信访制度的法治化（精选5篇）
信访制度的法治化 篇1
1 引言
改革开放以来, 中国的社会矛盾日趋严重, 呈现出了矛盾对象日趋多元化、矛盾反抗方式日渐多样化、矛盾种类日益不确定化等方面的特点。根据资料显示:“1995年全国县以上党政机关受理公民信访总量为478万件/人次, 2000年达到1024万件/人次, 2001年最高人民法院审结案件3047件, 而受理的信访案件却多达152557件/人次。2002年又有大幅增加。2003年全国法院受理涉诉信访397万件/人次”这种现象从某种角度上, 可以说是中国社会发展的必然, 中国用30多年时间走完了西方发达国家上百年甚至几百年才走完的发展历程, 西方国家在不同时期出现的许多矛盾和问题, 必然会在中国相对集中的时间里表现出来。
新中国成立之后, 我国的信访法治曾经历过多次改革, 1963年, 我国制定了第一个信访条例草案;1995年, 颁布了第一部《信访条例》;2005年出台了新的《信访条例》;2007年6月又出台了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。虽然每次的修改都是针对信访条例存在的缺陷及不足, 是化解社会矛盾的一种举措, 但目前, 社会矛盾问题仍旧严峻。党的十八大报告和十八届三中全会提出要创新有效预防和化解社会矛盾体制, 要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。法治是治理国家和管理社会的基本方式, 从国家治理的高度看, 化解社会矛盾也是提高治理能力的重要内容之一。信访作为当前中国社会矛盾集中体现的窗口, 在化解社会矛盾中起着不可忽视重要作用, 因此, 如何完善信访制度, 是化解社会矛盾的关键。
2 信访制度的功能阐释
《中华实用法学大辞典》中对“信访”的解释是指各级国家机关处理人民来信、接待人民来访的一项经常性的工作制度。人民群众向国家机关写信或来访, 是人民的民主权利, 也是人民监督国家行政管理工作的一种重要方式。我国2005年的《信访条例》规定:“信访是指公民、法人或者其他组织釆用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式, 向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况, 提出建议、意见或者投诉请求, 依法由有关行政机关处理的活动”。法律理论界对信访的定义存在一些分歧, 但大多集中在侠义和广义之分, 广义的上访包括人民群众的信访, 同时也包括部门与部门之间, 团体与团体之间。而侠义的只是涉及人民群众的信访。信访包括“来信”和“来访”。
关于信访的功能, 综观理论界的观点, 主要集中下以下几点:第一, 认为信访是公民政治参与和利益表达;第二, 认为信访将为政府的决策提供信息;第三, 认为信访是信访者权利的救济;第四, 认为信访是人民群众监督权的行使。从信访的内涵上看, 信访具备这些功能, 但笔者认为, 信访主要集中以下两个功能:第一, 化解社会矛盾的功能。社会问题引发的种种矛盾, 对于人民群众而言, 如何解决纠纷, 使自身权益不受侵犯, 无非有几种途径, 和解、调解、法律途径, 当这些途径得不到救济, 只能通过信访的形式解决, 如果信访仍旧无法满足自身的需求, 则可能出现非法的途径解决这些纠纷, 例如不正当的示威游行, 以跳楼等相威胁, 甚至打砸抢等违法行为。第二, 为政府和人民群众提供沟通平台的功能。信访制度的建立其实是国家了解人民群众的“晴雨表”。通过人民群众的信访, 可以了解社会存在的问题, 把握人民群众存在的思想动态, 了解其政治动向, 诉求表达, 权利需求, 纠纷矛盾等等。完善信访制度, 从某种程度上, 有利于国家的治理。
3 当前信访制度存在的困境及原因分析
3.1 当前信访工作存在的困境
第一, 公民法律意识缺位而暴露出的盲目性。我国人民群众的法律意识普遍不强, 维权者认知水平有限, 维护自身的权益, 较少的通过合法程序行使。因此在信访时暴露出盲目性和不理性的特点, 心里上存在对信访部门工作人员抵触心理, 且传统上的“拒诉”和“仇诉”心里导致信访群众的盲目性和不理性。另外信访群众存在法律上的误区, 认为只要自身的权益受到侵害就可以去信访, 而忽略信访的程序性。我国的《信访条例》第14条规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求, 信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。
