同高校制作漫画形式的宣传单张，在法制宣传栏、居民小区、工业区、企业等场所统一张贴，用简洁明了的语言和图表向群众宣传《条例》；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计《条例》单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。

信访制度改革篇2

摘要：我党在实践群众路线过程中创造出的信访制度在历史上曾发挥过重要作用, 但近年来频发的大规模集体上访、闹访、恶性截访等事件, 越来越引起人们的广泛关注和深刻反思。关于如何改革信访制度, 一直是学术界和实务界探讨的热点和难点问题, 在争论中大致形成了三种改革取向:强化信访制度、整合信访制度和废除信访制度。本文拟对近年来国内学者对于信访改革路径的研究成果进行梳理, 以期呈现转型期信访制度存、废、改博弈的全貌。

关键词：信访,改革路径,强化,整合,废除

我国信访制度虽然在特定历史时期, 在深化政权合法性、贯彻政策执行、监督官僚体制 (包括司法体制) 和缓和社会矛盾等方面起到过至关重要的作用。[1]但越来越多的制度缺陷日益暴露, 这些缺陷主要有:一信访体制不顺, 机构庞杂, 缺乏整体系统性, 导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集;二信访功能错位, 责重权轻, 人治色彩浓厚, 消解了国家司法机关的权威, 从体制上动摇了现代国家治理的基础;三信访程序缺失, 立案不规范, 终结机制不完善, 不断诱发较严重的冲突事件。[2]有关信访向何处去、如何改革信访制度的争论愈发激烈, 在争论中大致形成了如下三种改革取向。一、强化信访制度强化信访作用的主要思路是:重新构建信访体系框架, 整合信访信息资源, 探索“大信访”格局, 并通过立法统一规范信访工作, 从而建立起高效的信访监督监察机制。[3]在有关信访部门的权限问题上, 国家信访局研究室主任张彭发在接受记者采访时表露, 信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。[4]国家行政学院教授杜钢建认为, 现行信访部门和其他部门一样, 只是政府之下的一个普通机构, 很多人并未意识到, 信访机构实际上是在代表一级政府行使权力。因此, 必须强化信访部门在政府序列中的地位, 信访部门的领导应该是政府的主要领导。[5]从政治体制角度出发, 中国科学院国情中心研究员康晓光认为, “我们是一个行政主导的国家, 在司法难以真正独立的情况下, 中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题, 了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[6]在有关信访体系架构问题上, 中国人民大学教授莫于川主张建立集中统一的信访模式, 即将现在分散的信访机构统一起来, 形成一个专门受理信访案件的专门委员会, 与人大的其他专门委员会相并列。[7]河北工业大学副教授田文利主张将人大信访、政府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员会, 使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上。[8]二、整合信访制度整合信访制度主要从中国行政救济现状及宪政建设的角度出发, 主张渐进性改革, 发挥信访在保护公民权利等方面的作用。以是否明确表态最终废除信访制度作如下分类: (一) 最终废除——彻底改革派华东政法大学童之伟教授从信访体制在宪法框架中的定位出发, 认为信访体制是辅助政制的一部分, 从属于核心政制, 消解信访困扰的根本出路在于建设、改革和完善核心政制、提升其正义推进效能。他强调, 信访体制应该趋于淡化或消亡, 但在核心政制的建设或改革取得显著成效之前, 不得不继续借重信访体制——因为离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障, 要消解信访困扰是做不到。[9]中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘及其课题组, 建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革:第一, 短期行政治标之策是给各级党政部门减压、给信访公民松绑;第二, 中期法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力;第三, 长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构, 把信访集中到各级人大。[10]北京大学教授陈瑞华从英国建立“衡平法院”的历史中得到启发, 设想当普通法院体系不能给公民提供有效的救济时, 建立一套特殊的司法救济程序。遇到普通程序解决不了的案件, 可以向省级“权利救济法院”起诉, 还解决不了, 就上诉到最高法院的“权利救济法庭”。[11] (二) 只改不废——温和改良派中国政法大学教授应星认为, 应发挥信访救济的独特优势 (节约经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低、冲破关系网的束缚、救济效力上略胜一筹) , 集中矫正不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端, 将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[12]上海市人大常委会培训工委干部周梅燕主张信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来, 采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。就信访机构的设置及功能, 她提出了四点设想:分离党政信访机构;改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式;将申诉类信访案件纳入审判监督程序之中并加以必要限制;探索NGO介入信访代理领域。[13]三、废除信访制度废除信访制度主要思路是:信访制度充满人治色彩, 与现代法治精神相悖, 应撤销信访部门, 通过传统的立法救济、司法救济、行政监督等途径解决纠纷、化解社会矛盾。北京理工大学教授胡星斗认为, 中国的信访制度早已演变成聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床, 成为封建主义清官情结的祸国殃民的遮羞布, 它悖离了建设社会主义法治国家的要求, 客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道, 成千上万的访民成了它的牺牲品。并主张在中央、省、市、县设立隶属于人大, 财政、组织独立于政府, 实行垂直领导的冤案申诉局, 建立冤案申诉专员制度, 制定《冤案申诉法》。[14]北京学者黄钟认为, 信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大、强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。[15]一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式, 忽视了从国家制度的大处着眼, 现行信访制度的许多规定, 其实直接与宪法或法

