信访法治化

信访法治化（精选7篇）

信访法治化 篇1

十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》决定中指出, 用法治为全面深化改革护航, 用法治守护公平正义的核心价值。在依法治国与法治中国建设的总体背景之下, 信访制度是当代国家制度建设中一个备受关注的制度, 同时也是因其具有的消极作用和积极作用, 成为理论界支持与反对两个不同的态度。信访是我们党贯彻与执行群众路线的产物, 它作为排解、释放社会矛盾的一个渠道, 具有不可缺少的作用, 但是, 同时我们还应该看到的是, 信访作为权利救济的功能在现今过于泛化, 致使信访出现井喷现象。民众基于其认知水平、经济状况、传统观念等依赖于寻求领导的指示和批复来解决纠纷, 而忽视通过司法救济途径, 这种利用行政手段的介入进行权利救济的方式不可避免的会被贴上“人治”的烙印, 引发信访救济和司法救济之间的内在冲突。信访制度这种尴尬的境地, 使得在建设法治国家中如何使信访回归本位, 信访本身不是“人治”, 它并不排斥法治, 信访法治化不仅需要提高司法救济的权威性和有效性, 更要以信访的司法分流为依托推动信访法治化。

一、信访法治化的现状分析

信访作为一项具有中国特色的制度, 是产生在权利救济和纠纷解决机制缺乏的时代大背景之下, 他作为中国传统政治文化中政治系统的重要组成部分, 通过民意诊断、政策反馈等途径体现其政治属性, 其最初的目标定位在舒缓社会冲突方面。而中国经过了改革开放和社会主义现代化建设的重要20余年之后, 诉讼、仲裁、复议等纠纷解决机制已经日趋完善。有学者认为, 社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”, 包含四个层次: (1) 化解和消除冲突; (2) 实现合法权益和保证法定义务的履行; (3) 法律或统治秩序的尊严和权威得以回复; (4) 冲突主体放弃或改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度, 增加与社会的共容性, 避免或减少冲突 (至少是同类冲突) 的重复出现。①可见, 信访并不具有纠纷解决机制中的特点, 我们依此四项标准分析现行的信访制度时, 我们不难发现信访不可能全面实现解决社会冲突的各个方面, 即使在化解和消除冲突的功能上也具有很大的欠缺性。

我国是这样一个泛政治化的国家, 长期以来执政党没有将作为抽象政治术语的“人民 (群众) ”与作为权利义务本体的公民个体进行有效的区分, 使得任何人都可以以“人民 (群众) ”的名义挑战司法的权威。信访中民众在其认知的指引下找政府, 找领导为自己解决问题, 其实质在寻求政府的权威。这种现状不仅与我国信访制度本身所具有的独特特点有关, 也和民众在长期的宣教中所形成的心里去想具有直接的关系, 这也就导致民众在遇到问题时, 他们更多的倾向于选择风险小, 程序简易, 受理范围广范的信访渠道来解决问题。特别是近年来针对诉讼的上访呈上涨态势。在现实生活中, 更有一部分当事人在法院败诉之后不甘心, 千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访, 对法院生效判决的既判力和法院个人造成了围攻之势, 甚至一部分人采取极端方式 (拉横幅、自杀相威胁等) 严重影响了正常的司法秩序, 对一些不明真相的人民群众起到了误导的作用, 在一定程度上影响了司法的权威性。

针对这种现象, 迫切要求开拓信访的司法分流路径。这就要求我们要在依法治国的基础上进行司法改革, 理顺司法体制, 树立司法权威;还要对信访制度在法治的框架下进行改造, 使其与司法体制相协调, 促使信访体制依靠宪法精神和法治原则而回归本位, 真正发挥其在解决纠纷中的作用。

二、信访司法分流的可行性分析

依法治国理念的要求下, 要消除信访制度实践中与司法过程的紧张关系, 稳固司法独立裁决的宪法权力框架, 加强司法的权威性、独立性, 打破支撑信访长期存在的政治理念和逻辑, 纠正司法独立运动过程中行政化的过分干涉, 遏制在涉法涉诉问题上纠缠不清的恶性循环, 在法治国家权利救济的框架里, 架构具有法治基础, 进入到现代司法运行机制中去的信访制度。

首先, 信访司法分流有利于维护司法独立。

通过前文对于我国信访制度特点的分析, 我们已经得知, 信访制度并不是一种纯粹的纠纷解决机制, 它包含着浓厚的政治色彩的各种功能。信访制度在为民众提供权利救济的同时, 也为其他行政机关和人员干预司法提供了制度性口径, 造成了司法独立与信访制度之间的紧张关系。司法独立是现代法治社会中一项很重要的原则, 是现代社会政治制度的内在表现。所以, 对信访制度中行政权力对司法的替代, 是信访司法分流成为可行性原因之一。