第二, 信访现象的纷繁而复杂。信访案件这几年出现了急剧上升的趋势, 出现了纷繁而复杂的现象, 例如“乌坎事件”, 其已经不是几个人或是几十个人信访的规模, 是整个村的村民集体信访, 案件涉及不仅仅涉及到了土地问题, 村官贪污腐败问题, 更存在很多社会矛盾问题。此类的案件很多, 极其复杂。
第三, 信访效率低下。信访部门的信访效率非常低下, 信访案件得不到解决, 无法解决, 存在很多原因, 有因部门工作人员的工作效率问题, 有因制度的不够完善等。根据资料显示, 如今的信访案件得不到解决的比重超过了一半, 有的地方甚至更多。
3.2 信访困境的原因分析
第一, 信访制度本身存在的缺陷。一方面, 我国如今的《信访条例》存在缺陷。例如:信访越级的规定;《信访条例》第33条至35条规定了信访案件的“三级终结制”;对信访部门没有规定解决问题的实权;对信访人数的限制, 《信访条例》第18条规定的集体访不超过5人的规定。这样的规定在《信访条例》并不少见。另一方面, 信访配套的法律法规相对滞后。我国如今依据的只有2005年的《信访条例》, 没有更高层次的信访立法, 且我国其他法律对信访没有做任何的规定。
第二, 制度运行中存在的问题。我国信访制度在运行中存在的问题很多, 主要有以下几个方面。首先, 信访的程序不规范。我国《信访条例》对信访的程序有一定的规定, 即登记、接待、立案、交办、催办、归档、统计。然而, 现实中确有很多是违反这些规定的, 甚至连信访部门的工作人员都不熟悉这些程序, 且由于中国存在的“社会关系理念”, 常对某些关系户开后门, 走“捷径”。这些情况导致了信访没有标准的处理程序, 最终使得信访实务处于被动局势。其次, 我国信访机构缺乏整体的系统性。综观全国的政府部门甚至事业单位, 基本上都设立信访部门, 虽然这些机构的存在从某种角度为群众提供便利, 但由于没有系统和规范性, 导致运行困难, 效率低下。再者, 信访问责制度执行不力。信访问责制度执行不力包括两个方面, 一方面是政府部门问责不严, 虽然我国《信访条例》有规定信访涉及的职能部门的责任追究, 但实务中却没有严格执行。另一方面, 是对一些过激的群众, 甚至违法信访的群众没有按照正常的法律给以处罚。
4 信访法治的路径
4.1 信访制度的法治化
首先, 应当提高信访立法层次, 制定《信访法》。制定《信访法》不但能填补当前我国《信访条例》存在的缺陷, 从法理的角度上讲, 也是维护民主权利的一种体现。且信访立法在我国将是大势所趋, 理论界和社会界呼吁的声音很大。但一部法律的出台如果没有合理的设置, 则可能恰如其反, 如何设置是关键。笔者认为, 应当在以下几个方面加以规范。 (1) 明确信访的功能、地位; (2) 赋予信访部门的执行权; (3) 加强信访程序化规定, 明确违法程序惩罚性规定; (4) 规范信访的“问责”制度。包括对信访部门的工作人员, 也应当对违法信访群众的问责; (5) 放宽信访人数的规定, 同时规定信访代表制度, 对于比较复杂, 涉及的人数众多的案件, 实行信访代表制。
其次, 应当完善地方政府信访法规。在《信访法》的基础上, 地方应当根据自身的情况, 适时制定和完善地方政府信访法规, 且对一些信访工作中有重要影响的规范性文件或是实践中有效的制度加以规范, 适当时可以上升为政府规章或是规范性文件。
4.2 健全信访配套运行机制
第一, 应当提高信访部门的效率。首先应提高信访部门工作人员综合素质, 特别是信访接待人员的素质。根据调查, 如今我国的信访满意度是不高, 其中一个原因是信访接待工作人员服务态度恶劣, 甚至有因信访而被打击报复的现象出现。其次, 要完善信访程序, 从信访的实际运行来看, 我国信访机构轻视信访程序而过于重视实体。制度化的程序不到位, 在信访的处理过程中, 侵犯信访者权益的行为时有发生。
第二, 加强信访监督制度。信访制度的完善, 应树立监督理念, 强化信访功能, 结合我国法律的监督体系, 综合行政监督、司法监督、社会监督为一体, 设立完善的监督体制, 特别强化公民监督功能, 对于信访部门的工作人员的不作为, 应付了事, 失职、渎职等行为设立监督机制, 设立追究责任的司法程序, 形成信访与司法救济的链接, 保障信访功能的实现, 强化信访作为公民反映自身民情的功能, 为群众的政治参与提供制度化渠道, 使得信访制度更完善。