浅析信访制度争议及改革篇3

关键词：信访制度问题争议改革

随着我国政治现代化程度的不断加深，随着人们权利意识与主体意识的觉醒，公民的政治参与也将会不断扩大，也必定会有更多的人通过政治参与寻求个人权利的保障与实现，必将不断尝试在现行的参与结构中逐渐找到实现自身利益的最佳途径。然而，信访这种”制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的”诉情”（反映民情）转向现在的”求解”（解决问题），成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了严重的扭曲。

1、关于信访的介绍

1.1信访概念

所謂信访，按照国务院制定的《信访条例》的界定，可以理解为：”公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。”

2、关于信访制度存在的问题及引起的废存争议

2.1信访制度存在的问题

（1）涉法信访过多，缠讼问题严重，造成行政资源的浪费，占据了司法资源的巨大空间。涉法信访即指诉讼类信访，它是中国目前最叹为观止的奇特信访类型，它是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。我们不能否认此类信访中有冤假错案或者其他司法不公的情况存在，但是过多的涉法信访会攥取法院的合理资源，造成法院大量案件的堆积，影响司法机关的正常工作秩序，客观上造成司法裁判权威的消减。

（2）出现信访的组织化苗头。由于信访的无序性、随意性，越级上访普遍存在，且少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能进行信访活动的人员，组成数人甚至十人、百人、千人的信访队伍，统一行动，以此给信访处理部门施压。还有极少数不法信访分子，为实现其非法目的，煽动并利用其他善良的信访群众，误导大众，严重扰乱信访秩序，从而扰乱政府部门的正常工作。

（3）信访案件处理率不高。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，于是层层转办、交办成为了主要的处理手段，效率十分低下，信访体制的缺陷也逐渐被暴露出来。

2.2信访制度的废存争议

信访制度在中国已有多年历史，信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益[2]。但是，近年来信访对人民与政府带来的困扰愈演愈烈。因此对于信访制度存废，学术界褒贬不一。

3、信访制度的改革

学界一般有两种意见：主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违，应该取消这种制度；另一种意见认为关键在于信访立法，应将信访制度纳入法制建设的正规轨道；还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索”大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立起高效的信访监督监察机制[3]。任何一项法律制度的变迁都有其历史的过程，”法的现象绝不是凝固不变的，而是随着社会、经济、政治、文化等条件的发展变化而不断运动的社会现象” [4]。

3.1信访制度在法律途径上的完善

信访作为公民的基本民主权利，应该得到切实保障，随着法制建设的不断推进，将这种制度纳入严格的法律轨道，既是法制建设的题中之义，也是处理好信访和司法制度两者关系的现实所需。

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题[5]。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。

（3）建立信访代理制度。在信访制度中，也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，”但在信访制度中，必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织，能站在比较公正的立场上，维护公民个人的权利” [6]。

3.3实现公众监督下的司法独立

今天的信访访困局其实反映了政府权力网一方面垄断了社会生活的各个领域，一方面又无法消化全部社会矛盾的现实。而这种垄断的权力网有时自身就造成了对公民的伤害，所以才产生了大量民告官的案件。如果要让公民对法律的公正怀有信心，不是针对一两个人的腐败，而是针对制度性的痼疾，首先要确保法官判案不受行政权力干扰的独立只有这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰，而不是独立于社会公众的监督，否则就会产生更大腐败。

信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，因此要大力促进信访制度改革，完善公民参与政治制度，解决关系群众切身利益的问题，真正实现社会主义和谐社会。但这是一条复杂而漫长的道路，这就需要我们共同的努力来实现。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院.信访条例.2005年1月5日国务院第76次常务会议通过.

[2][德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].北京：中国大百科全书出版社，1998：126.

[3]骆晶晶.我国信访制度初探[J].中共山西省委党校学报，2005，（8）：21-22.

[4]公丕祥.法理学[M].上海：复旦大学出版社，2002：515.

[5]陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择[J].浙江社会科学，2005，（4）：18-19.

浅析我国信访制度的利弊及其改革篇4

行政法学院2005级刘秋艺

[摘要] 暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考。

[关键词]信访信访工作机制重塑

信访，本在咫尺，只因我们身处象牙塔，竟遥似千里。很多时候，我们都会在信访的有关情况前，加上“听说”“据说”，这些是远不如“亲耳所闻” “亲眼所见”来得深刻的。暑期，我随学院三下乡小分队到四川省华蓥市进行了为期六天的社会实践，在此期间，通过实地走访、交流座谈、问卷调查的方式较为深入地了解了当地有关信访的情况，也引发了我关于信访的思考，进而去分析它夹在人治和法治之间的来龙去脉，并深入探索其何去何从。

一、信访的前世今生

信访并非我国所独有。例如法国的行政介入制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等，美国、日本也有类似的制度和现象。

近代以来，信访制度的发展大致可以分为两个时期、四个阶段。信访制度正式的起点是1949年颁布的《关于处理人民来信来访制度》，一直到1951年都处于萌芽时期。从1951年至今是信访制度的演进时期，一般将其细化为三个阶段：1951年——1979年,信访制度受政治运动的影响较大，其发展速度较快，但方向却是令人置疑的，是大众动员型阶段；1979年——1982年，信访从少数现象发展为多发事件，也成立了专门的机构处理相关情况，是拨乱反正型阶段；1982年至今，信访的功能发生了巨大转变，成为一种新的救济途径，配套的制度也应运而生，并作了修订。