其次, 信访司法分流有利于维护司法权威。

任何社会秩序的建立都离不开一定权威的维系, 在现代法治国家中, 司法已被公认为是定纷止争的权威部门, 是社会正义的最后防线。②人们过分地依赖于信访权威, 而信访权威是政治权威、领导权威的化身。在中国乡土文化下, 中国老百姓更愿意寻求政府权威, 这就造成了在处理纠纷中凌驾于司法裁决效力之上的外权力的挤压和排斥。可见, 为了在法治国家中维护司法权威, 成为了信访司法分流的可行性原因之二。

最后, 信访司法分流有利于维护司法的自治性。

我国现行立法中吸收了既判力的合理因素。既判力是指确定的终局判决具有严肃的拘束力。民众本着权力信任的理念认为自己的案件政府应该管, 只要案件的判决民众认为“不正确”, 都可以寻租信访制度为其提供的制度性空间和便利, 造成了长期的缠诉、缠讼的现象。无限制的信访, 反复进行的就同一事实的再审是不会导致案件的审判永无安宁之日, 也最终会导致司法的自治性形同虚设。可见, 司法自治性的内在要求之一也是信访司法分流的可行性原因之三。

三、信访司法分流的路径探讨

在法治国家的大背景之下, 提倡信访司法分流并不是一味地强调将任何纠纷都强行纳入到司法的途径中予以解决。信访制度是适应社会的现实需要而产生的, 在现阶段根据民众的认知状况, 传统观念和生活方式都决定了他们在遇到需要解决的问题时, 会趋于选择信访途径。信访制度存在的这种现实需要性, 和其在实践中所发挥的作用都是我们必须正视的现实, 基于以上考虑, 我们要寻求在法治基础上使信访和司法依照其各自特色实现各自角色的矫正和回归。从而在确保司法权威, 维护司法独立, 确保司法自治的基础上同时起到公民权利救济的作用。

首先, 畅通最高法院信访的通道。

在中国, 信访工作是指各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信, 接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。最高法院的信访事项一般包括:不符各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为等;咨询相关政策、法律和问题, 寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等。③在目前环境下, 畅通司法系统内部的信访途径, 也是一种必要的选择。最高法院信访制度的受理及处置机制的建构, 应当建立在宪法和法律权责的划分和制衡的基础之上, 这样才能通过信访司法分流的作用, 即维护司法的权威性, 也可以依赖于民众对信访途径的倾向心理, 更好地解决纠纷。同时, 加强最高法院的信访处理功能, 健全相关制度建设, 比如对于司法工作人员建立轻微行为惩戒制度, 消除诱发信访的制度性根源, 减少信访的数量, 使矛盾不再被激化, 当然, 最高法院信访渠道的畅通, 也为民众接近司法提供了有效的途径。

其次, 扩大法院受案范围。

这其中包含两个层面的含义。一方面, 一切社会矛盾纠纷起诉到人民法院的, 人民法院应当受理, 不受理的要出具正式的法律文书。另一方面, 由于受到司法政策的限制, 使得法院的受案范围受到一定的限制, 特别是在当前社会转型时期, 会涌现出一批新型的社会矛盾需要处理, 但是按照司法政策受案范围的限制, 人为地将一部分社会矛盾推到信访中加以解决。特别是目前社会中出现的一些涉群纠纷案件, 人民法院处于诸多因素不予立案, 造成了这些群众通过堵路、上访等一些过激行为去反映问题、解决问题。

第三, 要明确信访诉求处理须有终结机制。

必须明确的是, 对于正常信访和非正常信访, 群体信访和个体信访都必须有终结机制, 否则, 会造成无休止的信访现象。对于这种情形, 我们应当明确进行区分, 如果事件已经经由司法机关最终裁决了, 除了属于最高法院信访受理范围之内的情形的, 要首先维护司法的权威性, 不再通过信访进行解决;如果纠纷属于信访和司法受案范围的, 可采取有效措施引导民众通过信访程序在前处理, 司法最终裁决在后处理, 程序不得前后颠倒;同时, 对于信访案件本身要通过实体和程序上予以终止, 实体上而言, 对于已经通过信访处理的纠纷处理结果具有效力, 纷不再就同一事件重新处理, 维护处理结果的有效性, 程序上对于信访处理的纠纷不再受理和处理这类纠纷, 从而完成信访案件的处理。

第四, 搭建信访与司法之间的畅通的信息平台, 把涉诉信访从一般信访中剥离出来, 构建相对独立的解决机制。

民众习惯于从政府那儿获得免费的法律援助而不习惯于为法律服务买单, 这是民众长期以来的社会认知、经济状况、社会成本等情况进行分析的。这和乡土社会中人们的价值取向有一定的关系, 人们习惯常规性思维, 具有一定的思维定势。即使现行的司法制度中赋予了民众申请法律援助的权利, 但因为是宣传的不到位还是其他因素, 法律援助与信访制度并没有形成有机整体, 信访者缺乏行之有效的大众渠道实现司法信息和资源的享用。同时, 对于信访案件实行一案报告与公开制度, 实现信访案件在不公开信访者身份的情况下对社会公开, 也给司法救济途径提供思路。规范信访案件中的受理范围, 改变目前受理对象随意性大, 受理结果和处理结果不明确的工作方式, 完成信访与诉讼案件受理范围的无缝隙衔接。