第三, 应当健全信访工作绩效考核机制。我国目前地方政府的信访工作绩效主要是按照信访案件的数量来衡量的, 这样的考核标准, 从一定程度上促进了地方信访部门追求信访的总量, 而忽视信访的实际问题, 是极不合理。因此, 健全信访工作绩效考核机制, 应当建立信访的效益机制, 从效益上考核信访部门的运行情况, 包括, 信访的成本, 社会满意度, 信访的工作效果。而不应仅把信访的数量作为考核重点。
4.3 树立正确的信访意识, 加强信访源头预防
树立正确的信访意识, 应提高信访者的法律意识, 不但能更好实现信访者权益, 且因信访的法律化, 程序化, 将减少社会矛盾, 减少公民因缺乏信访意识而作出的违法行为。如何提供树立正确的法律意识, 可以从下几个方面着手。 (1) 完善相关的法律制度, 特别是信访法律制度; (2) 加大信访意识宣传, 通过媒体、网络等宣传, 实行普法宣传; (3) 提高信访工作部门的法律意识, 熟悉法律相关规定; (4) 提高信访工作人员的综合素质, 要求了解当前社会动态, 提高预防意识, 做到未雨绸缪。另外, 应加强信访源头预防。加强我国的民生建设, 对公民的收入、就业、教育、住房、医疗保障等问题应当重视, 加快推进以民生改善为重点的社会事业的发展。提高就业率, 改革收入分配制度, 缩小贫富差距, 完善社会管理机制, 建立基本医疗卫生制度, 建立完善的社会保障制度, 只有不断的完善我国的民生事业, 才能从源头上减少我国的社会矛盾。
摘要：通过诠释信访制度的基本理论, 分析当前我国信访制度存在的困境及原因, 认为信访制度的完善必须实现信访的法治化。只有通过实行信访制度的法治化, 健全信访配套机制, 及树立正确的信访意识, 加强信访源头上的预防, 才能解决当前信访制度存在的困境。
关键词：信访制度,法治化,社会矛盾
参考文献
[1]张宗林, 郑广淼.中国信访[M].北京:中国民主法制出版社, 2013.
[2]金国华, 汤啸天.信访制度改革研究[M].北京:法律出版社, 2007.
信访：敞开法治大门 篇2
气脉受阻，当及时疏通。信访，历来是我国民众寻求权力救济的一大途径，有话要讲，有冤要诉。因此，设立信访窗口，及时倾听民众的呼声，体察民众的疾苦，成为新中国成立以来，党和政府联系群众的一大重要端口。
然而，近年来，随着我国的经济发展、社会转型，以及民众的维权意识的增强，越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了“诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存”的状况，导致一些地方出现“信访不信法”甚至“以访压法”等现象。如何实现维护群众合法权益与维护司法权威的统一，成为涉法涉诉信访工作必须面对的一项改革。
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求改革涉法涉诉信访工作机制，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理。《意见》释放的“把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道”的思路，为标本兼治信访难题制定了法治方略，也向依法处理涉法涉诉信访问题的主要“责任方”——检察机关提出了新的挑战。
信访制度的法治化 篇3
一、信访法治化的现状分析
信访作为一项具有中国特色的制度, 是产生在权利救济和纠纷解决机制缺乏的时代大背景之下, 他作为中国传统政治文化中政治系统的重要组成部分, 通过民意诊断、政策反馈等途径体现其政治属性, 其最初的目标定位在舒缓社会冲突方面。而中国经过了改革开放和社会主义现代化建设的重要20余年之后, 诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制已经日趋完善。有学者认为, 社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”, 包含四个层次: (1) 化解和消除冲突; (2) 实现合法权益和保证法定义务的履行; (3) 法律或统治秩序的尊严和权威得以回复; (4) 冲突主体放弃或改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度, 增加与社会的共容性, 避免或减少冲突 (至少是同类冲突) 的重复出现。①可见, 信访并不具有纠纷解决机制中的特点, 我们依此四项标准分析现行的信访制度时, 我们不难发现信访不可能全面实现解决社会冲突的各个方面, 即使在化解和消除冲突的功能上也具有很大的欠缺性。