信访常用的含义有三种：字典释义、条例适用和人大规定，虽然区别明显，但落脚点都是通过提出意见、反映情况以求解决问题。目前，信访主要划分为参 1

与类、求决类和诉讼类，其中求全类所占的比例最大，原因是城市拆迁、社会保障、公共安全中均存在大量的利益纷争和冲突。

二、信访何以立足

巨大的信访数据、频繁的上访事件、高发的重复信访，无不在迫使我们去寻求信访存在的条件和原因。华蓥市地处四川边缘地带，信访却层出不穷，这在一定程度上反映了我国信访的普遍性。我认为信访今日之存在是有特定的社会环境的，可以将其具体阐释为以下几点：

1.我国法治体系不完善，其面对经济发展的洪潮产生的新问题无法及时做出反应，新的问题需要信访去解决；2.我国发展不均衡的国情决定了部分人的利益难于得到重视；3.它主要发挥着社会稳定器的作用，也是我们面对经济社会结构转型期法治建设的缓冲器；4.信访有助于领导深入基层，了解基层人民的动态，掌握人民关心的问题，关心人民的利益；

针对第一点，我们可以从立法的程序上来理解。我们知道，建设法治体系要求我们，在立法时要做到有“立法有依，执法有据”。在我国，法院只是司法机关，立法权由我们的人大执行，法院还停留在传统法院的概念上，对于经济发展中出现的新问题，法院对它无法做出及时的反应。没有相应法律、规定或条例法院也就没有相应的权利和依据去解决问题。立法需要一个长期的过程，在相应的法律出台之前受到侵害的人们应有相应机构为他们的权益进行维护。同时它还兼顾了更多人的权益，促进了社会对政府的信赖，促使人们对社会发展中遇到的问题的反思，提高人民对国家法制建设的重视和参与度，有利于社会的稳定和发展，也对政府及其工作人员起到了一定的监督作用。

上面所讲的是信访产生和增多的积极原因，然而消极原因也不容我们忽视。信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起码信访使一部分人（不是全部）通过信访取得了在制度内无法获取的利益，突出表现为上访，这反映了信访的产生具有非制度性因素。

三、信访的命运

信访由来已久，功过俱在，其命运自然是我们所讨论的核心和终结点，立足

于实际情况，保持现状是不可取的，信访制度已经走进了一条死胡同。所谓穷则思变，改革是势在必行的。实践中出现了两种对立的改革思路：弱化（取消）信访与强化信访。

主张弱化甚至取消信访的代表人物是社科院的于建嵘研究员，他认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。他还进一步指出，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。

主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访，加强现行信访部门的权力。有些人已经建议出台《信访法》，甚至效仿法院两审终审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法治化轨道。

在这两种截然不同的声音中，后者显然占了上风，它不仅有学者的论证，更重要的是，它有官方的支持，要知道在中国的国情下，决定立法的首先是官员。信访的命运究竟如何呢？这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题，不能不认真对待，要对这一问题作出回答，就必须对信访制度作一个全面的剖析。

弱化（取消）信访考量的因素主要是以下三个方面：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停地在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能得不到真正的解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。二是信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了前面提及的信访

数据巨大、上访事件频繁、重复信访高发的现象，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，必然增加问题解决的难度，使信访机构承受了很大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。三是信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分大的随意性，往往使得纠纷的解决机制走向非理性化。

强化信访的理由同样可以归结为三条：一是信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国的国情，司法不独立，需要这样的一个反馈系统。我国是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，信访正是一个没有门坎的系统。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路，而信访可以成为权利救济方式缺乏的有力补充。

改革不是一个具有天然正当性的东西，在缺乏理论和知识准备的情况下，许多改革所起到的常常是负面的作用。改革本身需要有自身的体系，我们要对总体目标有清楚的把握，要让每一个具体的改革措施与这个总目标相一致，要让具体的改革之间形成相互补充的关系，在改革过程中还须提防今天的改革成为明天的改革对象这样一种恶性循环。

信访制度无可避免的带有人治色彩，但是信访权也是我国宪法所赋予公民的权利，因此人大、法院和政府都有专门机构办理信访工作。总而言之，信访制度本身也好，对其改革的探索也罢，都不能脱离我们的总体目标——建立法治社会、和谐社会。因此，从目前信访机构的设置和功能出发，结合实际情况，我提出如下的重塑信访工作机制的设想：

1．改变目前大部分地方党政信访机构多块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来，还要将党内信访工作职责和政府信访工作职责以及政府信访工作职责和政府部门工作职责进行严格区分,以促进相互之间的监督和协调.2．信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。执政党要转变对司法机关的领导方式，不直接干预个案。中国现行信访制度正是由于承载了太多的其本不应该承载的东西，已经感到力不从心，疲惫不堪。反思与批判现行信访制度中的种种弊端及缺陷，畅通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道之中显得尤为重要。

3．在现有的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让这些NGO(Non-Government Organization)承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

对于信访程序的必须指出的是设计自己还没有较为系统的建议，仅参考法律框架内的各类诉讼程序是远远不够的，还需要有识之士共同致力于完善信访程序，重塑信访机制。同时，各级党政机关也应予以足够的重视，始终高举法治社会、和谐社会的大旗。