将涉诉信访从一般信访中剥离出来, 首先要改革司法机关强调信访影响性的考核评价指标体系, 信访案件的数量不作为影响司法机关考核的硬性标准。要整合各级司法机关在信访受理和处理机构资源, 设立专门机关同意受理涉诉信访案件, 不仅可以节约成本, 还可以防止信访接访和处理相脱节的情形的发生。

总之, 信访制度在目前仍有其存在的合理性和现实需要性。依靠于依法治国的需要, 我们在法治框架下不断完善现行的信访制度, 纠正公众偏好信访和信访不诉讼的普遍心里存在, 在保持司法权威、司法自治、司法独立的前提下, 通过信访司法分流的途经处理信访问题。

注释

11 林莉红.论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考[J].学习与探索, 2006 (1) .

22 刘旭.信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角[J].政治与法律, 2013 (3) .

33 左卫军, 何永军.政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究[J].四川大学学报 (哲学社会科学版) , 2005 (1) .

信访法治化 篇2

近年来，我局在省XX厅的领导和XX市人民政府关心、支持下，法治信访建设取得一定实效。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强信访法治化建设的意见》的出台，为我们在今后一个时期加强信访法治化建设指明了方向，我们重点要在系统对接、机制完善和成果固化上下功夫，切实加强信访法治化建设。今年以来，我局相关工作主要包括以下几个方面：

一、提高运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力。法律是社会利益关系的最大公约数，对群众诉求善于用法律政策来衡量，切实做到“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”。绝不随意突破法律政策界限，更不为一时一事的解决搞“花钱买平安”。

二、全面落实诉访分离制度，依法维护群众利益。深刻认识加强信访法治化建设的重大意义，切实把信访工作作为密切联系群众服务群众的重要工作做实做好，要加大信访法律法规的宣传力度，加强引导和规范信访行为，提高群众尊法、学法、守法、用法的意识。坚持以法治思维和法治方式解决矛盾和问题，全面提高信访工作法治化水平。

三、推进依法分类，科学处理信访诉求。加强有关法律法规的宣传引导，组织认真学习并严格执行相关规定，按照法定途径清单依法分类处理信访问题，确保群众合法合理诉求依照法律规定和程序得到合法合理的结果。着力解决“不愿分、不会分”的问题，确保信访事项依法分类处理工作全面推开、落地见效。

信访法治化 篇3

治思维是指人们按照法治的理念、原则和标准判断、分析和处理问题的理性思维方式，它和人治思维方式有着根本的区别，它是一种逻辑、理性的思维方式，而人治思维方式判断、分析和处理问题的基点是个体的人或少数人的感性，具有任意性和个体性或具体性。过去我国稳定工作更多的使用人治的思维方式，受中国传统人治思维的影响以及司法体制自身的不完善，老百姓有了问题更倾向于走信访途径，寻求所谓青天大老爷的庇佑，近年来频频出现的信访洪峰，数以千万计的基层群众将解决问题的希望寄托于信访机构，犹如“百川入一湖”，事实已远远超出信访制度所承载的限度。上级为了减轻信访压力，便将维稳指标层层下达到基层单位，限定每年进京信访数额，而基层单位为了不超过指标，也相应实施层层下传压力，签署维稳责任状，实行一票否决等，最终陷入硬性维稳、花钱买稳定等维稳困局，与我们社会所倡导的以人为本、公正法治等理念背道而驰。当前，我国改革进入攻坚区和深水区、社会稳定进入风险期，我们比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方式开展工作，解决问题。

用法治思维和法治方式处理好维权与维稳的关系

依法维稳，理性维权。

法国启蒙思想家伏尔泰说：“我不同意你说的观点，但我誓死捍卫你说话的权利。”这句话已成为法治社会共同的价值追求。2014年1月中央政法工作会议上，习总书记指出维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，精辟地阐明了维稳和维权的辩证关系。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置。只有把群众的合法利益放在首位，走群众路线，增强群众观念，解决好群众的合理合法诉求，群众才会理解和支持维稳工作，从而更加自觉地维护和谐稳定的社会环境。要加强法制宣传教育，树立法治信仰，形成法治共识，引导群众依法维权，理性维权，破除部分信访人“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思维定势，把法律作为判断是非曲直的标准。对给基层维稳带来极大压力的进京非访问题，有学者建议取消进京非正常访这一概念，代之以“合法上访”和“非法上访”，划分管制区，对涉法涉诉信访终结的，一律不接待、不登记、不接返，让那些想通过非访得到好处的人得不到实惠。这些建议不失为解决进京非访问题的好办法。