我国是这样一个泛政治化的国家, 长期以来执政党没有将作为抽象政治术语的“人民 (群众) ”与作为权利义务本体的公民个体进行有效的区分, 使得任何人都可以以“人民 (群众) ”的名义挑战司法的权威。信访中民众在其认知的指引下找政府, 找领导为自己解决问题, 其实质在寻求政府的权威。这种现状不仅与我国信访制度本身所具有的独特特点有关, 也和民众在长期的宣教中所形成的心里去想具有直接的关系, 这也就导致民众在遇到问题时, 他们更多的倾向于选择风险小, 程序简易, 受理范围广范的信访渠道来解决问题。特别是近年来针对诉讼的上访呈上涨态势。在现实生活中, 更有一部分当事人在法院败诉之后不甘心, 千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访, 对法院生效判决的既判力和法院个人造成了围攻之势, 甚至一部分人采取极端方式 (拉横幅、自杀相威胁等) 严重影响了正常的司法秩序, 对一些不明真相的人民群众起到了误导的作用, 在一定程度上影响了司法的权威性。
针对这种现象, 迫切要求开拓信访的司法分流路径。这就要求我们要在依法治国的基础上进行司法改革, 理顺司法体制, 树立司法权威;还要对信访制度在法治的框架下进行改造, 使其与司法体制相协调, 促使信访体制依靠宪法精神和法治原则而回归本位, 真正发挥其在解决纠纷中的作用。
二、信访司法分流的可行性分析
依法治国理念的要求下, 要消除信访制度实践中与司法过程的紧张关系, 稳固司法独立裁决的宪法权力框架, 加强司法的权威性、独立性, 打破支撑信访长期存在的政治理念和逻辑, 纠正司法独立运动过程中行政化的过分干涉, 遏制在涉法涉诉问题上纠缠不清的恶性循环, 在法治国家权利救济的框架里, 架构具有法治基础, 进入到现代司法运行机制中去的信访制度。
首先, 信访司法分流有利于维护司法独立。
通过前文对于我国信访制度特点的分析, 我们已经得知, 信访制度并不是一种纯粹的纠纷解决机制, 它包含着浓厚的政治色彩的各种功能。信访制度在为民众提供权利救济的同时, 也为其他行政机关和人员干预司法提供了制度性口径, 造成了司法独立与信访制度之间的紧张关系。司法独立是现代法治社会中一项很重要的原则, 是现代社会政治制度的内在表现。所以, 对信访制度中行政权力对司法的替代, 是信访司法分流成为可行性原因之一。
其次, 信访司法分流有利于维护司法权威。
任何社会秩序的建立都离不开一定权威的维系, 在现代法治国家中, 司法已被公认为是定纷止争的权威部门, 是社会正义的最后防线。②人们过分地依赖于信访权威, 而信访权威是政治权威、领导权威的化身。在中国乡土文化下, 中国老百姓更愿意寻求政府权威, 这就造成了在处理纠纷中凌驾于司法裁决效力之上的外权力的挤压和排斥。可见, 为了在法治国家中维护司法权威, 成为了信访司法分流的可行性原因之二。
最后, 信访司法分流有利于维护司法的自治性。
我国现行立法中吸收了既判力的合理因素。既判力是指确定的终局判决具有严肃的拘束力。民众本着权力信任的理念认为自己的案件政府应该管, 只要案件的判决民众认为“不正确”, 都可以寻租信访制度为其提供的制度性空间和便利, 造成了长期的缠诉、缠讼的现象。无限制的信访, 反复进行的就同一事实的再审是不会导致案件的审判永无安宁之日, 也最终会导致司法的自治性形同虚设。可见, 司法自治性的内在要求之一也是信访司法分流的可行性原因之三。
三、信访司法分流的路径探讨
在法治国家的大背景之下, 提倡信访司法分流并不是一味地强调将任何纠纷都强行纳入到司法的途径中予以解决。信访制度是适应社会的现实需要而产生的, 在现阶段根据民众的认知状况, 传统观念和生活方式都决定了他们在遇到需要解决的问题时, 会趋于选择信访途径。信访制度存在的这种现实需要性, 和其在实践中所发挥的作用都是我们必须正视的现实, 基于以上考虑, 我们要寻求在法治基础上使信访和司法依照其各自特色实现各自角色的矫正和回归。从而在确保司法权威, 维护司法独立, 确保司法自治的基础上同时起到公民权利救济的作用。
首先, 畅通最高法院信访的通道。