结语

信访制度改革篇5

信访工作是指各级党委和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信、接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。信访制度是否完善与健全不但直接关系到上访人的合法权益是否能得到合理的公力救济,而且关系到整个社会的经济发展和社会稳定。建立健全的信访制度将为构建和谐稳定的社会环境提供有力的司法保障。随着我国多个水电工程项目的启动，为支持国家的建设，在原居住于库区淹没地的村民大量迁徙，异地安置。由于移民迁离了原居住地，原来的全部或者部分生产资源已经淹没在库区的水里。国家有必要对这部分居民给予适当的补偿和安置，于是难免出现了移民的需要和政府的补偿之间的矛盾.具体表现为人地矛盾、大量闲置人员的就业矛盾、发展和缺少生产资源之间的矛盾等等。移民的频繁上访也就此产生，此问题往往被称为“移民问题”。近年来,库区群众集体上访、越级上访已成了当地政府急需解决的问题，面临着严峻的挑战，成了影响当地社会经济发展和社会稳定的重要因素。同时也暴露了现行信访制度存在的诸多弊端，笔者就此问题谈谈几点意见和看法。

一、信访实现救济的方式和途径

就信访的性质和渠道而言，信访主要分为救济上访和涉法涉诉上访，救济上访是因为信访者存在生活和发展上遇到困难而向上级政府寻求帮助的公力救济性信访，其受理机关是政府的行政机构。涉法涉诉信访是信访者因为民商事、行政和刑事案件引起的纠纷而诉至司法机关，通过诉讼途径以寻求司法公正裁判的司法救济性信访，其受理机关是政法部门。随着我国法治社会的不断健全，此类信访已经形成比较完善的体系。因此本文对此问题不予以具体分析，单就第一类信访进行阐述，此类信访我们可以归纳为通过“情况反映”和“领导审批”的方式解决信访问题的模式，它往往反映为信访者单方面的陈述，和行政领导者的单方面审批。在这种权利运行模式下，如果两方面得到结合，问题就可以解决，如果存在脱节，问题将流于形式。但这种模式往往是非公开运作的，根本无法得到相应的社会和法律监督，存在审批的自由随意性，不能保证领导者在审批解决问题过程中存在偏向而失去公正性。正是由于其本身存在这些方面的特性而使其失去了本身应有的救济作用。

随着《中华人民共和国信访条例》的颁布与实施，在客观上给予信访者指明了信访的渠道，并在行政的范畴内做了规范的要求。但从近几年来不断出现的集体上访、越级上访事件可以看出我们的信访工作机制至少在客观上确实存在一定的缺陷，下面先结合移民上访现象谈谈现行信访制度存在的问题。

二、现行信访制度存在的问题

（一）信访渠道不顺畅。信访案件材料在受理单位不能直接给予答复和解决的情况下，材料在上传过程中不能如期送达有管理权限的机关部门。如果从上访的数量和处理的结果上看，信访机构在很大程度上只是充任了机关负责人与上访人之间上传下达的载体。由此可见，上访者上访的目实际上是想通过上访的方式将问题反映到有管理权限的高层领导中，而信访机构成了当事人与领导之间的中转站，中转站的运作是否顺畅成了问题是否得到解决的决定性因素。举个例子，移民甲（该户是全淹户，由政府集体安置，无土地资源）由于搬迁时房屋建筑地处于边坡，因为长期的雨水冲刷，山体松动，房屋出现轻微裂痕，存在房屋倒塌和山体滑坡的隐患，需要增加排水和防固设施，由于自身资金不到位，想请求政府给予适当的经济救济而向基层政府提出申请。基层政府的信访办一般先在信访记录簿上记录，而对信访者的答复是“你反映的情况我们已经接受，这个问题我将逐级上报。”然后向政府的主要领导人汇报，然而，基层政府本身的工作资金就很有限，加上民政口、扶贫口、移民办与可以解决此问题稍微有联系的基层部门根本没有这方面的专项资金，于是该问题就有可能直接停留在信访记录簿上了。有点负责的主要领导可能也向上级移民行政部门作反映，但这些部门往往因为问题所涉及的是单一的个体问题而忽略，或者是无暇顾及，问题就此搁浅。于是这类问题就积累得越来越多，信访者的信访材料也就如石沉海底，得不到任何反馈意见。

（二）机构职能分工不明确，使信访者无从选择为其解决实际问题的机构。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决，比如基层政府都设立有专门的信访办公室，负责统一受理和协调群众上访的事宜，在接到上访群众的意见后进行分类并提交相关管理部门进行处理，其本身并没有解决问题的实际权力和监督或者督促相关单位及时解决问题的职权，因而当问题被移送到相关部门后，就有可能以自己没有这方面的管理权限为由，建议当事人到别的部门处理。出现了“踢皮球”的现象，踢来踢去，最终又踢回信访办，当事人经常在这样的循环推脱中精力耗尽。最终问题得不到根本解决。

（三）信访机构监督机制不合理，使得信访部门在受理群众反映的问题后出现“推、拖、扯、延”等现象。随着机关行政效能建设的逐步推行，各机关部门深入贯彻执行了“首问负责制、责任追究制、限时办结制”，政府的办事效率得到了进一步的提高。但是由于信访案涉及面广，而且直接关系到社会的稳定大局，为考虑周全，顾及全面，往往都不敢轻易作出定性结论，而对每个处理机构作出结案的时间也并没有限制，加上没有可以直接督促和监督的机关。上访当事人反映问题过后，得到的答案往往是“回去等待，会尽快解决”，而鬼才知道这一次等待要等多久！因此，面对大多群众共同关心的问题，有关单位往往采用优抚的策略。即对一些意见较大的人采取“教育、优待”的方式以达到缓和局面，问题还依然没有得到根本的解决。对于单个的群众问题，比如有关土地权属纠纷的处理问题，基层政府接到群众的反映后，先让当事人到村民委员会去反映，由村委出面调解，实在无法调解，再由政府的调处机关先出面处理，如果双方意见分歧太大，不能达成调解协议，必须经过政府班子会议讨论决定后才能作出处理决定（如果政府不作出处理决定而直接诉至法院，一般情况下是不予以受理的）。在这个过程中要经历“村委——调处——班子会议”三个环节。而政府工作本来就繁杂，每个环节解决的期限并没有直接限制，对于情况稍微复杂的案件，每个环节都不敢轻易下结论，从春耕开始的纠纷也许就这样一直拖到秋收。有些问题可能直接在这个过程中矛盾暂时化解，有些则进一步升级。为社会稳定埋下了隐患。