用法治思维和法治方式处理好治标与治本的关系

坚持公正，化解矛盾。

公平正义是社会主义核心价值追求，是社会稳定之本。温家宝同志曾说，我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。其实只要让群众感受到公正，稳定问题就会迎刃而解。政府部门和企业高层在出台重大政策前一定要严格执行社会风险评估机制，广泛听取意见，对大多数群众不理解不支持的政策项目暂缓出台，努力从源头上预防化解社会矛盾。对已经出台并造成重大不稳定事项的政策，应尽力在法律上、政策上予以弥补，让以人为本、服务为民的工作宗旨落到实处。应大力推进“阳光信访”，“阳光司法”，规范信息公开和考核督查，用信息化促进规范化，用程序公正推进实体公正，严格执行责任追究制度，形成与时代特征、法治要求、群众期待同频共振的维稳信访工作新格局。

用法治思维和法治方式处理好信访部门与责任主体

的关系，明晰职责，依法受理。

涉法涉诉信访事项一直是稳定工作的老大难问题。其实早在2005年国务院颁布的《信访条例》中就已经规定，涉法涉诉信访不属于信访受理范围，“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”另外，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。而今，将涉法涉诉信访事项从普通信访事项中分离出来，已经成为基层稳定工作者的共同呼声，应变“谁主管谁负责”为“谁涉及谁负责”，将涉法涉诉信访事项由过分依赖行政手段解决实现依法向程序处理转变。相关部门也相应畅通入口、办理、出口三个关口，制定完善相应的涉法涉诉信访事项受理机制、终结退出机制等，信访部门则有权不予受理。目前，部分省市已开展试点运行涉法涉诉信访事项分离改革，把涉法涉诉信访事项纳入法制化轨道，让老百姓“信法不信访”。

用法治思维和法治方式做好维稳信访工作，是实现经济和社会发展、营造良好社会环境的根本保障，以法治凝聚改革共识，也必将成为维护群众利益、实现公平正义的有力武器。

（作者单位：大庆油田矿区服务事业部）

（责任编辑：郝幸田）

把信访纳入法治化轨道 篇4

党的十八大以来, 各级公共管理机关坚持改革和法治双轮驱动, 厚植信访制度优势, 在普及网上信访、推行诉访分离、引导群众逐级走访、改进绩效考核机制、化解信访积案等方面推出了一系列举措, 降低了信访群众的权利救济成本、减轻了基层公共管理者的问责压力、使部分涉法涉诉信访回归法治正途, 信访法治化建设取得了很大进展。但目前信访制度改革中的体制性障碍、信访法治化过程中的深层次问题仍然存在, 信访法治化任重而道远。全面深入推进信访法治建设, 提升信访工作法治化水平, 是我们当前和今后一个时期面临的重要课题。

加快信访立法进程。目前信访立法方面有两种不同的声音:一种认为, 宪法规定的五种诉愿权利, 即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权, 均是信访权利的宪法渊源, 作为公民享有的基本政治权利, 涉及公民的表达自由以及与公共权力机关的权利义务关系, 必须由一部基本法《信访法》来进行规范;一种认为, 信访权利是公民政治、经济、文化、社会等权利的纠错、修补和救济, 在涉及公民上述权利的相关法律中已有明确规定, 没有必要对这些救济权利重复制订一部基本法。目前我国已经形成了以《信访条例》为主体性法规, 以政策性文件为支撑, 以各地方信访法规为配套的信访法律体系, 但该体系在整个社会主义法律体系中位阶效力较低、规范面狭窄、有关规定实际操作中存在断点等。由此可见, 目前急需一部核心的、基础的、权威的法律来为信访改革定向, 需要一部逻辑严谨、规范面广、配套齐全的法律来破解制度藩篱, 明晰公民信访权利义务、明确信访机构的法律定位、确定信访机关的受案范围和办理程序、厘定信访工作的权力清单和责任清单。一部良好的法律不仅能规制信访人和信访机关的行为, 保证信访沿着法治轨道高效运转, 而且能充分释放信访制度的正能量, 提升国家治理能力。

厘清信访职能定位。从上世纪90年代开始, 我国进入改革攻坚期、矛盾凸显期、风险叠加期, 以利益纠纷为主导的社会矛盾一直高位运行, 各级党委政府维稳任务繁重艰巨, 信访制度被公共管理者寄予了化解纠纷、钝化矛盾、维护稳定的厚望;同时, 作为政治参与和民主监督手段的信访工作, 被信访群众当作了权利救济和维护权益的重要渠道。大量的社会矛盾向信访机构积聚, 各种利益纠纷向信访机构输入, 信访形势严峻复杂, 形成了“参与爆炸”现象。在此背景下, 理论、实务界对信访制度定位和职能进行了不懈的研究探索。有人认为, 信访只能作为公共管理者与人民群众政治沟通之渠道, 以诠释公共政策的正当性和国家治理的合法性, 从而夯实党的执政基础, 巩固党的执政地位。有人认为, 信访具有不可替代的权利救济功能, 它可以补齐司法救济的短板, 构建多元化的纠纷化解机制, 满足人民群众对简便快捷救济方式的需求。确定信访职能定位, 以下几个维度需要把握:新常态下经济下行压力产生的群众信访需求, 国家治理者和普通群众对信访改革凝聚的共识, 历史上告御状、赴京城直诉等制度遗产的影响, 群众路线和法治政府建设等政治文化的作用。由此观之, 信访除了政治沟通、政治参与、民主监督等功能外, 应当积极发挥补充性权利救济的职能, 从而弥补司法救济漏隙, 矫正“法律阴影”的缺憾, 与司法救济共同形成中国特色的权利救济体系。