在中国, 信访工作是指各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信, 接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。最高法院的信访事项一般包括:不符各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为等;咨询相关政策、法律和问题, 寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等。③在目前环境下, 畅通司法系统内部的信访途径, 也是一种必要的选择。最高法院信访制度的受理及处置机制的建构, 应当建立在宪法和法律权责的划分和制衡的基础之上, 这样才能通过信访司法分流的作用, 即维护司法的权威性, 也可以依赖于民众对信访途径的倾向心理, 更好地解决纠纷。同时, 加强最高法院的信访处理功能, 健全相关制度建设, 比如对于司法工作人员建立轻微行为惩戒制度, 消除诱发信访的制度性根源, 减少信访的数量, 使矛盾不再被激化, 当然, 最高法院信访渠道的畅通, 也为民众接近司法提供了有效的途径。
其次, 扩大法院受案范围。
这其中包含两个层面的含义。一方面, 一切社会矛盾纠纷起诉到人民法院的, 人民法院应当受理, 不受理的要出具正式的法律文书。另一方面, 由于受到司法政策的限制, 使得法院的受案范围受到一定的限制, 特别是在当前社会转型时期, 会涌现出一批新型的社会矛盾需要处理, 但是按照司法政策受案范围的限制, 人为地将一部分社会矛盾推到信访中加以解决。特别是目前社会中出现的一些涉群纠纷案件, 人民法院处于诸多因素不予立案, 造成了这些群众通过堵路、上访等一些过激行为去反映问题、解决问题。
第三, 要明确信访诉求处理须有终结机制。
必须明确的是, 对于正常信访和非正常信访, 群体信访和个体信访都必须有终结机制, 否则, 会造成无休止的信访现象。对于这种情形, 我们应当明确进行区分, 如果事件已经经由司法机关最终裁决了, 除了属于最高法院信访受理范围之内的情形的, 要首先维护司法的权威性, 不再通过信访进行解决;如果纠纷属于信访和司法受案范围的, 可采取有效措施引导民众通过信访程序在前处理, 司法最终裁决在后处理, 程序不得前后颠倒;同时, 对于信访案件本身要通过实体和程序上予以终止, 实体上而言, 对于已经通过信访处理的纠纷处理结果具有效力, 纷不再就同一事件重新处理, 维护处理结果的有效性, 程序上对于信访处理的纠纷不再受理和处理这类纠纷, 从而完成信访案件的处理。
第四, 搭建信访与司法之间的畅通的信息平台, 把涉诉信访从一般信访中剥离出来, 构建相对独立的解决机制。
民众习惯于从政府那儿获得免费的法律援助而不习惯于为法律服务买单, 这是民众长期以来的社会认知、经济状况、社会成本等情况进行分析的。这和乡土社会中人们的价值取向有一定的关系, 人们习惯常规性思维, 具有一定的思维定势。即使现行的司法制度中赋予了民众申请法律援助的权利, 但因为是宣传的不到位还是其他因素, 法律援助与信访制度并没有形成有机整体, 信访者缺乏行之有效的大众渠道实现司法信息和资源的享用。同时, 对于信访案件实行一案报告与公开制度, 实现信访案件在不公开信访者身份的情况下对社会公开, 也给司法救济途径提供思路。规范信访案件中的受理范围, 改变目前受理对象随意性大, 受理结果和处理结果不明确的工作方式, 完成信访与诉讼案件受理范围的无缝隙衔接。
将涉诉信访从一般信访中剥离出来, 首先要改革司法机关强调信访影响性的考核评价指标体系, 信访案件的数量不作为影响司法机关考核的硬性标准。要整合各级司法机关在信访受理和处理机构资源, 设立专门机关同意受理涉诉信访案件, 不仅可以节约成本, 还可以防止信访接访和处理相脱节的情形的发生。
总之, 信访制度在目前仍有其存在的合理性和现实需要性。依靠于依法治国的需要, 我们在法治框架下不断完善现行的信访制度, 纠正公众偏好信访和信访不诉讼的普遍心里存在, 在保持司法权威、司法自治、司法独立的前提下, 通过信访司法分流的途经处理信访问题。
注释
11 林莉红.论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考[J].学习与探索, 2006 (1) .
22 刘旭.信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角[J].政治与法律, 2013 (3) .