（四）现行信访制度的不健全，不能直接解决信访问题是产生集体上访和越级上访的根本原因。有人认为千百年来的封建统治形成的“清官”意识，是引发集体上访和越级上访的重要原因。认为对上访人而言，如何通过上访专门机构以接近权力，是一项需要体味和学习的上访技术。其中，如何接近领导或引起领导的注意，成为上访的核心技术。其中越级上访是接近领导最直接的方式，集体上访是引起领导注意的最有效方式。执此观点的人是不愿意直接剖析制度本身的缺陷而推脱责任的观点。其主要的原因应该是我国现行的权利运作模式和信访制度本身造成的。试想，如果所有上访者的合理合法要求在信访中得到切实解决，使得矛盾解决在基层政府，解决在萌芽状态，致使矛盾不扩大、升级，老百姓也不会愿意浪费大量时间和经理组织越级和集体上访。

（五）信访者在信访中的合理诉求没有得到应有的司法保障。由于信访是当事人寻求公力救济的一种途径，其目的是否达到取决于有关领导的“审批”而“审批”本身存在着比较大的选择空间，且公力救济也不可能惠及所有需要救济的个体，因此大部分信访者并不能得到相关行政部门直接的、合理的、使当事人信服的书面答复，给信访机构造成了巨大的工作压力。信访者的信访目的无法达到的同时也剥夺了信访者选择具有判定权威的司法机构进行判定的权力和依据。同时现行《行政诉讼法》也限制了部分信访案件的受理范围，因而大大无形中加大了信访案件的积压。

综上，我国现行信访制度及其机制存在一定程度的缺陷，因此信访制度功效发挥不尽理想，它解决了部分的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量涌现的历史问题、矛盾、争议和纠纷以及现实的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至在因为处理案件方式和结果又引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。笔者认为信访机构要真正发挥其应有的作用，不但要对其运转的机制，工作的制度，工作的方式进行必要的改革，而且还要进一步规范现行的信访制度，有必要将其纳入法制监督的范畴。

三、信访制度改革的几点建议

（一）完善信访机构建设，转变工作方式，建立辖区信访工作负责制。

强化辖区加强建立党委与政府联合办公的信访机构，赋予基层信访办在本级别辖区内可以办结的案件以检查监督权，并将党委和政府部门信访机构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖，提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式，请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办理。保证属于本辖区范围内的普通信访案件能得到及时有效的处理。

（二）赋予上访人的知情权，增强信访案件办理过程中的透明度，建立外部监督机制。

信访工作可以参照诉讼法程序的要求，规定各个环节的处理期限，例如从信访机构受理案件开始，信访部门应该给上访者填写信访案件处理监督卡，其署明本辖区可能出面办理的部门或人员，处理的期限，本部门不能直接处理案件需要上传可以解决问题的部门名称及其期限，对处理机关的处理规定期限等。有必要通过立法对其期限予以确定,方便当事人及时了解案件办理的进程，彻底消除以往当事人上访后处于消极茫然等待心理。其次是完善听证制度，对于一些群众意见较为集中的信访案件，在处理前有必要公开举行听证，邀请当事人和群众代表参与，公开处理案件的透明度，扩大影响范围。

（三）改革现有的行政救济和司法救济渠道，通过规范完善现行法律，使部分信访案件可以直接通过司法途径解决问题已经成为一种必然。

一是通过立法的方式，修改现行的《行政复议法》，扩大行政复议的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政复议应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访机构回复到其本来面目：作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅仅作为党委听取民意的一个机构。因为行政复议具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖；对于现在群众反映强烈的人事纠纷和移民关于历史遗留问题一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道（也就是信访）来解决，解决问题的机率较小。行政复议与信访同样属于行政救济手段，但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。扩大其受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。

二是修改现行《行政诉讼法》，行政诉讼制度被称为是公民权利的最后一道保障，人民法院有权对行政机关的行政行为进行审查。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼需要进一步改革，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关侵害。三是改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。同时更方便管理和监督，为行政诉讼的审查提供有效的档案基础。

（四）信访部门主动改变传统信访工作方式，建立限期下访制度。

由原来的被动接受群众上访变为主动深入群众内部，即主动下访了解民情。这种工作方式是党政领导及时了解本辖区内群众生产生活的主要方法，为拉近政府和群众距离搭建沟通的桥梁，符合了我党“密切联系群众”的工作方针，是获取群众内部矛盾的第一手资料，也是最直接和最真实的资料。在此基础上作出的解决措施也更符合群众的真实需要，同时对一些政府目前还无法立即解决或者无法解决的问题，通过这种方式传达到群众之中，也更容易使群众接受。这种工作方式往往可以收到“事半功倍”的效果。同时实行定期下访制度，建立长效的工作制度，着实解决群众的困难。