制定信访受理清单。社会转型以来, 人们的思想观念多元多变, 各种利益分歧、矛盾冲突相互交织, 不少群众放弃高度专业化的行政复议、仲裁、诉讼等法定救济途径, 大量矛盾纠纷涌入信访领域, 信访部门承担着难以承受的“超级法院”角色。这一方面由于司法救济存在着受案范围限制多、救济成本高昂、司法程序繁琐复杂等缺陷, 一方面信访制度是一种亲民性极强的“地方性知识”, 它以宽准入、低费用、重调解、重和谐、重实践理性和实体正义等优势弥补了司法救济之短板, 具有较高的行政效能。为更好地发挥信访救济优势, 必须严格界定信访受案范围, 制定信访受理清单。把涉及民商事、行政、刑事等司法救济的事项从普通信访体制中分离出来, 构建信访与司法途径相互衔接、协调联动的运行机制, 将属于仲裁、行政复议、诉讼范围内的案件导入司法渠道。党政部门的信访机构主要处理以下信访事项:1.现有的法律规范无法辐射到的政策性信访案件;2.已经失去了司法救济可能, 但于情可行的历史遗留信访案件;3.没有明确管辖主体的跨部门的复杂疑难信访案件;4.因公共管理机关轻微的、失当的行政行为对公民权利造成伤害而引发的信访案件等。

制止滥用信访权利。信访权利是公民依据良心、道德、习惯、宪法或者其他规范性文件, 采用书信、电话、上网、走访等形式, 向各级公共管理机关反映情况, 提出建议、意见或者投诉请求, 要求公共管理机关予以处理的资格、自由和能力, 其属于公民基本人权范畴。一般认为, 信访权利是宪法第41条规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权的具体化, 它的依法行使凸显了国家保障人权、矫正公权力任性以及治理政府失灵的意图, 体现了公共权力的正当性和公共治理的合法性, 能够维护诉求者的人格尊严和表达自由, 极大地舒缓和排遣社会戾气, 维护公共秩序和社会稳定。但信访实践中, 部分群众屡屡突破法律底线、滥用信访权利, 破坏了信访秩序和信访生态。首先是越级上访, 即不相信基层公共管理者, 越过地方政府直接到省赴京上访, 与基层公共管理者玩上访—截访的太极, 既增加了信访诉求成本, 也妖魔化了地方政府形象, 导致互不信任的零和博弈。其次是重复上访, 即信访人就同一个信访事项往复循环地、持续不断地到各级信访机构上访, 不惜时间、经济、物质、健康和精神代价, 即便已经三级终结, 信访人仍缠诉不息, 导致信访公共资源浪费。第三是集体上访, 以围堵公共机关、聚集于敏感地带、道路上静坐示威等过激违法方式出现, 扰乱了公共秩序, 影响了公共安全。《信访条例》对公民逐级走访、集体上访选派代表、信访事项三级终结有严格界定。因此, 必须加大宣传力度, 通过以案说法, 增强信访群众的法治意识和底线思维, 严厉制裁僭越法律的非法行为, 通过惩戒非法行为, 引导群众明底线、知敬畏、守规矩、理性表达诉求。

信访的法治规训总结 篇5

一、信访制度

1、定义：信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本质上信访是一个寄希望于政府纠正自身错误的制度。

2、原则：属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。

3、法律地位：宪法第41条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

4、特色：信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度……但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。信访制度在中国，有着深厚的传统法律文化渊源，以特定的政治体制和社会生活为基础，并且在一定程度上满足了转型时期社会正义的需求，也承担了国家进行社会治理的特定职能。

5、功能：民主参与和辅助性权利救济。信访制度的基本职能不是纠纷解决，而在于引导公民政治参与，倾听和收集社情民意，为国家决策提供信息。与此同时，信访机构还有为公民提供一个发泄怨气、进行申诉的特别救济通道的作用。

6、现有法律：《信访条例》对于行政信访机构作出了规定，但基于这个法规范围、效力及权威性的不足，还无法完全解决信访机构合法性的问题。

二、信访与法治的关系

信访与法治之间是一种“亦敌亦友”的关系：

1、说它是法治的敌人，是因为信访救济在追求实体正义时罔顾法治的要害所在——程序正义；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊；它把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意识，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度合法性。

2、说它是法治的朋友，是因为信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种ADR（代替性纠纷解决方式）式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以‘接近正义’的便利通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。