信访制度的法治化 篇4
上世纪八十年代, 美国警察机构处理公民投诉制度已具备专业化、规范化规模。本文以美国各州公民投诉处理机制中最全面、最规范的纽约市为例, 其警务投诉机制的核心是“公民投诉调查委员会” (简称CCRB) , 它是的机制之一。
1、美国警察投诉机制的历史沿革
从制度的历史沿革上看, 纽约市设立处理公民投诉警察行为不当个案的“公民投诉调查委员会”至今已有近五十年的历史。最初, 委员会大部分时间隶属纽约市警察局, 其成员均由警察机构内部的警务人员担任。随着机构中立性的需求不断增加, 二十年后准许由警务人员和公民同时担任, 并以此混合模式运作了六年。直到1993年, 正式成立了全部由公民 (非警务人员) 出任委员的CCRB。职业来源方面, 委员主要包括具有丰富法律经验的律师、联邦或州的检察官和享有常年执法经验的前纽约警务人员。此外除了职业因素外, 成员的安排也同时考虑了委员所代表的纽约市的种族和信仰等因素。除指定的十三名委员外, CCRB还有全职调查人员和负责行政管理的工作人员。
2、美国警察投诉机制的受案范围
从受案范围看, CCRB的职权范围包括警务人员使用过量或不必要的武力、滥用职权、无礼和使用粗言秽语。其中, 使用过量或不必要的武力, 是指逮捕犯罪嫌疑人或保障公民生命财产时所用的武力超出所需限度。滥用职权的投诉包括指警务人员不当搜查不必要地做出逮捕恐吓。使用粗言秽语的投诉包括警务人员就某人的种族、宗教、性取向、年龄等原因出言侮辱。据统计, 2000年纽约市的CCRB接获2, 038宗投诉警务人员使用过量或不必要武力的个案;接获2, 319宗滥用职权个案;接获296宗使用污言秽语个案。
3、美国警察投诉机制的处理方式
从处理方式上看, 根据纽约市相关法规规定, CCRB有权受理投诉纽约市警务人员行为不当的案件, 有权进行调查并作出结论。CCRB的调查并不是要取代刑事或民事诉讼制度。在刑事案件中, CCRB只有在负责刑事诉讼的州或联邦检察官调查完结后才可调查, CCRB多会接手调查警务人员被判无罪后, 再对调查个案另行作出结论。而民事诉讼案件中, 投诉人考虑可能会影响到诉讼结果, 一般不会选择参与CCRB的调查。从具体程序上看, 公众可以多种方式提出投诉, 接到投诉后, CCRB有义务调查所有在其管辖范围内的投诉个案, 并由委员会指派一名调查人员专案跟进。调查人员有权会见投诉人、受害人和证人, 搜集与投诉个案相关的资料;有权现场调查, 查阅、复印警方文件, 翻阅医院记录以及其他相关的证据。在会谈时, 警务人员有义务回答CCRB提出的与案件相关的问题, 拒绝配合的警务人员会被革职。当然, 受诉警务人员有权要求由一名工会代表或律师陪同。调查结束后, 调查人员会拟好调查报告, 得出调查结论。经复核后, 调查报告须送交CCRB的一个由三名委员组成的调查组审阅, 调查组有权对调查结论提出建议。CCRB如认定涉及警务人员行为不当的证据确实充分, 便会把该投诉个案列为“证明属实”。如CCRB所得证据不足以认定有关警务人员的行为不当, 则会将该投诉个案列为“未经证实的指控”。CCRB会把“证明属实”的个案转交给警务专员, 警务专员可依CCRB提供的处理建议对受诉警务人员进行处理。
二、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的比较
1、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的相似之处
(1) 制度设置的目的相同。美国 (以纽约市为例) CCRB和中国的公安信访部门都是公民对警察工作提出意见的有力通道, 均以提高警务人员自身的工作质量, 及时对行为不当的警务人员作出处理为主要目的。
(2) 调查程序和环节上相似。从人员组成上, 两者均有专职负责的调查人员;从程序环节上, 两者均有回避、时限等相关规定;从投诉方式上, 两者都有投诉热线, 当面接访等方式。
(3) 投诉内容上有重合。美国公民向警察局投诉最多的是警务人员行使职权时的态度问题和滥用职权问题, 我国信访制度的受理范围在很大程度也是如此。
2、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的不同之处
(1) 受诉部门自身的独立性不同。美国警务投诉机构CCRB的人员组成及财务来源均与警察机构分离, 其组织建构完全独立于警察机关;在中国, 公安信访部门则隶属于公安机关, 人员编制和财务来源均受其隶属的警察机构控制。
(2) 程序的规范化程度差异大。美国警察投诉制度程序设定规范、明确, 且具有可选择性。长久以来很少出现久缠、久闹现象;而中国信访制度中初审、复核程序虽已设立, 但效果上并不理想。
(3) 程序外环节作用迥异。美国警察投诉制度没有中国信访制度中“局长接访日”这样政策性程序外环节, 警察局局长不负责亲自接待来访的公民。
三、美国警察投诉机制对我国公安信访法治化的经验借鉴
第一, 投诉机构的性质中立。由于纽约市CCRB人员编制及财务来源均与警察机构分离, 处理案件及决策/结论相对而言会更为客观、公正、中立。
第二, 投诉途径丰富。公众如欲就警务人员的不当行为提出投诉, 可直接向CCRB的办事处或任何警务分区打24小时投诉热线、致函或电子邮件至CCRB及其成员或填写CCRB网站上的电子版投诉表格。以纽约州为例, 该州警察机关开发了较完备信息管理系统, 不仅能够保证公民投诉的事项均能及时转送至受诉机构, 又能让一线警务人员随时通过移动数据终端查阅法律规范以规范执法。
第三, 逐步完善预警机制, 从源头缩减投诉率。在纽约州, CCRB的另一工作重点是定期总结, 即每半年对投诉情况、投诉分类和处理结果做出报告, 通过分析投诉模式供警务专员参考。长此以往, 经实践经验总结出的投诉率高的案件类别、模式构成了良好的预警机制, 能从源头降低警务人员行为不当事件的发生率。
第四, 警察机构的内部培训机制与投诉机制巧妙衔接。美国的警察机构在训练其警务人员时, 将训练内容与投诉机构预警机制紧密衔接。其训练内容上多关注于投诉机构定期总结“高投诉率”的项目, 无论理论课、实践课, 还是综合演练, 都要将执法规范要求与实际操作结合起来, 将课堂讲授与实际案例结合起来, 使得培训内容与实战需要融为一体。这样既能让预警机制有用武之地, 又能在源头处警示受训警务人员, 以期各方在此问题上不再激化和扩张。
参考文献
[1]王大伟.英美警察科学原理[M].中国人民大学出版社, 2007.
信访的人治与法治分析 篇5
一、现行信访制度的缺陷及后果
(一) 从历史发展看, 信访制度一直运行在法律机制之外