（五）充分利用网络和通讯系统，拓展信访渠道。

信访排查制度篇6

一、校长对所有来访人员来访信件都要逐一审阅，对来访2次或来信3次的重复信访、署名信访、联名信访、倾向性问题要进行一次认真排查筛选；对教师关心的“热点、难点”问题、事关全校稳定的敏感问题、容易诱发教师共鸣的问题、廉洁自律的重要问题等要超前预测分析、排查研究，及时向信访工作领导小组反映预测排查情况，做到早发现、早劝阻、早解决。

二、预测排查出的信访问题或线索要逐件落实责任人以及结案息访时限、落实调查进度和处理结果，校长要逐件督办指导。

三、信访领导小组每季度一次或在重大会议、节日、活动前对解决苗头性、隐患性的情况，超前工作，及时处理解决。

四、加强调查研究，掌握信访发展态势、规律，正确对待和妥善处理教师信访举报。对教师正当的信访举报行为，要支持和保护；对初信初访务必逐件抓落实，防止矛盾进一步激化，对预测排查出的信访、疑难信访，可能出现的集体访事件，以及突发性事件，校主要领导要亲自处理解决。

五、加强信访协调，紧紧依靠全体教师和上级领导处理信访问题。对排查出来同时涉及几个问题的信访，要请示上级，对不属于学校受理范围的问题，要向教师做解释，引导教师向有关主管部门反映，重要问题还要帮助疏通办理渠道并进行督促检查。

从法律视角看信访制度篇7

在论述信访制度之前, 首先必须要明确信访的含义, 何为“信访”?目前对其并没有一个统一的解释和规定, 一般具有广义和狭义两种区分。广义的信访即人民来信来访的简称, 指人民群众通过写信或者要求见面接谈的方式, 向各级党和国家机关或者企事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动;而狭义的信访, 指的是2005年通过的《信访条例》中所规定的“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式, 向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求, 依法由有关行政机关处理的活动” (1) 。从中可以看出, 相对于狭义上的信访而言, 广义上的信访不仅包括各级人民政府工作部门之外, 还包括各级党组织、人大、企事业单位、社会团体等组织。

信访制度作为一种政治制度, 是富有中国特色的, 是在中国特色社会主义的革命和建设中不断发展变化的。王浦劬在他的文章中也提到“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度, 信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色”。 (2)

二、信访的功能

(一) 一种行政救济手段的补充机制

社会的发展离不开公民权利的实现, 同时社会的良性发展更离不开切实可行的权利保护机制, 要建立相关的利益纠纷化解机制, 才能协调保护社会各阶层之间的关系。然而, 社会生活涉及到方方面面, 社会变化日新月异, 需要政府管理的事物日益多样, 政府管理的活动范围不断扩大, 权力也随之扩张, 这就使得公民个人的利益很容易受到国家机关及工作人员的侵犯, 因此, 有效的行政救济方式对于维持社会权力与权利的平衡显得尤为重要。在社会的浪潮中, 信访制度便应运而生, 《信访条例》作为一部行政法规, 其主要目的和功能在于控权, 即控制国家公权力, 保障公民私权利。它规范的是信访机构的活动以及信访秩序, 其主要意义并不在于提供法律的救济途径。在我国, 已经有行政复议和行政诉讼制度为公民提供法律上的救济, 信访制度实则只能作为一种行政救济手段的补充机制而存在。

(二) 一种民意收集机制

当下中国正处于转型发展的关键时期, 社会变革的广度和深度达到前所未有的程度。随着市场经济的发展, 社会结构的变化, 通讯工具的发达, 人们思想也逐步解放, 社会公众思想活动呈现出独立性、差异性、选择性, 人们对于政治文明, 公平正义等价值理念越来越关注, 公民的权利意识、法律意识以及自我保护意识逐步增强, 人们通过各种途径宣泄内心的不满, 表达自己的意愿, 其中信访制度就是公民对国家机构创造的一种有效的民意收集机制。

(三) 一种监督机制

“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一种经验, 有权利的人们使用权利一直遇到有界限的地方才休止” (3) 、“权力导致腐败, 绝对权力导致绝对腐败” (4) 因此, 制约权力成为现代法治社会的基本的任务之一。一般来讲, 对于制约权力的模式主要有两种, 一种是通过权力来制约权力, 如西方的三权分立制度就使得立法权、行政权和司法权相互制衡;另一种就是权利制约权力, 即社会制约, 通过“民意的法律化形态来制约国家权力的运行”, 即通过民众在政治参与过程中实现监督。宪法中就规定了人民群众具有批评、建议、申诉、控告等权利, 信访制度正是这样一种“提出建议、意见、批评和要求”的监督机制。

三、信访制度的现实运行情况及负面影响

有数据显示从统计上看来, 信访制度正在往良好的态势发展, 但是, 当前信访制度的运行仍然存在很多很大的问题, 主要体现在以下几个方面:

(一) 上访数量大, 涉及面广

尽管国务院出台了《信访条例》, 试图通过修改和完善信访制度来解决信访过程中突出的矛盾, 但是现实的情况并不乐观。特别是在通讯工具如此发达的今天, 人们利用互联网, 通过博客、微博、QQ空间、微信等交流平台关注政府的政治活动, 参与政治民主, 表达自己的意愿, 对于关系自身利益或者维护自身权利的事件, 越来越多的人选择上访的途径, 信访事件几乎每天都在发生, 有的甚至造成严重的社会影响。在群众的上访中, 主要涉及以下八个方面的问题:一是企业改制、劳动及社会保障;二是“三农”问题;三是涉法涉诉问题;四是城镇拆迁安置问题;五是反映干部作风不正和违法乱纪问题;六是基层机构改革中的问题;七是环境污染问题;八是企业军转干部、退伍军人要求解决政治待遇和经济待遇问题。 (5) 可见信访涉及面之广。