信访与法治可以是一种并立互补互融模式，两者可以并行不悖，相辅相成。法治因为信访的存在而更加应该注重自身的纯净和建设。

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3、信访与司法的关系：信访权威与司法权威并行，两者各有领域、各司其职；信访有益于司法权威的提高，即信访不是损害而是有助和有益于司法；信访权威与司法权威的冲突。

三、信访法治化

1、含义：信访制度应按照现代法治的要求进行合理的设计，信访实践应该按照现代法治的理念规范地进行。“信访法治化就是一切信访活动依照良好的法律来进行，从而实现某种善治。”

2、主要内容：

（1）信访制度定位的法治化

第一、信访权的属性：表达自由的派生和延伸。在我国，信访制度事实上同时发挥着请愿制度的作用，一方面担负着私权救济的法律功能，一方面担负着政治参与的民主功能。第二、信访制度的基本功能：民主参与和辅助性权利救济。

（2）信访机构设置的法治化：信访机构的设立有明确的法律依据，信访机构有独立的地位，信访机构有明确的法律授权。

信访法治化 篇6

上世纪八十年代, 美国警察机构处理公民投诉制度已具备专业化、规范化规模。本文以美国各州公民投诉处理机制中最全面、最规范的纽约市为例, 其警务投诉机制的核心是“公民投诉调查委员会” (简称CCRB) , 它是的机制之一。

1、美国警察投诉机制的历史沿革

从制度的历史沿革上看, 纽约市设立处理公民投诉警察行为不当个案的“公民投诉调查委员会”至今已有近五十年的历史。最初, 委员会大部分时间隶属纽约市警察局, 其成员均由警察机构内部的警务人员担任。随着机构中立性的需求不断增加, 二十年后准许由警务人员和公民同时担任, 并以此混合模式运作了六年。直到1993年, 正式成立了全部由公民 (非警务人员) 出任委员的CCRB。职业来源方面, 委员主要包括具有丰富法律经验的律师、联邦或州的检察官和享有常年执法经验的前纽约警务人员。此外除了职业因素外, 成员的安排也同时考虑了委员所代表的纽约市的种族和信仰等因素。除指定的十三名委员外, CCRB还有全职调查人员和负责行政管理的工作人员。

2、美国警察投诉机制的受案范围

从受案范围看, CCRB的职权范围包括警务人员使用过量或不必要的武力、滥用职权、无礼和使用粗言秽语。其中, 使用过量或不必要的武力, 是指逮捕犯罪嫌疑人或保障公民生命财产时所用的武力超出所需限度。滥用职权的投诉包括指警务人员不当搜查不必要地做出逮捕恐吓。使用粗言秽语的投诉包括警务人员就某人的种族、宗教、性取向、年龄等原因出言侮辱。据统计, 2000年纽约市的CCRB接获2, 038宗投诉警务人员使用过量或不必要武力的个案;接获2, 319宗滥用职权个案;接获296宗使用污言秽语个案。

3、美国警察投诉机制的处理方式

从处理方式上看, 根据纽约市相关法规规定, CCRB有权受理投诉纽约市警务人员行为不当的案件, 有权进行调查并作出结论。CCRB的调查并不是要取代刑事或民事诉讼制度。在刑事案件中, CCRB只有在负责刑事诉讼的州或联邦检察官调查完结后才可调查, CCRB多会接手调查警务人员被判无罪后, 再对调查个案另行作出结论。而民事诉讼案件中, 投诉人考虑可能会影响到诉讼结果, 一般不会选择参与CCRB的调查。从具体程序上看, 公众可以多种方式提出投诉, 接到投诉后, CCRB有义务调查所有在其管辖范围内的投诉个案, 并由委员会指派一名调查人员专案跟进。调查人员有权会见投诉人、受害人和证人, 搜集与投诉个案相关的资料;有权现场调查, 查阅、复印警方文件, 翻阅医院记录以及其他相关的证据。在会谈时, 警务人员有义务回答CCRB提出的与案件相关的问题, 拒绝配合的警务人员会被革职。当然, 受诉警务人员有权要求由一名工会代表或律师陪同。调查结束后, 调查人员会拟好调查报告, 得出调查结论。经复核后, 调查报告须送交CCRB的一个由三名委员组成的调查组审阅, 调查组有权对调查结论提出建议。CCRB如认定涉及警务人员行为不当的证据确实充分, 便会把该投诉个案列为“证明属实”。如CCRB所得证据不足以认定有关警务人员的行为不当, 则会将该投诉个案列为“未经证实的指控”。CCRB会把“证明属实”的个案转交给警务专员, 警务专员可依CCRB提供的处理建议对受诉警务人员进行处理。

二、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的比较

1、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的相似之处

(1) 制度设置的目的相同。美国 (以纽约市为例) CCRB和中国的公安信访部门都是公民对警察工作提出意见的有力通道, 均以提高警务人员自身的工作质量, 及时对行为不当的警务人员作出处理为主要目的。