回顾一下我国信访制度的建立和发展历程, 信访制度大致经历了三个阶段:一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约, 每逢政治运动一开始, 来信来访猛增, 其内容主要是揭发他人的问题;到运动后期及运动结束后相当一段时间里, 反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期, 信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置, 信访的人数之多, 解决问题之多, 都是史无前例的, 主要内容是要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成, 信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。信访成为行政性补充救济制度。但在现实中, 信访制度很快超越了行政性补充救济的范畴, 延伸到国家机关的各个领域, 从中央到地方, 现实中关于信访的理念和治理模式基本上是党政不分、政法不分。从结果来看, 社会问题和矛盾的解决与否, 在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力;从法律地位上看, 信访工作机构并不具有行政职能和权力, 它不可以也不可能去解决本应由专门的国家机关处理的矛盾和纠纷。
(二) 从法律程序看, 信访机构处理信访事件缺乏严格的、公开的、公正的法律程序
新的信访条例在案件受理程序与答复程序等方面完善了许多, 其本意是为了保护公民的信访权利, 但由于信访量特别是进京上访的人不断增加, 影响到了社会稳定, 中央为了强化各级领导的责任, 建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”, 要求各级党委、政府“一把手”负总责, 分管领导负主要责任, 直管领导负直接责任。对因工作不到位, 责任不落实, 领导不负责, 发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访, 对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的, 追究分管领导的责任, 并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政机关想尽一切办法压制民众进京上访, 对信访人员围追堵截, 强制办学习班, 甚至对信访人员强制劳教等, 严重地侵犯了公民的人身权利, 正常的信访渠道以稳定为借口被堵塞。
(三) 从信访的功能看, 信访内容无所不包, 几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任, 信访功能严重错位
在制度设计上, 信访是作为一种正常司法救济程序的补充程序, 通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中, 政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门, 民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在, 这样不仅使各种诉求交错在一起, 出现了“信访问题综合症”, 而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利, 把信访部门当成了解决问题的责任主体。一些信访部门为了稳住信访者, 不得不借助于法律之外的途径给信访者以经济补偿, 这又促使新的信访者加入信访行列。
综上所述, 当前的信访现状严重影响着社会稳定, 而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向, 这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时, 所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部, “花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化, 信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段, 组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁, 如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言, 将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担, 是一件“不可能的任务”, 也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮, 信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力, 这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差, 使得政府和民众两方面都陷入了困境。
二、信访由人治向法治转换的对策
(一) 坚定不移的实行法治, 树立法治的权威
1. 信访运行在法律体制之外, 对培养公民的法律意识极其有害, 不利于树立法治权威, 有害于我们的法治建设。
信访权利是公民的一项基本民主权利, 但就信访行为的一般特征而言, 该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利、政治权利等, 因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。要从国家宪政建设的高度来认识信访制度, 从政治体制现代化的视野来确定信访功能目标, 把信访制度作为公民政治参与的渠道, 把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去, 以确定司法救济的权威性。对公民权利的保障是法治社会的基本原则, 但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现。而信访制度功能与作用的发挥, 大多与党政领导的个人作用分不开, 这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项中产生效果, 与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用, 只会导致社会公众对信访制度的更多误解, 认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益。事实上, 信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低, 况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果, 就是不断撕裂正在建设中的国家法治。法治是建设和谐社会的根本, 一切社会矛盾和问题都要放在法治的背景下建立解决的机制, 引导民众走法律途径解决问题。在法治的大背景下, 信访更应该成为政府联系群众, 群众参政议政的渠道, 解决矛盾和纠纷的功能应该归还给专门的行政和司法机关。