(二) 非制度化信访形式大量出现

非制度化信访形式是相较于正常的信访形式而言, 即采用违背法律法规规定的形式进行的上访活动。比如上访者采取游行示威、静坐、贴大字报等形式, 甚至采取拉横幅、堵塞交通、冲击政府机关等极端的方式来寻求问题的解决。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”、“要想有出路, 必须上马路”等一些不正确的口号在访民之间广为流传。同时, 那些上访者往往选择在政府机关门口, 重要的节假日, 以此希望造成严重的社会影响, 给政府施加压力。群众采取一些非理性方式表达利益需求, 具有较强的原始性、对抗性, 希望通过制造影响、施加压力来寻求利益的满足。

(三) “越级”上访、“重复”上访现象普遍

根据《信访条例》的规定, 我国的信访事项的处理坚持的是属地原则, 由各级政府处理本辖区的行政信访事项。然而在现实中, 由于种种原因, 越级上访的现象十分普遍。这其中很多是因为本级政府部门的相关工作人员没有及时有效的对待上访者的诉求, 造成群众对相关政府部门的不信任, 还有的是有的上访者具有不正确的观念, 认为行政部门级别越高越有利于问题的解决。信访总量持续多年增长, 并呈现出“中央多, 基层少”的“倒金字塔”型分布特点。这与信访制度的设计初衷是完全相违背的。

四、信访实现法制化的可能性

信访在现实的运行中存在诸多问题, 那么能否对信访制度进行规范化, 法制化?信访有实现法制化的可能性吗?笔者认为信访制度与法制的要求存在一定冲突, 并不容易实现法制化。理由如下:

(一) 法制的权利救济与信访的功能冲突

信访制度就其设定初衷来讲, 是密切党政机关与人民群众的联系, 旨在为人民群众提供一个提出批评、建议、意见的有效途径, 其逻辑的起点是基于政治的需要 (前文已述理由) 。在功能定位和适用上, 其充当的是一种补充性的纠纷解决机制的角色。倘若是将其作为一种权利的救济形式, 不仅与其设立的宗旨相违背, 而且也不符合权利救济的形式要求。行政复议、行政诉讼是一种权利救济的有效途径, 其设立的初衷是出于对法治的需要兼顾权利救济的需要。在实现权利的救济的过程中, 要求相对独立、程序公正、职责明确, 注重“依法”办事, 以依法行政、解决纠纷为目的。同时对受案范围、申请人、被申请人、诉讼时效等各方面都依据全国人大常委会制定的法律作出了详细明确的规定。

我国有些学者看到了这个问题, 在对信访的完善构想中提出了“剥离救济功能, 只赋予信访参与国家治理和监督的功能” (6) 然而当前, 人们更多的是把信访当成其权利救济的一种途径, 甚至是一种在他们看来更“方便快捷”的一种解决问题的途径。我国目前大部分的行政纠纷, 未经行政复议就直接进入了行政诉讼或者信访渠道, 比例大约占到了百分之七十左右。这充分说明人们在心理层面或者文化层面上对信访的依赖程度还是相当严重。如果仅仅是剥离其救济的功能, 信访的案件就会减少吗?问题就不会产生吗?这依然是一个值得我们深思的问题。

(二) 法制的程序性与信访的非程序性冲突

在法制的理念中, 纠纷的解决需要公正的程序, 才能保证处理结果的合法性。因此, “正当程序”成为法律施行过程中一个根本性的要求, 不管是行政复议还是行政诉讼, 都有严格的程序规定, 同时具有终局性;而信访没有相应的繁琐的程序规定, 更没有终局性的要求, 同时不具有高昂的时间和物质成本, 因此行政相对人更愿意选择这样一种方式, 这使得大量出现了“重复信访”的现象。

(三) 法制的“法”治与信访的“人”治

法制的原则是“法律至上”, 强调的是依“法”而治, 社会有序良好的运行是依靠一套健全稳定的法律, 而不是把希望寄托在有权威的统治者身上。在法制社会中, 人们遵守的是法律的规则, 而非人治。然而, 信访制度的特殊运作机制引导权力对纠纷的关注, 权力因此可以通过信访渠道来正当地影响和干预司法活动。同时, 由于我国法律没有对信访案件的处理程序做出严格的规范, 各个地方信访机构的职能、运作方式等有着较大的差异, 立案和处理依据领导对相应事件的关心程度和信访工作人员责任心、情绪而定, 随意性很大。信访制度与法制建设是那么的格格不入, 它不仅影响了执政党的合法性基础, 而且削弱了司法的权威, 更为严重的是, 它在某种程度上造成了整个社会信用的缺失, 长此以往, 就会形成一种恶性循环, 公民的权利得不到有效的保障, 求告无门, 这样将会积累更多的社会矛盾, 危害社会的稳定。

五、结语

也许信访制度并不能很好的实现法制化, 但它作为一种解决纠纷的附属性方式, 作为民众监督官员的一种监督机制存在, 是合理的, 我们如今所面对的种种问题, 也许并不是信访制度本身有多大的问题, 更多的而是需要这背后的与之相关的其他因素, 诸如审判制度, 司法制度, 官民素质等的完善和提高, 整个法律体系的健全, 司法队伍素质和效率的提高和完善。信访制度能否良好的运行, 不仅仅需要制度层面的完善, 更需要官民素质的提高和完善, 法律意识的增强。毕竟任何一种制度的存在都有其利弊, 我们暂时无法简单的衡量孰轻孰重, 而且, 在中国这样的实际情况下, 我们没有更好的办法设定一个更合理的制度来替代它, 因此我们只能尽最大的努力在力所能及的情况下, 尽可能的去规范它完善它。

参考文献

[1]杨海兵.论信访特殊救济功能的实现与完善[D].复旦大学, 2006.