(2) 调查程序和环节上相似。从人员组成上, 两者均有专职负责的调查人员;从程序环节上, 两者均有回避、时限等相关规定;从投诉方式上, 两者都有投诉热线, 当面接访等方式。

(3) 投诉内容上有重合。美国公民向警察局投诉最多的是警务人员行使职权时的态度问题和滥用职权问题, 我国信访制度的受理范围在很大程度也是如此。

2、美国警察投诉机制与我国公安信访制度的不同之处

(1) 受诉部门自身的独立性不同。美国警务投诉机构CCRB的人员组成及财务来源均与警察机构分离, 其组织建构完全独立于警察机关;在中国, 公安信访部门则隶属于公安机关, 人员编制和财务来源均受其隶属的警察机构控制。

(2) 程序的规范化程度差异大。美国警察投诉制度程序设定规范、明确, 且具有可选择性。长久以来很少出现久缠、久闹现象;而中国信访制度中初审、复核程序虽已设立, 但效果上并不理想。

(3) 程序外环节作用迥异。美国警察投诉制度没有中国信访制度中“局长接访日”这样政策性程序外环节, 警察局局长不负责亲自接待来访的公民。

三、美国警察投诉机制对我国公安信访法治化的经验借鉴

第一, 投诉机构的性质中立。由于纽约市CCRB人员编制及财务来源均与警察机构分离, 处理案件及决策/结论相对而言会更为客观、公正、中立。

第二, 投诉途径丰富。公众如欲就警务人员的不当行为提出投诉, 可直接向CCRB的办事处或任何警务分区打24小时投诉热线、致函或电子邮件至CCRB及其成员或填写CCRB网站上的电子版投诉表格。以纽约州为例, 该州警察机关开发了较完备信息管理系统, 不仅能够保证公民投诉的事项均能及时转送至受诉机构, 又能让一线警务人员随时通过移动数据终端查阅法律规范以规范执法。

第三, 逐步完善预警机制, 从源头缩减投诉率。在纽约州, CCRB的另一工作重点是定期总结, 即每半年对投诉情况、投诉分类和处理结果做出报告, 通过分析投诉模式供警务专员参考。长此以往, 经实践经验总结出的投诉率高的案件类别、模式构成了良好的预警机制, 能从源头降低警务人员行为不当事件的发生率。

第四, 警察机构的内部培训机制与投诉机制巧妙衔接。美国的警察机构在训练其警务人员时, 将训练内容与投诉机构预警机制紧密衔接。其训练内容上多关注于投诉机构定期总结“高投诉率”的项目, 无论理论课、实践课, 还是综合演练, 都要将执法规范要求与实际操作结合起来, 将课堂讲授与实际案例结合起来, 使得培训内容与实战需要融为一体。这样既能让预警机制有用武之地, 又能在源头处警示受训警务人员, 以期各方在此问题上不再激化和扩张。

参考文献

[1]王大伟.英美警察科学原理[M].中国人民大学出版社, 2007.

信访的人治与法治分析 篇7

一、现行信访制度的缺陷及后果

(一) 从历史发展看, 信访制度一直运行在法律机制之外

回顾一下我国信访制度的建立和发展历程, 信访制度大致经历了三个阶段:一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约, 每逢政治运动一开始, 来信来访猛增, 其内容主要是揭发他人的问题;到运动后期及运动结束后相当一段时间里, 反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期, 信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置, 信访的人数之多, 解决问题之多, 都是史无前例的, 主要内容是要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成, 信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。信访成为行政性补充救济制度。但在现实中, 信访制度很快超越了行政性补充救济的范畴, 延伸到国家机关的各个领域, 从中央到地方, 现实中关于信访的理念和治理模式基本上是党政不分、政法不分。从结果来看, 社会问题和矛盾的解决与否, 在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力;从法律地位上看, 信访工作机构并不具有行政职能和权力, 它不可以也不可能去解决本应由专门的国家机关处理的矛盾和纠纷。

(二) 从法律程序看, 信访机构处理信访事件缺乏严格的、公开的、公正的法律程序

新的信访条例在案件受理程序与答复程序等方面完善了许多, 其本意是为了保护公民的信访权利, 但由于信访量特别是进京上访的人不断增加, 影响到了社会稳定, 中央为了强化各级领导的责任, 建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”, 要求各级党委、政府“一把手”负总责, 分管领导负主要责任, 直管领导负直接责任。对因工作不到位, 责任不落实, 领导不负责, 发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访, 对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的, 追究分管领导的责任, 并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政机关想尽一切办法压制民众进京上访, 对信访人员围追堵截, 强制办学习班, 甚至对信访人员强制劳教等, 严重地侵犯了公民的人身权利, 正常的信访渠道以稳定为借口被堵塞。

(三) 从信访的功能看, 信访内容无所不包, 几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任, 信访功能严重错位

在制度设计上, 信访是作为一种正常司法救济程序的补充程序, 通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中, 政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门, 民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在, 这样不仅使各种诉求交错在一起, 出现了“信访问题综合症”, 而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利, 把信访部门当成了解决问题的责任主体。一些信访部门为了稳住信访者, 不得不借助于法律之外的途径给信访者以经济补偿, 这又促使新的信访者加入信访行列。