2. 拓宽公民参政议政的渠道。
首先, 要加强农村和城市的基层民主建设, 通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿, 减少各类非正常的上访事件发生。其次, 各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中, 这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和建议的处理渠道是否畅通无阻, 因此, 要建立一个统一的监督体系, 为公民行使对国家机关的监督权提供合法渠道。第三, 促进司法公正, 树立起司法最终的裁判权威。要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度, 让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走, 维护司法裁判的权威, 改变人们对信访的依赖心理, 信访才能真正的从解决矛盾和纠纷的困境中解脱, 从而成为一个下情上达, 上情下达的一个民意机构, 成为一个密切政府与老百姓关系的机构。
(二) 加快政治体制改革, 促进信访由人治向法治的转换
1. 落实区县级人大的法定职权。
根据我国宪法和法律, 各级人大是各级国家权力机关, 代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权, 如果人大切实落实了法律赋予的权力, 人大就会形成对“一府两院”的强有力制约。区县级人大代表实行直接选举, 选民可以行使罢免权, 公民可以直接通过人大表达意志, 实现对“一府两院”的监督。落实人大法定职权关键在于落实真实的选举, 人大代表如果是真实选举出来的, 他们就会对自己的选民负责, 就会时时刻刻听取民意, 改进自己的工作, 把矛盾和纠纷消灭在萌芽状态。
2. 落实宪法和法律赋予法院独立审判的权力。
法院理应承担起法律救济的最后一道防线, 化解社会矛盾。现实中法院未能尽到职责, 司法判决不公产生大量上访。司法改革势在必行, 具体做法包括:提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判;法院的财政和人事由同级人大决定;逐步提高法官素质;扩大法院受案范围, 一切社会矛盾纠纷起诉到法院, 法院应当受理, 不受理的要出具正式法律文书;坚决治理司法腐败, 提高法官待遇, 同时向全社会设立法官廉洁举报制度, 一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为, 人大可启动弹劾程序并依法处理。
3. 改革现有的行政救济渠道。
扩大行政复议的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执法的监督, 发挥行政复议应有的作用, 使行政复议成为公众可以信赖的法治渠道。让信访机构恢复其本来面目:作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁, 或者仅仅作为党委听取民意的一个机构, 毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权, 行政复议与信访同样属于行政救济手段, 但是具有信访没有的实际处理权力, 理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》, 行政复议可以大部分甚至全部取代信访解决矛盾和纠纷的功能。扩大其受案范围, 将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围, 使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督, 促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发, 取消受理案件的时效限制, 允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性, 真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式, 实行言词审理, 允许当事人对证据进行质证。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。
4. 改革基层行政机关。
改乡镇一级政府为区县政府派出机构, 推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大, 而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约, 历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果。随着农村税费取消, 乡镇一级政府承担的公共职能已经很少, 取消这一级政府, 重点在于取消其财政权, 根除滥用权力的温床。
5. 加强社会监督。
人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督, 尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利, 逐步放开言论自由的空间, 保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》, 从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始, 逐步落实宪法规定的结社自由, 保障公民成立维护自身权益的团体, 缓和社会矛盾。
参考文献
[1]姜明安.信访需要创新机制.时事报告.2004, (2) .
[2]刁杰成.人民信访史略.北京经济学院出版社, 1996.