[2]孟秀红.浅论信访制度的设计缺陷及重构设想[D].中国社会科学院研究生院, 2012.4.

[3]陈丹.行政复议与信访衔接问题研究[J].理论探索, 2011 (3) .

信访体制的改革空间篇8

“新条例颁布后，关于取消信访机构还是加强信访机构职能的争论和交锋也暂告一段落，但是，争论不会停止。其实，河南4万官员在下访过程中，就带着一个探讨如何建立信访长效机制的任务。”河南省委副秘书长李新华告诉《瞭望东方周刊》。

无疑，在新信访条例颁布之前的争论之声，不只来自北京，在全国信访工作领域，这种争论早已经存在，而“取消信访机构”的意见最终没有得到支持也是事实。

“解决信访问题，不仅是扩大还是削弱信访机构权力的问题，而且是信访之外的权力运作、权力模式、权力的监督制约机制有没有真正建立起来。可以说，问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外。”

一位接受采访的权威人士是如是说，他还认为，“讨论还将继续下去。”

向实务迈出了大步

从事信访工作20年的李新华称，“新颁布的条例有几点进步。一是对信访主、客体双方的规范有了一个明确的说法；二是对信访问题的责任追究以及受理、监督都有了规范，而过去，信访权力说大大得不得了，说小小得一点没有，第三个进步是在制度化建设上有了新的规定。”

令李新华振奋的是，新颁布的《信访条例(修订草案)》采纳了他提出的一些建议。如，建立政府信访信息网络，畅通民众信访渠道，向社会公布信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等；推进依法信访进程等。

《瞭望东方周刊》在河南采访时接触到的持实务态度的官员，大多和李新华有着相同和类似的观点，无疑，高层在做信访问题的最后决策时，这些基层官员的声音是不能忽视的。

“1993年以来，中国社会出现了新中国成立以来的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势，这10多年，各级信访部门只起了一个‘缓冲带’的作用，有些具体问题没能得到解决。”李新华这样认为。

信访工作中存在的问题引起了高层重视。过去一年多来，胡锦涛总书记等中央领导多次作出批示，要求建立信访协调制度，解决群众的实质问题，加强思想政治工作，依法办事，维护社会稳定。

《隙望东方周刊》从国家信访局了解到，根据十六届四中全会精神和胡锦涛总书记对信访工作的批示，国家信访局抓紧了研讨信访工作的新思路。

2004年5月，全国信访工作座谈会在京举行。中央办公厅主任王刚在讲话中强调，要牢固树立信访工作一盘棋的思想，加强部门与部门之间、部门与地方之间、地方与地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作，逐步形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局。

国务院法制办有关负责人告诉记者，从2004年8月起，国务院法制办、国家信访局就着手研究《信访条例》的修订工作。形成了修订草案后，曾先后两次征求全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部、建设部等中央有关部门和全国31个省、区、市的意见，听取有关专家学者的意见，并赴辽宁省沈阳市、辽阳市等地，直接征求了25个基层单位的意见。

李新华认为，国家信访局提出构建“大信访”工作格局，以及《信访条例》的修订，有助于改变信防部门“无为”的状态。

“现行的信访局机构职能太弱，权力太小；很多事情无能为力，这就逼首我们建立另外一种工作方式，尝试解决问题的途径。我们可以派干部去驻村扶贫，为什么不能派干部下去解决信访问题呢，这其实也是一种行政救助的手段。”

仅有《信访条例》是不够的

不久前，李新华根据自己多年来从事信访工作的经验写就厂《现阶段中同信访刷度创新的争议与改革取向》一文，向高层提交了对现行信访制度改革的建议和看法。

“面对连续11年持续—上升的信访洪峰，条例本身还存在着局限，还摆脱不了‘小马拉大车’的局面。信访问题，还是一个深层次的长效机制尚不健全的问题。”李新华说。

“新修订的《信访条例(修改草案)》凸现了法治化的趋向。”从事了13年信访工作的原上海市人大常委会信访办公室副主任周梅燕在接受《嘹望东方周刊》采访时表示。

“新条例第一次明确了县级以上政府信访机构的性质和职责范围(第六条)，但确立信访职权并非单纯赋权，只是政府责任更为加重，这与本届政府提出的建立法治政府、责任政府、透明政府的目标相吻合。”

依法信访是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是中国信访制度改革的基本方向。

但在当前中国信访制度改革的实践中，仅有一部《信访条例》显然是不够的；信访法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响中国信访制度改革的重要因素。

也正因为此，在此次大规模干部下访工作中，河南省直机关抽调的723人中公、检、法系统中的干部占了绝大多数，仅河南省高级人民法院就抽调了110名干部。

中国科学院国情研究中心研究员康晓光参加了国家信访局就修改《信访条例》组织邀请的3次专家讨论会，看到最后一稿是在一个多月前。

“新条例变化还是有的，也有很大进步。但仔细看仍缺乏‘硬碰硬’的权力，解决问题的手段仍然不充分。信访部门还是转办、交办、催办、督办，仍末摆脱‘无力’状态，这与信访部门的法律地位没被确认有关。”