综上所述, 当前的信访现状严重影响着社会稳定, 而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向, 这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时, 所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部, “花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化, 信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段, 组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁, 如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言, 将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担, 是一件“不可能的任务”, 也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮, 信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力, 这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差, 使得政府和民众两方面都陷入了困境。

二、信访由人治向法治转换的对策

(一) 坚定不移的实行法治, 树立法治的权威

1. 信访运行在法律体制之外, 对培养公民的法律意识极其有害, 不利于树立法治权威, 有害于我们的法治建设。

信访权利是公民的一项基本民主权利, 但就信访行为的一般特征而言, 该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利、政治权利等, 因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。要从国家宪政建设的高度来认识信访制度, 从政治体制现代化的视野来确定信访功能目标, 把信访制度作为公民政治参与的渠道, 把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去, 以确定司法救济的权威性。对公民权利的保障是法治社会的基本原则, 但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现。而信访制度功能与作用的发挥, 大多与党政领导的个人作用分不开, 这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项中产生效果, 与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用, 只会导致社会公众对信访制度的更多误解, 认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益。事实上, 信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低, 况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果, 就是不断撕裂正在建设中的国家法治。法治是建设和谐社会的根本, 一切社会矛盾和问题都要放在法治的背景下建立解决的机制, 引导民众走法律途径解决问题。在法治的大背景下, 信访更应该成为政府联系群众, 群众参政议政的渠道, 解决矛盾和纠纷的功能应该归还给专门的行政和司法机关。

2. 拓宽公民参政议政的渠道。

首先, 要加强农村和城市的基层民主建设, 通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿, 减少各类非正常的上访事件发生。其次, 各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中, 这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和建议的处理渠道是否畅通无阻, 因此, 要建立一个统一的监督体系, 为公民行使对国家机关的监督权提供合法渠道。第三, 促进司法公正, 树立起司法最终的裁判权威。要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度, 让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走, 维护司法裁判的权威, 改变人们对信访的依赖心理, 信访才能真正的从解决矛盾和纠纷的困境中解脱, 从而成为一个下情上达, 上情下达的一个民意机构, 成为一个密切政府与老百姓关系的机构。

(二) 加快政治体制改革, 促进信访由人治向法治的转换

1. 落实区县级人大的法定职权。

根据我国宪法和法律, 各级人大是各级国家权力机关, 代表人民行使选举权、任免权、决定权和监督权, 如果人大切实落实了法律赋予的权力, 人大就会形成对“一府两院”的强有力制约。区县级人大代表实行直接选举, 选民可以行使罢免权, 公民可以直接通过人大表达意志, 实现对“一府两院”的监督。落实人大法定职权关键在于落实真实的选举, 人大代表如果是真实选举出来的, 他们就会对自己的选民负责, 就会时时刻刻听取民意, 改进自己的工作, 把矛盾和纠纷消灭在萌芽状态。

2. 落实宪法和法律赋予法院独立审判的权力。

法院理应承担起法律救济的最后一道防线, 化解社会矛盾。现实中法院未能尽到职责, 司法判决不公产生大量上访。司法改革势在必行, 具体做法包括:提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判;法院的财政和人事由同级人大决定;逐步提高法官素质;扩大法院受案范围, 一切社会矛盾纠纷起诉到法院, 法院应当受理, 不受理的要出具正式法律文书;坚决治理司法腐败, 提高法官待遇, 同时向全社会设立法官廉洁举报制度, 一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为, 人大可启动弹劾程序并依法处理。

3. 改革现有的行政救济渠道。

扩大行政复议的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执法的监督, 发挥行政复议应有的作用, 使行政复议成为公众可以信赖的法治渠道。让信访机构恢复其本来面目:作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁, 或者仅仅作为党委听取民意的一个机构, 毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权, 行政复议与信访同样属于行政救济手段, 但是具有信访没有的实际处理权力, 理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》, 行政复议可以大部分甚至全部取代信访解决矛盾和纠纷的功能。扩大其受案范围, 将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围, 使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督, 促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发, 取消受理案件的时效限制, 允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性, 真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式, 实行言词审理, 允许当事人对证据进行质证。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。

4. 改革基层行政机关。

改乡镇一级政府为区县政府派出机构, 推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大, 而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约, 历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果。随着农村税费取消, 乡镇一级政府承担的公共职能已经很少, 取消这一级政府, 重点在于取消其财政权, 根除滥用权力的温床。

5. 加强社会监督。

人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督, 尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利, 逐步放开言论自由的空间, 保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》, 从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始, 逐步落实宪法规定的结社自由, 保障公民成立维护自身权益的团体, 缓和社会矛盾。

参考文献

[1]姜明安.信访需要创新机制.时事报告.2004, (2) .

[2]刁杰成.人民信访史略.北京经济学院出版社, 1996.